Pozwolenia zintegrowane w prawie wspólnotowym i polskim

Centrum Prawa Ekologicznego Kancelaria Jendrośka, Jerzmański & Bar. Prawo gospodarcze i ochrony środowiska. Sp. z o.o. Pozwolenia zintegrowane w prawie wspólnotowym i polskim Autorzy opracowania: Jerzy Jendrośka (red.) Magdalena Bar Marek Górski Wrocław 2003

SPIS TREŚCI I. Zintegrowane zapobieganie i kontrola zanieczyszczeń w Unii Europejskiej 1. Źródła regulacji 2. Cele dyrektywy 3. Obowiązywanie dyrektywy 4. Wdrażanie dyrektyw 5. Podstawowe pojęcia 6. Obowiązki operatora 7. Pozwolenie zintegrowane 8. Instytucja BAT 9. Kryteria przy określaniu BAT 10. Graniczne wielkości emisji 11. Europejskie Biuro IPPC 12. Rola BREF 13. Pozwolenie ekologiczne a standardy jakości środowiska 14. Wydawanie pozwolenia zintegrowanego 15. Ponowne rozpatrywanie i aktualizowanie pozwolenia 16. Udział społeczeństwa 17. Europejski rejestr emisji zanieczyszczeń (EPER) 18. Przepisy przejściowe II. Zintegrowane zapobieganie i kontrola zanieczyszczeń w prawie polskim 1. Ogólne zasady prawa emisyjnego - Zakres regulacji i ogólne założenia prawa emisyjnego - Systematyka prawa emisyjnego - Podstawowe pojęcia Emisja a zanieczyszczenie Wielkość emisji Instalacja Instalacja a urządzenie i zakład Standard emisyjny a dopuszczalna wielkość emisji - Ogólne obowiązki prowadzącego instalację 2. Pozwolenia emisyjne - zasady ogólne - Rodzaje pozwoleń - Systematyka przepisów dotyczących pozwoleń emisyjnych - Wniosek o wydanie pozwolenia - Warunki uzyskania pozwolenia emisyjnego - Treść pozwolenia - Wygaśnięcie pozwolenia - Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia - Przeniesienie pozwolenia Przenoszenie pozwoleń - art. 138 ust. 2 POŚ a art. 190 POŚ Przekształcenia podmiotów prowadzących instalację a posiadane pozwolenia 3. Szczególne przepisy dotyczące pozwoleń zintegrowanych - Przedmiot pozwolenia zintegrowanego - Wymagania odnoszące się do instalacji podlegających pozwoleniu zintegrowanemu 2

Najlepsza dostępna technika - BAT Dopuszczalna emisja, graniczne wielkości emisyjne i progi tolerancji - Wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego - Treść pozwolenia zintegrowanego i tryb jego wydawania - Nadzór nad prawidłowością wydawania pozwoleń zintegrowanych - Analiza wydanych pozwoleń - Dodatkowe wymagania stosowane przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego - Terminy przewidziane na uzyskiwanie pozwoleń zintegrowanych - Programy dostosowawcze Programy dostosowawcze - zakres zastosowania Procedura ustalania programu dostosowawczego Treść programu dostosowawczego i sankcje za jego niewykonywanie Informacje o autorach Informacje o Kancelarii Jendrośka, Jerzmański & Bar. Prawo gospodarcze i ochrona środowiska. Sp. z o.o. 3

II. Zintegrowane zapobieganie i kontrola zanieczyszczeń w prawie polskim Przepisy regulujące wydawanie pozwoleń (w tym pozwoleń zintegrowanych) należą do tzw. prawa emisyjnego, czyli przepisów mających na celu ochronę środowiska przed zanieczyszczeniami. W związku z tym w niniejszym rozdziale omówione zostaną najpierw ogólne założenia prawa emisyjnego, podstawowe związane z nim pojęcia oraz ogólne obowiązki podmiotów prowadzących instalacje (podrozdział 1), następnie ogólne wymagania i zasady wspólne dla wszystkich rodzajów pozwoleń, w tym zintegrowanych (podrozdział 2), a w końcu - szczególne przepisy odnoszące się tylko do pozwoleń zintegrowanych (podrozdział 3). 1. Ogólne zasady prawa emisyjnego Zakres regulacji i ogólne założenia prawa emisyjnego Sprawy ochrony przed zanieczyszczeniem regulowane są w ustawie Prawo ochrony środowiska (POŚ) w przepisach zgrupowanych w tytule III pt. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom, gdzie podobnie jak w przypadku ochrony zasobów - znalazły się zarówno ogólne postanowienia dotyczące ochrony wszystkich elementów środowiska ( w tym również pozwoleń zintegrowanych), jak i bardziej szczegółowe rozwiązania dotyczące ochrony w ujęciu sektorowym. Ustawa stanowi tutaj wyłączną regulację ustawową w odniesieniu do ochrony powietrza oraz ochrony przed hałasem i polami elektromagnetycznymi. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom obejmuje kontrolę: wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, wytwarzania odpadów, powodowanie hałasu, wytwarzania pól elektromagnetycznych, a więc dotyczy emisji do środowiska. Dlatego też przepisy tego tytułu nazywane są popularnie prawem emisyjnym - ich celem jest bowiem skonstruowanie ogólnych wymagań dotyczących emisji (czyli wprowadzanych do środowiska substancji lub energii) w taki sposób, aby emisje te nie były szkodliwe, a więc nie miały charakteru zanieczyszczenia. Rozróżnienie pomiędzy emisją i zanieczyszczeniem ma podstawowe znaczenie dla przepisów dotyczących ochrony jakości środowiska i ustalenia podstaw dopuszczalności działań polegających na odprowadzaniu do środowiska substancji i energii. Zasadą jest założenie, że emisja jest odprowadzaniem dozwolonym (legalnym), zanieczyszczenie zaś to emisja kwalifikowana, powodująca określone negatywne konsekwencje, która wobec powyższego nie powinna mieć miejsca (jest niedozwolona nielegalna). Zgodnie z ogólnymi założeniami przeciwdziałanie zanieczyszczeniom powinno polegać na zapobieganiu, ograniczaniu albo zakazie wprowadzania do środowiska substancji 4

