Leader 2014+ Michał Marciniak. Luty, 2012 rok

Leader 2014+ Analiza propozycji dotyczących unijnego programu Leader przedstawionych przez Komisję Europejską i wnioski na kolejny okres programowania po 2013 roku Komisja Europejska zaprezentowała pakiet rozwiązań legislacyjnych określających warunki i tryb wsparcia lokalnego rozwoju ze środków spójności i środków WPR i WPRyb na przyszły okres programowania na lata 2014-2020. Dzięki zintegrowanej interwencji funduszy program Leader ma stać się narzędziem wdrożenia innowacji na obszarach wiejskich Michał Marciniak Luty, 2012 rok

Spis treści SPIS TREŚCI... 2 STRESZCZENIE ZARZĄDCZE... 3 WYKAZ SKRÓTÓW... 7 1. ZAŁOŻENIA METODOLOGICZNE... 9 2. WPROWADZENIE... 12 2.1. Podejście Leader... 13 2.2. Modele wdrożenia Leader w krajach członkowskich UE... 20 2.3. Pakiet legislacyjny po 2014 roku... 22 2.4. Leader w pakiecie legislacyjnym... 25 3. WYNIKI ANALIZY... 26 3.1. Założenia Leader... 26 3.2. Działania Leader... 33 3.3. Skład Lokalnej Grupy Działania... 39 3.4. Finansowanie projektów... 42 3.5. Zintegrowana Lokalna Strategia Rozwoju... 45 3.6. Wybór lokalnej strategii rozwoju... 52 4. WNIOSKI I REKOMENDACJE... 54 SPIS TABEL... 63 SPIS RYSUNKÓW... 64 SPIS ZAŁĄCZNIKÓW... 65 2

Streszczenie zarządcze Program Leader uznawany jest za podstawowe narzędzie rozwoju lokalnego na wsi i budowania kapitału społecznego na terenach wiejskich. Do 2013 roku na program Leader wydatkowanych zostanie w kraju ponad miliard euro środków unijnych, z czego w ramach Wspólnej Polityki Rolnej kwota 787 mln euro z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 oraz ponad 313 mln euro z Programu Operacyjnego Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 2013 ze Wspólnej Polityki Rybackiej. W ramach Leader na obszarach wiejskich tworzone mają być partnerstwa publiczno-prywatne i wdrażane lokalne strategie rozwoju. Partnerstwa lokalne złożone są z przedstawicieli sektora publicznego (samorząd, administracja publiczna), sektora społecznego (izby rolnicze, związki zawodowe, przedstawiciele lokalnej kultury i sztuki) oraz sektora prywatnego (lokalni przedsiębiorcy). Za pośrednictwem lokalnych partnerstw wdrażane są operacje przewidziane do finansowania ze środków unijnych. Również ze środków wspólnotowych wiejskie NGO's otrzymują wsparcie na funkcjonowanie (aktywizację ludności wiejskiej i zatrudnienie pracowników). Dzięki Leader na obszarach wiejskich powstało dotychczas ponad trzysta trzydzieści Lokalnych Grup Działania, natomiast na obszarach zależnych od rybactwa utworzonych zostało blisko pięćdziesiąt Lokalnych Grup Rybackich. Po 2014 roku Komisja Europejska proponuje modyfikacje programu Leader i umożliwienie korzystania przez lokalne partnerstwa z innych funduszy unijnych (funduszy polityki spójności) na realizację małych projektów na terenach wiejskich. Inicjatywa Leader ma również zdaniem KE wyjść do miasta. Celem głównym badania była analiza aspektów formalno prawnych oraz proceduralnych programu Leader w nowej perspektywie finansowej budżetu UE na lata 2014-2020. Cele szczegółowe obejmowały porównanie rozwiązań stosowanych w latach 2007 2013 z rozwiązaniami przewidzianymi w projektowanych przepisach (założenia, treści działań, nowe rozwiązania, wybór lokalnych grup działania itd.) oraz dokonanie oceny projektowanych rozwiązań, a także sformułowanie wniosków i rekomendacji dotyczących powyższych zagadnień. Szczególnej analizie poddano propozycje Komisji Europejskiej przepisów prawnych w sprawie lokalnego rozwoju finansowanego ze środków funduszy spójności i Wspólnej Polityki Rolnej na przyszły okres programowania po 2014 roku uwzględniające również obszar Wspólnej Polityki Rybołówstwa, gdzie dokonana zostanie integracja wspólnej polityki rybołówstwa i 3

zintegrowanej polityki morskiej do jednego funduszu (Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego). Przedstawione przez Komisję Europejską propozycje dotyczące programu Leader w okresie programowania na lata 2014-2020 służyć mają przede wszystkim zintegrowaniu interwencji funduszy polityki spójności kierowanych na obszary wiejskie z Europejskim Funduszem Rolnym na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskim Funduszem Morskim i Rybackim. W ramach zintegrowanych lokalnych strategii rozwoju możliwe będzie wsparcie operacji z wielu funduszy unijnych tj.: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz EFRROW i EFMR z zastrzeżeniem jednakże, że finansowania funkcjonowania lokalnego partnerstwa odbywać się ma wyłącznie z jednego, wskazanego funduszu. W przypadku realizacji strategii z wielu funduszy wskazany ma zostać fundusz wiodący. Dzięki wykorzystaniu środków polityki spójności w ramach zintegrowanej strategii lokalnej LGD będą w większym stopniu mogły skupiać się na rozwiązywaniu problemów grup społecznych znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy z terenów wiejskich. Na opracowanie lokalnych strategii rozwoju i wybór LGD do ich realizacji wyznaczony został termin do końca 2015 roku. W przyszłym Programie wprowadzona zostanie nowa definicja partnerstwa lokalnego złożonego z przedstawicieli sektora publicznego i prywatnego, co oznaczać będzie odejście od dotychczasowego definiowania lokalnych partnerstwa trójsektorowo, jako przedstawicieli sektor publicznego, społecznego i gospodarczego. Nowa definicja składu lokalnej grupy działania wskazuje na komplementarność i synergię przepisów polityki rozwoju obszarów wiejskich i polityki spójności dotyczących partnerstwa lokalnego. W ocenie wielu ekspertów w Polsce pod względem tworzenia grup LGD, wpływu wdrażanego w latach 2004-2006 programu Leader+ nie można jednak ocenić wysoko. Duży udział wśród LGD miały nie inicjatywy oddolne, lecz samorządowe, które nie stanowiły wystarczającego bodźca dla aktywności. Dlatego pozytywnie trzeba ocenić, propozycje KE zakładające zwiększenie roli partnerów sektora prywatnego w procesie decyzyjnym LGD. W projektach zakłada się, że żadna z grup interesu wchodząca w skład lokalnego partnerstwa nie reprezentować ma więcej niż 49% głosów. W ramach wzmocnienia wymiaru miejskiego lokalnego rozwoju finansowanego z funduszy unijnych przewiduje się możliwość realizacji projektów współpracy LGD z partnerstwami z obszarów miejskich. W przyszłym okresie programowania zwiększenia zostaje również paleta środków wsparcia na nabywanie umiejętności przez LGD, 4

współpracę i nawiązywanie kontaktów pomiędzy partnerstwami. Dla lokalnych partnerstw dostępna będzie nowa grupa działań Leader Wsparcie przygotowawcze w tym działanie Pakiet startowy Leader oraz nowy instrument wsparcia Nagroda za innowacyjną współpracę lokalną. W przyszłym Programie przewiduje się również możliwość zaprogramowania polityki rozwoju obszarów wiejskich, tak aby szczególnie ukierunkować działania Programu na określone potrzeby kraju członkowskiego (tzw. podprogramy tematyczne). W ramach podprogramów tematycznych możliwe będzie podwyższenie wysokości dostępnych stawek wsparcia. Pośród działań i operacji mających szczególne znaczenie dla realizacji podprogramów tematycznych w projekcie przepisów na nowy okres programowania wymienia się także Leader. Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony, KE zostanie upoważniona do przyjmowania aktów delegowanych bądź aktów wykonawczych. Wiele istotnych aspektów wdrożeniowych Leader pozostawionych zostało do regulacji przez Komisję w drodze aktów wykonawczych. W późniejszym okresie ustalone zostaną m.in. kryteria populacji dla obszaru objętego każdą z lokalnych strategii rozwoju i szczegółowy zakres kosztów przygotowania i aktywizacji, które zostaną objęte wsparciem. W ramach analizy sformułowano następujące rekomendacje: 1) określenie w przepisach kryteriów wyboru projektów innowacyjnych w ramach Leader, 2) zwiększenie roli lokalnych partnerstw na rzecz uprawnień przeprowadzania niezbędnych weryfikacji i kontroli w celu podjęcia decyzji o kwalifikowalności danej operacji do finansowania, 3) uproszczenie zasad rozliczania kosztów operacji Leader i wprowadzenie systemu zarządzania kosztami w formie kosztów standardowych, płatności ryczałtowych i dotacji wg. stawki ryczałtowej (ang. lump sums), 4) zdefiniowanie w przepisach krajowych mechanizmów wyboru przedstawicieli sektora publicznego i prywatnego zgodnie z nowymi przepisami wspólnotowymi, 5) wprowadzenie mechanizmu promującego zwiększenie liczby reprezentantów partnerów sektora prywatnego w składzie LGD, 6) wprowadzenie mechanizmu promocji zapewniającego realizacje małych projektów w ramach LSR z wykorzystaniem funduszy spójności skierowanych na przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu osób zamieszkujących tereny wiejskie i aktywizację osób bezrobotnych, 5

7) zapewnienie komplementarnego wykorzystania środków unijnych dostępnych w ramach Leader i krajowych przeznaczonych na aktywizację i przeciwdziałanie bezrobociu na terenach wiejskich, 8) wdrożenie instrumentów inżynierii finansowej z funduszy unijnych przeznaczonych na mikropożyczki, dotacje na spłatę odsetek od zaciągniętych zobowiązań finansowych na realizację operacji, 9) zapewnienie instrumentów wymiany informacji i oczekiwań odnośnie obowiązków i zadań podmiotów uczestniczących w procesie obsługi Leader po 2013 roku, 10) poprawa przepływu informacji pomiędzy IZ, IW, agencją płatniczą i LGD, 11) przygotowanie narzędzi współpracy i komunikacji dla nowo wybranych LGD po 2013 roku na poziomie krajowym i unijnym, 12) możliwie wczesne prace analityczne dot. systemu informatycznego agencji płatniczej na lata 2014-2020 w kierunku dostosowania do podwyższonego systemu płatności Leader, 13) dostosowanie systemu informatycznego agencji płatniczej do multifuduszowości LSR i nowych działań Programu wdrażanych poprzez Leader i instrumentów skierowanych do LGD tj. funkcjonowanie lokalnej grupy, Pakiet startowy LGD, nagroda za innowacyjną współpracę lokalną, 14) zdefiniowanie w przepisach krajowych mechanizmu wyboru nowych LGD dla wdrażania zintegrowanych strategii rozwoju lokalnego, 15) przygotowanie i konsultację zasad wyboru lokalnych partnerstw do realizacji LSR z odpowiednim wyprzedzeniem. 6

Wykaz skrótów ARiMR Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa DG AGRI Dyrektoriat Generalny ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Komisja Europejska DG REGIO Dyrektoriat Generalny ds. Rozwoju Regionalnego, Komisja Europejska DG MARE Dyrektoriat Generalny ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa, Komisja Europejska EFRROW Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFS Europejski Fundusz Społeczny FS Fundusz Spójności EFMR Europejski Fundusz Morski i Rybacki EFR EN RD ETO Europejski Fundusz Rybacki Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ang. European Network for Rural Development) Europejski Trybunał Obrachunkowy IZ Instytucja Zarządzająca IW Instytucja Wdrażająca KSOW Krajowa Sieć Obszarów Wiejskich LGD Lokalna Grupa Działania LGR Lokalna Grupa Rybacka LSR Lokalna Strategia Rozwoju LSROR Lokalna Strategia Rozwoju Obszarów Rybackich MRiRW PROW 2007-2013, Program Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 7

UE Unia Europejska UM Urząd Marszałkowski WPR Wspólna Polityka Rolna WPRyb Wspólna Polityka Rybołówstwa 8

1. Założenia metodologiczne W realizacji analizy zostały wykorzystane dane ze źródeł zastanych, czyli dane i informacje, które nie zostały wytworzone na potrzeby prowadzonego badania. Podstawową metodą oceny była analiza dokumentów. Analizie poddano sprawozdania z realizacji Programu, sprawozdania podmiotów oceniających wdrożenie Leader, raporty ewaluacyjne, obowiązujące akty prawne prawa unijnego i krajowego oraz projekty aktów prawnych na przyszły okres programowania po 2014 roku uwzględniające również obszar Wspólnej Polityki Rybołówstwa gdzie dokonana zostanie integracja wspólnej polityki rybołówstwa i zintegrowanej polityki morskiej do jednego funduszu (Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego). Analiza dokumentów i materiałów źródłowych obejmowała następujące projektowane i obowiązujące akty prawne: 1) wniosek dotyczący Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów), 2) wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (dalej: rozporządzenie o rozwoju obszarów wiejskich), 3) wniosek rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego [uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006 i rozporządzenie Rady (WE) nr 861/2006 oraz rozporządzenie Rady nr XXX/2011 w sprawie zintegrowanej polityki morskiej], (dalej: rozporządzenie w sprawie EFMR), 4) wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (dalej: rozporządzenie horyzontalne), 9

5) rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Dz.Urz WE 2005, nr L 277 (z późn. zm.), 6) rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Dz.Urz WE 2006, nr L 368/15 (z późn. zm.), 7) rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, Dz.Urz WE 2006, nr L 368/74 (z późn.zm.), 8) decyzja Rady (WE) z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2007 2013) (2006/144/WE), 9) rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, 10) ustawa z dnia 7 kwietnia 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427 z późn.zm.), 11) ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 z późn.zm.), 12) ustawie z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. Nr 187, poz. 1381 z późn.zm.) 13) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i sposobu wyboru lokalnej grupy działania do realizacji lokalnej strategii rozwoju w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 103 poz. 659 z późn.zm.) 10

14) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać lokalna strategia rozwoju obszarów rybackich, kryteriów wyboru lokalnej grupy rybackiej do realizacji tej strategii oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać umowa dotycząca warunków i sposobu realizacji tej strategii w ramach programu operacyjnego Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 2013 (Dz.U. nr 162, poz. 1292 z późn.zm.) 15) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 2013 (Dz.U. nr 177, poz. 1371 z późn.zm.) 16) rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz.U. nr 223, poz. 1786). 11

2. Wprowadzenie W obecnym okresie programowania na lata 2007-2013 dostrzec można rozwój stosunków pomiędzy lokalnymi instytucjami i organizacjami działającymi na obszarach wiejskich. najbardziej rozwinięte formy udziału w życiu obywatelskim na wsi to przede wszystkim tradycyjne organizacje w rodzaju Kół Gospodyń Wiejskich czy Ochotniczych Straży Pożarnych. Coraz większy jest jednak udział mieszkańców terenów wiejskich w różnego rodzaju organizacjach pozarządowych stowarzyszeniach i fundacjach o charakterze ekologicznym czy promującym agroturystykę. Na wsi funkcjonują społeczno-zawodowe organizacje rolnicze, związki zawodowe, rolniczy samorząd stanowią izby rolnicze. Dzięki środkom unijnym stworzono ponad siedemset grup producentów rolnych. Z danych Krajowej Rady Spółdzielczości wynika, że mimo zmniejszenia roli spółdzielni rolniczych w rolnictwie i jego otoczeniu, funkcjonuje nadal ponad 4,7 tys. spółdzielni, natomiast obsługę produkcyjno-handlową prowadzi 1,5 tys. spółdzielni rolniczych 1. Przy parafiach toczy się również bogate życie społeczne na wsi. Jednak podstawowym narzędziem budowania kapitału społecznego na obszarach wiejskich finansowanego ze środków Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) jest program Leader, w ramach którego od początku okresu programowania na lata 2007-2013 utworzonych zostało ponad trzysta trzydzieści Lokalnych Grup Działania (LGD), lokalnych partnerstw publiczno-prywatnych działających na wsi. Jednocześnie na terenach zależnych o rybactwa dzięki środkom Wspólnej Polityki Rybackiej (WPRyb) Europejskiego Funduszu Rybackiego utworzonych zostało blisko pięćdziesiąt Lokalnych Grup Rybackich (LGR). Za pośrednictwem lokalnych partnerstw wdrażane są operacje przewidziane do finansowania ze środków unijnych. Po 2013 roku Komisja Europejska proponuje zintegrowane podejście 2 do dystrybucji środków z różnych funduszy unijnych na rozwój kierowany przez lokalną społeczność (Leader). Integracja poszczególnych instrumentów wsparcia służyć ma spójności realizowanej w ramach nich pomocy ze funduszy strukturalnych z interwencją w ramach Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybołówstwa. Nie jest bowiem możliwe osiągnięcie komplementarności na 1 Więcej na stronie Krajowej Rady Spółdzielczości www.krs.org.pl 2 Zintegrowane podejście traktowane, jako mechanizm programowania wsparcia umożliwiający przyjęcie do realizacji i wdrożenie całego zestawu przedsięwzięć przyczyniających się do koncentracji tematycznej lub terytorialnej wsparcia, a przez to do osiągnięcia wspólnego dla nich celu dzięki podjęciu i zrealizowaniu szeregu działań o różnej naturze. 12

poziomie wspólnotowym, jeśli nie będzie ona realizowana na poziomie poszczególnych operacji. 2.1. Podejście Leader Podejście Leader to metoda osiągnięcia celów polityki UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, polegająca na stosowaniu oddolnego podejścia zamiast tradycyjnego podejścia odgórnego. Charakteryzuje je siedem cech (zob. rysunek 1). Sam termin Leader jest francuskim akronimem wyrażenia powiązania pomiędzy działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Cechą charakterystyczną Leader jest budowanie kapitału społecznego mieszkańców poprzez ich aktywizację i polepszenie zarządzania lokalnymi zasobami realizując niewielkie lokalne projekty. W ramach Leadera tworzone są lokalne partnerstwa publiczno-prywatne oraz wdrażane lokalne strategie rozwoju. Rysunek 1 Siedem głównych cech charakteryzujących podejście Leader Źródło: Sprawozdanie specjalne nr 5/2010 Wdrożenie podejścia Leader w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, ETO, str. 8. Środki na rzecz wsparcia trwałego rozwoju obszarów wiejskich oraz rybackich mające na celu stworzenie LGD oraz LGR i wdrożenie odpowiednio Lokalnych Strategii Działania (LSR) i Lokalnych Strategii Rozwoju Obszarów Rybackich (LSROR) w perspektywie 13

finansowej 2007-2013 dostępne są w ramach WPR jak również WPRyb. Podstawowa różnica dotycząca tych dwóch form wsparcia lokalnych partnerstw publiczno-prywatnych polega na tym, że Oś priorytetowa 4 Programu Operacyjnego Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 2013 (PO Ryby 2007 2013) 3 adresowana jest do społeczności rybackich, tymczasem Leader w ramach osi 4 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Program) 4 związany jest z rozwojem obszarów wiejskich. Jednocześnie pomimo, że tereny wiejskie stanowią 39% powierzchni Polski program Leader, tak jak Program Rozwoju Obszarów Wiejskich, wdrażany jest na terenie całego kraju. Wszystkie LGD obejmują swoim obszarem działania 93% obszaru kraju, a średnia powierzchnia objęta jedną lokalną strategią obejmuje ponad 800 km 2. Tymczasem Oś 4 PO Ryby wdrażana jest wyłącznie na obszarach uznanych za cenne dla rybactwa. Poniższa mapa obrazuje teren realizacji działań Osi 4 PO Ryby. 3 Program operacyjny Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 2013, październik 2008 r. przygotowywany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego i zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 16 października 2008 roku, z późn. zm. Szerzej na stronie: http://www.rybactwo.info/ 4 Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 7 września 2009 roku, z późn. zm. Szerzej na stronie: http://www.minrol.gov.pl/pol/wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/prow-2007-2013/dokumenty-analizy-raporty 14

Rysunek 2 Mapa potencjalnych obszarów zależnych od rybactwa Źródło: http://www.rybactwo.info/ W ramach WPR inicjatywa Leader finansowana jest ze środków wspólnotowych EFRROW 5 i współfinansowana ze środków budżetowych. Rozwój obszarów wiejskich w okresie programowania 2007 2013 jest realizowany w ramach czterech osi Programu Rozwoju Obszaru Wiejskich, które stanowią spójne grupy działań. Osią 4 jest podejście Leader, w ramach których realizowane są działania osi 3 i 4 Programu. 5 Europejski Fundusz na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) ustanowiony rozporządzeniem Rady (WE) nr 1290/2005 z 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.Urz. WE L 209 z 2005, s. 1-25 z późn. zm.) 15

Rysunek 3 Cele i priorytety rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 Źródło: opracowanie własne Do obowiązków zarządów województw, do których delegowane zostały zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrożenia Leader należy przyjmowanie wniosków o płatność, przeprowadzanie kontroli administracyjnej wniosków o płatność, wybór wniosków do kontroli na miejscu i przeprowadzanie czynności kontrolnych oraz zatwierdzanie płatności oraz weryfikowanie zgodności wypłacanych kwot z zasadami wspólnotowymi. Zgodnie z wytycznymi Wspólnoty w sprawie rozwoju obszarów wiejskich na okres 2007-2013 Środki przeznaczone na oś 4 (Leader) powinny wspierać priorytety osi 1 i 2, a w szczególności osi 3, ale również odgrywać ważną rolę w horyzontalnym priorytecie poprawy zarządzania i mobilizacji wewnętrznego potencjału rozwojowego obszarów wiejskich 6. Do 2013 roku na oś 4. Leader przeznaczono do wydatkowania 787 mln euro, co stanowi blisko 5% środków całego Programu. W kraju w ramach Leader wdrażane są wyłącznie działania osi 3. Programu z wyłączeniem działania 321. Podstawowe usługi W okresie programowania 2007-2013 nie zdecydowano się zatem na wdrożenie dostępnych działań Leader dla osi 1 i 2 Programu tj. działań 411. 6 Wytyczne Wspólnoty w sprawie rozwoju obszarów wiejskich, decyzja Rady 2006/144/WE z dnia 20 lutego 2006 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym, seria L, nr 55 z dnia 25.02.2006 r., s. 20 16

Konkurencyjność ani 412. Środowisko/gospodarowanie gruntami. W poniższej tabeli znajduje się wykaz działań, w ramach których możliwe jest uzyskanie wsparcia w ramach Leader: Tabela 1 Działania Leader w PROW 2007-2013 Kod działania Nazwa działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju w tym: 413 - "małe projekty" "małe projekty" 413-311 Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej 413-312 Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw 413-313, 322, 323 Odnowa i rozwój wsi 421 Wdrażanie projektów współpracy 431 Funkcjonowanie lokalnej grupy działania Źródło: opracowanie własne Wsparcie tworzenia i funkcjonowania lokalnych partnerstw na terenach zależnych o rybactwa w perspektywie finansowej 2007-2013 realizowane jest w ramach osi priorytetowej 4 Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartej w PO Ryby 2007-2013. Na wdrażanie osi priorytetowej 4 przeznaczonych zostało ponad 313 milionów euro środków Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR) 7 i współfinansowane ze środków budżetowych. Stanowi to 32% środków przeznaczonych całego PO Ryby 2007-2013. Realizacja tej osi przyczynić się ma do aktywizacji społeczności na obszarach zależnych od rybactwa, poprzez włączenie partnerów społecznych i gospodarczych z określonego obszaru do planowania i wdrażania lokalnych inicjatyw, które pozwolą na rozwój tych terenów oraz poprawę jakości życia lokalnych społeczności związanych z rybactwem. W ramach przygotowanych przez te społeczności lokalnych strategii LSROR realizowane są inwestycje i inicjatywy, m.in. w zakresie dywersyfikacji działalności gospodarczej oraz inwestycje na rzecz drobnej infrastruktury rybackiej. Podobnie jak w schemacie wdrożenia Leadera ze środków EFRROW samorząd województwa realizuje powierzone mu zadania instytucji zarządzającej odpowiada za przyjmowanie i ocenę wniosków o dofinansowanie i wniosków o płatność LGRyb, zawiera umowy o dofinansowanie oraz przekazuje do 7 Europejski Fundusz Rybacki (EFR) ustanowiony rozporządzeniem Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 861/2006 z dnia 22 maja 2006 r. ustanawiające wspólnotowe środki finansowe na rzecz wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa oraz w obszarze prawa morza. 17

ARiMR zlecenia płatności. Zadaniem samorządu województwa jest również kontrola operacji. Tabela 2 Działania Oś 4 PO Ryby w okresie programowania 2007-2013 Kod działania Nazwa działania 4.1 Rozwój obszarów zależnych od rybactwa w tym: 4.1.1 wzmacnianie konkurencyjności i utrzymanie atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa 4.1.2 restrukturyzacja i reorientacja działalności gospodarczej oraz dywersyfikacja zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa, w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem 4.1.3 podniesienie wartości produktów rybactwa, rozwoju usług na rzecz społeczności zamieszkującej obszary poza tym sektorem 4.1.4 ochrona środowiska i dziedzictwa przyrodniczego na obszarach zależnych od rybactwa w celu utrzymania jego atrakcyjności oraz przywracanie potencjału produkcyjnego sektora rybactwa, w przypadku jego zniszczenia w wyniku klęski żywiołowej 4.1.5 funkcjonowanie lokalnej grupy rybackiej oraz nabywanie umiejętności i aktywizacja lokalnych społeczności 4.2 Wsparcie na rzecz współpracy międzyregionalnej i międzynarodowej Źródło: opracowanie własne W strukturze stowarzyszeń utworzonych na podstawie przepisów krajowych 8 (stowarzyszeń, związków stowarzyszeń lub fundacji zakwalifikowanych do inicjatywy Leader+ w przypadku LGD), które uzyskały status Lokalnej Grupy Działania albo Lokalnej Grupy Rybackiej oprócz organów przewidzianych w przepisach o stowarzyszeniach (przepisach o fundacjach), powoływany jest dodatkowy organ, do którego wyłącznej właściwości należy wybór operacji, które mają być realizowane w ramach LSR (bądź LSROR). Co najmniej połowa członków Rady (Komitetu) powinny stanowić podmioty reprezentujące sektor niepubliczny. Różnica w stosunku do składu Komitetu w LGR w stosunku do Rady polega na dodatkowym wymogu aby w Komitet składał się dodatkowo w 50% z przedstawicieli sektora rybackiego. Nadzór nad powstałymi LGD oraz LGR sprawuje marszałek województwa 9. 8 ustawy o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFRROW kwalifikujących się do wsparcia ze środków finansowych EFRROW albo ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego kwalifikujących się do wsparcia ze środków EFR. 9 Zob. art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich 18

