CHARAKTERYSTYKA POLITYKI REGIONALNEJ (demokracja region Unia Europejska) Trudno nawet z perspektywy czasu w miarę precyzyjnie określić jakiego okresu historii Europy dotyczą początki powstania polityki regionalnej. Żeby dokonać charakterystyki polityki regionalnej, należy najpierw wyjaśnić podstawowe pojęcia terminu region 1. Wielorakość aspektów życia społeczno gospodarczego powoduje różnorodność jego definicji 2. Region jest drugim szczeblem administracji rządowej 3. Definicja regionu przyjęta w Deklaracji na temat regionalizmu w Europie Zgromadzenia Regionów Europy mówi, iż jest on jednostką administracji terytorialnej, odpowiadającą poziomowi usytuowanemu bezpośrednio poniżej szczebla państwa i posiadającą rząd dysponujący własną władzą polityczną 4. W literaturze fachowej są nawet domniemania, iż jeszcze Cesarstwo Rzymskie, zdobywając nowe terytoria, stosując zasadę Pax Romana prowadziło swoistą politykę regionalną czego dowodem były np. reformy organizacji państwa rzymskiego wprowadzone przez Juliusza Cezara, polegające na zmianach finansowych relacji prowincji i Rzymu ( wyzysk racjonalny w miejsce rabunkowej eksploatacji), wprowadzeniu planowego osadnictwa kolonistów na podbitych terenach oraz na tworzeniu nowych elit w poszczególnych prowincjach i wiązania ich interesów z interesami Imperium 5. Kierując się podobną logiką, G. Gorzelak uważa za przejaw polityki regionalnej działalność niektórych królów Polski: Kazimierza Wielkiego (budowa i fortyfikacja miast z jednoczesną integracją państwa polskiego po rozbiciu dzielnicowym), Zygmunta III (przeniesienie stolicy do centralnie położonej Warszawy), czy Władysława IV ( program morski jako przykład dążenia do pełniejszego wykorzystania nadmorskiego położenia Rzeczypospolitej) 6. Przemyślana, rozważna i skuteczna polityka regionów we współczesności wcale nie pojawiła się wraz z państwem demokratycznym jak twierdzą niektórzy badacze 7, lecz dopiero po kryzysach regionów, które w końcu zostały zauważone nie jako tymczasowe lokalne 1 por.: J. Sawicka, Polska w Unii Europejskiej wybrane polityki sektorowe, SGGW, Warszawa 2004. 2 por.: Fundusze Strukturalne w Polsce, UKIE, Warszawa 2002 3 źródło: Materiały seminarium na temat Rozwoju regionalnego Polski jako elementu integracji europejskiej, zorganizowane przez sejmową Komisję ds. Układu Europejskiego oraz Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, II sesja, Sejm RP, Warszawa 1997 r. 4 Declaration on regionalism in Europe, Assembly f European Regions, art. 1. 5 por.: G. Gorzelak, Podstawowe pojęcia polityki regionalnej, w Podstawy polityki regionalnej, Materiały szkoleniowe, KPRM, Warszawa 1999 oraz http://www.infoport.pl/content/?dn=1,22,3,16&page=0; Z. Gilowska, G. Gorzelak, B. Jałowiecki, K. Sobczak: Kierunki polityki regionalnej Polski w Studia Regionalne i Lokalne nr 24 (57) 1998. 6 Por.: G. Gorzelak Podstawowe pojęcia op. cit. 7 por.: M. Sakowicz, Modernizacja samorządu terytorialnego w procesie integracji Polski z Unią Europejską, Wyd. SGH, Warszawa 2007; Gospodarka i polityka regionalna okresu transformacji, pod. red. W. Kosiedowski, Wydawnictwo UMK, Toruń 2001; Rozwój oraz polityka regionalna i lokalna w Polsce, pod. red. J. Kaja, K. Piech, Wyd. SGH, Warszawa 2005 itd. 1
niepowodzenia, lecz jako poważne problemy gospodarcze. Konieczność uprawiania kompleksowej polityki regionalnej w okresie międzywojennym w Polsce została zanotowana prawdopodobnie dzięki dwom czynnikom: wielkiemu kryzysowi światowemu (echo którego dotarło do Polski pod koniec 1929 r.) oraz ewentualnej groźbie wojny. Wówczas pod kierownictwem wicepremiera E. Kwiatkowskiego powstał plan, którego założenia miały być zrealizowane w latach 1936 1940: rozbudowa Centralnego Okręgu Przemysłowego (COP), zwiększenie liczby fabryk, a w szczególności likwidacja dysproporcji ekonomicznych poszczególnych regionów Polski 8. Niestety w późniejszym okresie polska polityka regionalna została przerwana z powodu II wojny światowej. Po II Wojnie Światowej Europa Zachodnia zanotowała dwie tendencje, które aż do dnia dzisiejszego są aktualne. Chodzi o integrację europejską jako reakcję na globalizację gospodarki i polityki światowej oraz regionalizację jako reakcję na trudności rządów w związku z zarządzaniem scentralizowaną