lub energii, głównym zaś celem takich działań jest przestrzeganie standardów jakości środowiska. Z obowiązku przestrzegania tych właśnie standardów nie zwolni zastosowanie odpowiedniej technologii ani stosowanie się do standardów emisyjnych. Ustawa Prawo ochrony środowiska wprowadza w art. 4 nową konstrukcję generalną ustalającą zasady korzystania ze środowiska, polegającego na wprowadzaniu do niego substancji lub energii (czyli emisji). Działanie takie, prowadzone przez osobę fizyczną dla zaspokojenia jej potrzeb osobistych oraz potrzeb gospodarstwa domowego, bez użycia instalacji, jest możliwe na podstawie ogólnego upoważnienia zawartego w ustawie jest to wówczas tzw. powszechne korzystanie ze środowiska. Korzystanie wykraczające poza tak określony zakres podmiotowy i przedmiotowy zostało nazwane korzystaniem zwykłym, przy czym ustawa może wskazać przypadki korzystania zwykłego wymagające uzyskania zgody organu administracji (czyli pozwolenia emisyjnego - wówczas korzystanie zwykłe przerodzi się w trzecią formę, którą można byłoby nazwać korzystaniem reglamentowanym ). Ustawa - Prawo ochrony środowiska wprowadziła w art. 180 zasadę, zgodnie z którą eksploatacja instalacji (rozumianej zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 POŚ) dozwolona jest po uzyskaniu pozwolenia, jeśli jest ono wymagane. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że pozwolenia wymagają tylko niektóre, określone przez ustawę, rodzaje instalacji, pozostałe zaś mogą być eksploatowane bez takiego pozwolenia. Instalacje wymagające pozwolenia wskazane są w ustawie albo w sposób negatywny (jak to ma miejsce w przypadku instalacji wymagających pozwolenia na emisje do powietrza, gdzie w punkcie wyjścia przyjęto, iż wszystkie instalacje powodujące takie emisje wymagają pozwolenia, a następnie - w art. 220 ust. 2 wymienia się wyjątki - rodzaje instalacji niewymagające pozwolenia) albo w sposób pozytywny - przez wymienienie rodzajów instalacji, dla których dany rodzaj pozwolenia jest potrzebny (tak jest w przypadku pozwoleń na emitowanie pól elektromagnetycznych (zob. art. 234 POŚ), oraz w przypadku pozwoleń zintegrowanych - tu odpowiednią listę zawiera rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, wydane na podstawie art. 201 ust. 2 POŚ). Wśród instalacji niewymagających pozwolenia wyodrębniono jednak jeszcze jedną grupę: instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia odpowiedniemu organowi. Przesłanką zaliczenia do tej grupy jest możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko (zob. art. 152 ust. 1 POŚ). W rezultacie - w zależności od rodzaju instalacji - jej eksploatacja może odbywać się: na podstawie pozwolenia na emisję - tam gdzie jest wymagane [zob.3.13.4], na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego: - po dokonaniu zgłoszenia odpowiedniemu organowi tam gdzie jest to wymagane i jeśli organ nie zgłosi sprzeciwu [zob. 3.13.5], - bez pozwolenia i zgłoszenia - jeśli przepisy tego nie wymagają [Zob. też: Górski w: Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz, J. Jendrośka (red.), wyd. Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, str. 556]. We wszystkich przypadkach korzystanie ze środowiska polegające na wprowadzaniu substancji lub energii z instalacji odbywać się musi na warunkach określonych ustawą, w tym zwłaszcza dotyczących ogólnych obowiązków prowadzącego instalację. 5

Systematyka prawa emisyjnego Regulacje tytułu III można podzielić na dwie główne grupy: 1) dotyczące zanieczyszczeń pochodzących ze wskazanych źródeł, takich jak instalacje, urządzenia, substancje i produkty, oraz drogi, linie kolejowe, tramwajowe, lotniska lub porty, 2) ustalające podstawowe wymagania materialne i proceduralne dla wydawania pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Uzupełnieniem są przepisy ogólne, określające przede wszystkim cele i podstawowe zasady ochrony przed zanieczyszczeniami, oraz dział dotyczący przeglądów ekologicznych. Obowiązki związane z ochroną przed zanieczyszczeniem obciążają podmioty zarządzające poszczególnymi źródłami emisji. W stosunku do instalacji takim podmiotem jest właściciel instalacji, bądź podmiot dysponujący innym tytułem prawnym do instalacji. W tym drugim jednak przypadku ustawa wymaga przeniesienia obowiązku w drodze aktu notarialnego (art. 138 ust. 1). Niedochowanie tej formy spowoduje, że w rozumieniu ustawy odpowiadać za zgodne z wymaganiami funkcjonowanie instalacji odpowiadać będzie nadal jej właściciel. Jeżeli władający instalacją, z której emisja wymaga pozwolenia, nabył do niej tytuł prawny inny niż własność przed dniem wejścia w życie Prawa ochrony środowiska, wspomniany warunek przeniesienia obowiązków w zakresie jej eksploatacji w drodze aktu notarialnego będzie obowiązywał od 1 stycznia 2006 r. (wynika to z art. 22 tzw. ustawy wprowadzającej ustawa z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 106 poz. 1085). Zgodnie natomiast z art. 139 ustawy przestrzeganie wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów jest obowiązkiem zarządzających tymi obiektami. Podstawowe pojęcia Przepisy z zakresu ochrony środowiska, a zwłaszcza przepisy ustawy POŚ dotyczące przeciwdziałania zanieczyszczeniom posługują się często pewnymi kluczowymi dla tej regulacji pojęciami, których prawidłowe rozumienie jest warunkiem właściwej interpretacji przepisów. Poniżej omówiono najważniejsze z nich. Emisja a zanieczyszczenie Emisja (zdefiniowana w art. 3 pkt 4 POŚ) polega na bezpośrednim lub pośrednim wprowadzaniu do któregoś z elementów środowiska (powietrza, wody, gleby lub ziemi) substancji (rozumianych zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 36 POŚ) lub różnych rodzajów energii, takich jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne (zob. odpowiednie definicje: hałasu art. 3 pkt 5 POŚ oraz pola elektromagnetycznego art. 3 pkt 18 POŚ). Emisją jest tylko takie wprowadzenie do środowiska substancji lub energii, które następuje w wyniku działalności człowieka. Zgodnie z przyjętym przez POŚ rozróżnieniem emisja jest pojęciem szerszym niż zanieczyszczenie. 6

Zanieczyszczenie jest kwalifikowanym rodzajem emisji, a mianowicie takim, który jest szkodliwy dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych, pogarsza walory estetyczne środowiska lub koliduje z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska (definicja z art. 3 pkt 49 POŚ). Zanieczyszczenie powoduje więc określone, niepożądane, oceniane negatywnie skutki. Rozróżnienie między emisją i zanieczyszczeniem ma podstawowe znaczenie dla przepisów dotyczących ochrony jakości środowiska i ustalenia podstaw dopuszczalności działań polegających na odprowadzaniu do środowiska substancji lub energii. Zasadą jest, że emisja jest odprowadzeniem dozwolonym (legalnym), zanieczyszczenie natomiast - jako powodujące negatywne skutki - jest niedozwolone (nielegalne). Tym samym pozwolenie wydawane jest zawsze na emisję, nie zaś na zanieczyszczenie. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy POŚ dotyczące jakości środowiska (zwłaszcza art. 82, 83, 144 ust. 1), można byłoby stwierdzić, że w odniesieniu do każdego z elementów środowiska, dla którego ustanowione zostały standardy jakościowe, za zanieczyszczenie powinna być uznana prowadzona do tego elementu emisja naruszająca ustalone wymagania jakościowe (zob. szerzej: Górski w: Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz, J. Jendrośka (red.), wyd. Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, str. 88-90). Zgodnie z art. 3 pkt 43 POŚ wielkość emisji to rodzaj i ilość wprowadzanych substancji lub energii w określonym czasie oraz stężenia lub poziomy substancji lub energii, w szczególności w gazach odlotowych, wprowadzanych ściekach oraz wytwarzanych odpadach. Termin ten jest w ustawie POŚ dość często wykorzystywany, w szczególności w kontekście obowiązków związanych z ograniczaniem bądź pomiarami emisji. Pojęcie to obejmuje nie tylko rozmiary emisji w sensie fizycznym (ilości wprowadzanych substancji lub energii), ale również określenie ich rodzaju. Dodatkowo definicja podkreśla, że ustalenie ilości jest nie tylko określeniem ilości całkowitej, lecz, że pod uwagę powinna być brana również ilość emitowana w jednostce czasu, czyli stężenia lub poziomy. W konsekwencji np. obowiązek prowadzenia pomiarów wielkości emisji oznacza obowiązek prowadzenia pomiarów wszystkich wskazanych w definicji parametrów (z wyjątkiem oczywiście sytuacji, gdy obowiązek ten został indywidualnie ustalony inaczej). (Górski w: Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz, J. Jendrośka (red.), wyd. Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, str. 86). Instalacja Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 POŚ pod pojęciem instalacji należy rozumieć: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) obiekty budowlane niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, - których eksploatacja może spowodować emisję. W praktyce przy definiowaniu nowego w polskim prawie pojęcia instalacji pojawia się szereg problemów i wątpliwości, zwłaszcza przy rozstrzyganiu, które obiekty wymagają pozwolenia emisyjnego i kto jest zobowiązany do jego uzyskania. 7

