Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wydział Zarządzania, Informatyki i Finansów. Danuta Jońca. Problemy strukturalne na rynku pracy w UE

Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wydział Zarządzania, Informatyki i Finansów studia podyplomowe MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO Danuta Jońca Problemy strukturalne na rynku pracy w UE praca końcowa Promotor dr Magdalena Bywalec Wrocław 2015

2

Spis treści Wstęp... 7 Rozdział 1. Polityka i jej oddziaływania na rynku pracy... 9 1.1. Strategia Europa 2020 cele i inicjatywy europejskie na rynku pracy... 11 1.2. Europejski Fundusz Społeczny jako główne źródło finansowania działań... 13 1.3. Rynek pracy oraz tendencje i wyzwania UE w rocznej analizie zatrudnienia na 2015 r.... 16 Rozdział 2. Krajowe plany działań na rzecz zatrudniania realizacją w implementacji zadań... 21 2.1. Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego cele i inicjatywy na rynku pracy... 23 2.2. Aktywizacja zawodowa bezrobotnych w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego... 26 2.3. Diagnoza aktualnej sytuacji na rynku pracy w Polsce oraz prognoza zatrudnienia w Krajowych Planach Działań na rzecz Zatrudniania na lata 2015 2017... 28 Rozdział 3. Wpływ integracji walutowej na reformy rynku pracy... 34 3.1. Sprawozdanie Krajowe Polska 2015 r. Komisji Europejskiej w zakresie rynku pracy... 36 3.2. Potencjalny wpływ wejścia Polski do strefy euro na rynek pracy... 40 Podsumowanie... 44 Bibliografia... 45 Akty prawne... 45 Netografia... 46 Spis wykresów i tabel:... 47 Oświadczenia... 48 3

4

Moim najważniejszym celem będzie, by Europa znowu się rozwijała i by nie brakowało miejsc pracy. Jean-Claude Juncker Przewodniczący Komisji Europejskiej 5

6

Wstęp Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r. po negocjacjach zakończonych podpisaniem w kwietniu 2003 r. traktatu akcesyjnego, pod wieloma względami było krokiem w nieznane. Przed 2004 r. formułowano liczne, często sprzeczne, prognozy dotyczące konsekwencji wstąpienia Polski do UE, zarówno w wymiarze gospodarczym jak i społecznym. Wprawdzie członkostwo w UE nie jest gwarancją, ale z pewnością szansą, na szybszy rozwój społeczno-gospodarczy, jak również wzrost konkurencyjności i innowacyjności Polski. Wyższa dynamika wzrostu gospodarczego, napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych, a w konsekwencji tworzenie dodatkowych miejsc pracy, przyczyniają się do podnoszenia poziomu zamożności polskiego społeczeństwa. Stąd wśród priorytetów polityki Polski istotne znaczenie ma maksymalizowanie szans wynikających z członkostwa oraz adaptacja do sprawnego i pełnoprawnego funkcjonowania w strukturach Unii. Dotyczy to m.in. wykorzystywania środków pomocowych pochodzących z Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności oraz szeroko rozumianej współpracy. W drodze do UE wśród licznych obaw dominującą pozycję zajmowały te związane z rynkiem pracy, które w dużym stopniu dotyczyły wzmożonych zagranicznych migracji zarobkowych Polaków jako efektu realizacji zasady swobodnego przepływu pracowników na terenie Wspólnoty. Z jednej strony proces ten przyczynił się do spadku bezrobocia w Polsce po 2004 roku i wzmocnienia pozycji pracobiorców w ich relacjach z pracodawcami, z drugiej spowodował odpływ wykwalifikowanej kadry do krajów oferujących lepsze perspektywy rozwoju kariery i utratę cennego kapitału ludzkiego. Wprawdzie trudno jednoznacznie ocenić zyski i straty wynikające ze wzmożonych migracji, jednak z pewnością poprawa na rynku pracy w Polsce byłaby mniejsza, gdyby Polska nie przystąpiła do UE. Członkostwo Polski w UE pozwoliło na aktywne uczestnictwo w procesie tworzenia i implementacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia, czego efektem był Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia. Dzięki inicjatywie Komisji Europejskiej w wyważony sposób zaczęto wdrażać strategię elastyczności rynku pracy z bezpieczeństwem socjalnym pracowników, poprzez implementację strategii aktywnego starzenia się, polepszenie aktywnej polityki rynku pracy, szczególnie działań kierowanych do grup ryzyka, przegląd systemu zasiłków oraz uczenie się przez całe życie. 7

Celem pracy końcowej jest przedstawienie najbardziej palących obecnie problemów strukturalnych nie tylko w strefie euro, ale w całej Unii Europejskiej. W pracy zwrócono uwagę na aspekt polityczny, który w istotny sposób determinuje rynek pracy, przy jednoczesnym oddziaływaniu na rynki pracy i zagadnienia makroekonomiczne. Praca końcowa składa się, z trzech rozdziałów. W pierwszym rozdziale poruszone zostały kwestie związane z europejskim rynkiem pracy m.in. z założeniami, podstawami funkcjonowania, strategii i jej inicjatywach. W rozdziale tym zostały omówione instrumenty - podstawy finansowania działań zmierzających do transformacji na rynku pracy. Rozdział drugi poświęcony jest szczegółowej i możliwie wszechstronnej problematyce związanej z zatrudnieniem i aktywizacją zawodową w Polsce. Rozdział trzeci to analiza polskiego rynku pracy, który został przedstawiony w perspektywie przystąpienia Polski do strefy euro. 8

