Marta Witkowska Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej

Marta Witkowska Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Jedność w różnorodności In varietate concordia (łac.) Warszawa 2008

Spis treści Wstęp 9 Rozdział I Istota i charakter zasad funkcjonowania Unii Europejskiej 17 1. Zasady prawa i ich rola w systemie prawnym 17 2. Zasady systemowe i ich charakter 21 3. Klasyfikacja zasad uwzględniająca przestrzeń oddziaływania 24 4. Klasyfikacja zasad oparta na kryterium ich pochodzenia 25 5. Klasyfikacja zasad oparta na kryterium funkcji pełnionej w systemie 28 6. Pytania i zagadnienia kontrolne 30 7. Literatura uzupełniająca 30 Rozdział II Zasady ustalające pozycję Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych 31 1. Zasada filarowości Unii Europejskiej 32 2. Zasada powiązań międzyfilarowych 41 3. Zasady określające relacje Unii Europejskiej z otoczeniem międzynarodowym 45 4. Zasady zaciągania zobowiązań umownych przez Unię Europejską w I filarze 52 5. Zasady współpracy Unii Europejskiej z innymi podmiotami stosunków międzynarodowych realizowanej w ramach II i III filara 68 6. Pytania i zagadnienia kontrolne 73 7. Literatura uzupełniająca 74 Rozdział III Zasady systemu politycznego Unii Europejskiej 75 1. Koncepcje ustrojowe systemu politycznego Unii Europejskiej 79 2. Zasada demokratyzmu 90 3. Zasady odpowiedzialności i legitymacji 101

6 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej 4. Zasada państwa prawnego 115 5. Zasada systemu instytucjonalnego 120 6. Zasada elastyczności 133 7. Pytania i zagadnienia kontrolne 150 8. Literatura uzupełniająca 150 Rozdział IV Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 152 1. Zasada własnych źródeł prawa 153 2. Zasada autonomii prawa wspólnotowego 159 3. Zasada działania Unii Europejskiej w granicach kompetencji powierzonych 161 4. Zasada subsydiarności (pomocniczości) 173 5. Zasada proporcjonalności 177 6. Zasady procesu decyzyjnego 180 7. Pytania i zagadnienia kontrolne 196 8. Literatura uzupełniająca 197 Rozdział V Zasady stosowania prawa wspólnotowego 198 1. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem wewnętrznym państw członkowskich 199 2. Zasada bezpośredniego i obowiązywania i stosowania 205 3. Zasada bezpośredniego skutku 207 4. Zasada efektywności 212 5. Zasada solidarności (lojalności, wierności) 215 6. Zasada jednolitości (spójności) 219 7. Zasada równości 221 8. Zasada przymusowej egzekucji aktów indywidualnych prawa wspólnotowego w państwach członkowskich 223 9. Zasady stosowania prawa w II i III filarze Unii Europejskiej 224 10. Pytania i zagadnienia kontrolne 226 11. Literatura uzupełniająca 226 Rozdział VI Zasady wyznaczające sposoby realizacji celów i zadań polityk Unii Europejskiej 227 1. Zasady wspólnego rynku i rynku wewnętrznego 229

Spis treści 7 2. Zasady polityki gospodarczej i monetarnej 235 3. Zasady polityki rolnej 237 4. Zasady gospodarki morskiej 240 5. Zasady polityki wizowej, azylowej i imigracyjnej 242 6. Zasady konkurencji, pomocy państwa i zbliżania ustawodawstw 245 7. Zasady polityki transportowej 247 8. Zasady polityki społecznej, zatrudnienia, edukacji i szkoleń 248 9. Zasady zapewnienia spójności ekonomicznej i społecznej 253 10. Zasady polityki ochrony zdrowia i ochrony konsumenta 258 11. Zasady polityki przemysłowej 261 12. Zasady ochrony środowiska naturalnego 263 13. Zasady polityki handlowej 264 14. Pytania i zagadnienia kontrolne 266 15. Literatura uzupełniająca 266 Rozdział VII Zasady wdrażania prawa wspólnotowego 268 1. Bezpośrednie wykonywanie i wdrażanie prawa wspólnotowego przez instytucje 269 2. Wykonywanie prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie 270 3. Pytania i zagadnienia kontrolne 280 4. Literatura uzupełniająca 280 Rozdział VIII Zasady integracji prawa wspólnotowego z krajowymi porządkami prawnymi 281 1. Integracja a harmonizacja prawa wspólnotowego 281 2. Metody integracji prawa wspólnotowego 282 3. Pytania i zagadnienia kontrolne 295 4. Literatura uzupełniająca 295 Rozdział IX Acquis communautaire a Traktat reformujący z 2007 roku 296 Bibliografia 299 Indeks 303

Rozdział IV Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej Rzeczą o podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania Unii Europejskiej, realizacji jej celów i zadań jest przestrzeganie zasad rządzących procesami decyzyjnymi i celami strategicznymi. Ponadto nie wolno zapominać o swoistej prawidłowości demokratycznego systemu politycznego Unii, że jej instytucje muszą reagować na postulaty zgłaszane przez tych, których dotykają skutki podejmowanych przez nie działań. Oznacza to udostępnianie społeczeństwom państw członkowskich informacji o przyczynach ich podejmowania i założeniach prowadzonych analiz strategicznych. Jeżeli wskutek rozbieżności interesu między państwami członkowskimi dochodzi do impasu w mechanizmie decyzyjnym, może to skłonić do wniosku, że zaistniała potrzeba wykorzystania przez niektóre państwa członkowskie procedur traktatowych umożliwiających im podjęcie dalszych kroków integracyjnych w węższym gronie. Zawsze jednak istnieje wówczas zagrożenie naruszenia spójności Unii i zasady solidarności między państwami. Akty woli państw i instytucji UE wyrażane w formie aktu prawnego są powszechnie nazywane decyzjami państw i instytucji, chociaż tylko niektóre z nich mają prawny charakter decyzji. Podczas procesu tworzenia aktów prawa wspólnotowego obowiązują następujące zasady prawne: zasada własnych źródeł prawa, zasada autonomii, zasada kompetencji przyznanych, zasada subsydiarności, zasada proporcjonalności, inne zasady związane z funkcjonowaniem UE, takie jak: zasady instytucjonalne: równowagi, autonomii, jednolitych ram, zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, tożsamości narodowej państw członkowskich, zasada elastyczności.