Po pierwsze należy określić czym jest urządzenie techniczne - pojęcie to pojawia się i w definicji instalacji i w definicji urządzenia (zawartej w art. 3 pkt 42 POŚ). Ten pierwszy element definicji nie budził jak dotąd wątpliwości - urządzenie techniczne powszechnie rozumiane jest jako synonim maszyny zgodnie z jej potoczną definicją, a więc jako wytwór działalności ludzkiej, zawierający mechanizm lub zespół mechanizmów do przetwarzania energii lub wykonywania pracy mechanicznej (por. definicję maszyny w: Słownik wyrazów obcych, PWN 1995, s. 697). Zgodnie z ustawą POŚ rozróżnienie między instalacją a urządzeniem sprowadza się do tego, że instalacja jest obiektem stacjonarnym, zaś urządzenie - nie. Problem może pojawić się jednak przy rozstrzyganiu, które urządzenia techniczne są stacjonarne i w związku z tym muszą być traktowane jako instalacje. Przykładem takich problematycznych, trudnych do zakwalifikowania obiektów mogą być kontenerowe oczyszczalnie ścieków, zamontowane i użytkowane tymczasowo lub nawet dla obsługi jednorazowej imprezy albo przewoźne spalarnie odpadów (choć te ostatnie raczej powszechnie zaliczane są do urządzeń niestacjonarnych, a więc innych niż instalacje - zob. np. Rotko w: Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz, J. Jendrośka (red.), wyd. Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, str. 44). Pewną pomocą może tu być posłużenie się przepisami ustawy - Prawo budowlane, a konkretnie sprawdzenie czy w danym przypadku wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie i przyjęcie, że obiekt ma charakter stacjonarny, jeżeli wymagane jest dla niego pozwolenie na budowę. W większości wypadów tak właśnie będzie, jednakże trzeba tu wziąć pod uwagę przepisy dotyczące pozwolenia na budowę dla tymczasowych obiektów budowlanych (czyli - zgodnie z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego - przeznaczonych do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianych do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, jak m.in. obiekty kontenerowe). Generalnie dla takich obiektów pozwolenie na budowę nie jest wymagane, wyjątkiem są tu jednak obiekty związane z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (art. 29 ust. 1 pkt 5a prawa budowlanego). Tak więc może się zdarzyć, że obiekt tymczasowy powodujący emisję będzie wymagał pozwolenia na budowę w dalszym ciągu pozostając jednak urządzeniem niestacjonarnym, w związku z czyn nie powinien być uważany za instalację wymagającą pozwolenia. Elementy wyjaśnienia pojęcia stacjonarnego urządzenia (i w ogóle pojęcia instalacji) zawarte są w piśmie dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska Ministerstwa Środowiska z dnia 14 listopada 2001 r. (DOŚ-021-02/01 łk; www.mos.gov.pl, Wyjaśnienia do przepisów ). Czytamy w nim m.in.: ustawa nie definiuje pojęcia stacjonarny. Dlatego pod tym pojęciem należy rozumieć, zgodnie z jego potocznym znaczeniem: nie zmieniający miejsca położenia, pozostający na miejscu (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1992 t. III s. 313). Stąd pod pojęciem stacjonarnego urządzenia technicznego lub zespołu urządzeń (art. 3 pkt. 6 lit. a i b ustawy - Prawo ochrony środowiska) należy rozumieć urządzenie (zespół urządzeń), które ze względu na swój charakter przeznaczone jest do użycia w określonym miejscu i w ramach jego zwykłej eksploatacji pozostaje ono w jednym miejscu (nie następują zmiany jego położenia). Powołane pismo ministerstwa dotyczy głównie kwestii zaliczania do instalacji budynków - kolejne jego elementy zostaną przywołane w dalszej części niniejszego tekstu. Zgodnie z tą interpretacją przewoźne spalarnie odpadów czy też oczyszczalnie ścieków nie będą instalacjami, jako że z ich charakteru wynika, że w ramach zwykłej eksploatacji następują zmiany miejsca ich położenia. 8

Podobnie nie powinien być uznany za instalację np. ruchomy (poruszający się po szynach) powodujący emisję do powietrza dźwig pracujący w porcie (nie będzie więc wymagał odrębnego pozwolenia emisyjnego). Instalacją jest natomiast port jako całość (w rozumieniu prawa budowlanego jest budowlą, a więc mieści się w punkcie c powołanej na wstępie ustawowej definicji instalacji), w związku z czym władający nim będzie musiał posiadać odpowiednie pozwolenia emisyjne, w które wliczona będzie również emisja powodowana przez pracujący na tym terenie dźwig. Kolejny problem może pojawić się przy interpretacji punktu b powołanej wyżej definicji, zgodnie z którym przy spełnieniu określonych warunków kilka (zespół) instalacji traktowane jest jako jedna, wymagająca jednego pozwolenia instalacja. Przesłanki powodujące uznanie zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych (czyli instalacji) za jedną instalację muszą być spełnione łącznie. Są to: technologiczne powiązanie między urządzeniami, fakt, że tytułem prawnym do wszystkich urządzeń dysponuje ten sam podmiot, położenie na terenie jednego zakładu [zob. niżej uwagi dotyczące pojęcia zakładu]. Przy definiowaniu instalacji rozumianej jako zespołu urządzeń pojawia się bardzo istotne w tym kontekście pojęcie tytułu prawnego. Ma ono znaczenie również przy określaniu podmiotu, na którym ciążą obowiązki związane z eksploatacją instalacji, dlatego też bliżej opisane zostanie w kolejnym punkcie 3.13.3 Ogólne obowiązki prowadzącego instalację. W tym miejscu wystarczy zaznaczyć, że - zgodnie z art. 3 pkt 41 POŚ - tytułem prawnym jest prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe (spośród których znaczenie będą tu miały użytkowanie, służebność, zastaw i hipoteka) albo stosunek zobowiązaniowy (np. najem, dzierżawa, leasing czy użyczenie). Jednocześnie wymóg położenia na terenie jednego zakładu oznacza, że podmiot prowadzący instalację (rozumianą tu już jako zespół urządzeń), a więc dysponujący do niej tytułem prawnym (por. definicję prowadzącego instalację lub zakład z art. 3 pkt 31 POŚ) posiada jednoczenie tytuł prawny do terenu, na którym się one znajdują. Sprawa byłaby prosta w sytuacji, gdybyśmy mieli do czynienia tylko z prawem własności, tzn. gdyby jeden podmiot był właścicielem i terenu i znajdującego się na nim technologicznie powiązanego zespołu urządzeń i nie występowałyby przy tym żadne inne tytuły własności do terenu czy instalacji (właściciel nie zawarł żadnych umów zobowiązaniowych, nie ustanowił ograniczonych praw rzeczowych, itp.). W praktyce często instalacje, ich poszczególne fragmenty oraz teren zakładu, na którym się znajdują mogą mieć różny status prawny - w odniesieniu do jednego i tego samego elementu tytuł prawny może posiadać kilka podmiotów (np. właściciel i dzierżawca). Czy można zatem uznać za jedną instalację zespół stacjonarnych urządzeń, które mają co prawda jednego właściciela (będącego jednocześnie właścicielem terenu, na którym są położone), ale w sytuacji, gdy jedno z wchodzących w skład zespołu urządzeń zostało np. wydzierżawione? Kwestia ta jest dość skomplikowana; wiąże się też z problemem kto w danej sytuacji jest zobowiązany do posiadania pozwolenia emisyjnego (zgodnie z art. 138 POŚ obowiązki związane z eksploatacją instalacji (w tym również obowiązek posiadania pozwolenia) obciążają właściciela, chyba, że wykaże on iż na podstawie stwierdzonego notarialnie tytułu prawnego instalacją włada inny podmiot). Sensowne wydaje się tu zaproponowanie następującego rozwiązania: 9