Tabela 3 Wybrane elementy porównania Leader i Oś 4 PO Ryby w okresie programowania 2007-2013 Lp. zakres Lokalna Grupa Działania Lokalna Grupa Rybacka 1. Obszar Cały kraj Tereny zależne od rybactwa wdrożenia 2. forma organizacyjna 3. Przepisy regulujące formę organizacyjną 4. Lokalna strategia wdrażana przez partnerstwo 5. Organ odpowiedzialny za wybór operacji, które będą realizowane w ramach lokalnej strategii 6. Nadzór nad partnerstwem 7. Zaliczki na operacje 8. Zaliczki na funkcjonowanie partnerstwa i aktywizację stowarzyszenie zakwalifikowane do inicjatywy Leader+ zgodnie z podejściem Leader związek stowarzyszeń zakwalifikowany do inicjatywy Leader+ zgodnie z podejściem Leader fundacja zakwalifikowana do inicjatywy Leader+ zgodnie z podejściem Leader stowarzyszenie, na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFRROW i ustawy Prawo o stowarzyszeniach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFRROW ustawa Prawo o stowarzyszeniach ustawa o fundacjach Lokalna Strategia Rozwoju Rada Źródło: opracowanie własne Tak, do wysokości 50% kosztów operacji na projekty inwestycyjne ze środków unijnych i krajowych. Brak zaliczki na operacje nie inwestycyjne ( małe projekty w formie festynu, spotkania czy szkolenia). Wcześniej funkcjonowało wyprzedzające finansowanie operacji ze środków krajowych regulowane w ustawie z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej Tak stowarzyszenie, na podstawie ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego i ustawy Prawo o stowarzyszeniach ustawa o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego ustawa Prawo o stowarzyszeniach Lokalna Strategia Rozwoju Obszarów Rybackich Komitet Marszałek województwa Tak, do wysokości nawet do 100%. Warunki i tryb udzielania zaliczek reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 18 grudnia 2009 roku w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Tak 19

2.2. Modele wdrożenia Leader w krajach członkowskich UE Głównym zadaniem LGD jest opracowanie i realizacja Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR). Zadania LGD obejmują również: animację podmiotów lokalnych w celu opracowania i realizacji operacji, przygotowanie procedur i kryteriów wyboru operacji zapewniających spójność operacji z LSR, opracowywanie i ogłaszanie zaproszeń do składania wniosków, przyjmowanie wniosków, wybór operacji i ustalenie kwoty wsparcia oraz monitorowanie realizacji strategii i operacji będących przedmiotem wsparcia wraz z przeprowadzaniem szczegółowych działań w zakresie oceny LSR 10. W stosownych przypadkach LGD będzie również przedkładać wnioski do organu odpowiedzialnego za ostateczną weryfikację kwalifikowalności wydatków przed zatwierdzeniem operacji. W obecnym okresie programowania w ramach realizacji LSR zatwierdzonych przez samorząd województwa, LGD wybiera projekty do realizacji w ramach środków przyznawanych na realizację strategii. Pracownicy LGD pomagają także wnioskodawcom w przygotowaniu projektów. W obecnym okresie państwom członkowskim udostępniono szereg rozwiązań (modeli) w zakresie podejścia Leader. Z uwagi na podstawowe funkcje i zadania LGD w tym modelu polegające na opracowaniu LSR i przyjęcia na następne ocenie wniosków przez LGD rozwiązanie nazywane jest tzw. modelem bazowym (model pierwszy). Model ten realizowany jest w dziewiętnastu krajach członkowskich, pośród nich w Polsce, Niemczech, krajach skandynawskich i bałtyckich. W Unii funkcjonują również inne modele realizacji Leader, gdzie lokalnym partnerstwom powierzono dodatkowe funkcje instytucji zarządzającej lub agencji płatniczej. W modelu zdecentralizowanym realizowanym w Wielkiej Brytanii (Walia i Anglia), Belgia (Walonia) i Holandii do zadań LGD oprócz oceny i selekcji projektów należy także wstępna certyfikacja ukończenia projektu oraz dokonanie płatności na rzecz beneficjenta. Model ten określa się jako system grantu globalnego (model drugi). W tym modelu zadaniem LGD wynikającym z funkcji realizacji płatności jest także przeprowadzenie niezbędnych weryfikacji aplikacji i kontroli na poziomie odpowiadającym wymogom agencji płatniczej. Kolejnym modelem wdrożonym w dwunastu krajach członkowskich UE jest model, w którym zadaniem LGD jest ocena aplikacji i wydanie decyzji o przyznaniu wsparcia. W ramach tego rozwiązania możliwe jest dokonanie płatności przez LGD albo realizacja płatności przez oddzielną agencję 10 Zob. art. 30 ust. 3 rozporządzenia określającego wspólne przepisy 20

płatniczą (model trzeci). Pośród krajów UE które realizują Leader w tym modelu znalazła się w szczególności Hiszpania (poza Galicją i Katalonią), Portugalia, Włochy, Francja. Rysunek 4 Modele Leader w Europie z uwagi na zakres realizowanych zadań LGD Źródło: Leader subcommittee Focus Group on the Implementation of the bottom-up approach Extended Report, grudzień 2011, str. 6., EN RD We wrześniu 2008 r., w ramach PROW 2007 2013 rozpoczęto procedurę konkursową gdzie łącznie do samorządów województw wpłynęły 344 wnioski o wybór Lokalnych Grup Działania do realizacji LSR w ramach środków EFRROW. W wyniku przeprowadzonej oceny, do udziału w PROW 2007 2013 wybrano 338 LGD, w tym 120 grup, które uczestniczyły uprzednio w Pilotażowym Programie Leader+. Natomiast w ramach PO Ryby w dwóch konkursach dokonano wyboru 48 Lokalnych Grup Rybackich do wdrażania LSROR w ramach środków EFR. Głównym zadaniem lokalnego partnerstwa jest realizacja lokalnej strategii rozwoju dla obszaru, na którym działają. Obejmują swoim działaniem najczęściej obszar kilku gmin. LGD odpowiadają również za zbieranie i wstępną ocenę wniosków składanych przez ubiegających się o wsparcie ze środków PROW 2007-2013 na działania: odnowa wsi, małe projekty, różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej oraz tworzenie mikroprzedsiębiorstw na wsi. W skład LGD wchodzą przedstawiciele sektora społecznego, gospodarczego i 21

publicznego. Na funkcjonowanie i animację lokalnej społeczności rolnicze organizacje otrzymują wsparcie finansowe. LGD różni się od innych stowarzyszeń działających na terenach wiejskich tym, że musi ustanowić Radę, której zadaniem będzie wybór projektów do realizacji. 2.3. Pakiet legislacyjny po 2014 roku Dnia 12 października 2011 roku Komisja Europejska (DG AGRI) przedstawiła pakiet rozporządzeń ustanawiających przepisy dotyczące realizacji WPR w latach 2014-2020 wraz z oceną skutków realizacji alternatywnych wariantów rozwoju tej polityki. Jednocześnie dnia 13 lipca 2011 r. Komisja (DG MARE) przyjęła pakiet rozporządzeń ustanawiający nowe ramy legislacyjne WPRyb. Propozycje KE oparte zostały na wcześniejszych założeniach dotyczących kształtu Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), w którym wskazano najważniejsze wyzwania stojące przed europejskim rolnictwem i obszarami wiejskimi: 1) zapewnienie rentownej produkcji żywności; 2) zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi i działania przeciw zmianom klimatu; oraz 3) zrównoważony rozwój terytorialny. 11 Główne elementy ram legislacyjnych WPR na lata 2014-2020, uwzględniające powyższe kwestie, zawarte zostały we rozporządzeniu w sprawie rozwoju obszarów wiejskich. Natomiast propozycje legislacyjne na lata 2014-2020 w ramach WPRyb przedstawione zostały przez Komisję (DG MARE) w rozporządzeniu o EFMR. Wniosek Komisji oparto na następujących celach zreformowanej WPRyb: 1) promowanie zrównoważonego i konkurencyjnego rybołówstwa i akwakultury; 2) wspieranie procesu opracowywania i wdrażania zintegrowanej polityki morskiej UE, w sposób uzupełniający politykę spójności i WPRyb; 3) promowanie zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu rozwoju terytorialnego obszarów rybackich (włącznie z akwakulturą i rybołówstwem śródlądowym); 4) przyczynianie się do wdrażania WPRyb. 11 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego i Komitetu Regionów WPR do 2020 r.: sprostać wyzwaniom przyszłości związanym z żywnością, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi, KOM(2010)672 wersja ostateczna z 18.11.2010 22

Rozporządzenie w sprawie rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenie w sprawie EFMR opiera się na wniosku przedstawionym przez Komisję Europejską (DG REGIO) w dniu 6 października 2011 r., w którym określono wspólne zasady dotyczące wszystkich funduszy unijnych we wspólnych ramach strategicznych (rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów). Celem planowanej reformy WPR ma być osiągnięcie w unijnym rolnictwie i na obszarach wiejskich inteligentnego, trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu zgodnie ze długoterminową strategią rozwoju społeczno-gospodarczego UE Europa 2020 12. Zgodnie z unijną strategią Europa 2020 działania wspólnoty mają skierowane zostać ku: 1) budowaniu rozwoju inteligentny (ang. smart growth), czyli rozwoju opartego na wiedzy i innowacjach; 2) rozwoju zrównoważonego (ang. sustainable growth), czyli transformacji w kierunku gospodarki niskoemisyjnej, efektywnie korzystającej z zasobów i konkurencyjnej, oraz 3) rozwoju sprzyjającemu włączeniu społecznemu (ang. inclusive growth), czyli wspieraniu gospodarki charakteryzującej się wysokim poziomem zatrudnienia i zapewniającej spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Zgodnie ze strategią Europa 2020 te ogólne cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 13 zostały w bardziej szczegółowy sposób wyrażone w następujących sześciu priorytetach ogólno unijnych: 1) ułatwianie transferu wiedzy i innowacji w rolnictwie i leśnictwie oraz na obszarach wiejskich; 12 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego Europa 2020, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM(2010)2020 wersja ostateczna z 3.3.2010 13 por. Załącznik V. Ocena skutków regulacji do rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich, gdzie wskazuje się cele szczegółowe, których dotyczy wniosek (projekt rozporządzenia) Rady i Parlamentu Europejskiego zastępującego w nowym okresie programowania rozporządzenie Rady (WE) 1698/2005: 1) zapewnienie środowiskowych dóbr publicznych, 2) rekompensowanie trudności związanych z produkcją na obszarach ze szczególnymi naturalnymi ograniczeniami, 3) realizowanie działań związanych z przeciwdziałaniem zmianie klimatu i przystosowaniem się do niej, 4) zarządzanie budżetem UE (WPR) zgodnie z wysokimi standardami zarządzania finansowego, 5) poprawa konkurencyjności sektora rolniczego i wzmocnienie jego udziału jakościowego w łańcuchu żywnościowym, 6) Wsparcie dochodów gospodarstw oraz zmniejszanie ich zmienności, 7) Promowanie ekologicznego wzrostu poprzez innowacje, 8) Wspieranie zatrudnienia na obszarach wiejskich oraz wspomaganie zachowania struktur społecznych w obszarach wiejskich, 9) Poprawa gospodarki wiejskiej oraz promocja dywersyfikacji, 10) Uwzględnienie różnorodności strukturalnej systemów rolniczych. 23