Rozdział 1. Polityka i jej oddziaływania na rynku pracy Podstawą rozwoju rynku pracy w UE w pierwszej dekadzie XXI w. stała się tzw.polityka zatrudnienia, która jest rozumiana jako ciąg systematycznych działań zmierzających do podniesienia poziomu zatrudnienia w wyniku inkorporacji wielu ważnych instrumentów takich jak: uelastycznienie rynku pracy, wspieranie podnoszenia kwalifikacji pracowników, rozszerzanie bodźców socjalnych, zróżnicowanie systemu płac i obniżenie realnych kosztów pracy, nowa organizacja czasu pracy oraz stworzenie sektorów usług o dużym potencjale wzrostu. Podstawę do formułowania Europejskiej Strategii Zatrudnienia (ESZ) dał Traktat Amsterdamski, który został podpisany 2 października 1997 r. (wszedł w życie 1 maja 1999 r.). 1. Tuż przed wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego, który stworzył formalne podstawy do wspólnej polityki w dziedzinie zatrudnienia, w listopadzie 1997 r. w Luksemburgu odbyło się nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej poświęcone zwalczaniu bezrobocia. Spotkanie to zapoczątkowało tzw. proces luksemburski polegający na budowaniu kompleksowej strategii Wspólnoty Europejskiej w sferze zatrudnienia. Państwa członkowskie oraz Unia Europejska zobowiązały się m.in. do podjęcia działań na rzecz opracowania skoordynowanej polityki zatrudnienia oraz tworzenia rynków pracy zdolnych do reagowania na zmiany ekonomiczne. Pod koniec lat 90 we wszystkich krajach Unii Europejskiej, przy jednoczesnym wzroście gospodarczym, nastąpiło znaczne zwiększenie poziomu bezrobocia. W 1997 r. w krajach UE ok. 17 mln. osób pozostawało bez zatrudnienia. Z uwagi na przybierający na sile problem bezrobocia w krajach członkowskich nadano mu priorytetowy charakter. Celem ESZ jest powiązanie wzrostu gospodarczego Unii z powstaniem nowych miejsc pracy, a także określenie zadań dla ponadnarodowej współpracy państw UE w celu ograniczenia bezrobocia, redukcji ubóstwa i marginalizacji społecznej, a także doprowadzić do poprawy konkurencyjności europejskich rynków pracy. W tym celu wprowadzono trzy rozwiązania 2 : 1 Ówczesne: zgodnie z art.145 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) Państwa członkowskie i Unia działają, zgodnie z niniejszym tytułem (zatrudnienie), w celu wypracowania strategii dla zatrudnienia, a w szczególności w celu wsparcia siły roboczej wykwalifikowanej, przeszkolonej i zdolnej do dostosowania się, jak również rynków pracy reagujących na zmiany gospodarcze, mając na względzie osiągnięcie celów określonych w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. 2 http://zielonalinia.gov.pl/poczatki-esz-6263#body [19.03.2015]. 9

Unia Europejska określiła strategię europejską, a państwa członkowskie przygotowały krajowe programy zatrudnienia, oceniane co rok przez Radę w świetle ustalonej strategii; Przyznano prawo Unii do podejmowania pewnych działań, które przyczyniłyby się do polepszania współpracy między państwami członkowskimi i uzupełniałaby ich aktywność; Utworzono Komitet Zatrudnienia, który został zobowiązany do koordynowania polityki poszczególnych państw w dziedzinie zatrudnienia i rynku pracy. Traktat Amsterdamski dał uprawnienia Radzie Europejskiej do wydawania tzw. wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia obowiązujących wszystkie kraje członkowskie. Pierwsze wytyczne 3 w sprawie zatrudnienia przyjęto podczas szczytu Luksemburskiego w 1997 r. zostały oparte na czterech filarach : Poprawie zdolności do uzyskiwania i utrzymania zatrudnienia poprzez rozwój zasobów ludzkich; Rozwoju przedsiębiorczości działania na rzecz powstania i ułatwienia prowadzenia przedsiębiorstw; Poprawie zdolności adaptacyjnych przedsiębiorstw i pracowników ułatwienie warunków prowadzenia przedsiębiorstw i działania na rzecz rozwoju przedsiębiorstw do tworzenia miejsc pracy, uelastycznienia rynku pracy; Wzmocnienie polityki równości szans na rynku pracy działania na rzecz zapewnienia równego dostępu obywateli do rozwoju osobistego na rynku pracy, zwłaszcza na rzecz zapewnienia równości kobiet i mężczyzn. Europejska Strategia Zatrudnienia służy stworzeniu większej liczby miejsc pracy i lepszej jakości pracy w całej UE. Powstała w oparciu o strategię na rzecz wzrostu Europa 2020. ESZ poprzez otwartą metodę koordynacji umożliwia krajom UE wymianę informacji, prowadzenie dyskusji i koordynowanie polityki zatrudnienia. Jest ona oparta na rocznej analizie wzrostu gospodarczego, określającej priorytety UE na nadchodzący rok, mające na celu pobudzanie wzrostu gospodarczego i tworzenie miejsc pracy. Roczna analiza wzrostu gospodarczego otwiera coroczny europejski semestr, w ramach którego rządy krajowe koordynują swoją politykę gospodarczą i fiskalną. 3 Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty art.2. 10