W momencie przeniesienia tytułu prawnego do jednego z urządzeń stacjonarnych wchodzącego w skład instalacji (rozumianej jako zespół urządzeń) na inny podmiot powstaje - w sensie prawnym - nowa instalacja (wymagająca odrębnego pozwolenia emisyjnego). Dodatkowo jednak podmiot wspomniany wyżej tytuł prawny (np. dzierżawa) musi dawać podstawę do przeniesienia władania nad nowo wyodrębnioną instalacją (tak, aby nowy podmiot mógł stać się władającym (por. art. 138 POŚ), prowadzącym instalację (por. art. 3 pkt 31 POŚ)) - tylko wtedy bowiem związek podmiotowy, o którym mowa w punkcie b definicji, zostanie zerwany. Kłopotów może też przysporzyć interpretacja punktu c definicji uznającego za instalacje obiekty budowlane niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Co do samego pojęcia obiektu budowlanego to nie budzi raczej wątpliwości, że powinno być ono rozumiane zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc należy przez nie rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (w tym wypadku pojęcie instalacja użyte jest w znaczeniu potocznym, innym niż używanym w przepisach z zakresu ochrony środowiska), c) obiekt małej architektury. Oczywiście warunkiem uznania obiektu budowlanego za instalację jest powodowanie przez nią emisji. Interpretację zgodną z przedstawioną powyżej zawiera też wspomniane już pismo Departamentu Ochrony Środowiska Ministerstwa Środowiska. Praktycznym problemem pojawiającym się przy stosowaniu przepisów nakazujących uznawanie za instalację wszystkich powodujących emisję obiektów budowlanych jest fakt, że oznacza to, iż prawie każdy budynek należy uważać za instalację - każdy budynek posiadający własną kotłownię czy piec powoduje emisję do powietrza; eksploatacja każdego z nich związana jest w wytwarzaniem odpadów wprowadzanych następnie do środowiska (co uważane jest również za emisję - zob. np. powoływane wyżej pismo DOŚ MŚ). Uznając budynek za instalację trzeba jednocześnie uznać, że wymagane jest dla niego uzyskanie pozwolenia emisyjnego, co w praktyce może być źródłem wielu niedogodności dla władających budynkami. Za uznaniem praktycznie wszystkich budynków za instalacje opowiada się kilkakrotnie wspominane już pismo dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska Ministerstwa Środowiska z dnia 14 listopada 2001 r. (ma ono o tyle istotne znaczenie, że zawiera oficjalną interpretację ministerstwa, która uznawana jest za słuszną przez urzędników organów ochrony środowiska, mimo, że formalnie nie ma charakteru wiążącego). Pismo to skupia się na kwestii wytwarzania odpadów w trakcie eksploatacji budynku stwierdzając m.in.: (...) Także w przypadku obiektów budowlanych warunkiem zaliczenia ich do pojęcia instalacji w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska jest stwierdzenie, iż ich eksploatacja może powodować emisję (art. 3 pkt 6 in fine ustawy). Z sytuacją taką będziemy mieli do czynienia w przypadku praktycznie wszystkich budynków, gdyż w związku z ich eksploatacją powstają odpady, a ich wytwarzanie prowadzi w praktyce do wprowadzania do środowiska (bezpośredniego lub pośredniego) substancji. Jest to kwalifikowane, w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, jako emisja (art. 3 pkt. 4 ustawy). W praktyce więc każdy podmiot dysponujący tytułem prawnym do określonego obiektu budowlanego (jako całości - nie chodzi więc w tym przypadku o wyodrębnione pomieszczenie) powinien być traktowany, jako prowadzący instalację w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z 10

dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628). Przykładowo, jako instalacja w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska musi być traktowany zarządzany przez podmiot biurowiec. W związku z jego eksploatacją powstają np. zużyte świetlówki, odpady wytwarzane przez pracowników w związku z ich bytowaniem w budynku, odpady ze sprzątania (jeżeli sprzątanie wykonywane jest przez zarządzającego we własnym zakresie a więc jest on wytwórcą odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 3, pkt 22 ustawy o odpadach), itp. Zarządzający instalacją, jaką jest obiekt budowlany, jest wytwórcą odpadów związanych wyłącznie z jego własną działalnością (utrzymanie obiektu oraz inne działania prowadzone bezpośrednio przez zarządzającego). Nie jest natomiast wytwórcą odpadów powstających w związku z działalnością innych podmiotów dysponujących pomieszczeniami w obiekcie budowlanym przez niego zarządzanym. Podmioty te, jako wytwórcy odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, zobligowane są samodzielnie do spełnienia wymagań odnośnie wytwarzania odpadów w zakresie określonym w art. 17 ustawy o odpadach. Należy jednak zauważyć, że istniejąca - bardzo niewygodna dla władających budynkami - sytuacja ulegnie wkrótce zmianie w związku z planowanymi zmianami ustawy Prawo ochrony środowiska (druk sejmowy nr 1817). Ustawa zmieniająca POŚ została już uchwalona przez Sejm, a poprawka dotycząca była pojęcia instalacji został również zaaprobowana przez Senat. Zmiana ta polega na tym, że w definicji instalacji słowa obiekty budowlane mają być zastąpione słowem budowle, co spowoduje, że z zakresu pojęcia instalacji wyłączone zostaną budynki i obiekty małej architektury (por. art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane). Pojęcie instalacji wprowadzone zostało do polskiego prawa w ślad za dyrektywą 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń (IPPC). Analiza przepisów tej dyrektywy nie pozwala jednak wyjaśnić opisanych wyżej wątpliwości interpretacyjnych. Wynika to z faktu, że dyrektywa IPPC definiuje pojęcie instalacji w związku i na potrzeby regulacji wydawania pozwoleń zintegrowanych odsyłając przy tym do załącznika I dyrektywy wymieniającego rodzaje działalności, których prowadzenie powoduje, że urządzenie uważane jest za instalację w rozumieniu dyrektywy. Tymczasem polska definicja jest szersza - ustawa posługuje się nią nie tylko w przepisach dotyczących pozwoleń zintegrowanych, ale również sektorowych, ponadto POŚ określa pewne ogólne, niezwiązane z uzyskiwaniem pozwoleń, obowiązki podmiotów prowadzących instalacje (zwłaszcza artykuły 141-150 POŚ). Takie szerokie podejście należy jednak ocenić pozytywnie - uzasadnione jest ono dużo szerszym niż w dyrektywie IPPC zakresem regulacji. Inaczej mówiąc - gdyby ustawa POŚ używała pojęcia instalacji tylko w odniesieniu do obiektów wymagających pozwolenia zintegrowanego, to do określenia co jest, a co nie jest instalacją wystarczyłaby prawdopodobnie lista takich obiektów (urządzeń) zawarta w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055), wydanym na podstawie art. 201 ust. 2 POŚ (rozporządzenie to jest odpowiednikiem załącznika I do dyrektywy IPPC). Również analiza innych przepisów prawa wspólnotowego nie wyjaśnia powstających na gruncie polskich przepisów wątpliwości. W prawie wspólnotowym nie istnieje bowiem jakaś generalna, uniwersalna definicja instalacji. Wiele dyrektyw z zakresu ochrony środowiska (jak choćby wspomniana już IPPC, czy też dyrektywa 85/337/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, dyrektywa 86/82/WE w sprawie zapobiegania poważnym awariom będącym skutkiem stosowania niebezpiecznych substancji) również posługuje się pojęciem instalacji, każda jednak ujmuje je nieco inaczej, zgodnie z potrzebą i funkcją. Ponadto - wśród wymienionych 11