2) poprawa konkurencyjności wszystkich rodzajów gospodarki rolnej i zwiększenie rentowności gospodarstw rolnych; 3) poprawa organizacji łańcucha żywnościowego i promowanie zarządzania ryzykiem w rolnictwie; 4) odtwarzanie, chronienie i wzmacnianie ekosystemów zależnych od rolnictwa i leśnictwa; 5) wspieranie efektywnego gospodarowania zasobami i przechodzenia na gospodarkę niskoemisyjną i odporną na zmianę klimatu w sektorach rolnym, spożywczym i leśnym; 6) zwiększanie włączenia społecznego, ograniczenie ubóstwa i promowanie rozwoju gospodarczego na obszarach wiejskich. Przedstawione priorytety powinny stać się podstawą programowania, w tym określenia dla każdego z nich wskaźników celu. Rysunek 5 Cele i priorytety rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 Źródło: opracowanie własne Konsekwencją odniesienia się do Strategii Europa 2020 w pakiecie legislacyjnym jest wprowadzenie wymogu dla państwa członkowskiego związanego z oceną Programu pod kątem spełnia przez przyszły PROW (program operacyjny dotyczący wdrożenia WPRyb) celów Strategii Europa 2020. Wpływ programów będzie zatem oceniany zgodnie z 24

misją odpowiedniego funduszu objętego zakresem wspólnych ram strategicznych (tutaj: EFRROW lub EFMR) w odniesieniu do celów unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu 14, jak również w odniesieniu do PKB oraz bezrobocia, w stosownych przypadkach. Przedstawienie przez Komisję we wniosku dotyczącym rozporządzania w sprawie przepisów wspólnych przewidziano system zarządzania i kontroli podobny dla wszystkich funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych i oparty na wspólnych zasadach (EFRROW i EFMR oraz EFRR, EFS, FS). Wprowadzono również system krajowej akredytacji celem wzmocnienia zobowiązania państw członkowskich do należytego zarządzania finansami. Zharmonizowano uzgodnienia stanowiące podstawę pewności Komisji co do prawidłowości wydatków oraz wprowadzono nowe wspólne elementy, takie jak poświadczenia wiarygodności dotyczące zarządzania i roczne rozliczenia rachunków. Takie podejście sprawi, zdaniem Komisji że ustanowienie systemu kontroli i zarządzania będzie trwało znacznie krócej oraz przyśpieszy jego wdrożenie. Dzięki dostosowaniu mechanizmu realizacji do mechanizmu realizacji dla funduszu rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie będą miały możliwość wykorzystania tych samych organów do zarządzania programami operacyjnymi zarówno w ramach EFRROW, jak i EFMR. Przyczynić się to ma do dalszego zmniejszenia kosztów administracyjnych w wyniku ujednoliconego podejścia do zarządzania i kontroli, w tym do sprawozdawczości, oceny i monitorowania. W nowym okresie programowania wspólne będą również ramy strategiczne i umowy partnerskie obejmują pięć funduszy podlegających zarządzaniu dzielonemu na podstawie rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. 2.4. Leader w pakiecie legislacyjnym Zgodnie z zasadą proporcjonalności przepisy związane z planowaniem strategicznym Leader zostały wyłączone z rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich do rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. A zatem, w celu analizy Leader na nowy okres programowania należy czytać łącznie projekty aktów prawnych ustanawiających ramy prawne finansowania z EFRROW i EFMR oraz przepisy określające wspólne zasady dotyczące wszystkich funduszy unijnych. Zgodnie z przedstawionymi propozycjami Komisja proponuje wzmocnienie inicjatyw kierowanych przez lokalną społeczność, ułatwienie realizacji zintegrowanych strategii rozwoju lokalnego oraz utworzenie lokalnych grup działania w oparciu o doświadczenie 14 Zob. najważniejsze cele Strategii Europa 2020 25

płynące z podejścia Leader. Propozycja zakłada, że w wytycznych kierowanych przez KE do państwa członkowskich określona zostanie większa dowolność w kształtowaniu modelu wdrażania tej unijnej inicjatywy. Lepszemu efektowi wdrożenia środków wspólnotowych służyć ma możliwość finansowania realizacji LSR z więcej niż jednego funduszu unijnego tzw. wielofunduszowość z zastrzeżeniem jednakże konieczności wskazania funduszu wiodącego w LSR. Nowa koncepcja wdrażania Leader budzi szereg wątpliwości. W ocenie niektórych środowisk wiejskich wdrażanie działań w ramach Leader skomplikować może strategia wielofunduszowa 15. W propozycjach zakłada się zwiększenie roli partnerów sektora prywatnego w procesie decyzyjnym LGD, jak również możliwość realizacji projektów współpracy sieci z podmiotami znajdującymi się także na obszarach miejskich. 3. Wyniki analizy 3.1. Założenia Leader Podejście Leader pozostaje obowiązkowe dla programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych ze środków EFRROW w okresie programowania 2007-2013. Również ramach EFMR wspiera się zrównoważony rozwój obszarów rybackich z zastosowaniem podejścia do rozwoju kierowanego przez lokalną społeczność Leader. W nowym programie rozwoju obszarów wiejskich do 2020 roku na Leader również obowiązkowa zarezerwowana powinna zostać kwota, co najmniej 5% całkowitego wkładu EFRROW w program 16. Propozycja Komisji dotyczące minimalnego poziomu finansowania Leader nie budzi kontrowersji 17. W ocenie Komisji, inicjatywa ta w okresie programowania na lata 2007-2013 pełni, co najmniej trzy różne główne funkcje, czyli stymulować endogeniczny rozwój lokalny, zwiększać zdolności organizacyjne społeczności wiejskich w zakresie zarządzania, a także zatrzymać błędne koło degradacji, której nadal podlegają liczne obszary wiejskie, poprzez zachęcanie do 15 por. stanowisko Krajowej Rady Izb Rolniczych z 6.12.2011r. http://krir.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=1620&itemid=1 [dostęp: 15.12.2011r.] 16 art. 65 ust. 5 rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich 17 por. Stanowisko Europejskiego Stowarzyszenia LEADER ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich ELARD (ang. European LEADER Association for Rural Development) z 13.10.2011r., które postuluje zwiększenie minimalnej kwoty, która powinna zostać przeznaczona w ramach programu obszarów wiejskich na Leader do 10% środków programu. Więcej na: www.elard.eu 26

innowacyjności. 18 Również w propozycjach przedstawionych przez Komisję dotyczących funkcjonowania Leader, jako cel zmian wskazuje się uczynienie z podejścia typu Leader lepszego narzędzia wdrażania innowacji oraz nowej jakości rządzenia na poziomie lokalnym 19. Innowacje w szerokim rozumieniu tego słowa to cenne, nowatorskie pomysły. Mogą być sposobem na osiągnięcie wyznaczonych celów, a także nowym źródłem wzrostu gospodarczego. Innowacyjność i zdolnością do dostosowywania się do zmian otoczenia utożsamiana jest najczęściej z wiedzą, zasobami wiedzy i zdolnościami intelektualnymi 20. Pojęcie innowacja pochodzi z łaciny, gdzie innovatio oznacza odnowienie. Pojęcie to w Słowniku Języka Polskiego oznacza wprowadzenie czegoś nowego (jako czynność dokonana) oraz rzeczowo, jako rzecz nowo wprowadzona, nowość, reforma. Innowacyjność natomiast jest stanem czegoś, co może być innowacyjne np. działanie lub projekt. Innowacyjność postrzegana jako cecha ludzkiej osobowości wiąże się nieodłącznie z przedsiębiorczością 21. Zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wdrażania projektów innowacyjnych i współpracy ponadnarodowej w ramach PO KL, celem projektów innowacyjnych jest poszukiwanie nowych, lepszych, efektywniejszych sposobów rozwiązywania problemów mieszczących się w obszarach wsparcia EFS. A zatem, projekty innowacyjne poszukują nowych sposobów rozwiązywania problemów, podczas gdy projekty standardowe nastawione są na rozwiązywanie problemów przy pomocy znanych sprawdzonych sposobów. W podobnym ujęciu określa się jako innowacyjne materiały, konstrukcje i technologie powstałe dzięki dofinansowaniu z Programu Operacyjne Innowacyjna Gospodarka (PO IG) 22. Według definicji Encyklopedii PWN, innowacje technologiczne są następstwem postępu naukowo-technicznego, innowacje organizacyjne i instytucjonalne są ściśle związane z przedsiębiorczością, stanowią jej nieodzowny element; wdrażanie innowacji jest związane ze szczególnie wysokim stopniem ryzyka, dlatego w rozwiniętych gospodarkach rynkowych wykształcono specjalne sposoby ich finansowania (venture capital). Aby poprawić konkurencyjność i 18 Przewodnik DG AGRI dotyczący wdrażania osi Leader w programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 finansowanych z EFRROW wersja zmieniona, przedstawiona komitetowi ds. Rozwoju Obszarów wiejskich w dniu 8 marca 2011 r.; sfinalizowana w dniu 25 marca 2011 r., str. 5. 19 Patrz. pkt. 39 preambuły do rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich 20 Por. Koch J., Koch T.; Nauka a innowacje i transfer technologii, mater. Seminarium ITTech2000 Innowacje, Transfer, Technologie, Kraków, 2000, s. 9-17 21 Szerzej na temat przedsiębiorczości na terenach wiejskich patrz. M. Marciniak, Raport Przedsiębiorczość szansą polskich obszarów wiejskich, Instytut Obywatelski, Warszawa 2011. 22 Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka jest jednym z programów operacyjnych realizowanych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO), będącym instrumentem polskiej polityki spójności określającym zakres interwencji pomocy w obszarze gospodarki. Celem głównym Programu jest Rozwój polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne przedsiębiorstwa. 27

wynik gospodarczy rolnictwa i obszarów wiejskich UE na poziomie Unii Europejskiej przyjęta została długoterminową strategią rozwoju społeczno-gospodarczego UE Europa 2020 (szerzej omówiona w rozdz. 2.3), w ramach której KE przygotowała projekt dotyczący ustanowienia Strategii europejskiej Unia innowacji 23. Inicjatywa ta koncentruje się na innowacjach, które przyczynią się do rozwiązania najważniejszych wyzwań społecznych określonych w strategii Europa 2020. Jej celem jest włączenie do udziału w działaniach wszystkich zainteresowanych stron i regionów 24. Do pojęcia innowacyjności odsyła rozporządzenie o wspólnych przepisach definiując rozwój kierowany przez lokalną społeczność (Leader), jako zaprojektowany z uwzględnieniem lokalnych potrzeb i potencjału oraz zawierający elementy innowacyjne w kontekście lokalnym i zakładający tworzenie sieci kontaktów oraz, w stosownych przypadkach, współpracę (art. 28 ust. 1 lit d). Ze środków EFRROW finansowana ma być również Europejska Sieci ds. Innowacji (szerzej patrz. Rozdz. 3.5). Również w ramach EFMR przewidziana została możliwość wsparcia projektów mających na celu rozwijanie lub wprowadzanie nowych produktów lub produktów znacznie ulepszonych w porównaniu z aktualną sytuacją w tym sektorze, nowych lub ulepszonych procesów oraz nowych lub ulepszonych systemów zarządzania i organizacji 25. W ocenie KE, z uwagi na możliwe korzyści związane z innowacyjnością mogą zostać utracone, jeżeli zasady kwalifikowalności będą zbyt szczegółowe lub zbyt ograniczone. Istotnie, bardzo ostre kryteria mogą utrudnić nowatorskie działania oraz ograniczyć rozwój (nowych)idei. Dlatego też kryteria selekcji operacji innowacyjny powinny być określone zdaniem Komisji na poziomie LSR w kontekście lokalnej strategii oraz warunków rozwoju i obszaru objętego strategią 26. Wniosek Innowacja nie jest celem sama w sobie, dlatego zasadne będzie zdefiniowanie produktu projektu innowacyjnego na obszarach wiejskich oraz samego pojęcia projektu innowacyjnego na potrzeby Leader. Rozwiązania innowacyjne są zazwyczaj 23 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno Społecznego oraz Komitetu Regionów, Projekt przewodni strategii EU Europa 2020 Unia Innowacji, Bruksela, dnia 6.10.2010 r.com(2010) 546 wersja ostateczna 24 Szerzej o inicjatywie Unia innowacji na stronie http://ec.europa.eu/research/innovationunion/index_en.cfm 25 Zob. art. 28 rozporządzenia o EFMR 26 Przewodnik DG AGRI dotyczący wdrażania osi Leader w programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 finansowanych z EFRROW wersja zmieniona, przedstawiona komitetowi ds. Rozwoju Obszarów wiejskich w dniu 8 marca 2011 r.; sfinalizowana w dniu 25 marca 2011 r., str. 7 28

rozwiązaniami wysokiego ryzyka. Bardzo istotnym ograniczeniem w tworzeniu oraz wykorzystywaniu wiedzy na potrzeby innowacji jest brak kapitału na innowacje oraz wykwalifikowanego personelu, który umożliwiałby transfer wiedzy i innowacji. Implementacja rozwiązań innowacyjnych oznaczać będzie bardziej stymulującą wymianę informacji pomiędzy beneficjentami. Rekomendacja Rekomenduje się określenie w przepisach prawa kryteriów wyboru projektów innowacyjnych w ramach Leader. Zasadne jest również wprowadzenie mechanizmu promującego projekty innowacyjne z większym udziałem środków własnych oraz w mniejszym zakresie dofinansowane z funduszy unijnych często obarczone większym ryzykiem. Określenie w przepisach regulujących zasady wyboru LSR dodatkowych punktów za realizację w ramach strategii projektów innowacyjnych. Wprowadzenie zastosowanie reguły dla projektów Leader less money = less paper. Promocja najlepszych praktyk projektów innowacyjnych Leader (konkursy, bazy wiedzy, bazy najlepszych praktyk w Leader). Opracowanie podręcznika dla LGD w przedmiocie przygotowania kryteriów wyboru projektów innowacyjnych w LSR. Stworzone portalu internetowego Platforma wymiany informacji o projektach komplementarnych Leader. W nowej perspektywie programowania widoczna jest zmiana umiejscowienia Leader będącego teraz podejściem horyzontalnym, który w okresie 2007-2013 funkcjonuje jako oddzielna oś Programu (Oś 4 Leader). W dyskusji dotyczącej oceny przedstawiony propozycji postuluje się radykalne uproszczenie działalności LGD oraz zniesienie rozbudowanej otoczki biurokratycznej przy wdrożeniu Leader. Przyjęty w latach 2007-2013 model bazowy Leader ma istotne korzyści dla LGD polegające na zmniejszeniu nakładów na administrację, co pozwala LGD na więcej czasu na animację i współpracę z lokalną społecznością. Mankament stanowi jednak mniejsze poczucie kontroli nad wdrożeniem LSR i osiągnięciem celów wskazanych w lokalnej strategii. Skutkować to może mniejszą kontrolą nad wdrożeniem wybranego do realizacji projektu oraz wydłużeniem procesu rozpatrywania i oceny wniosku w kolejnej poza LGD instytucji (16 UM na poziomie NUTS2, którym powierzone zostały funkcje instytucji zarządzającej dotyczące oceny aplikacji, zawarcia umowy o dofinansowanie projektu i przygotowania zlecenia płatności dla agencji płatniczej). Jedynie dzięki roboczym kontaktom z beneficjentem LGD zbiera informacje o decyzji i zakresie zmian 29