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 153 1. Zasada własnych źródeł prawa Prawo stanowione w Unii Europejskiej nie może być uważane za prosty zbiór porozumień między państwami lub też część czy dodatek do państwowych systemów prawnych. Sytuację komplikuje ponadto dwoista natura całego systemu ponadnarodowy charakter w I filarze i międzyrządowy w II filarze. Co więcej, Traktat z Maastricht wprowadził rozdźwięk w systemie źródeł prawa pomiędzy dotychczasowymi aktami prawnymi a nowymi unijnymi instrumentami działania. Było to działanie celowe konsekwencja istotnych różnic między charakterem kompetencji powierzonych Wspólnocie i specyfiką międzynarodową nowych zadań Unii. Państwa członkowskie, powołując do życia Wspólnoty, ograniczyły swoje suwerenne uprawnienia prawodawcze, przeniosły część praw zwierzchnich na Wspólnoty i stworzyły ład prawny, wiążący państwa i ich obywateli, który musi być stosowany przez sądy 1. Prawo wspólnotowe tworzy autonomiczne, odrębne od prawa międzynarodowego publicznego 2 i niezależne od krajowych systemów prawnych źródło prawa. Istnieje wciąż nierozwiązany problem istoty źródeł prawa tworzonego w ramach II i III filara UE. Jako takie stanowią źródło prawa wspólnotowego, ale należy pamiętać o ich różnej od źródeł wtórnych naturze prawnej. Cechą systemu prawa Unii Europejskiej jest mnogość źródeł i zróżnicowanie ich charakteru prawnego. Wynika to po części z przyjętego założenia, by wypracować model odpowiadający specyfice powierzonych zadań, realizowanych odrębnie od państw członkowskich, i gwarantujący utrzymanie nadrzędnego stosunku prawa wspólnotowego do porządków prawnych państw członkowskich. Prawo wspólnotowe zawiera uporządkowany zbiór norm, które powstają na skutek działań podejmowanych zarówno przez państwa członkowskie, jak i przez instytucje. Porządkowanie zbioru może opierać się na różnych kryteriach, wśród których podstawową rolę odgrywa znaczenie pojęcia źródło prawa. W sensie materialnym źródłem prawa jest wola państw członkowskich, które w traktatach przekazały Wspólnotom Europejskim i utworzonym instytucjom kompetencje do tworzenia norm prawa o specyficznych cechach. W znaczeniu formalnym zaś za źródło prawa będziemy uważać bogaty i różnorodny zbiór aktów prawnych, regulujących procedury i funkcjonowanie przestrzeni prawnej UE w jej trzech filarach. 1 2 Orzeczenie w sprawie 14/68, Walt Wilhelm et al. v. Bundeskartellamt; orzeczenie dostępne w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/pl/content/juris/index.htm. Potwierdzają to tezy Trybunału Sprawiedliwości WE w różnych orzeczeniach, z których najwcześniej potwierdził to w sprawie 7/71, Komisja v. Francja. Tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/pl/content/juris/index.htm.

154 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Natomiast w charakterze poznawczym za źródła prawa uznaje się różnego rodzaju zbiory dokumentów wydawane przez UE (oraz wcześniej WE), przede wszystkim Dziennik Urzędowy UE. Przedstawiona klasyfikacja nie oddaje w pełni charakteru prawa UE (głównie nie oddaje ponadnarodowego charakteru norm stanowionych w I filarze UE). Akty prawa pochodnego w I filarze UE są bowiem wynikiem wypełniania funkcji i wykonywania kompetencji instytucji, natomiast w II i III filarze kompetencje do podejmowania działań przysługują państwom członkowskim (w niewielkim stopniu wspomagają je w tym zadaniu powołane instytucje międzyrządowe). Właściwe określenie to koordynacja działań państw członkowskich z zachowaniem zasad współpracy międzyrządowej. W traktatach założycielskich Wspólnot Europejskich brakuje ustanowionej klasyfikacji źródeł prawa, chociażby wzorem krajowych porządków prawnych, co oznacza, że w tekście traktatów nie ma ustalonej hierarchii źródeł prawa. Stosowany powszechnie podział na źródła pierwotne i wtórne nie obejmuje wszystkich źródeł prawa wspólnotowego. W związku z tym na potrzeby usystematyzowania ich w doktrynie wypracowano klasyfikację z uwzględnieniem różnych kryteriów. Tabela 1 zbiorczo prezentuje wyróżniane rodzaje źródeł w zależności od przyjętego kryterium, należy jednak zauważyć, że nie każda klasyfikacja jest jednoznaczna i pełna. Zastosowanie niektórych kryteriów nie pozwala na uwzględnienie wszystkich źródeł w przyjętym podziale bądź występują trudności w precyzyjnym określeniu ich przynależności, niewyjaśnione do końca nawet w orzecznictwie. Funkcję organu kontroli legalności i zapewnienia jednolitej interpretacji prawa powierzono Trybunałowi Sprawiedliwości. Trybunał czyni to przez: ocenę działań państw członkowskich: orzekając w sporach między państwami a Komisją o niewywiązywanie się ze zobowiązań (art. 226 TWE), orzekając w sporach między państwami o niewywiązywanie się z zobowiązań (art. 227 TWE); kontrolę legalności: rozpatrując skargi o unieważnienie aktu prawnego wydanego przez instytucję wspólnotową (art. 230 i 231 TWE), rozpatrując skargi na bezczynność instytucji wspólnotowej (art. 232 TWE), rozpatrując skargi o bezprawność działania (art. 241 TWE); interpretację prawa wspólnotowego: udzielając odpowiedzi na pytania prejudycjalne (art. 234 TWE), kontrolę umów międzynarodowych (art. 300 TWE).

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 155 Tabela 1. Klasyfikacja źródeł prawa wspólnotowego Kryterium wyróżnienia tryb stanowienia zakres regulacji zakres przedmiotowy hierarchia norm forma źródeł moc wiążąca charakter źródła Wyróżniane rodzaje źródeł akty o charakterze ponadnarodowym akty prawa międzynarodowego publicznego tworzone przez państwa źródła prawa I filara instrumenty prawne II filara instrumenty prawne III filara prawo materialne: regulujące poszczególne aspekty funkcjonowania rynku unijnego (I filar UE) oraz zakres materialny II i III filara UE prawo formalne (instytucjonalne): określające strukturę organizacyjną UE prawo pierwotne prawo pochodne/wtórne prawo pisane prawo niepisane normy prawnie wiążące normy formalnie niewiążące (tzw. prawo miękkie) źródła wewnętrzne źródła zewnętrzne Źródło: opracowanie własne. Trybunał nie jest właściwy do orzekania o ważności norm prawa pierwotnego, lecz jest właściwy do wydawania orzeczeń wstępnych dotyczących interpretacji traktatów. Traktaty oraz postanowienia, które są integralną częścią umów międzynarodowych, nie podlegają kontroli Trybunału z punktu widzenia zgodności z prawem. Ponadto nie można pominąć faktu, że różny charakter współpracy między państwami członkowskimi w I oraz w II i III filarze UE wpływa na zakres kompetencji Trybunału, który ma charakter pełny jedynie w I filarze UE, z wyjątkiem regulacji w ramach Tytułu IV TWE. Traktat o Unii Europejskiej wyłączył spod kompetencji Trybunału przepisy dotyczące Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz ograniczył ją w dziedzinie Współpracy Policyjnej i Sądowej w sprawach karnych. Właściwość TS uległa modyfikacji po wejściu w życie Traktatu amsterdamskiego. To zaś komplikuje ustalenie jasnej klasyfikacji źródeł z uwzględnieniem hierarchii norm. Bezsprzecznie najwyżej znajdują się normy prawa pierwotnego.