wyżej dyrektyw jedynie IPPC zawiera definicję instalacji; pozostałe używają jedynie tego terminu bez jego definiowania. Państwa członkowskie mają więc pewną swobodę w określaniu dokładnego zakresu pojęcia instalacji - byle nie naruszało to istniejących regulacji prawa wspólnotowego (które jednak - jak wskazano wyżej - są jedynie fragmentaryczne). Mogą więc w swoim prawie wewnętrznym np. zaliczyć samochody do instalacji powodujących emisję do powietrza, mogą też za instalację uznać np. pole golfowe czy park rozrywki, jak również - tak jak ma to miejsce w obecnym prawie polskim - praktycznie każdy budynek. Instalacja a urządzenie i zakład Urządzeniem jest - zgodnie z art. 3 pkt 42 POŚ - niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu. Podobnie jak opisana wyżej instalacja jest to więc urządzenie techniczne (por. przedstawione wyżej uwagi na temat rozumienia tego pojęcia). W odróżnieniu od instalacji urządzenie nie jest stacjonarne - będą więc nim wszystkie urządzenia samojezdne (zwłaszcza środki transportu) bądź przewoźne. Zgodnie z art. 3 pkt 48 POŚ pod pojęciem zakładu rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Określając wzajemną relację terminów instalacja, urządzenie i zakład, można posłużyć się następującym schematem: zakład = instalacja + teren, do którego prowadzący instalacje ma tytuł prawny + znajdujące się na tym terenie urządzenia (Rotko w: Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz, J. Jendrośka (red.), wyd. Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, str. 44). Do stwierdzenia, że mamy do czynienia z zakładem w rozumieniu ustawy POŚ konieczne jest istnienie na danym terenie przynajmniej jednej instalacji (ustawa nie uznaje za zakład samego tylko terenu z urządzeniami, czyli obiektami niestacjonarnymi), nie jest natomiast konieczne istnienie urządzeń. Dodatkowo - tytułem prawnym do terenu i do instalacji dysponować musi ten sam podmiot (nie musi to przy tym być takim sam rodzaj tytułu w odniesieniu do obu elementów - może to być np. prawo użytkowania wieczystego do terenu i własność instalacji). Przyjąć trzeba, że podmiot ten powinien faktycznie władać terenem i położnymi na nim instalacjami, tj. być prowadzącym instalację i zakład (definicja prowadzącego zawarta w art. 3 pkt 31 POŚ mówi o władaniu instalacją lub zakładem). Standard emisyjny a dopuszczalna wielkość emisji Zawarta w ustawie POŚ definicja standardu emisyjnego budzi sporo kontrowersji. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 33) przez standardy emisyjne - rozumie się dopuszczalne wielkości emisji. Jak podkreśla się w literaturze (Rotko w: Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz, J. Jendrośka (red.), wyd. Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, str. 76-77) ze sposobu stosowania tych pojęć w przepisach ustawy mogłoby wynikać, że standardy emisyjne oraz dopuszczalne wielkości emisji to odmienne instytucje prawne. Tak bowiem jedne jak i drugie określają dopuszczalną emisję, z tym że: 12

standardy emisyjne mają charakter powszechnie obowiązujących norm generalnych i ustalane są w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie ustawy przez ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki; dopuszczalne wielkości emisji - ustalane są w pozwoleniu na emisję przez właściwy organ i mają charakter indywidualny. W świetle natomiast art. 3 pkt 33 wygląda natomiast, iż intencja ustawodawcy było utożsamianie niejako obydwu pojęć tzn. że zawsze standard emisyjny jest normą określającą dopuszczalną wielkość emisji substancji lub energii do środowiska, przy czym raz określane są one indywidualnie (w pozwoleniu) a kiedy indziej w sposób generalny w rozporządzeniu. Sprawa, jak się wydaje, ma wymiar nie tylko teoretyczny, ale też i praktyczny gdyż w innym świetle stawia szereg zawartych w ustawie obowiązków związanych z przestrzeganiem standardów emisyjnych. Ustawa POŚ (art. 145 ust. 1) przewiduje standardy emisyjne z instalacji dla: - wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, - wytwarzania odpadów, - oraz emitowania hałasu. Standardy te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 sierpnia 2003 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 163, poz. 1584). Ustawa POŚ przewiduje ponadto graniczne wielkości emisyjne (art. 204 ust. 1 i 2 oraz 206 ust. 2 pkt 1) jako dodatkowe standardy emisyjne ustalane specjalnie dla instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego. Graniczne wielkości emisyjne mogłyby zostać określone w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw środowiska wydanym na podstawie art. 206 ust. 2 POŚ w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki. Rozporządzenie to ma jednak charakter fakultatywny i jak dotąd nie zostało wydane i nie powstał nawet żaden jego projekt. Wobec braku rozporządzenia powstaje pytanie o sposób określania dopuszczalnej emisji w pozwoleniu zintegrowanym [zob. niżej pkt 3 Szczególne przepisy dotyczące pozwoleń zintegrowanych, ppkt Dopuszczalna emisja, graniczne wielkości emisyjne i progi tolerancji ]. Charakter standardu emisyjnego mają także przewidziane w ustawie Prawo wodne normy dotyczące zawartości pewnych substancji w odniesieniu do ścieków. Ogólne obowiązki prowadzącego instalację (operatora) Obowiązki związane z eksploatacją instalacji adresowane są do właściciela instalacji albo do podmiotu władającego nią na podstawie innego tytułu prawnego (nazywanych w niniejszym opracowaniu potocznie operatorami ; ustawa POŚ posługuje się tu pojęciem prowadzącego instalację - art. 3 pkt 31). W pierwszej kolejności ( domyślnie ) odpowiedzialność za zgodne z prawem prowadzenie instalacji przypisywana jest właścicielowi (tj. do niego zwrócą się np. organy 13