polityką społeczno gospodarczą 9. Otóż tendencje te sprawiły, iż polityka regionalna UE stała się tematycznie uporządkowanym, wytyczanym przez ośrodek decyzji, działaniem mającym na celu, przy pomocy zespołu instrumentów prawnych i finansowych, usunięcie dysproporcji w rozwoju gospodarczym i społecznym regionów w UE oraz zapewnienie zrównoważonego wzrostu wszystkich jej obszarów z zachowaniem jej wewnętrznej spójności ekonomicznej i społecznej 10. Faktycznie problem zróżnicowanego rozwoju regionów w UE istniał od zawsze nawet w najbogatszych państwach Wspólnoty i pogłębił się szczególnie po ostatnich dwóch rozszerzeniach (w 2004 i 2007 r.) 11. Sama polityka regionalna stała się wyraźnym kierunkiem polityki strukturalnej, bowiem polegała na widocznym oddziaływaniu państwa na przekształcenia struktury gospodarczej w układzie terytorialnym, chociaż paradoksalnie termin polityka regionalna nie został użyty w żadnym z pierwszych trzech traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie (Jednolitym Akcie Europejskim, traktacie o Unii Europejskiej, ani nawet w traktacie Amsterdamskim). Więc można stwierdzić, iż przedmiotem w/w oddziaływania są 8 por.: W. Samecki Ekonomia 3. Centralny Okręg Przemysłowy 1936-1939, wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1998 r. 9 A. Sauer, E. Kawecka Wyrzykowska, M. Kulesza, Polityka Regionalna UE a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2000 r., str. 13. 10 M. Rudnicki, Polityka regionalna Unii Europejskiej, Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2000, str. 30. 11 por.: M. Ciepielewska, H. Jahns, Polityka regionalna i strukturalna, w pub. Unia Europejska, t. I, pod. red. E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 2004, str. 284 285; J. Witkowska, Z. Wysokińska, Integracja europejska. Rozwój rynków, PWN, Warszawa Łódź 2002, str. 241; K. Czuboch, Finansowanie polityki regionalnej Unii Europejskiej a wyzwania XXI wieku, efinanse finansowy kwartalnik internetowy: http://www.e-finanse.com/article.php?art=55; art. 3b Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej; A. Sauer, E. Kawecka Wyrzykowska, M. Kulesza op. cit., str. 13; Traktat o Unii Europejskiej, art. 4, ust 2.; T. Bergman, National parliaments and EU affairs committees: notes on empirical variation andcompeting explanations, Journal of European Public Policy, 1997, vol. 4. nr. 3. September, str. 373-387; Integracja Europejska, pod red. A. Marszałka, PWE, Warszawa 2004, str. 225; Polityka gospodarcza, pod. red. B. Winiarski, PWN, Warszawa 1999, str. 285-286. 2
odpowiednio wyodrębnione podsystemy gospodarki krajowej, które, zgodnie z opinią wielu badaczy, są określone jako regiony 12. Zasadniczym celem polityki regionalnej jest wyeliminowanie lub przynajmniej zminimalizowanie zacofania regionów poprzez niwelowanie asymetrii w rozwoju regionalnym. Preambuła Traktatu Rzymskiego wyraźnie podkreśliła, iż państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju poprzez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych. Podstawą takiej polityki jest założenie, że wspomniana nieproporcjonalność w rozwoju regionalnym nie podlega samoczynnej eliminacji pod wpływem działania sił rynkowych, a zatem jest potrzebna interwencja państwa. Jest to założenie sprzeczne z neoklasyczną teorią ekonomiczną, zgodnie z którą dysproporcje międzyregionalne mają charakter przejściowy; w modelowych warunkach swobodnej konkurencji, doskonałej mobilności i pełnego zatrudnienia czynników produkcji siły rynkowe powinny doprowadzić do wyrównania poziomu rozwoju w układzie przestrzennym 13. Zdaniem autora takie wyrównanie jest niezbyt realne, bowiem jednoczesne lub stopniowe spełnienie tych warunków jest w praktyce dość trudne a często wręcz nierealne. W niektórych okolicznościach, korzyści ekonomiczne mogą się kumulować nawet w określonych regionach, wskutek czego niewykluczone jest pogłębienie dysproporcji międzyregionalnych pod wpływem działania tychże sił rynkowych 14. Otóż na szczeblu państwa narodowego mamy następujący podział polityk regionalnych: polityka interregionalna systematyczne oddziaływanie rządu na regiony (ponadlokalne jednostki terytorialnego podziału administracyjnego kraju, np. województwa): w ramach tej polityki działania prowadzi rząd i jego agendy, w tym terenowe; polityka intraregionalna systematyczne oddziaływanie na rozwój regionu przez samorządowe władze regionu oraz instytucje im podległe 15. Polityka regionalna jest również częścią polityki przestrzennej. A więc stosując politykę przestrzenną, państwo ma (choć ograniczone) możliwości wpływania również na rozmieszczenie procesów społeczno gospodarczych w przestrzeni. 