156 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Niejasne i nieprecyzyjne jest stanowisko doktryny w sprawie przynależności ogólnych zasad prawa wspólnotowego oraz orzecznictwa wspólnotowego do grupy źródeł prawa pierwotnego. Jednakże akceptując stanowisko Trybunału wyrażone w orzecznictwie, że zarówno normy stanowione na podstawie traktatów, jak i umowy międzynarodowe zawierane przez WE nie mogą naruszać zasad (tworzonych głównie poprzez orzecznictwo), ponieważ te gwarantują poszanowanie najwyższych wartości konstytucyjnych państw członkowskich i wartości chronionych w UE, należy umieścić tę grupę powyżej wtórnych źródeł prawa wspólnotowego. Specjalny status w tym systemie otrzymały normy prawa międzynarodowego publicznego. Zgodnie z duchem orzecznictwa 3 są one powyżej norm wtórnych, kiedy przepis ten wiąże Unię i może nadawać jej obywatelom prawa, na które mogą się oni powoływać przed sądami. Dodatkowo należy pamiętać, że Trybunał w art. 300 TWE otrzymał legitymację do badania zgodności zawieranych umów z prawem (z traktatami i zasadami), co sugeruje, że generalnie prawo międzynarodowe publiczne powinno znaleźć się poniżej norm pierwotnych oraz zasad ogólnych i orzecznictwa, lecz powyżej norm wtórnych z poczynionym na wstępnie zastrzeżeniem. Ponadto UE jako uczestnik obrotu międzynarodowego jest związana zasadami tego reżimu (np. pacta sunt servanda) oraz zasadami porządku wspólnotowego (m.in. zasada kompetencji powierzonych), dlatego przestrzeganie prawa międzynarodowego publicznego może wymagać działań implementacyjnych i dotyczy to zarówno: umów międzynarodowych np. przystąpienie do Światowej Organizacji Handlu (WTO, World Trade Organization) wiązało się ze zmianami we wspólnotowym prawie celnym czy regulacjach dotyczących zamówień publicznych we Wspólnocie; innych aktów, np. aktów Rady Bezpieczeństwa ONZ nakładających na państwa sankcje, np. wspólne stanowisko UE dotyczące takiej rezolucji (sankcje na Liberię) konieczne było przyjęcie też rozporządzenia przez Radę. Prawo pochodne podlega również hierarchii norm prawa. Zbiór ten jest jednak wewnętrznie zróżnicowany. Poszczególne normy zaliczane do tej kategorii mają nieuregulowaną pozycję w relacjach poziomych (pomiędzy filarami) i w relacjach pionowych (w ramach filara), zarówno w zakresie określenia ich hierarchii, jak i współzależności. Kwestia ta była przedmiotem prac Konwentu Europejskiego i znalazła rozwiązanie w Traktacie ustanawiającym konstytucję dla Europy 3 Sprawy połączone 21 24/72, International Fruit Company NV, Kooy Rotterdam NV, Velleman en TAS NV i Jan Van den Brink s Im- en Exporthandel NV v. Produktschap voor Groenten en Fruit (tzw. sprawa GATT); treść orzeczenia dostępna w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa. eu/pl/content/juris/index.htm.

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 157 (proces ratyfikacji tego dokumentu został przerwany). Na zróżnicowanie aktów tego prawa w relacjach poziomych mają wpływ głównie zasady niezależności i autonomiczności działań w ramach filarów. W praktyce uwidacznia się jednak duży stopień wykorzystania instrumentów prawnych z różnych filarów do realizacji jednego celu. Przykładem może być polityka handlowa realizowana w ramach I filara oraz polityka zagraniczna w ramach II filara wspólny cel a różne instrumenty. Podobnie jest w kwestii obszaru bezpieczeństwa, wolności i sprawiedliwości, który po zmianach wprowadzonych Traktatem amsterdamskim podlega częściowo instrumentom I i III filara. Często wynika to z potrzeby, by współpracę o charakterze międzyrządowym uzupełnić działaniami z poziomu wspólnotowego. Poza tym pewne zagadnienia mogą być świadomie regulowane przez państwa członkowskie tylko w ramach II lub III filara UE. Powody mogą być różne przede wszystkim zdarza się, że wśród członków Unii Europejskiej nie ma woli politycznej do podjęcia wiążących rozstrzygnięć środkami i metodami dostępnymi w I filarze UE. Z drugiej strony, pewne działania mogą być lepiej i szybciej zrealizowane w ramach filarów międzyrządowych. Nie należy zapominać, że filary międzyrządowe mają uzupełniać filar wspólnotowy. To również dowód nie na pokrywanie się zakresów, lecz ich wzajemnie uzupełnianie się. W relacjach pionowych wyliczenie rodzajów aktów ustanawianych w poszczególnych filarach nie jest równoznaczne z ich hierarchią. Natomiast pewne wskazówki hierarchizacji można odnaleźć w Traktacie w odniesieniu do II filara, np.: realizacją wspólnych strategii mogą być wspólne działania lub wspólne stanowiska; Rada przyjmuje decyzje na podstawie ogólnych wytycznych Rady Europejskiej. Ponadto pomocna w ustaleniu wzajemnych zależności norm pochodnych może być zasada przyjęta w orzecznictwie Trybunału 4, że o miejscu w hierarchii decydują nie forma, lecz rodzaj, treść i cel aktu. Należy to rozumieć w ten sposób, że normy ustawodawcze są powyżej przepisów wykonawczych (nawet jeśli występują w formie przewidzianej przez art. 249 TWE). Przez termin źródła prawa wspólnotowego powszechnie rozumie się rodzaje aktów prawnych, które składają się na porządek prawny w Unii Europejskiej (patrz schemat 1 oraz tabela 2). 4 Sprawy połączone 41 44/70, International Fruit Company v. Komisja, treść orzeczenia dostępna w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/pl/content/juris/index.htm.