wprowadzonych do projektów na poziomie oceny wniosku przez UM. Dzięki zaangażowaniu dwóch podmiotów do oceny wniosku (najpierw LGD a następnie UM w każdym z województw) wydłuża się czas na obsługę wniosku, który wynosił w niektórych przypadkach po kilkanaście miesięcy. System monitoringu wydaje się również złożony w związku z funkcjonowaniem wielu podmiotów, którym delegowano funkcje i koniecznością scalenia informacji w jednym systemie obsługiwanym przez agencję płatniczą. Wniosek Niedostateczny przepływ informacji pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w procesie obsługi wnioski, szczególnie w zakresie informacji niezbędnych LGD do monitorowania, a w konsekwencji oceny realizacji lokalnej strategii rozwoju. Rekomendacja Poprawa przepływu informacji pomiędzy podmiotami programu Leader (IZ, IW, agencją płatniczą i LGD). Wykorzystanie w tym celu środków krajowej sieci obszarów wiejskich. Koniecznie jest dostarczanie LGD nie tylko wiedzy praktycznej, ale także wiedzy o powodach konkretnych decyzji administracji, o przyczynach rozbudowanego systemu dokumentacji tak na etapie aplikowania, jak i na etapie realizacji oraz rozliczania projektów. Zasadnym wydaje się ustanowienie obowiązku przekazywania do LGD informacji o dokonanych zmianach we projektach operacji na poziomie oceny przez UM i informacji o zatwierdzeniu wniosku o dofinansowanie projektu. W wytycznych Komisji Europejskiej dot. programu Leader 27 wskazuje się konieczność przejrzystości w podejmowaniu decyzji przez podmioty programu Leader (IZ, IW, agencja płatnicza oraz LGD). W projekcie przepisów na nowy okres programowania państwom członkowskim pozostawia się dużo swobody w definiowaniu zadań i kompetencji LGD. Zgodnie bowiem z art. 30 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, Państwa członkowskie określają odnośne role lokalnej grupy działania i organów odpowiedzialnych za realizację odpowiednich programów w 27 Przewodnik DG AGRI dotyczący wdrażania osi Leader w programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 finansowanych z EFRROW, 25.03.2011 http://enrd.ec.europa.eu/app_templates/filedownload.cfm?id=695fd28b-c8d6-126d-5253-2c3e6d74f457 [dostęp: 25.12.2011r.] 30

odniesieniu do wszystkich zadań wykonawczych strategii. LGD będą mogły oprócz opracowania i realizacji strategii rozwoju lokalnego również wykonywać dodatkowe zadania powierzone im (delegowane) przez instytucję zarządzającą lub agencję płatniczą. Podstawę prawną do delegowania LGD dodatkowych zadań dają w tej materii zarówno przepisy rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich 28 i rozporządzenia o EFMR 29, jak również przepisy przepisów rozporządzenia horyzontalnego dotyczące agencji płatniczych 30. Wniosek Doświadczenia wdrożenia Leader w krajach UE pokazują, że kluczowe dla sukcesu programu jest precyzyjny podział obowiązków pomiędzy LGD a różnymi podmiotami odpowiadającymi za wdrożenie Programu. Zwiększenie zaangażowania LGD w realizację lokalnej strategii oznaczać powinno umożliwić, co najmniej monitorowanie procesu obsługi wniosku o finansowanie operacji do realizacji płatności. Powierzenie LGD odpowiedzialności za zarządzanie i kontrolę wydatków w ramach funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych wymagać będzie ich akredytacji w drodze formalnej decyzji organu akredytującego na szczeblu ministerialnym. W przypadku powierzeniu LGD dodatkowych zadań LGD konieczne będzie zapewnienie odpowiednich środków na funkcjonowanie LGD. Konsekwencją powierzenia LGD dodatkowych funkcji będzie zwiększenie obowiązków partnerstwa dot. decyzji finansowych, sprawozdawczości, monitorowania i oceny. Rekomendacja Okres wdrożenia Leader+ i Leader 2007-2013 w kraju pozwala rekomendować zwiększenie roli lokalnych partnerstw na rzecz uprawnień przeprowadzania niezbędnych weryfikacji i kontroli w celu podjęcia decyzji o kwalifikowalności operacji Leader do finansowania. W rekomendowanym modelu LGD powierzone zostałoby funkcje przygotowanie i przesłanie do agencji płatniczej dyspozycji zlecenia płatności. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga, czy maksymalny pułap kosztów bieżących LGD wskazany w przepisach unijnych dotyczy wyłącznie bazowanych zadań LGD i czy 28 zob. art. 42 ust. 1 rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich. 29 zob. art. 62 ust. 6 rozporządzenia w sprawie EFMR. 30 Zob. art. 7 ust. 2 rozporządzenia horyzontalnego. 31

przy powierzeniu LGD dodatkowych obowiązków i odpowiedzialności możliwe będzie zwieszenie limitu dostępnych środków na funkcjonowanie lokalnego partnerstwa. 31 Państwa członkowskie będą miały możliwość takiego zaprogramowania polityki rozwoju obszarów wiejskich, aby szczególnie ukierunkować działania na określone potrzeby (podprogramy tematyczne). Wybrane przez państwo członkowskie podprogramy tematyczne pozwalać będą na wsparcie szczególnych potrzeb obszarów wiejskich w danym kraju. W projekcie rozporządzenia wymienia się przykładowo takie obszary: młodzi rolnicy, małe gospodarstwa rolne, obszary górskie oraz krótkie łańcuchy dostaw 32. W przypadku aplikowania o środki wsparcia przewidziane w ramach PROW 2014-2020 z danego podprogramu tematycznego przewiduje się podwyższone płatności dla beneficjentów poprzez podwyższenie stawki płatności o dziesięć punktów procentowych w stosunku do stawek określonych w załączniku I do rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich w przypadku małych gospodarstw rolnych i krótkich łańcuchów dostaw bądź w przypadku młodych rolników i obszarów górskich podwyższenie maksymalnych stawek zgodnie z załącznikiem I do ww. rozporządzenia. Pośród dostępnych działań i operacji mających szczególne znaczenie dla realizacji podprogramów tematycznych w przepisach wymienia się także Leader. W przypadku gdy program rozwoju obszarów wiejskich zawierać będzie podprogram tematyczny, instytucja zarządzająca będzie miała możliwość wyznaczenia, co najmniej jednej instytucji pośredniczącej, w tym samorząd lokalny lokalną grupę działania lub organizacje pozarządowe, do zarządzania tą strategią i jej realizacją. Dla podprogramów tematycznych wyznaczone zostaną również oddzielne wskaźniki monitorowania i oceny. Wniosek Przepisy projektu rozporządzeń unijnych na nowy okres programowania dają możliwość podwyższania płatności Leader. Możliwość taka daje realizacja podprogramów tematycznych w ramach PROW 2014-2020 (art. art. 8 i załącznik III do rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich). W przypadku podjęcia decyzji o realizacji w kraju podprogramu tematycznego w nowym okresie programowania funkcjonować będą dwa systemy płatności: system podstawowy i system z podwyższonymi stawkami płatności 31 Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów do wysokości 25% całkowitych wydatków publicznych poniesionych w ramach strategii rozwoju lokalnego podwyższa się maksymalny pułap możliwych wydatków LGD przeznaczonych na koszty bieżące i związane z aktywizacją. 32 Zob. art. 8 i załącznik III do rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich 32

dla podprogramu tematycznego (przykładowo dla działań w ramach Leader). Również art. 110 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów daje możliwość podwyższenia stawek płatności Leader Maksymalna stopa współfinansowania zgodnie z ust. 3 na poziomie osi priorytetowej zostaje powiększona o dziesięć punktów procentowych, w przypadku gdy całość osi priorytetowej jest realizowana za pośrednictwem instrumentów finansowych lub w ramach rozwoju kierowanego przez lokalną społeczność". Rekomendacja Rekomenduje się możliwie wczesne prace analityczne dot. systemu informatycznego agencji płatniczej na lata 2014-2020 w kierunku dostosowania do podwyższonego systemu płatności Leader. Bliższej analizy i wyjaśnienia na poziomie współpracy z KE wymaga, czy program Leader może stanowić oddzielny podprogram tematyczny rozwoju obszarów wiejskich oraz wskazanie zasad podziału wdrażanych podprogramów tematycznych przy użyciu kryterium miejsca bądź kryterium potencjalnych beneficjentów. 3.2. Działania Leader Realizacja działań PROW poprzez Leader w krajach UE w okresie programowania 2007-2013 pokazuję różne podejście do wdrożenia założeń polityki obszarów wiejskich. W takich krajach, jak Francja (region centralny) czy Niemcy (Nadrenia-Palatynat) większość działań PROW ze wszystkich osi priorytetowych jest wdrażanych za pośrednictwem Leader. Jednocześnie różne ukształtowane zostały kompetencje lokalnych partnerstw, od modelu bazowego do modelu grantu globalnego, gdzie LGD odpowiada za nabór wniosków, wybór operacji kwalifikujących się do wsparcia, niezbędne weryfikacje i kontrole wniosków aż po realizację płatności na rzecz beneficjenta. Doświadczenia z wdrożenia Leader w innych krajach członkowskich zbliżonych pokazują możliwość dalszej ewaluacji i zwiększenia działań PROW wdrażanych poprzez Leader w przyszłej perspektywie finansowej WPR 33. 33 Por. Deklaracja Budapesztańska, 24.01.2011, deklaracja w sprawie przyszłości Leader we wdrożeniu Strategii Europa 2020. Tekst deklaracji dostępny na stronie Małopolskiej Sieci LGD: http://www.lgd.malopolska.pl/index2.php?dzial=26 [dostęp: 15 grudnia 2011r.] 33

Tabela 4 Działania PROW realizowane poprzez Leader w wybranych krajach członkowskich UE Kraj Oś 1 Oś 2 Oś 3 Niemcy (Nadrenia-Palatynat) Francja (region centralny) 111, 112, 121, 123, 125, 126, 132 112, 121, 123,124, 125, 131, 132, 133, 212, 214, 216, 227 wszystkie działania Osi 216, 221, 226 wszystkie działania Osi, z wyłączeniem 322 Węgry - - 312, 313, 322, 323 Włochy (Emilia-Romania) 111, 114, 121, 122, 123, 132 214, 215, 216, 221, 225, 227 311, 313, 321, 322, 323, 331 Austria 123 226 wszystkie działania Osi Łotwa 111, 112, 121, 123, 125-312, 313, 321, 323 Polska - - wszystkie działania Osi, z wyłączeniem 321 Źródło: opracowanie własne na podstawie TWG4 Delivery mechnisms of Rural Development Policy Final Report, 2011, EN RD W nowej perspektywie finansowej LGD będą miały możliwość kontynuacji współpracy z innymi partnerstwami w ramach działania projekty współpracy międzyterytorialnej lub transnarodowej 34 (obecnie LGD mają możliwość realizacji projektów współpracy w ramach działania 421 PROW Wdrażanie projekty współpracy, natomiast dla LGR działanie 4.2 PO Ryby Wsparcie na rzecz współpracy międzyregionalnej i międzynarodowej). Działanie skierowane będzie przede wszystkim do innych lokalnych grup działania. W ramach działania możliwe będzie do uzyskania wsparcia na sam projekt współpracy jak również na techniczne wsparcie przygotowawcze dla projektów współpracy. Nowym elementem będzie możliwość realizacji projektu współpracy transnarodowej LGD i realizacja projektów z NGO s z obszaru miejskiego (lokalnym partnerstwem publiczno-prywatnym na obszarze innym niż obszar wiejski, które realizuje lokalną strategię rozwoju w granicach Unii lub poza nimi). A zatem możliwe będzie realizacji projektów np. pomiędzy dwoma LGD, LGD z LGD w sektorze rybołówstwa lub pomiędzy LGD. W projekcie przepisów na nowy okres programowania wprowadza się grupę działań skierowanych do nowych partnerstw, które realizowały Leader w okresie programowania 2007-2013. Pomoc finansowa w ramach tzw. Wsparcia przygotowawczego obejmować będzie Pakiet startowy Leader 34 Por. art. 31 lit c) rozporządzenia o wspólnych zasadach, art. 44 rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich, art. 66 rozporządzenie EFMR. 34