przeprowadzające kontrolę); może się on z tej odpowiedzialności zwolnić dopiero kiedy wykaże, że operatorem (władającym na podstawie tytułu prawnego) jest inny podmiot (art. 138 POŚ). W związku z tak ukształtowaną konstrukcją odpowiedzialności za prowadzenie instalacji niezwykle istotne jest precyzyjne określenie kogo w danej sytuacji należy uznać za operatora. O ile zdefiniowanie pojęcia właściciela instalacji nie nastręcza trudności, to już przy określaniu innych potencjalnie odpowiedzialnych za prowadzenie instalacji operatorów mogą pojawić się trudności. Ze sformułowania art. 138 POŚ wynika, że do przyjęcia, iż dany podmiot jest (innym niż właściciel) operatorem potrzebne są dwa elementy: 1) władanie 2) na podstawie tytułu prawnego. Zgodnie z art. 3 pkt 41 POŚ tytuł prawny to: prawo własności (jak wspomniano wyżej, właściciele instalacji stanowią osobną i niebudzącą wątpliwości kategorię operatorów), użytkowanie wieczyste (uregulowane w Kodeksie cywilnym), trwały zarząd (rozumiany zgodnie z ustawą z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.); trwały zarząd powstaje na podstawie decyzji administracyjnej oddającej w trwały zarząd nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ograniczone prawo rzeczowe (uregulowane w Kodeksie cywilnym - dla władania instalacją znaczenie mogą mieć: użytkowanie, służebność, zastaw i hipoteka) stosunek zobowiązaniowy. Kwestie związane z ostatnim spośród wymienionych wyżej tytułów prawnych (stosunkiem zobowiązaniowym) wymagają kilku słów wyjaśnienia. Powstaje on przede wszystkim na podstawie umowy między stronami (w tym wypadku jedną ze stron jest właściciel instalacji). Najbardziej typowymi umowami, które mogą mieć znaczenie dla przenoszenia obowiązków związanych z eksploatacją instalacji są najem, dzierżawa, leasing i użyczenie. Oprócz nich istnieją jednak jeszcze inne umowy, których charakter nie zawsze jest jasny w kontekście oceny czy ich zawarcie powoduje skutek w postaci przeniesienia obowiązków związanych z eksploatacją instalacji. Kluczowe znaczenie ma tu rozstrzygnięcie czy dana umowa przenosi władanie nad instalacją - jak wspomniano wyżej art. 138 mówi o władaniu na podstawie tytułu prawnego; władanie jest drugim elementem koniecznym dla uznania stwierdzenia, że podmiot inny niż właściciel jest operatorem instalacji. Tak więc w rozważanej sytuacji nie wchodzą w grę umowy, na podstawie których inny podmiot dokonuje jakichś czynności związanych z eksploatacją instalacji (np. dokonuje pomiarów emisji albo konserwuje instalację), nie polegających jednak na władaniu nią. 14

Na operatorze instalacji ciążą obowiązki wynikające wprost z ustawy POŚ, a także z innych ustaw. Jednym z ważniejszych określonych w POŚ obowiązków jest posiadanie odpowiedniego pozwolenia emisyjnego [szerzej na ten temat zob. 3.13.4]; inne to m.in. odprowadzanie opłat za korzystanie ze środowiska oraz obowiązki wymienione w dalszej części niniejszego rozdziału. Obowiązki operatora wynikają też z adresowanych do niego pozwoleń. Podstawowym obowiązkiem prowadzącego instalację bądź użytkownika urządzenia jest eksploatacja takiej instalacji lub urządzenia w prawidłowy sposób. Obowiązek ten, ustalony w art. 146 ust.1 ustawy, wynika bezpośrednio z ustawy i ma charakter powszechny, to znaczy dotyczy wszelkich instalacji i wszelkich urządzeń oraz wszystkich podmiotów je eksploatujących. Podstawowe wymagania prawidłowej eksploatacji określa bezpośrednio ustawa, mogą być one precyzowane w drodze rozporządzenia. Wymagania wynikające wprost z ustawy zawarte zostały w art. 146 ust. 1. Są to następujące obowiązki: 1)stosowania paliw, surowców i materiałów eksploatacyjnych zapewniających ograniczanie ich negatywnego oddziaływania na środowisko, 2)podejmowania odpowiednich działań w przypadku powstania zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych, w celu ograniczenia skutków tych zakłóceń dla środowiska. Wymagania określone w pkt 1 mogą być precyzowane w drodze rozporządzenia ministra właściwego ds. środowiska, wydanego w porozumieniu z ministrem właściwym ds. gospodarki. Ustawa dopuszcza wówczas takie skonstruowanie tych wymagań, aby były zróżnicowane w zależności od daty oddania instalacji do użytku bądź daty wyprodukowania urządzenia. Ustawa POŚ zawiera również delegację fakultatywną do wydania rozporządzenia precyzującego sposoby postępowania w razie zakłóceń - na jej podstawie Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 4 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1584), które co prawda zatytułowane jest w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, ale reguluje również m.in. sposoby postępowania w razie zakłóceń ( 1 pkt 5 rozporządzenia). Wymagania, które instalacja powinna spełniać w trakcie jej normalnej eksploatacji, związane są przede wszystkim z koniecznością przestrzegania standardów zarówno imisyjnych (standardów jakości środowiska), jak i emisyjnych. Podstawowy wymóg to niedopuszczenie do sytuacji, w której emisja z instalacji stanie się zanieczyszczeniem, a taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy zostaną naruszone standardy imisyjne, bądź też oddziaływanie instalacji spowoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Zakaz naruszania standardów jakości środowiska, w odniesieniu do instalacji wprowadzającej gazy lub pyły do powietrza, powodującej emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych, dotyczy obszarów znajdujących się poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Jedynym wówczas wyjątkiem dopuszczającym naruszenie takiego zakazu jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Obowiązek dotrzymywania standardów imisyjnych ma charakter bezwzględny, zgodnie z art. 144 ust. 4 nie zwalnia z niego dotrzymywanie standardów emisyjnych ani przestrzeganie wymagań dotyczących stosowanej technologii. 15