Źródła niepisane Źródła pisane wewnętrzne zewnętrzne pierwotne wtórne akty nietypowe zasady prawa wspólnotowego duch orzecznictwa wspólnotowych organów wymiaru sprawiedliwości wspólnotowe prawo zwyczajowe i praktyka ogólne zasady prawa międzynarodowego powszechne prawo zwyczajowe Źródło: opracowanie własne. traktaty założycielskie wraz z załącznikami, aneksami i protokołami traktaty modyfikujące i uzupełniające traktaty założycielskie umowy o członkostwo inne porozumienia I filar UE: rozporządzenia dyrektywy decyzje zalecenia i opinie II filar UE: wspólne strategie wspólne działania wspólne stanowiska III filar UE: wspólne stanowiska decyzje ramowe decyzje konwencje regulaminy wewnętrzne instytucji i organów akty jednostronne wydane przez instytucje akty umowne dokumenty o charakterze informacyjnym umowy zawierane przez Wspólnoty (stowarzyszeniowe, o współpracy, handlowe) umowy wiążące Wspólnoty zawierane przez państwa członkowskie, umowy mieszane, umowy zawierane w ramach II i III filara UE prawnopaństwowe gwarancje postępowania administracyjnego i drogi prawnej, uchwały prawotwórcze organizacji międzynarodowych, np. rezolucje Rady Bezpieczeństwa ONZ akty wydawane przez organy utworzone na podstawie umów międzynarodowych, których stroną są Wspólnoty (np. decyzje rad stowarzyszenia) Schemat 1. Źródła prawa w Unii Europejskiej

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 159 Tabela 2. Rodzaje aktów prawnych stanowionych w Unii Europejskiej I filar prawo wspólnotoweii filar międzynarodowe prawo publiczne III filar międzynarodowe prawo publiczne podmiot aktywny Wspólnota Europejska, Euratom państwa członkowskie Podmiot aktywny: państwa członkowskie podstawa prawna art. 249 TWE art. 13 15 TUE art. 34 TUE inicjatywa Komisja Europejska państwa członkowskie + Komisja Europejska państwa członkowskie + Komisja Europejska rodzaje aktów prawnych rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie wspólne strategie, wspólne działania, wspólne stanowiska wspólne stanowiska, decyzje ramowe, decyzje, konwencje procedura stanowienia prawa Rada decyduje jednomyślnie lub większością kwalifikowaną po zapoznaniu się z opinią Parlamentu Europejskiego, Komitetu Regionów lub Komitetu Społeczno-Ekonomicznego. Rada Europejska przyjmuje wspólne strategie jednomyślnie. O wspólnych działaniach i wspólnych stanowiskach jednomyślnie decyduje Rada Rada przyjmuje jednomyślnie wspólne stanowiska, decyzje ramowe, decyzje i konwencje po zapoznaniu się z opinią Parlamentu Europejskiego Źródło: opracowanie własne. 2. Zasada autonomii prawa wspólnotowego W odróżnieniu od tradycyjnych organizacji międzynarodowych, których zasadnicza rola ogranicza się do koordynacji działań między państwami, Unia w I filarze jest wyposażona we władzę prawodawczą (w zakresie unormowanym traktatami), wykonawczą i sądowniczą. We wspólnotowym porządku prawnym mamy do czynienia z różnorodnością dziedzin legislacyjnych oraz występuje mnogość wydawanych aktów prawnych, a także stworzenie ogólnych zasad tego prawa 5. O oryginalnym charakterze tego prawa decyduje fakt, że oprócz ustanowienia stosunków prawnych między państwami a Unią doszło do wprowadzenia nowego porządku prawnego w systemie prawnym państw członkowskich. W zastrzeżonych 5 Por. J. Kolasa, Prawo wewnętrzne Wspólnot Europejskich. Zarys problemu [w:] Wspólnoty Europejskie, cz. 1, J. Kolasa (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1994, s. 82 i n.

160 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej dziedzinach podmiotami tego prawa są nie tylko państwa, ale i ich obywatele i inne podmioty. Ponadto w praktyce normy tego prawa są stosowane przez organy władzy krajowej tak jak przepisy prawa wewnętrznego 6. Z czysto formalnego punktu widzenia można powiedzieć, że ze względu na treść tego prawa jest ono bardziej wspólnym prawem wewnętrznym państw członkowskich niż prawem obowiązującym między nimi. Podstawą wyrażenia zasady autonomii prawa wspólnotowego stało się fundamentalne orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z 1964 roku w sprawie 16/64 Flaminio Costa v. ENEL, w którym Trybunał stwierdził, że europejskie prawo wspólnotowe stanowi nowy, odrębny porządek prawny. W odróżnieniu od zwykłych traktatów międzynarodowych Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą stworzył własny porządek prawny, który po wejściu w życie włączony został do systemów prawnych państw członkowskich i musi być stosowany przez ich sąd. Wraz z utworzeniem Wspólnoty na czas nieograniczony, posiadającej własne organy, zakres podmiotowości prawnej, międzynarodową zdolność prawną, a zwłaszcza rzeczywiste prawa suwerenne, państwa członkowskie, jeśli nawet w wąskim zakresie, ograniczyły swoje prawa zwierzchnie i w ten sposób stworzyły strukturę prawną, która jest wiążąca dla nich samych oraz ich obywateli. Koncepcja autonomii prawa wspólnotowego odnosi się do jego relacji z prawem międzynarodowym i prawem wewnętrznym państw członkowskich. Z punktu widzenia źródeł prawa, prawo wspólnotowe to prawo międzynarodowe (prawo pierwotne to umowy międzynarodowe). Z tego powodu powszechnie uznaje się prawo wspólnotowe za podsystem prawa międzynarodowego publicznego. Jednakże podstawą, na której opiera się zasada autonomii prawa wspólnotowego, jest integracyjny charakter tego prawa. O celu tym świadczą stwierdzenia zawarte w preambule do TUE oraz treść art. 2 TWE. Ponadto zinstytucjonalizowanie procesu tworzenia tego prawa, a zwłaszcza przekazanie takiego uprawnienia instytucjom UE, wskazuje na odmienny charakter od prawa międzynarodowego. Innym elementem odróżniającym te dwa systemy jest istnienie hierarchii źródeł w obrębie systemu wspólnotowego. Wykazanie autonomiczności prawa wspólnotowego względem prawa wewnętrznego państw członkowskich wymaga poczynienia kilku zastrzeżeń. Prawo to może być źródłem praw i obowiązków zarówno dla organów władzy, jak i innych podmiotów państw członkowskich. Obydwa porządki prawne są w sposób szczególny zintegrowane. Proces tej integracji wymaga dokonywania zmian w prawie wewnętrznym państw członkowskich dla osiągnięcia harmonii, a równolegle prawo wspólnotowe wypełnia przestrzeń prawną państw członkowskich, będąc prawem zewnętrznym. W tym kontekście dla dobra i efektywności współpracy 6 Por. T. Biernat, Wspólnota prawa..., op. cit., s. 65.