złożony z działań w zakresie budowania zdolności dla grup oraz budowanie zdolności, szkolenie i tworzenie sieci kontaktów w celu przygotowania i wdrożenia lokalnej strategii rozwoju. Działanie Pakiet startowy Leader obejmować będzie wsparcie małych projektów pilotażowych. Szczegółowe zasady wsparcia w ramach działania Pakiet startowy Leader zostaną określone w rozporządzeniu wykonawczym Komisji. Dodatkowym instrumentem przeznaczonym, w szczególności dla LGD będzie nagroda za innowacyjną współpracę lokalną na obszarach wiejskich 35. Wsparcie polegać będzie na nagrodzie (w maksymalnej kwocie nie przekraczającej 100.000 euro) przyznawanej projektom współpracy z udziałem co najmniej dwóch podmiotów, które znajdują się w różnych państwach członkowskich i realizują lokalnie innowacyjną koncepcję. Wnioski składane będą do krajowych sieci obszarów wiejskich, gdzie komisja złożona z niezależnych ekspertów dokona wyboru nie więcej niż dziesięć projektów, które następnie będą poddane procedurze konkursowej na poziomie europejskim. Komisja w drodze aktów wykonawczych określa szczegółowe przepisy dotyczące procedury i harmonogramu wyboru projektów oraz zasady dotyczące powoływania grupy sterującej niezależnych ekspertów (dokonującej wyboru zwycięskich projektów na poziomie europejskim). Zgodnie z założeniami Komisji, nagrody te powinny uzupełniać inne źródła finansowania dostępne za pośrednictwem polityki rozwoju obszarów wiejskich poprzez wyróżnianie wiodących odpowiednich projektów, bez względu na to, czy są one finansowane również w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich. W okresie programowania 2007-2013 w ramach inicjatyw tematycznych Europejskiej Sieci na rzecz Obszarów Wiejskich (EN RD) realizowany jest projekt Pakiet startowy Leader 36, zestaw narzędzi Leader przeznaczony jest dla praktyków zajmujących się rozwojem obszarów wiejskich w UE w społecznościach lokalnych. Jego celem jest wyjaśnienie oddolnej metody Leader w możliwie konkretny i praktyczny sposób z wykorzystaniem tekstów, ilustracji, wywiadów, prezentacji i przykładowych projektów zgromadzonych w trakcie 20-letniej historii tej metody. Zestaw narzędzi jest przewodnikiem dla początkujących oraz punktem odniesienia dla bardziej zaawansowanych osób zaangażowanych w rozwój obszarów wiejskich. W celu ułatwienia przeglądania strony, jej zawartość podzielona została na trzy obszary tematyczne: podejście Leader, Tworzenie i wdrażanie strategii i Lokalna grupa działania. Zarządzanie informacjami w ramach Pakietu startowego Leader EN RD odbywa się we 35 Patrz. Rozdział IV (art. 56-60) rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich 36 Szerszej na stronie Europejskiej Sieci: http://enrd.ec.europa.eu/rural-development-policy/leader/leadertool-kit/pl/index_pl.cfm 35

współpracy z Europejskim Stowarzyszeniem Leader na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ELARD), które jest pozarządowym forum współpracy obszarów uczestniczących w Leader. Wniosek Niedostatek komunikacji pomiędzy istniejącymi LGD może rokować w przyszłym okresie programowania ograniczoną komunikację pośród przyszłych LGD (LGD w sektorze rybołówstwa) na poziomie krajowym i unijnym. Terytorialne partnerstwa na rzecz rozwoju obszarów wiejskich nie będą mogły osiągnąć zamierzonych skutków bez rozwoju umiejętności i woli współpracy. Partnerzy lokalni muszą rozwijać swoje umiejętności tworzenia i utrzymywania relacji partnerskich. Możliwość wdrożenia zintegrowanego systemu wsparcia rozwoju lokalnego obszarów wiejskich zależeć będzie przede wszystkim od samych zainteresowanych poprawą jakości życia mieszkańców wsi i terenów wiejskich. Rekomendacja Rekomenduje się przygotowanie narzędzi współpracy i komunikacji dla nowo wybranych LGD po 2013 roku na poziomie krajowym i unijnym. Udział personelu i członków LGD w spotkaniach sieci krajowych i europejskich powinien stanowić wydatek kwalifikowalny ponieważ tworzenie sieci współpracy jest jedną z siedmiu cech charakteryzujących Leader 37. Wsparcie finansowe współpracy i komunikacji możliwe jest i będzie w oparciu o środki KSOW. W przyszłym okresie programowania Leader wspierany będzie podobnie jak obecnie przez działania pomocy technicznej, pośród których szczególnie istotna jest Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EN RD, Europejska Sieć). Środki europejskiej sieci przeznaczone będą szczególnie w przypadku lokalnych grup działania na tworzenie synergii z działaniami realizowanymi przez odpowiednie sieci na poziomie krajowym lub regionalnym w odniesieniu do działań w zakresie budowania potencjału i wymiany doświadczenia; oraz współpracę z podmiotami zaangażowanymi w tworzenie sieci kontaktów i pomoc techniczną w dziedzinie rozwoju lokalnego, 37 Por. Przewodnik DG AGRI dotyczący wdrażania osi leader w programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 finansowanych z EFRROW, str. 15, 25.03.2011 http://enrd.ec.europa.eu/app_templates/filedownload.cfm?id=695fd28b-c8d6-126d-5253-2c3e6d74f457 [dostęp: 25.12.2011r.] 36

utworzonymi przez EFRR, EFS i EFMR w odniesieniu do ich działań w zakresie rozwoju lokalnego i współpracy transnarodowej. Wniosek W nowym okresie programowanie zwiększony zostanie zakres wsparcia na nabywanie umiejętności przez LGD współpracy i nawiązywania kontaktów pomiędzy partnerstwami. Szczególnie udział LGD i innych podmiotów realizujących działania Leader w projektach współpracy i budowaniu sieci regionalnych i europejskich. Nową grupą działań Leader będą działania w ramach Wsparcia przygotowawczego w tym działanie Pakiet startowy Leader skierowane do nowych LGD, które nie wdrażały Leader w okresie programowanie 2007-2013. Nowym dostępnym dla LGD instrumentem wsparcia będzie nagroda za innowacyjną współpracę lokalną. Rekomendacja Rekomenduje się aktywny udział wszystkich zainteresowanych podmiotów w ramach Leader (przedstawicieli IZ, IW, agencji płatniczej i LGD funkcjonujących w obecnym okresie programowania w tym LGR) w dyskusji i debacie o kształcie programu Leader po 2014 roku. Dla agencji płatniczej wymagane jest możliwie wczesne poznanie przepisów prawa celem przygotowania systemu informatycznego do obsługi multifuduszowych LSR oraz nowych działań Programu wdrażanych poprzez Leader i instrumentów skierowanych do LGD: funkcjonowanie lokalnej grupy działania, Pakiet startowy LGD, nagroda za innowacyjną współpracę lokalną. Przedstawione umiejscowienie programu Leader stanowić ma również wdrożenie niektórych rekomendacji przedstawionych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w swoim specjalnym sprawozdaniu z 2010 roku 38. Na podstawie wieloletnich doświadczeń ETO w swym sprawozdaniu stwierdził istnienie szeregu uchybień i postawił szereg pytań dotyczących wdrożenia Leader. W ocenie ETO w porównaniu z tradycyjnymi metodami finansowania podejście Leader związane jest z wyższym poziomem kosztów i ryzyk a ze względu na dodatkowy poziom wdrożenia oraz z przekazaniem kontroli nad budżetem UE wielu lokalnym partnerstwom. Kontrola ETO wykazała również uchybienia LGD w należytym zarządzaniu finansami. Zwłaszcza LGD finansowały projekty niezależnie od 38 Sprawozdanie specjalne nr 5/2010 Wdrożenie podejścia Leader w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, ETO, http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/7912842.pdf [dostęp: 14.12.2011r.] 37

ich poziomu wydajności. Procedury nie zawsze były przejrzyste i nie pozwalały wystarczająco jednoznacznie ustalić, czy LGD podejmowały obiektywne decyzje, na które nie miały wpływu konflikty interesów. Wniosek ETO zalecił, aby KE i państwa członkowskie doprecyzowały i egzekwowały wymogi mające na celu ograniczenie ryzyka wystąpienia efektu deadweight 39, zapewnienie obiektywnych i odpowiednio udokumentowanych procedur wyboru projektów oraz rzeczywiste stosowanie zasady partnerstwa. Aby zapewnić zgodność rozporządzeniem finansowym konieczne jest ustanowienie dobrze funkcjonujących procedur, mających na celu uniknięcie ryzyka wystąpienia konfliktu interesów. Wnioski ETO pozostają aktualne na nowy okres programowania. W nowym okresie programowania istotne będzie praktyczne wdrożenie zmniejszenia obciążeń finansowych dla beneficjentów i jednoczesnego przyśpieszenia obsługi wniosków o dofinansowanie ze środków Leader. Rekomendacja W celu zmniejszenia kosztów związanych z kontrolą i poziomem błędu rekomenduje się uproszczenie zasad rozliczania kosztów operacji Leader. Koszty operacji Leader powinny podlegać zarządzaniu dzielonemu w formie kosztów standardowych, płatności ryczałtowych i dotacji wg. stawki ryczałtowej (ang. lump sums). Kwotą ryczałtową powinna być kwota uzgodniona za wykonanie określonego w projekcie zadania na etapie zatwierdzenia projektu do realizacji (ew. określenie wykazu kosztów zryczałtowanych na poziomie legislacji krajowej). Przykładem mogą być zasady kwalifikowalności wydatków w ramach funduszy spójności (PO Kapitał Ludzki) 40. Celem usprawnienia oceny i kontroli aplikacji rekomenduje się przegląd krajowych przepisów prawa i procedur agencji płatniczej pod kątem zapewnienia rzetelnej, 39 Efekt deadweight efekt zdarzenia występującego niezależnie polegający na wystąpieniu skutków programu wydatków publicznych, które wystąpiłyby nawet w sytuacji, gdyby program nie miał miejsca. Efekt ten powstaje zazwyczaj jako rezultat nieadekwatnych mechanizmów realizacji programu (rozwiązania organizacyjne dostarczające określonym beneficjentom dobra i usługi finansowane przez program). Dzieje się tak zwłaszcza w sytuacji, gdy mechanizmy te nie są poprawnie zorientowane na zakładanych beneficjentów programu. W rezultacie inne osoby i grupy, które nie należą do grupy celowej, stają się beneficjentami korzyści wygenerowanych przez program (źródło: European Commission, Working Document No. 1. Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Ex ante Evaluation., August 2006. Polskie tłumaczenie Ewaluacja programów wydatków Unii Europejskiej. Przewodnik. ) 40 Por. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013. Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, MRR, http://www.efs.gov.pl/wiadomosci/documents/wytyczne_kwalifikowalnosc_2903_pokl.pdf 38

sprawiedliwej i weryfikowalnej kalkulacji uproszczonego rozliczania kosztów operacji Leader. 3.3. Skład Lokalnej Grupy Działania Zasada partnerstwa w funduszach strukturalnych oznacza współpracę układu europejskiego, krajowego, regionalnego i lokalnego (partnerstwo wertykalne) i współpracę pomiędzy partnerami społecznymi i gospodarczymi (partnerstwo horyzontalne). Na podstawie obserwacji można wskazać, że funkcjonujące na obszarach wiejskich partnerstwa dzięki swojej strukturze (przedstawiciele samorządu terytorialnego, lokalni przedsiębiorcy i przedstawiciele sektora społecznego będący członkami innych organizacji i stowarzyszeń np. ekologicznych) wchodzą w relacje pionowe z innymi podmiotami tj. przede wszystkim samorząd województwa. Budowane są również relacje poziomie z innymi partnerstwami tj. struktury regionalne, związki stowarzyszeń formalne i nieformalne. W nowym okresie programowania skład LGD obrazować ma podejście zintegrowane do dystrybucji środków na rozwój kierowany przez lokalną społeczność. Podejście, które stanowi alternatywę do podejścia sektorowego i koncentrować się ma korzyściach płynących z działań kompleksowych. Aktualnie zarówno LGD jak i LGR składają się z przedstawicieli trzech sektorów: publicznego, społecznego i gospodarczego. Definicja przedstawiciela danego sektora w przepisach określających warunki jakim powinna odpowiadać lokalna grupa działania bądź lokalna grupa rybacka jest zbliżona do siebie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi konieczne jest nie tylko zapewnienie odpowiedniego udziału członków lub partnerów będących podmiotami sektora publicznego, społecznego i gospodarczego w organie decyzyjnym LGD, ale też zachowanie odpowiedniego parytetu w trakcie głosowania. W skład LGD po 2013 roku wchodzić mają przedstawiciele publicznych i prywatnych interesów społeczno-gospodarczych. A zatem, LGD składać się będzie przedstawicieli dwóch sektorów. Jednocześnie na poziomie podejmowania decyzji ani sektor publiczny, ani żadna z grup interesu nie reprezentuje więcej niż 49% głosów. Mając na uwadze konieczność właściwego wdrożenia przepisów wspólnotowych, zasadne wydaje się doprecyzowanie pojęcia grupa interesów. Takie ukształtowanie składu partnerstwa zbliżone jest do dzisiejszego kształtu partnerstwa publiczno-prywtatnego w polityce spójności 41. Ukształtowanie składu partnerstwa 41 Por. Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno prywatnego (2003), DG REGIO 39