12 por.: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN, Warszawa 2006, str. 196-241; Integracja Europejska... op. cit., str. 285-286, 340. 13 Integracja Europejska. op. cit., str. 225. 14 por.: A. M. El Agraa, The European Union, Economics & Policies, 7 th Edition, Financial Times Prentice Hall, 2004; F. McDonald, S. Dearden, European Economic Integration, 4 th Edition, Financial Times / Prentice Hall, 2005; Regions for economic Changes, EU Directorate General for Regional Policy, Brussles, January 2007; W. Molle, Ekonomika integracji europejskiej, Fundacja Gospodarcza, Wydanie 3 poprawione i uzupełnione, Warszawa 2000 r.; Integracja Europejska. op. cit., str. 226 227. 15 por.: Fundusze Strukturalne w Polsce, UKIE, Warszawa 2002 r.; G. Magakian, M. Magakian, Korzystne Koszty czy Kosztowne Korzyści, Stowarzyszenie na Rzecz Postępu Demokracji ERWIN, Ostrowiec Św., 2004. 3
Cele polityki regionalnej W rozszerzonej Unii Europejskiej zwiększyły się dysproporcje gospodarcze, społeczne i terytorialne zarówno na poziomie regionalnym, jak i krajowym. Należy zatem zintensyfikować działania na rzecz konwergencji, konkurencyjności i zatrudnienia w całej Wspólnocie 16 oraz uwzględnić fakt, iż artykuł 158 Traktatu stanowi, że w celu wzmocnienia jej spójności gospodarczej i społecznej Wspólnota zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów lub wysp najmniej uprzywilejowanych, w tym obszarów wiejskich. Ta strategiczna zasada powinna być (i jest) fundamentem dla opracowań celów rozwoju regionalnego UE. Przedstawiając ogólną charakterystykę polityki regionalnej UE, warto wziąć pod uwagę również czynnik migracyjny (ludzie i kapitał) w kierunku regionów lepiej rozwiniętych w których wzrasta rzeczywista aktywność gospodarcza, choć powstaje tzw. społeczny koszt koncentracji tejże aktywności, który może się okazać wyższy od wynikających z niej korzyści. Powstaje problem regionu uprzywilejowanego i nie jest wykluczone, iż może on stanowić obciążenie dla gospodarek państw członkowskich, co w skrajnych sytuacjach mogłoby je skłonić do odrzucenia reguł gry, warunkujących sprawne funkcjonowanie integracji 17. Otóż poza czynnikami gospodarczymi na rzecz polityki regionalnej UE wyraźnie przemawia również silny argument społeczny równość. Czyli im lepiej są zdefiniowane cele polityki regionalnej i szybciej rozwija się region, tym niższe są koszty społeczne całego rozwoju gospodarczego. Więc schematycznie wygląda to jak na rysunku nr 1. Rysunek nr 1: Stosunek rozwoju regionalnego w odniesieniu do kosztów społecznych Koszty społeczne Rozwój regionalny Opracowanie własne W świetle w/w faktów, jako posumowanie, można charakteryzować dwa główne cele 18 polityki regionalnej UE 19 (chociaż dość często zmieniają się one wraz z celami rozwoju całego kraju): poprawa sytuacji w regionach problemowych, czyli: regionach peryferyjnych i zacofanych z niskim poziomem PKB oraz, m. in., ze słabo rozwiniętą 16 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, pkt. 3. 17 por.: Integracja Europejska op. cit.; Społeczne aspekty integracji polski z Unią Europejską: badania i ekspertyzy 2001-2002, pr. zbiorowa, wyd. UKIE, Warszawa 2002, nr 54. 18 Cele szczegółowe (w okresie 2000 2013) zostaną omówione później. 19 por.: Integracja Europejska op. cit. Rozwój gospodarczy 4
infrastrukturą, brakiem wykwalifikowanych pracowników itd., regionach umierających gałęzi przemysłu z poważnymi trudnościami ekonomicznymi w nowych warunkach rozwoju gospodarki nieodpowiednią infrastrukturą, malejącym popytem itd., działania profilaktyczne w celu zapobieżenia przejawom głębszych zróżnicowań regionalnych 20. 20 por.: Vademecum, Wydawnictwo UKIE, Warszawa 2003 r., str. 205-206; A. Sauer, E. Kawecka Wyrzykowska, M. Kulesza op. cit.; Integracja Europejska op. cit.; pod. red. Z. Brodecki, Regiony, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005. 5