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 161 wspólnotowej uznano, że prawo wspólnotowe rządzi się swoimi zasadami i prawo krajowe nie może przesądzać o jego treści. Stąd zasada autonomii głosi, że europejskie prawo wspólnotowe jest niezależne od ustaw państwowych. Prawo wspólnotowe, przenikając do porządków prawnych państw członkowskich (stając się ich integralną częścią), zachowuje swoją odrębność, niezależność i jest stosowane jako prawo wspólnotowe. Zasada ta daje gwarancję jednolitego stosowania prawa na obszarze całej Unii Europejskiej, tj. we wszystkich państwach członkowskich. W myśl orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości prawo wspólnotowe nie może być uważane za prosty zbiór porozumień między państwami lub też część czy dodatek do państwowych systemów prawnych. Tworzy ono autonomiczne, niezależne od krajowych systemów prawnych źródło prawa i podlega własnym procedurom prawotwórczym i kontrolnym. W doktrynie prawo wspólnotowe definiuje się jako zorganizowany i strukturalny system norm prawnych z jego własnymi źródłami, własnymi instytucjami i procedurami tworzenia, interpretowania oraz ochrony. Zagadnieniem problemowym jest wpływ prawa wspólnotowego na prawa wewnętrzne państw członkowskich. Sporna jest odpowiedź na pytanie, czy systemy te podlegają wzajemnej integracji, ponieważ z punktu widzenia celów Wspólnoty wzajemne przenikanie się tych dwóch systemów mogłoby oznaczać osłabienie prawa wspólnotowego. Natomiast teza o ich wzajemnej koegzystencji jest zbyt dużym uproszczeniem i nie uwzględnia złożonego charakteru norm prawa wspólnotowego. Najbardziej prawdopodobne wydaje się stwierdzenie, że prawo wspólnotowe, przez swoją dynamikę, przekształca wewnętrzne systemy prawne państw członkowskich w spójny system norm. Założenie to nie uwzględnia jednocześnie złożonego charakteru procesu harmonizacji (zwłaszcza w jego obecnym kształcie), który bezsprzecznie jest oceniany w literaturze jako teoretycznie dążący do uzyskania zbliżonych rezultatów, a w efekcie umożliwia tworzenie wciąż nowych odrębności narodowych. 3. Zasada działania Unii Europejskiej w granicach kompetencji powierzonych System wspólnotowy zakłada wielopoziomowość podejmowania decyzji (stanowienia prawa). Są to głównie poziomy, na których prawodawcą są kompetentne instytucje Unii Europejskiej, oraz poziom stanowienia prawa wyznaczany charakterem

162 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej współpracy międzypaństwowej. Stan ten wymaga jasnego rozdziału kompetencji. Traktaty wspólnotowe nie zawierają postanowień, które jednoznacznie regulowałyby tę sprawę. Wszelkie próby uporządkowania i wyjaśnienia, pojawiające się w literaturze, nie wynikają więc z systematyki, którą narzucają traktaty, lecz służą jedynie celom poznawczym. Jest to klasyfikacja autorska, a przez to niejednoznaczna. Do połowy lat 80. ubiegłego stulecia mechanizmem rozstrzygającym o podziale kompetencji był kompromis luksemburski, który pozwalał państwu zawetować projekty aktów wspólnotowych. Ta regulacja wykluczała narzucanie państwu decyzji, której ono nie akceptowało. Jednolity Akt Europejski wprowadził w wielu dziedzinach głosowanie większością kwalifikowaną, co stworzyło konieczność wypracowania nowego mechanizmu rozstrzygającego o kompetencjach. Konieczność podniesienia kwestii wyłączności kompetencji Wspólnoty w doktrynie nabrała znaczenia po wejściu w życie Traktatu z Maastricht, gdyż użyto tam sformułowania dotyczącego zastosowania zasady subsydiarności (art. 5 TWE) w obszarach nieobjętych wyłączną kompetencją Wspólnoty, bez jednoczesnego zdefiniowania, jakie polityki (dziedziny współpracy) stanowią kompetencje wyłączne. Ze względu na szczególny charakter prawny Unii Europejskiej i kontrowersyjną podmiotowość prawnomiędzynarodową oraz na odmienne zasady jej funkcjonowania w II i III filarze w porównaniu z I trudno zasadnie twierdzić, że Unia w tych obszarach została wyposażona w kompetencje. Jeżeli za podstawę rozważań przyjmiemy unormowania art. 1 TUE, że [ ] Unię stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem [ ], to można skonstatować, że: Unia dla współpracy pozawspólnotowej nie została wyposażona w osobne uprawnienia, Unia w II i III filarze nie ma własnych kompetencji, Unia ma tylko cele i nie ma środków do ich realizacji, wypełnianie polityk II i III filara to działania wspólne państw członkowskich, a nie autonomiczne kompetencje Unii Europejskiej. Wskazuje na to również regulacja art. 3 TUE 7, z której wynika, że celowym zamierzeniem było stworzenie nadbudowy nad różnymi rodzajami współpracy międzypaństwowej, a nie budowanie samodzielnego podmiotu stosunków międzynarodowych, wyposażonego w sprawny aparat wolicjonalno-zarządzający. Głównym organem Unii jest Rada Europejska. Dokładne zanalizowanie jej podstawowej kompetencji powierzonej w art. 4 TUE: Rada Europejska nadaje Unii impulsy 7 Art. 3 TUE: Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i ciągłość działań podejmowanych do osiągnięcia jej celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego [ ].

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 163 niezbędne do jej rozwoju i określa w tej mierze ogólne kierunki polityczne, nie wskazuje na zamiar ustanowienia instytucji o kompetencjach prawodawczych. Do rozważenia pozostaje kwestia, czy możliwy byłby międzyfilarowy konflikt kompetencyjny i na podstawie stwierdzenia punktów konfliktowych możemy orzekać o kompetencjach Unii Europejskiej w II i III filarze. Po pierwsze, Unię stanowią Wspólnoty Europejskie i wewnątrzfilarowy konflikt w obszarach działań wspólnotowych jest wykluczony. Natomiast prawo przyjęte dla działań w I filarze bywa stosowane do współpracy w II i III filarze, chociaż sytuacje te są regulowane prawem dla współpracy międzyrządowej. W przeciwnej sytuacji następuje naruszenie prawa wspólnotowego, chociaż często dochodzi do uznania aktów państw za akty Unii Europejskiej. Po drugie, materie objęte III filarem są określane jako krzyżujące się z zakresem kompetencji Wspólnot ze względu na przeniesienie czterech polityk do I filara (tzw. uwspólnotowienie) oraz ustanowienia klauzuli pomostowej. Jednakże przy wkraczaniu kompetencji wspólnotowych na obszary współpracy międzyrządowej przysługuje skarga do Trybunału Sprawiedliwości o uznanie takich działań za bezprawne. Z powyższego wynika, że autonomiczność współpracy międzyrządowej ma w Unii Europejskiej rangę wartości chronionej. Jeżeli dodatkowo wskażemy, że regulacje traktatowe nie wymieniają uprawnień przekazanych Unii, to pojawiają się wątpliwości, czy są to kompetencje konkretnej instytucji, czy uprawnienia Unii Europejskiej (art. 13 TUE) 8. Kluczowe w tych rozważaniach powinno być jednak unormowanie art. 16 TUE, w którym stwierdza się, że państwa członkowskie w ramach Rady informują się wzajemnie i uzgadniają wszelkie kwestie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, stanowiące przedmiot ogólnego zainteresowania, w celu zapewnienia możliwie najskuteczniejszego wpływu Unii poprzez zgodne i zbieżne działania [ ]. Analogiczna regulacja dotyczy dziedzin objętych współpracą w III filarze UE. Art. 34 TUE stwierdza, że W dziedzinach objętych niniejszym tytułem Państwa Członkowskie wzajemnie się informują i konsultują ze sobą w ramach Rady, mając na względzie koordynację swych działań. W tym celu ustanawiają współpracę między swymi właściwymi jednostkami administracyjnymi [ ]. Reasumując, wzorowane na współpracy wspólnotowej pojęcie podziału kompetencji między Unię a państwa członkowskie jest nieadekwatne. W II i III filarze mamy do czynienia ze współpracą państw, taka kategoria została nazwana przez Jeana Monneta kompetencjami o charakterze koordynacyjnym. 8 Art. 13 TUE: Rada Europejska określa zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa [...]; Rada Europejska decyduje o wspólnych strategiach, które będą realizowane przez Unię [ ].