W czasie eksploatacji instalacji zakazane jest również naruszanie standardów emisyjnych, czyli norm określających dopuszczalną wielkość emisji substancji lub energii do środowiska. Standardy takie mogą mieć charakter indywidualny, są wówczas określone decyzją dotyczącą konkretnej instalacji (tzw. pozwolenie emisyjne). Standardy takie mogą również mieć charakter ogólny, ustanawiane są wówczas w drodze rozporządzenia ministra. Delegacje do wydania takich rozporządzeń zawiera art. 145, zgodnie z tym upoważnieniem minister może ustalić standardy emisyjne z instalacji w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, wytwarzania odpadów, emitowania hałasu. Ustawa wprowadza także pewien zestaw wymagań dotyczących technologii stosowanych w nowo uruchamianych lub modernizowanych instalacjach. Określa te wymagania art. 143, jest to istotna nowość w regulacji. Przesłanki określania wymagań technologicznych dla instalacji i urządzeń (art. 143): 1. stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń, 2. efektywne wytwarzanie oraz wykorzystanie energii, 3. zapewnienie racjonalnego zużycia wody i innych surowców oraz materiałów i paliw, 4. stosowanie technologii bezodpadowych i mało-odpadowych oraz możliwość odzysku powstających odpadów, 5. rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji, 6. wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej, 7. wykorzystanie analizy cyklu życia produktów, 8. postęp naukowo-techniczny Warunki eksploatacji instalacji odbiegające od normalnych to według art. 142 okres rozruchu, awarii bądź likwidacji instalacji. W tego typu sytuacjach pewne wymagania generalne, wskazane wyżej, mogą być w określonym zakresie naruszane, jednak przy dotrzymaniu generalnej zasady, zgodnie z którą wielkość emisji z instalacji lub urządzenia w warunkach odbiegających od normalnych powinna wynikać z uzasadnionych potrzeb technicznych i nie może występować dłużej niż jest to konieczne. I tak w odniesieniu do etapu rozruchu ustawa po pierwsze wyraźnie określa dopuszczalną długość trwania tego okresu, zgodnie z art. 76 ust. 3 mogą to być najwyżej 30 dni. Z przepisu tego można również wyprowadzić wniosek, iż w fazie rozruchu dopuszczalne jest niedotrzymywanie obowiązujących z mocy prawa standardów emisyjnych lub innych warunków emisji, zakres odstępstw od tych warunków powinien być jednak wyraźnie określony w pozwoleniu emisyjnym. Zakres odstępstw od ogólnych standardów emisyjnych powinien zostać natomiast określony w rozporządzeniu wykonawczym, wprowadzającym takie standardy. Wymagania dotyczące funkcjonowania instalacji w warunkach odbiegających od normalnych powinny być jednak przede wszystkim określone w pozwoleniu emisyjnym. Zgodnie z art. 188 ust.2 pozwolenie powinno m.in. ustalać maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, w szczególności w przypadku rozruchu i unieruchomienia instalacji, a także warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach oraz warunki emisji. Zgodnie z art. 147 ustawy prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są zobowiązani do prowadzenia pomiarów wielkości emisji. Obowiązek ten może mieć różny zakres, w wymiarze podstawowym chodzi o prowadzenie pomiarów okresowych lub ciągłych. Pomiary ciągłe co do zasady są wymagane w przypadku wprowadzania do 16

środowiska znacznych ilości substancji lub energii. Zakres tych obowiązków ustalony został w wydanym na podstawie art. 148 POŚ rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 110, poz. 1057). Odrębnym jest obowiązek obciążający prowadzącego instalację nowo zbudowaną lub zmienioną w istotny sposób, z której emisja wymaga pozwolenia. Podmiot taki jest bowiem obowiązany do przeprowadzenia wstępnych pomiarów wielkości emisji z tej instalacji, najpóźniej w ciągu 14 dni od zakończenia rozruchu instalacji lub uruchomienia urządzenia, chyba że organ właściwy do wydania pozwolenia określił w pozwoleniu inny termin. Wyniki prowadzonych przez siebie pomiarów prowadzący instalację ma obowiązek przekazać organowi ochrony środowiska, o ile pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji. Zakres tego obowiązku został doprecyzowany w drodze wydanego na podstawie art. 149 ust. 2 POŚ rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia, przekazywanych właściwym organom ochrony środowiska oraz terminu i sposobu ich prezentacji (Dz. U. Nr 59, poz. 529). Wyniki przeprowadzonych pomiarów powinny być ewidencjonowane oraz przechowywane przez okres pięciu lat. Obowiązek prowadzenia pomiarów i przedkładania ich wyników może zostać poszerzony w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organ ochrony środowiska. Możliwe jest to w dwóch przypadkach. Pierwszy związany jest z wykazaniem, poprzez przeprowadzoną kontrolę, iż naruszane są standardy emisyjne (art. 150). W takiej sytuacji organ może określić obowiązki związane z prowadzeniem pomiarów w szerszym zakresie, niż wynika to z przepisów ogólnych wiążących dany podmiot; to samo dotyczy przekazywania wyników pomiarów. Ustawa nie dookreśla bliżej zakresu możliwego poszerzenia obowiązku, pozostawiając organowi swobodę działania. Nie jest to jednak swoboda nieograniczona, podstawową wytyczną powinien być stwierdzony zakres naruszeń. Obowiązek nie może być traktowany jako sankcja, powinien być nakładany w takim zakresie, w jakim niezbędne jest uzyskanie dodatkowych informacji o emisji z instalacji. Drugi przypadek dotyczy natomiast sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie na emisję z instalacji i określony został w art. 151. Organ właściwy do wydania takiego pozwolenia może określić dodatkowe wymagania w zakresie prowadzenia pomiarów, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska. Wskazane kryterium ma także charakter ocenny, zaistnienie takich względów musi zostać wykazane w decyzji. Przepis nie precyzuje, czy powinna to być odrębna decyzja, wydaje się, że powinny te obowiązki zostać zawarte w treści pozwolenia emisyjnego. 2. Pozwolenia emisyjne - zasady ogólne Pozwolenia emisyjne to pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii wymagane przez prawo ze względu na ochronę środowiska. Wydawane są one na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach i ustawy - Prawo wodne. Tak więc w przypadkach wyraźnie w ustawie wskazanych korzystanie ze środowiska polegające na odprowadzaniu do niego substancji lub energii jest dozwolone tylko pod warunkiem wcześniejszego uzyskania zgody właściwego organu administracji. Tak rozumiane pozwolenie jest decyzją stwierdzającą spełnienie postawionych w ustawie 17

warunków prowadzenia działalności (gospodarczej lub innej), bądź także decyzją ustalającą lub precyzującą te warunki w granicach dopuszczonych ustawą. Obowiązek jego uzyskania mieści się w zakresie dodatkowych obowiązków przedsiębiorcy określonych w art.9 ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 poz. 1178) - jest to określony przepisami prawa warunek dotyczący sposobu (czy metod) wykonywania działalności gospodarczej, związany z ochroną środowiska. Ogólne zasady wydawania pozwoleń (wspólne dla wszystkich ich rodzajów) zawarte są w prawie ochrony środowiska (tytuł III, dział IV, rozdziały 1-3). Zgodnie z nimi eksploatacja instalacji powodująca: 1) wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, 3) wytwarzanie odpadów, 4) emitowanie hałasu, 5) emitowanie pól elektromagnetycznych, - jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Rodzaje pozwoleń Ustawa wyróżnia następujące rodzaje pozwoleń: 1)zintegrowane, 2)na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, 3)wodno-prawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, 4)na wytwarzanie odpadów, 5)na emitowanie hałasu do środowiska, 6)na emitowanie pól elektromagnetycznych. Szczegółowe przepisy dotyczące pozwoleń zintegrowanych, na emisję do powietrza, emisję hałasu oraz emisję pól elektromagnetycznych zawarte są w prawie ochrony środowiska. pozwolenia na wprowadzanie ścieków oraz na wytwarzanie odpadów uregulowane są szczegółowo - odpowiednio: w prawie wodnym i w ustawie o odpadach. Systematyka przepisów dotyczących pozwoleń emisyjnych Ustawa Prawo ochrony środowiska przyjmuje bardzo istotne założenie wyjściowe dla zawartego w niej zespołu przepisów dotyczących pozwoleń - mają one stanowić część ogólną dla wszystkich regulacji prawnych dotyczących reglamentacji, poprzez decyzję administracyjną, prowadzenia emisji do środowiska, niezależnie od przedmiotu tej emisji i elementu środowiska, który takiej emisji jest poddany. Konsekwencją tego założenia jest ujęcie w tejże ustawie regulacji dotyczących wspólnych elementów instytucji pozwolenia, natomiast przepisy szczegółowe dotyczące konkretnych rodzajów pozwoleń, zawarte w innych ustawach, mają charakter uzupełniający. W ten sposób podstawą prawną dla konkretnej decyzji pozwoleniowej będą zawsze przepisy ogólne ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisy szczegółowe dotyczące danego rodzaju decyzji (zawarte bądź w tejże ustawie bądź w ustawach szczegółowych). W powołaniu podstawy prawnej decyzji będą więc musiały się znaleźć zarówno przepisy ogólne jak i szczegółowe przepisy materialne. 18