publiczno-prywatnego LGD w projekcie odpowiada również definicji partnerstwa z ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (ustawa o PPP), zgodnie z którą przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym (szczegółowe zestawienie struktury partnerstw publicznoprywatnych w Leader obecnym okresie programowania, projekcie przepisów na nowy okres oraz w ustawie o PPP zawiera Załącznik 3). Wniosek Nowe partnerstwa lokalne złożone będą z przedstawicieli sektora publicznego i prywatnego. Nowa definicja składu LGD wskazuje na komplementarność i synergię przepisów polityki rozwoju obszarów wiejskich i polityki spójności dotyczących partnerstwa lokalnego. Na terenach wiejskich można zaobserwować negatywną tendencję obrazującą powstawanie instytucji i podmiotów życia społeczno-gospodarczego, które w większym stopniu pełnią zadania związane z realizacją określonej funkcji wdrażania polityki strukturalnej, społecznej, czy gospodarczej w ramach działań określonych w dokumencie programowym polityki UE niż reprezentują interesy i potrzeby swoich członków. Rekomendacja Rekomenduje się zdefiniowanie w przepisach krajowych mechanizmów wyboru przedstawicieli sektora publicznego i prywatnego zgodnie z nowymi przepisami wspólnotowymi. Dostosowanie instrukcji i procedur agencji płatniczej do nowej definicji LGD. Konieczne jest zdefiniowanie pojęcia grupa interesu szczególnie istotnego z punktu wdrożenia przepisów prawnych o składzie LGD. Badania przeprowadzone na zamówienie Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego 42 pokazują, że generalnie biznes lokalny nie jest chętny do podejmowania działań wspierających organizacje pozarządowe i grupy nieformalne z terenów wiejskich. Jednocześnie można odnotować większą bierność biznesu we wspieraniu działań organizacji społeczeństwa obywatelskiego na terenach wiejskich w Polsce niż w innych 42 Badanie Wybrane aspekty działania organizacji społeczeństwa obywatelskiego na terenach wiejskich, 2008, Instytut na rzecz Ekorozwoju. Badanie przeprowadzone jako uzupełnienie prac grupy roboczej do opinii NAT 390/2008 Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego www.ine-isd.org.pl/lang/pl/page/wybrane_dokumenty/id/.../save/ [dostęp: 28 grudnia 2011r.] 40

krajach Unii. Kolejny problem z jakim borykają się organizacje to brak aktywnej postawy ludności, co wynika z niskiego zaangażowania w sprawy lokalne oraz wciąż niskiego poziomu wykształcenia osób mieszkających na terenach wiejskich. Według danych Fundacji Polski Leader 43, rezultatem działań prowadzonych w początkowym okresie programowania Leader jest zbudowanie lokalnych grup działania w większości zdominowanych przez sektor publiczny (przedstawicieli samorządu terytorialnego). Tymczasem możliwość funkcjonowania prężnych i niezależnych od samorządu lokalnego organizacji pozarządowych umożliwia im aktywność wykraczającą poza zadania samorządu terytorialnego oraz poza obszar administracyjny danego samorządu lokalnego. W propozycji przepisów przedstawionych przez Komisje na okres programowania po 2014 roku zwiększona ma zostać rola sektora prywatnego w podejmowaniu decyzji przez partnerstwo. Na niedobór partnerów biznesowych i ich słaba aktywność wewnątrz partnerstw wskazują badania Fundacji Partnerstwo dla Rozwoju. 44 Badania wskazują również, że stosunkowo rzadko członkami partnerstw lokalnych a tym bardziej liderami są instytucje kościelne, parafie oraz pozarządowe organizacje kościelne. 45 Badania ankietowe M. Furmankiewicza przeprowadzone w skali Polski wskazują tymczasem, że decyzje w LGD są podejmowane najczęściej przez wąskie grono zarządzających i istnieje zagrożenie, że stowarzyszenia te będą grupami interesu, nie reprezentującymi w szerszym wymiarze mieszkańców gmin. Badania wskazują dodatkowo na zagrożenie wykorzystania środków Leader jako narzędzie finansowania przedsięwzięć publicznych, mieszczących się niejednokrotnie w ramach działalności statutowej samorządów. W takich przypadkach istnieje zagrożenie, że społeczność lokalna, jako podmiot w ogóle nie będzie uczestniczyć w projektach lokalnych, co jest zaprzeczeniem idei partnerstwa LGD. Wniosek Przyjęta na okres programowania 2007-2013 definicja składu i podział partnerów na przedstawicieli sektorów (publiczny, społeczny, gospodarczy) powoduje, że w strukturze LGD decydującą rolę pełnią przedstawiciele władz administracji rządowej i samorządowej. Na potrzebę szerszego włączenia przedstawicieli sektora prywatnego w proces decydowania o wyborze operacji do finansowania na poziomie LGD wskazują 43 Raport Rola trzech sektorów: społecznego, gospodarczego i publicznego w tworzeniu oraz funkcjonowaniu lokalnych grup działania w Polsce, (2011), Fundacja Polski LEADER 44 Raport Partnerstwa lokalne w Polsce kondycja, struktura, wyzwania, (2010), Fundacja Partnerstwo dla Rozwoju, str. 5 45 tamże. 41

wyniki badań. W ocenie wielu ekspertów w Polsce pod względem tworzenia grup LGD, wpływu wdrażanego w latach 2004-2006 programu Leader+ nie można jednak ocenić wysoko. Duży udział wśród LGD miały nie inicjatywy oddolne, lecz samorządowe, które nie stanowiły wystarczającego bodźca dla aktywności. 46 Wzmocnienie roli przedstawiciela sektora prywatnego w nowej formule LGD będzie miało na celu zapewnienie równowagi pomiędzy sektorami na poziomie składu partnerstwa i organów decyzyjnych. Rekomendacja Rekomenduje się wprowadzenie mechanizmu promującego zwiększenie liczby reprezentantów partnerów sektora prywatnego w LGD. Przykładowo wprowadzone mogą być dodatkowe punkty za udział większej liczby partnerów sektora prywatnego w składzie LGD i organie decyzyjnym. 3.4. Finansowanie projektów W nowym okresie programowania, w programach rozwoju obszarów wiejskich ustala się pojedynczą stawkę wkładu EFRROW mającą zastosowanie do wszystkich środków. Działania współfinansowane przez EFRROW określone w lokalnej strategii nie będą mogły być współfinansowane w drodze wkładu z funduszy strukturalnych, funduszu spójności lub jakiegokolwiek innego unijnego instrumentu finansowego. W projekcie KE przewiduje również podwyższenie poziomu kosztów na funkcjonowanie LGD i aktywizację do 25% całkowitych wydatków publicznych poniesionych w ramach strategii rozwoju lokalnego. 47 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 679/2011 z dnia 14 lipca 2011 roku wprowadziło korzystne zmiany w wysokości zaliczek, jakie można otrzymać na realizację inwestycji w ramach PROW 2007-2013. Zgodnie z nowymi przepisami beneficjent może uzyskać zaliczkę w wysokości do 50% kosztów kwalifikowanych w ramach Wdrażania lokalnych strategii rozwoju dla operacji odpowiadającym warunkom działań różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej oraz tworzenie i 46 por. Ocena wpływu instrumentów polityki spójności oraz wspólnej polityki rolnej na rozwój społeczny i gospodarczy obszarów wiejskich w województwie małopolskim, red. Bański J., (2009), Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego http://ksow.pl/fileadmin/user_upload/ksow.pl/pliki/analizy_ekspertyzy/opracowanie_malopolska_2009.pdf [dostęp: 17 stycznia 2012 r.] 47 Por. rozporządzenie KE (WE) nr 1974/2006, gdzie limit ten określono na poziomie 20% całkowitych wydatków publicznych poniesionych w ramach strategii rozwoju lokalnego 42

rozwój mikroprzedsiębiorstw. Nowe przepisy podwyższyły wysokość zaliczki, która wcześniej nie mogła przekroczyć 20% kosztów kwalifikowanych operacji. Przepisy wskazują zatem, że możliwość wypłaty zaliczkowej płatności dotyczy wyłącznie operacji mających charakter inwestycyjny. Uzyskanie zaliczki możliwe jest również na funkcjonowanie LGD. W przedstawionej przez Komisję propozycji, zasady ubiegania się beneficjenta o zaliczkową formę płatności w tym LGD na funkcjonowanie zostało nie uległo zmianie 48. Według danych MRiRW, środki Leader w ramach EFRROW najczęściej przeznaczane są na rozwój turystyki i promocję regionu, rozwój infrastruktury służącej rozwojowi gospodarczemu regionu, podniesienie estetyki regionu oraz wzrost aktywności społecznej mieszkańców terenów wiejskich. W ramach najczęstszych obszarów aktywności Leader można pogrupować je na dotyczące: kultury i historii, sportu, rekreacji i edukacji, działalności społecznej oraz przedsiębiorczości wiejskiej. Rysunek 6 Obszary aktywności w ramach Leader KULTURA, HISTORIA - organizacja imprez kulturalnych, festiwali - organizacja konkursów wiedzy o regionie - wspieranie zespołów folklorystycznych i artystycznych - otwieranie muzeów - odtwarzanie starych zawodów, sztuki rzemieślniczej - powoływanie regionalnych izb pamięci - organizacja plenerów malarskich i rzeźbiarskich DZIAŁALNOŚĆ SPOŁECZNA - rozwój działalności świetlic wiejskich - organizacja spotkań integracyjnych dla mieszkańców i organizacja imprez o charakterze rozrywkowym - organizacja dożynek i turnieju miejscowości - organizacja klubu seniora i aktywności dla młodzieży wiejskiej - tworzenie kół zainteresowań przy centrach kultury SPORT, REKREACJA, EDUKACJA - budowa ścieżek rowerowych i pieszych - tematyczne szlaki rowerowe i piesze - budowa przystani (rzeki, jeziora) - rewitalizacja istniejących ośrodków wypoczynkowych, rekreacyjnych, - budowa i modernizacja obiektów sportowych (boiska, hale) - utworzenie centrum obsługi turystycznej - edukacja poprzez konkursy, olimpiady, e-learning PRZEDSIĘBIORCZOŚĆ - szkolenia dla przedsiębiorców wiejskich - promocja produktów regionalnych i tradycyjnych - przygotowanie i wydanie materiałów informacyjnych i promocyjnych zawierających informacje o dostępnej bazie agroturystycznej Źródło: opracowanie własne na podstawie Raport Oś IV PROW 2007-2013 Lokalne Grupy Działania i Lokalne Strategie Rozwoju (2009), MRiRW 48 Por. art. 42 ust. 2 rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich, w zakresie LGD oraz art. 63 ust. 3 rozporządzenia o EFMR w zakresie LGD w sektorze rybołówstwa. 43

W ramach dostępnych środków Osi 4 PO Ryby możliwe jest również finansowanie większej liczby działań mających charakter inwestycyjny zbliżony do działań Leadera np. wspieranie infrastruktury turystycznej i związanej z drobnym rybactwem oraz usług na rzecz małych społeczności rybackich. W ramach wdrażania LSROR możliwe jest także wykorzystanie współfinansowania z niektórych innych środków z osi priorytetowych 1, 2 i 3 zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006. Operacje te nie mogą jednak dotyczyć trwałego lub tymczasowego zaprzestania działalności połowowej. Z uwagi jednak na krótki okres od uruchomienia działań Osi 4 PO Ryby i dokonania wyboru LGR nie ma jeszcze przykładów zrealizowanych operacji w ramach osi 4 PO Ryby. Analiza pokazuje, że w dużej mierze operacje realizowane w ramach małych projektów Leader mają charakter nieinwestycyjny (np. organizacja spotkań mieszkańców, szkolenia, warsztaty itp.). Z uwagi na brak możliwości uzyskania zaliczki na projekty mające charakter nieinwestycyjny, barierą w realizacji tych operacji może być brak funduszy na ich realizację. Na obszarach wiejskich funkcjonują instytucje finansowe oferujące wsparcie w formie mikropożyczek czy preferencyjnych kredytów. Pośród nich najważniejszym jest ARiMR z dostępnymi mechanizmami wsparcia krajowego 49. Wsparcie połączone z działalnością w formie pomocy technicznej przeznaczone na szkolenia i informacje dla beneficjentów oferują oprócz banków spółdzielczych również inne instytucje finansowe działające na obszarach wiejskich 50. Badania wskazują, że ograniczona dostępność funduszy na rozpoczęcie operacji w ramach Leader może zniechęcać do wdrożenia nawet bardzo dobrze zapowiadającego się projektu 51. Brak zdolności kredytowej małych podmiotów jest ich cechą immanentną. Brak historii kredytowej, brak przygotowania biznesowego początkujących przedsiębiorców i rolników (start-upy) dyskwalifikuje takie osoby w procesie ubiegania się o kredyt. Dlatego małe zainteresowanie tą grupą podmiotów banków komercyjnych. W ramach środków EFRROW w obecnym okresie programowania art. 49-52 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przewidziane zostały instrumenty inżynierii finansowej. Pośród dostępnych form wsparcia można wskazać dotacje na spłatę odsetek oraz współfinansowanie wydatków w odniesieniu do działań obejmujących wkład do 49 Zob. więcej na stronie http://www.arimr.gov.pl/pomoc-krajowa.html. 50 Pośród instytucji skierowanych szczególnie na obszary wiejskie wymienić można Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej (więcej na: www.efrwp.com.pl), Fundacja Wspomagania Wsi (więcej na: www.fww.org.pl) oraz Fundusz na rzecz Rozwoju Polskiego Rolnictwa FDPA (więcej na: www.fdpa.org.pl). 51 Raport Bariery instytucjonalne rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich, (2011), EFRWP 44