164 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Wzajemne informowanie się i koordynacja działań to kompetencje państw członkowskich i nie można uznać, że kompetencje te chociażby w części zostały powierzone Unii Europejskiej. 3.1. Zasada pionowego rozgraniczenia kompetencji W związku z tym, że w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską nie można znaleźć ogólnej klauzuli przydziału kompetencji (w formie katalogu), należy odszukać zbiór przepisów, które trzeba ze sobą zestawić dla ustalenia zakresu i źródeł uprawnienia do działania Unii w I filarze: art. 5 ust. 1 TWE: Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej niniejszym Traktatem oraz celów w nim wyznaczonych ; art. 2 TWE: Zadaniem Wspólnoty jest, przez ustanowienie wspólnego rynku, unii gospodarczej i walutowej oraz urzeczywistnianie wspólnych polityk lub działań określonych w art. 3 i 4, popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości mężczyzn i kobiet, stałego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego stopnia konkurencyjności i konwergencji dokonań gospodarczych, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, podwyższania poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między Państwami Członkowskimi ; art. 16 TWE dotyczący usług publicznych przewiduje, że Wspólnota i państwa członkowskie każde w granicach swoich kompetencji i w zakresie zastosowania Traktatu zapewnią, aby usługi były świadczone w sposób, który najlepiej zapewni im realizację ich celu; art. 151 i 152 TWE dotyczące kultury i zdrowia zawierają postanowienia, w których stwierdza się, że Wspólnota i państwa członkowskie będą popierać współpracę z państwami trzecimi i innymi organizacjami międzynarodowymi. Podobnie jak wiele porządków konstytucyjnych, także acquis communautaire zawiera tzw. klauzulę otwartą, umożliwiającą w określonych przypadkach wydanie obowiązującej normy prawnej. W TWE jest to art. 308: Jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe działania. Jednomyślna decyzja Rady oznacza, że w określonych przypadkach Unia może podjąć działania także poza wyraźnie przyznanymi jej kompetencjami (tzw. kompetencje dodatkowe), pod warunkiem że wszystkie państwa członkowskie wyrażą na

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 165 to zgodę. Na podstawie tej regulacji rozszerzono kompetencje organizacji w zakresie polityki finansowej, społecznej, zewnętrznej, rolnej itp. Zastosowanie tej klauzuli stało się niejednokrotnie prostszym rozwiązaniem dla rządów państw członkowskich niż przeprowadzanie pełnej ścieżki legislacyjnej w macierzystych krajach. Kompetencje Unii w I filarze można klasyfikować, mając na uwadze źródło umocowania kompetencji, ich zakres oraz zasięg terytorialny (patrz tabela 3). Tabela 3. Rodzaje kompetencji Kryterium wyróżnienia kompetencji źródło umocowania kompetencji zakres kompetencji zasięg terytorialny kompetencji Rodzaj kompetencji wyraźne (tzw. traktatowe) dorozumiane uzupełniające wyłączne niewyłączne zastrzeżone zewnętrzne wewnętrzne Źródło: opracowanie własne. Kompetencje wyraźne są określane traktatami. Te, które nie są przypisane Unii Europejskiej, pozostają w gestii państw członkowskich. Zakres kompetencji może także zostać rozbudowany poprzez praktykę: na zasadzie domniemania konieczności podejmowania działania w celu realizacji funkcji lub celów organizacji (kompetencje domniemane lub dorozumiane). Kompetencje dorozumiane (domniemane) nie nawiązują do celów traktatowych, ale do istniejących już kompetencji: mówi się o kompetencjach dodatkowych w ten sposób, że umożliwiają podejmowanie działań, które są konieczne do skutecznego i poprawnego wykonywania kompetencji już istniejących, np. stworzenie nieprzewidzianych w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską komitetów administracyjnych dla rolnictwa. Kompetencje subsydiarne (uzupełniające) upoważniają Unię do podejmowania działań, które nie zostały wyraźnie przewidziane w traktatach, ale stanowią konsekwencję lub przesłankę realizacji jednego z wymienionych expressis verbis celów traktatowych. Art. 308 TWE pozwala rozciągnąć kompetencje wspólnotowe. W ten sposób mogą powstawać nowe kompetencje, ale nie nowe cele 9. 9 Sprawa 8/73, Hauptzollamt Bremerhaven v. Massey-Ferguson GmbH, tekst orzeczenia dostępny

166 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Kompetencje można klasyfikować przez ustalenie sposobu ich ustanowienia i określenia, czy wynikają z treści traktatów, czy z zabiegów interpretacyjnych, kierując się następującymi kryteriami: kryteria wyraźne (wywodzą się z celów traktatowych), kryteria dorozumiane (opierają się na istniejących już kompetencjach), kryteria uzupełniające (niektórzy uważają, że są to kompetencje tożsame z dorozumianymi). Kompetencje Unii mogą być określane według zasady kompetencji szczególnej (zasady enumeratywnego upoważnienia jednostkowego), powszechnej w prawie organizacji międzynarodowych. Jednakże zasada enumeratywnego upoważnienia jednostkowego oraz podstawy prawne zapisane w TWE nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy przekazanie kompetencji doprowadziło do wyłącznej czy konkurencyjnej kompetencji Unii. Dlatego też przyporządkowanie danego obszaru do którejś z grup kompetencji może być sporne. Podziału kompetencji można dokonać, uwzględniając stopień rezygnacji państw członkowskich z uprawnień suwerena. W tym podziale wyróżnimy następujące rodzaje kompetencji: wyłączne całkowite pozbawienie się państwa działania w jakiejś dziedzinie; niewyłączne są to tzw. kompetencje konkurencyjne, ramowe i uzupełniające oraz równoległe; zastrzeżone. Tylko w niektórych dziedzinach państwa członkowskie przekazały Unii swoje kompetencje regulacyjne w sposób zupełny i w tych dziedzinach stała się ona jedynym ustawodawcą. Należą do nich (na podstawie TWE): ustalanie wspólnej taryfy celnej, transport międzynarodowy na obszarze Unii, swoboda świadczenia usług przez przedsiębiorstwa transportowe, wspólna polityka handlowa, walutowo-polityczne kompetencje prawodawcze EBC, ustalanie regulaminu funkcjonariuszy wspólnotowych. Jest to zasada ograniczonej kompetencji, z której wynika, że państwa członkowskie są wyłącznie właściwe zawsze wtedy, gdy brak jest w traktatach konkretnych, subsydiarnych czy domniemanych kompetencji dotyczących działań instytucji Unii. Dla państw członkowskich uznanie kompetencji wyłącznych Unii Europejskiej oznacza, że: nie mogą podejmować działań w tych obszarach (zawierać umów międzynarodowych itp.), gdyż stanowi to naruszenie zobowiązań traktatowych; w wersji elektronicznej na stronie: http://doc.ukie.gov.pl/dt/61973j0008.doc.