Art. 183 ustawy wyraźnie określa charakter prawny pozwolenia emisyjnego i jego tryb wydawania pozwolenie jest decyzją administracyjną, czyli patrząc od strony teoretycznej aktem administracyjnym, wydawanym w trybie regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisie ustalono również w ogólny sposób właściwość organów w sprawie wydawania pozwoleń, przypisując tę kompetencję organowi ochrony środowiska. Podstawowe założenia dla powstania obowiązku uzyskania pozwolenia na emisję określa art. 180 ustawy. Zgodnie z przepisem eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza bądź ścieków do wód lub do ziemi, wytwarzanie odpadów, emitowanie hałasu, emitowanie pól elektromagnetycznych, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia pod warunkiem jednak, że jest ono wymagane. Można więc stwierdzić, że przyjęte założenia opierają się na trzech punktach: obowiązek jest związany z eksploatacją instalacji, obowiązek dotyczy eksploatacji powodującej wskazane skutki, obowiązek nie ma charakteru generalnego wobec wszystkich instalacji powodujących określone skutki. Obowiązek uzyskania pozwolenia jest również częścią ogólnego obowiązku eksploatacji instalacji lub urządzenia w zgodzie z wymaganiami ochrony środowiska, który zgodnie z art. 138 ust.1 ustawy obciąża w zasadzie właściciela instalacji. W sytuacji, gdy w związku ze spełnieniem wszystkich przesłanek obowiązek uzyskania pozwolenia istnieje, prowadzenie tego rodzaju działalności bez jego spełnienia jest naruszeniem prawa i rodzi odpowiedzialność prawną. Instrumentami tej odpowiedzialności są zwłaszcza opłaty podwyższone (art. 292) i odpowiedzialność za wykroczenie (art. 351). Jak już wspomniano, ustawa rozróżnia dwa typy pozwoleń emisyjnych pozwolenia zintegrowane (art. 181 pkt.1) oraz pozwolenia na emisję określonych rodzajów substancji lub energii do wskazanych elementów środowiska, które można byłoby określić jako pozwolenia sektorowe (art. 181 pkt 2-6). Art. 181 określa także wzajemny stosunek pozwoleń zintegrowanych i sektorowych uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, obejmującego całość oddziaływań na środowisko, wyłącza obowiązek uzyskiwania odrębnych pozwoleń sektorowych. Prowadzący instalację nie ma jednak prawa wyboru pozwolenie zintegrowane czy pozwolenia sektorowe, znalezienie się w grupie instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego jest wiążące, wyłączenie obowiązku uzyskania pozwoleń sektorowych jest automatyczne. Ogólne przepisy dotyczące pozwoleń regulują także takie kwestie jak wymagania dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia i treści samej decyzji, szczególne elementy treści (np. wymóg ustanowienia zabezpieczenia roszczeń), podstawy odmowy wydania pozwolenia oraz uchylenia lub ograniczenia decyzji funkcjonującej. Pozwolenie emisyjne jest wydawane wyłącznie na wniosek zainteresowanego, wystąpienie z wnioskiem jest jednak obowiązkowe, jeżeli ustawa wymaga uzyskania takiej decyzji. Pozwolenie może być wydane także na wniosek zainteresowanego nabyciem instalacji lub jej oznaczonej części. Wniosek o wydanie pozwolenia Zgodnie z art. 184 prawa ochrony środowiska wniosek o wydanie powinien zawierać: 1) oznaczenie prowadzącego instalację, jego adres zamieszkania lub siedziby, 2) adres zakładu, na którego terenie prowadzona jest eksploatacja instalacji, 19

3) informację o tytule prawnym do instalacji (ma wskazywać czy wnioskodawcą jest właściciel (należy załączyć odpis z ksiąg wieczystych), prowadzący instalację na podstawie innego tytułu prawnego (należy załączyć umowę notarialną - por. art. 138 POŚ), czy zainteresowany nabyciem instalacji w trybie art. 190 POŚ), 4) informację o rodzaju instalacji, stosowanych urządzeniach i technologiach oraz charakterystykę techniczną źródeł powstawania i miejsc emisji, 5) ocenę stanu technicznego instalacji, 6) informację o rodzaju prowadzonej działalności, 7) opis możliwych wariantów funkcjonowania instalacji, 8) bilans masowy i rodzaje wykorzystywanych materiałów, surowców i paliw, wraz ze schematem technologicznym, 9) informację o energii wykorzystywanej lub wytwarzanej przez instalację, 10) wielkość i źródła powstawania albo miejsca emisji - aktualnych i proponowanych - w trakcie normalnej eksploatacji instalacji oraz w warunkach odbiegających od normalnych, w szczególności takich jak: rozruch, awaria, wyłączenia, 11) informację o planowanych okresach funkcjonowania instalacji w warunkach odbiegających od normalnych, 12) informację o istniejącym lub przewidywanym oddziaływaniu emisji na środowisko, 13) wyniki pomiarów wielkości emisji z istniejącej instalacji, 14) zmiany wielkości emisji jakie nastąpiły po wydaniu ostatniego pozwolenia dla istniejącej instalacji, 15) planowane działania, w tym przewidywane środki techniczne mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, 16) proponowane procedury monitorowania procesów technologicznych, w szczególności pomiaru lub ewidencjonowania wielkości emisji, 17) przewidywany sposób zakończenia eksploatacji instalacji nie stwarzający zagrożenia dla środowiska, 18) czas, na jaki wydane ma być pozwolenie. W przypadku gdy wniosek dotyczy instalacji nowo uruchamianych lub w sposób istotny zmienianych, powinien zawierać informacje o spełnianiu wymogów, o których mowa w art. 143 (dotyczących technologii, która powinna być stosowana w takich instalacjach). Do wniosku o wydanie pozwolenia należy dołączyć: 1)dokument potwierdzający, że wnioskodawca jest uprawniony do występowania w obrocie prawnym, jeżeli prowadzący instalacje nie jest osoba fizyczną (odpis z KRS lub ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez gminy), 2)wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został sporządzony, oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jej uzyskanie było wymagane, 3)streszczenie wniosku sporządzone w języku niespecjalistycznym. Warunki uzyskania pozwolenia emisyjnego Art. 186 ustala podstawowe warunki, jakie muszą być spełnione dla uzyskania pozwolenia emisyjnego. Pomimo formalnego zaadresowania do organu wydającego decyzję treść przepisu oczywiście ma istotne znaczenie i dla prowadzącego instalację, bowiem sposób sformułowania obowiązków organu wskazuje ściśle wiążący charakter postanowień 20