funduszy kapitału podwyższonego ryzyka, funduszy gwarancji i funduszy pożyczkowych. Wniosek PROW 2007-2013 nie przewiduje realizacji instrumentów inżynierii finansowej przewidzianych w przepisach o rozwoju obszarów wiejskich. Na konieczność ułatwienia dostępu do zewnętrznych źródeł finansowania oraz potrzebę zapewnienia dodatkowej zachęty do realizacji lokalnych projektów wskazują badania. Konieczny jest dalszy rozwój lokalnych funduszy pożyczkowych i gwarancyjnych (poręczeniowych). Rekomendacja Rekomenduje się ujęcie w programie rozwoju obszarów wiejskich po 2014 roku instrumentów inżynierii finansowej celem ułatwienia dostępu do zewnętrznych źródeł finansowania. Instrumenty inżynierii finansowej z funduszy unijnych, przeznaczone na mikropożyczki, dotacje na spłatę odsetek od zaciągniętych zobowiązań finansowych na realizację operacji itp. dostępne w przyszłym okresie programowania powinny stanowić realne wsparcie w realizacji operacji Leader 52. Rekomenduje się podwyższenie limitu wskazanego w przepisach unijnych zaliczki dla beneficjentów środków wsparcia na inwestycje ponad 50% kosztów kwalifikowanych. Możliwością zaliczki objęte powinny zostać również operacje Leader mające charakter nieinwestycyjny. Bliższej analizy wymaga możliwość skorzystania wypracowanych systemów zaliczki funkcjonujących w funduszach polityki spójności i dostępnych w ramach PO Ryby 53. 3.5. Zintegrowana Lokalna Strategia Rozwoju W założeniach Komisji środki finansowe II filara WPR dostępnych w ramach EFRROW powinien umożliwiać działanie w sposób skoordynowany i komplementarny z I filarem (płatności bezpośrednie), a także z innymi funduszami UE, w szczególności EFRR, EFS oraz FS i EFMR. Lokalne strategie rozwoju realizowane przez LGD przybiorą formę zintegrowaną. Zgodnie z art. 28 rozporządzenia w sprawie wspólnych 52 Por. art. 32 rozporządzenia o wspólnych zasadach 53 Zob. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich 45

przepisów, rozwój kierowany przez lokalną społeczność (Leader) prowadzony będzie na podstawie zintegrowanych i wielosektorowych strategii rozwoju lokalnego opierającej się na interakcji między podmiotami i projektami z różnych sektorów lokalnej gospodarki (w przypadku LGD funkcjonującej w ramach EFMR w szczególności z sektorów rybołówstwa i akwakultury). LSR opracowywane przez LGD obejmować będą miały cały obszar działania lokalnej grupy i wszystkie sektory działające na danym terenie. Stosownie do art. 29 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów LSR zawierać ma, co najmniej: 1) definicję obszaru i ludności objętych strategią; 2) analizę potrzeb i potencjału obszaru w zakresie rozwoju, w tym analizę mocnych i słabych stron, szans i zagrożeń; 3) opis strategii i jej celów, opis zintegrowanego i innowacyjnego charakteru strategii oraz hierarchię celów, w tym jasne i wymierne cele dotyczące produktów/usług lub rezultatów. Strategia jest spójna z odpowiednimi programami wszystkich zaangażowanych funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych; 4) opis procesu zaangażowania społeczności w opracowanie strategii; 5) plan działania wskazujący, w jaki sposób cele przekładają się na działania; 6) opis rozwiązań w zakresie zarządzania i monitorowania strategii wykazujący potencjał lokalnej grupy działania do realizacji strategii oraz opis szczegółowych uzgodnień dotyczących oceny; 7) plan finansowy strategii, w tym planowaną alokację każdego z funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych. Zgodnie natomiast z przepisami rozporządzenia w sprawie EFMR (art. 61 ust. 4), LSR w celu kwalifikowanie się do finansowanie ze środków EFMR musi zawierać dodatkowo: 1) opis i uzasadnienie członkowstwa w lokalnej grupie działania w sektorze rybołówstwa; 2) uzasadnienie proponowanego budżetu w ramach EFMR i podziału zasobów między określone lokalne priorytety. Wniosek W ramach nowych zintegrowanych lokalnych strategii rozwoju możliwa będzie realizacja wsparcia z wielu funduszy unijnych EFRR, EFS, FS oraz EFRROW i EFMR. W nowym 46

okresie programowania dokonany zostanie wybór nowych LGD dla wdrażania zintegrowanych strategii rozwoju lokalnego. Jeżeli lokalne strategie obejmować będzie sektor rybołówstwa, wtedy LSR zawierać będzie musiała dodatkowe elementy dot. rybołówstwa, określone w art. 61 rozporządzenia o EFMR. Zintegrowane podejście do rozwoju kierowanego przez lokalną społeczność (obecna oś 4 Leader i oś 4 PO Ryby) ułatwić ma realizację wspólnych przedsięwzięć finansowanych przez fundusze objęte zakresem wspólnych ram strategicznych, dzięki wspólnej ocenie i zatwierdzeniu lokalnych strategii rozwoju, finansowaniu kosztów zarządzania przez tylko jedno źródło oraz braku wymogu powiadamiania różnych organów o takich poniesionych kosztach. Należy zatem wprowadzić w przepisach krajowych i instrukcjach dotyczących kosztów funkcjonowania LGD mechanizmu weryfikacji i kontroli finansowania wyłącznie z jednego funduszu unijnego. Rekomendacja Rekomenduje się wdrożenie mechanizmu wyboru projektów komplementarnych finansowanych z wielu funduszy spójności oraz funduszy wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybołówstwa. Z uwagi na możliwość finansowania LSR z wielu funduszy unijnych dodatkowej analizy wymagać będzie stosowanie w projektach Leader mechanizmu cross-financing, który zakłada dopuszczenie finansowania poszczególnych projektów, ich części lub grup projektów, objętych wsparciem danego funduszu, przy pomocy środków innego funduszu. Dzięki Leader tworzone mają być partnerstwa pomiędzy publicznymi i prywatnymi podmiotami z obszarów wiejskich i miejskich. Jednak oprócz wsparcia współpracy lokalnych partnerów na rzecz społeczności wiejskiej w ramach Leadera w projekcie przedstawionym przez Komisję wprowadza się nowy mechanizm Europejską Sieci ds. Innowacji (EPI) (ang. European Innovation Partnership Network for Agriculure EPI). Celem tego mechanizmu będzie wsparcie horyzontalnej i wertykalnej współpracy między podmiotami łańcucha dostaw oraz wsparcie działań promocyjnych w kontekście lokalnym. W ramach sieci EPI tworzone będą partnerstwa nazwane grupami operacyjnymi EPI" złożone z podmiotów zainteresowanych takich, jak: w rolnicy, badacze, doradcy i przedsiębiorstwa z sektora rolnego i spożywczego. Sieć EPI umożliwiać będzie w ocenie Komisji nawiązywanie kontaktów między podmiotami zajmującymi się wdrażaniem działań ukierunkowanych na innowacje w rolnictwie. 47

Koszty funkcjonowania EPI finansowane będą z pomocy technicznej Programu na lata 2014-2020. W efekcie, na jednym obszarze objętym LSR, oprócz LGD i LSR tworzone będą partnerstwa w formie grup operacyjnych w ramach EPI i strategie, które będą mogły być ograniczone do jednego sektora lub do stosunkowo szczegółowych celów w zakresie rozwoju. A zatem, oprócz lokalnych grup działania w ramach EFRROW na obszarze LSR funkcjonować będą również: lokalne partnerstwa publiczono-prywatne nie posiadające statusu LGD, lokalne partnerstwa publiczno-prywatne na obszarze innym niż obszar wiejski oraz grupy operacyjne EPI. Jednocześnie, zgodnie z art. 36 ust. 1 rozporządzenia o rozwoju obszarów wiejskich, partnerstwa publiczno-prywatne nie posiadające statusu LGD, które realizować będą lokalne strategie rozwoju dotyczące, co najmniej jednego z priorytetów Unii w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, kwalifikować się będą do ubiegania się o środki finansowe w ramach działania Współpraca. O wsparcie z działania Współpraca aplikować będą również mogły grupy operacyjne EPI. Wniosek Oprócz zintegrowanych strategii rozwoju lokalnego na jednym obszarze realizowane będą mogły być również strategie wdrażane przez grupy operacyjne EPI oraz lokalne strategie rozwoju wdrażane przez partnerstwa publiczno-prywatne nie posiadające statusu LGD. Zwiększeniu ulegnie liczba dokumentów mających charakter strategii podlegających analizie przez IW w przedmiocie działań skierowanych do lokalnych partnerstw generalnie, w szczególności do LGD. Dotychczas analizie podlegał LSR w ramach Leader i LSROR w ramach oś 4 PO Ryby. Rekomendacja Rekomenduje się organizację wspólnych grup roboczych złożonych z podmiotów uczestniczących w procesie obsługi Leader celem wymiany informacji i oczekiwań odnośnie obowiązków i zadań w nowej perspektywie finansowej po 2013 roku. Przedsięwzięcia realizowane przez organizacje pozarządowe komplementarne do wsparcia finansowanego ze środków unijnych Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybołówstwa mogą być i są realizowane z mechanizmów finansowanych z innych źródeł, szczególnie funduszy spójności. W obecnej perspektywie finansowej 48

2007-2013 organizacje tworzące sektor pozarządowy (trzeci sektor) 54 mogą realizować projekty w ramach następujących programów operacyjnych współfinansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności za wyjątkiem Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna (PO PT), tj.: - PO Kapitał Ludzki (PO KL), - PO Innowacyjna Gospodarka (PO IG), - 16 Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO), - PO Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ), - PO Rozwój Polski Wschodniej (PO RPW), - Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej (EWT). Według danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego prezentujących stan wykorzystania funduszy strukturalnych i funduszu spójności przez organizacje pozarządowe w 2010 roku, z uwagi na profil działalności większości podmiotów trzeciego sektora, przeważająca liczba projektów realizowana jest w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, którego cele najbardziej sprzyjają realizacji projektów zgodnych z profilem działalności organizacji pozarządowych. 55 Jednocześnie według MRR, blisko 61% zatwierdzonych wniosków w ramach PO KL przypadło na projekty stowarzyszeń i organizacji społecznych. Oprócz PO KL podmioty trzeciego sektora były również aktywne w Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG) i w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ). Podmioty trzeciego sektora aplikowały o fundusze również w ramach programów Europejskiej Współpracy Trans granicznej (programy EWT). Niemniej jednak z danych MRR wynika, że w ramach PO KL oferowanych jest najwięcej możliwości organizacjom pozarządowym. 54 Mianem trzeciego sektora, w kontekście Strategii Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, określa się sektor organizacji pozarządowych oraz podmiotów zdefiniowanych w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które prowadzą działalność pożytku publicznego. 55 Informacja na temat stanu wykorzystania funduszy strukturalnych i funduszu spójności przez organizacje pozarządowe w 2010 roku, (2011), MRR, str. 4 49

Rysunek 7 Projekty realizowane w 2010 roku przez organizacje trzeciego sektora wg. programów operacyjnych w RPO Źródło: Informacja na temat stanu wykorzystania funduszy strukturalnych i funduszu spójności przez organizacje pozarządowe w 2010 roku, (2011), MRR, str. 10 Oprócz programów operacyjnych współfinansowanych z funduszy strukturalnych, organizacje trzeciego sektora mogły aplikować o wsparcie ze środków poza polityką spójności. Do najbardziej popularnych programów wsparcia finansowanych poza funduszami spójności wymienić można środki Mechanizmu Finansowego EOG i Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2004-2009, w ramach których organizacje pozarządowe mogły aplikować o środki finansowe w ramach pojedynczych projektów i programów, Funduszu dla Organizacji Pozarządowych, Funduszu Wymiany Kulturalnej, Polsko-Norweskiego Funduszu Badań Naukowych i Funduszu Stypendialnego i Szkoleniowego. Najważniejszym natomiast elementem wsparcia krajowego jest Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich 2009-2013. PO FIO wynika bezpośrednio ze Strategii Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2009-2015 56. Celem głównym FIO jest zwiększenie udziału organizacji pozarządowych oraz podmiotów kościelnych i związków wyznaniowych prowadzących działalność pożytku publicznego w realizacji zadań publicznych, w ramach kształtowanych i prowadzonych na zasadach partnerstwa i pomocniczości polityk publicznych. Z uwagi na charakter dotychczas realizowanych działań finansowanych ze środków WPR oraz WPRyb, gdzie lokalne partnerstwa otrzymują wsparcie jako 56 Strategii Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2009-2015, załącznik do uchwały nr 240/2008 Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2008 r., (2008), MPiPS 50