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 167 nie mogą podejmować działań podważających wykonywanie zadań przez Unię oraz nie mogą przyjmować aktów wewnętrznych sprzecznych z aquis communautaire; nie mogą zajmować innego stanowiska niż Unia w stosunkach z państwami trzecimi; nie mogą narzucić sposobu i warunków wykonywania prerogatyw należących do wyłącznych kompetencji wspólnotowych; w wyjątkowych sytuacjach państwo może działać samo, lecz w interesie Unii (np. na forum organizacji międzynarodowych, gdzie jej status jest ograniczony). Ponadto są obszary, które zostały zastrzeżone przez państwa członkowskie do ich wyłączności. Ich wykonywanie musi jednak respektować prawo wspólnotowe; należą do nich m.in.: wprowadzanie ograniczeń w swobodzie przepływu kapitału i płatności (art. 58 TWE), stosowanie środków dla utrzymania prawa i porządku oraz zabezpieczenia bezpieczeństwa wewnętrznego w sferze wiz, azylu, imigracji i polityk związanych ze swobodnym przepływem osób (art. 64 ust. 1 TWE), zastosowanie krajowego prawa karnego lub krajowego wymiaru sprawiedliwości w zakresie współpracy celnej (art. 135 TWE), treści nauczania, organizacja systemów oświatowych i ich różnorodność kulturowa i językowa (art. 149 TWE), prawo zawierania umów z krajami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi, jeśli tego rodzaju umowy zapewniają poszanowanie prawa wspólnotowego i innych istotnych umów międzynarodowych (art. 133 ust. 5 akapit 3 TWE), handel bronią i sprzętem wojskowym (art. 296 i 297 TWE). Określenie kompetencji Unii jako wyłącznych miało miejsce w orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości dotyczących głównie polityki handlowej czy ochrony żywych zasobów morza (połowowej), polityki celnej, a także zawierania umów międzynarodowych. Kwestię tą podjęła również Komisja Europejska. W swoim memorandum o stosowaniu zasady subsydiarności powiadomiła Radę i Parlament, że jej zdaniem wyłączna odpowiedzialność istnieje przynajmniej w następujących obszarach: w likwidacji przeszkód w swobodnym przepływie towarów, kapitału i usług, we wspólnej polityce handlowej, w powszechnych regułach konkurencji, we wspólnej organizacji rynków rolnych, w utrzymaniu zasobów rybnych mórz oraz w ogólnych regułach konkurencji i istotnych elementach polityki transportu. W innych obszarach nastąpiło częściowe przekazanie prerogatyw, czyli pojawienie się grupy kompetencji niewyłącznych (patrz schemat 2). Unia chętnie zawłaszcza kompetencje do tej pory niewyłączne (tzw. prawo pierwokupu). W ich ramach możemy wyróżnić:

168 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej kompetencje konkurencyjne, kompetencje mieszane (równoległe), kompetencje ramowe (koordynacyjne), kompetencje uzupełniające, niezastrzeżone kompetencje narodowe; ich podstawą są klauzule derogacyjne w traktacie, pozwalające na stosowanie przez państwa odstępstw od reguł. Rada UE sformułowała katalog kompetencji niewyłącznych na potrzeby zdefiniowania obszarów, w których zasada pomocniczości może mieć zastosowanie, do których należą: ochrona środowiska, zagadnienia oświaty, ochrona zdrowia, ochrona konsumentów, ochrona zatrudnienia oraz badania i rozwój technologiczny. W sytuacji gdy zarówno państwa członkowskie, jak i Unia są odpowiedzialne za stanowienie prawa, dochodzi do wytworzenia się modelu konkurencyjnego lub kompetencji dzielonych. W modelu tym państwa członkowskie mogą podejmować działania legislacyjne do czasu ostatecznego uregulowania na poziomie unijnym. Państwa członkowskie działają wówczas we własnym imieniu, realizują swoje własne kompetencje. Z chwilą przyjęcia aktu wspólnotowego państwa członkowskie tracą kompetencje do stanowienia odmiennych zasad. Do najważniejszych dziedzin należą (na podstawie TWE): unia celna, polityka rolna, swoboda przepływu osób i kapitału oraz przepisy podatkowe. Mogą wystąpić również szczególne sytuacje, w których powstaną kompetencje mieszane (równoległe), gdy: wynika to z traktatów (np. układy stowarzyszeniowe); Unia posiada potencjalną kompetencję, której nigdy nie wykonywała; może przyjmować wspólne wewnętrzne zasady i nabywać wyłączną kompetencję (zgodnie z doktryną ERTA), lecz jeszcze tego nie uczyniła (ma to charakter przejściowy i tymczasowy); umowa międzynarodowa zawiera postanowienia w zakresie wyłącznych kompetencji Unii i państw członkowskich; kompetencja Unii wynika z przyjęcia minimalnych reguł i standardów (prawo kartelowe art. 81 TWE; prawo antymonopolowe art. 82 TWE; polityka regionalna art. 158 162 TWE); w dziedzinach, w których kompetencje wspólnotowe i państw członkowskich mogą współistnieć bez nakładania się na siebie (np. własność intelektualna; niemiecki nakaz czystości piwa i wędlin). W ramach kompetencji równoległych zarówno Unia, jak i państwa członkowskie mogą wydawać przepisy prawne. Prawodawstwo państw jest tu jednak zdeterminowane prawodawstwem wspólnotowym. Państwa nie mogą podejmować żadnych środków, które mogłyby przeszkodzić w realizacji polityki wspólnoty (art. 10 TWE) i muszą przestrzegać zasady prymatu prawa wspólnotowego.

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 169 Kompetencja uzupełniająca występuje wtedy, gdy kompetencja Wpólnoty jest wyraźnie ograniczona jedynie do uzupełniania działań podejmowanych przez państwa członkowskie. Dotyczy ona przykładowo następujących dziedzin: polityki społecznej, edukacji i młodzieży, szkolenia zawodowego, kultury, ochrony zdrowia oraz ochrony konsumenta. W niektórych przypadkach można mówić o kompetencjach ramowych, co oznacza, że w odniesieniu do tej samej kwestii współistnieją kompetencje krajowe i wspólnotowe, z ograniczeniem wynikającym z zakresu kompetencji wspólnotowych. Kompetencja ramowa obejmuje te materie, dla których same traktaty przewidują uprawnienia koordynacyjne i kooperacyjne odnoszące się do wydania postanowień ramowych i opracowywania programów. Państwa zachowują kompetencje, podejmują się jednak wspólnego ich wypełniania na drodze współpracy, godząc się, by instytucje wspólnotowe podejmowały działania koordynujące. Stąd popularnie ten rodzaj kompetencji określa się kompetencjami o charakterze koordynacyjnym. kompetencje Unii Europejskiej w I filarze kompetencje wyłączne państwa członkowskie nie są uprawnione do działania, niezależnie od tego, czy Unia skorzystała z przysługujących jej kompetencji kompetencje inne/niewyłączne (tylko tu obowiązuje zasada subsydiarności) kompetencje konkurencyjne państwa członkowskie są uprawnione do działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim Unia nie wydała aktu prawnego, który wyczerpująco reguluje daną dziedzinę (są one regułą) kompetencje ramowe i uzupełniające dotyczą materii, dla których traktaty przewidują uprawnienia koordynacyjne odnoszące się do wydawania postanowień ramowych oraz opracowywania programów kompetencja Unii jest wyraźnie ograniczona do uzupełniania działań podejmowanych przez państwa członkowskie kompetencje równoległe Unia i państwa członkowskie mogą wydawać przepisy prawne, lecz państwa nie mogą podejmować żadnych środków, które mogłyby przeszkadzać w realizacji polityki Unii (art. 10 TWE) muszą przestrzegać zasady prymatu prawa wspólnotowego Źródło: opracowanie własne. Schemat 2. Zakresowe rozgraniczenie kompetencji Unii

170 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Przykładem może być harmonizacja ustawodawstwa państw członkowskich na podstawie art. 94 i 95 TWE najczęściej w drodze dyrektyw koniecznych do zapewnienia realizacji konstrukcji rynku wewnętrznego, czy zobowiązanie do współpracy w celu zbliżenia polityk gospodarczych art. 98 i nast. TWE. Ponadto należą do niej: niektóre aspekty dotyczące swobody przemieszczania się oraz swobody świadczenia usług, polityka gospodarcza i społeczna, zagadnienia sieci transeuropejskich, polityka przemysłowa oraz badania naukowe i rozwój techniczny. Podobny charakter przyjęła współpraca polityczna realizowana w ramach II i III filara UE. Ponadto ze względu na prawdopodobieństwo konfliktu kompetencyjnego zostały ustanowione specjalne klauzule ochronne dla sytuacji wyjątkowych: żadne państwo członkowskie nie jest zobowiązane do udzielenia informacji, które mogłyby być sprzeczne z podstawowymi interesami bezpieczeństwa (art. 296 ust. 1 pkt a TWE); możliwość podejmowania przez państwo dowolnych środków, uważanych za konieczne dla podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi; środki takie nie mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji na wspólnym rynku w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych (art. 296 ust. 1 pkt b TWE); zobowiązanie państw członkowskich do dialogu w sytuacji zagrożenia wybuchem konfliktu (art. 297 TWE); w sytuacjach konfliktowych dopuszcza się możliwość podejmowania środków nadzwyczajnych (na podstawie art. 296 i 297 TWE), które mogą zostać zaskarżone w specjalnym trybie (bezpośrednio) do ETS, który obraduje niejawnie. Kompetencje Unii Europejskiej możemy wyodrębnić, uwzględniając ich zasięg terytorialny. W tej klasyfikacji wyróżniamy kompetencje: zewnętrzne, jeżeli w wyniku działań powstają relacje między Unią Europejską a państwami trzecimi lub innymi organizacjami; oraz wewnętrzne, będące upoważnieniem do stanowienia prawa wiążącego Unię i państwa członkowskie. Kompetencje zewnętrzne są wyprowadzane z norm traktatowych jako kompetencje wyraźne oraz są wynikiem orzeczniczej interpretacji jako domniemane. Wyraźne kompetencje zawarte w traktatach mogą przybierać postać polityki wspólnej i jej instrumentów (np. wspólna polityka handlowa), wyraźnego upoważnienia do zawierania umów międzynarodowych (np. układy stowarzyszeniowe art. 310 TWE; współpraca w dziedzinie badań art. 170 TWE; ochrony środowiska art. 174 ust. 4 TWE). Ponadto postanowienia traktatowe przyznają Unii kompetencję do współdziałania z organizacjami międzynarodowymi, np. ONZ, OECD.

Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej 171 Kompetencje domniemane wynikają głównie z praktyki wspólnotowej, w znacznej mierze rozwiniętej przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, przykładowo: Sprawa 22/70, Komisja v. Rada (sprawa ERTA): kompetencja zewnętrzna wywiedziona z kompetencji wewnętrznej; Opinia 1/76, w sprawie projektu umowy powołującej Europejski Fundusz dla statków żeglugi śródlądowej: kompetencja wynika z konieczności osiągnięcia jednego z celów wspólnotowych; środki wewnętrzne nie zrealizowałyby stawianego przed Wspólnotą celu bez przyjęcia aktów zewnętrznych; Opinia 2/91, w sprawie konwencji nr 170 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej bezpieczeństwa podczas stosowania substancji chemicznych w pracy: przyjęcie środków wewnętrznych (np. rozporządzenie) pozwala na działanie zewnętrzne w dziedzinie objętej tymi środkami; za każdym razem, gdy prawo wspólnotowe wyposażyło instytucje Wspólnoty w kompetencje wewnętrzne do osiągnięcia określonego celu, Wspólnota ma kompetencję do zaciągnięcia zobowiązań międzynarodowych, niezbędnych do osiągnięcia tego celu, nawet w przypadku braku bezpośrednich postanowień do tego. Taka kompetencja może wynikać w sposób dorozumiany z aktów przyjętych przez instytucje wspólnotowe w ramach postanowień traktatowych lub aktów akcesyjnych; Opinia 1/94, w sprawie kompetencji Wspólnoty do zawierania międzynarodowych umów dotyczących usług i ochrony własności intelektualnej ( Umowa WTO): potwierdzenia nabycia wyłącznych kompetencji przez Wspólnotę w dziedzinach, w których podjęła działanie; kompetencja może pochodzić ze środków nieprzewidujących zawierania umów wspólnych zasad, środków harmonizacyjnych oraz całości systemu prawnego Wspólnot; w dziedzinach, w których Wspólnota ma potencjalną kompetencję, której nigdy nie wykonywała; Wspólnota może przyjmować wspólne wewnętrzne zasady i nabywać wyłączną kompetencję (zgodnie z doktryną ERTA), lecz jeśli jeszcze tego nie uczyniła (ma to charakter przejściowy i tymczasowy), państwa członkowskie mogą uczestniczyć przy zawieraniu umowy dotyczącej tych zagadnień; Opinia 2/94, dotycząca Europejskiej Konwencji Praw Człowieka: zawężenie rozumienia dorozumianej kompetencji Wspólnoty do zawierania umów międzynarodowych; brak wyraźnego przepisu Traktatu upoważniającego Wspólnotę do tworzenia przepisów skłania do rozważenia możliwości wydania stosownych regulacji (lub zawarcia umowy) na podstawie art. 308 TWE, pod warunkiem realizowania celów Traktatu.