Każdego roku proces ten, wspierany przez prace Komitetu ds. zatrudnienia 4, obejmuje cztery części europejskiego semestru 5 : Wytyczne dotyczące zatrudnienia, są to wspólne priorytety i cele polityki zatrudnienia. Są one proponowane przez Komisję, uzgadniane przez rządy krajowe, a następnie przyjmowane przez Radę UE; Wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu opierające się na: ocenie stanu aktualnego w zakresie zatrudnienia w Europie, analizie postępów we wdrażaniu wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia, ocenie i analizie wyników zawierających wskaźniki zatrudnienia i wskaźniki społeczne. Sprawozdanie jest publikowane przez Komisję Europejską, a następnie przyjmowane przez Radę UE; Krajowe programy reform przedkładane przez rządy krajowe i analizowane przez Komisję pod kątem zgodności ze strategią Europa 2020 ; Zalecenia dla poszczególnych krajów wydawane przez Komisję Europejską w oparciu o ocenę krajowych programów reform. 1.1. Strategia Europa 2020 cele i inicjatywy europejskie na rynku pracy Następczynią strategii lizbońskiej stała się Europa 2020 strategia dla mądrego, zrównoważonego rozwoju. Jest to odpowiedź Europy na zmieniające się środowisko naturalne dotknięte nie tylko przez kryzys ekonomiczny ale także przez wyzwania o charakterze globalnym, nie zawsze zależne od człowieka, takie jak zmiany klimatu czy bezpieczeństwo energetyczne 6. Europa 2020 to strategia UE na rzecz wzrostu gospodarczego obejmująca pięć celów zgodnie z Decyzją Rady z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich (2101/707.UE Dz.U.UE.L z dnia 24 listopada 2010 r. 7 ) w zakresie: zatrudnienia, innowacji, edukacji, włączenia społecznego oraz zmian klimatu/energii, które należy osiągnąć do 2020 r. Spośród pięciu celów, aż trzy dotyczą rynku pracy. Są to: Wzrost zatrudnienia - stopa zatrudnienia osób 20-64 lat powinna utrzymywać się na poziomie UE 75% i 71% w Polsce; 4 Komitet ds. zatrudnienia (Employment Committee, EMCO) organ doradczy Unii Europejskiej utworzony w styczniu 2000 r. na podstawie art. 150 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stawiający sobie za cel koordynację polityki zatrudniania i pracy w państwach członkowskich Unii. 5 Europejska Strategia Zatrudnienia, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catid=101&langid=pl [19.03.2015] 6 Szaban M. Jolanta, Rynek pracy w Polsce i w Unii Europejskiej, Warszawa 2013, s. 64. 7 Dz.U.UE.L.2010.308.46 11

Podniesienie poziomu kompetencji oraz kwalifikacji obywateli - odsetek osób 30-34 lat z wyższym wykształceniem powinien być na poziomie UE 40% i 45% w Polsce; Europejski program walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym - zmniejszenie liczby osób w UE do 20 mln. a w Polsce do 1,5 mln 8. Trzy inicjatywy przewodnie strategii Europa 2020, mające na celu pomoc w rozwiązaniu najbardziej palących problemów współczesnego rynku pracy poświęcone są: zatrudnieniu, sprawom społecznym oraz kwestii włączenia społecznego 9. Strategie te, to: Mobilna młodzież strategia mająca za zadanie wspierać państwa członkowskie w budowaniu systemu płynnego przejścia z edukacji szkolnej na rynek pracy. Inicjatywa ta ma na celu zwiększenie szans młodych ludzi na znalezienie pracy poprzez ułatwienie studentom i stażystom zdobywanie doświadczenia za granicą, a także podniesienie jakości i atrakcyjności systemów kształcenia i szkolenia w Europie; Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudniania jego celem jest przyspieszenie procesu modernizacji europejskiego rynku pracy, tak by obywatele łatwiej mogli podwyższać swoje kwalifikacje i dostosowywać je do przyszłych potrzeb pracodawców. Program ten ma zapewnić lepsze dopasowanie popytu i podaży na rynku pracy. W ramach realizacji tej strategii zaktualizowano i uproszczono przepisy unijne w zakresie zatrudniania. Europejska Platforma przeciw Ubóstwu zawierająca narzędzia, które mają pozwolić osobom zagrożonym ubóstwem uniknąć ryzyka długotrwałego wykluczenia społecznego poprzez podjęcie zatrudnienia oraz umożliwić im pełne uczestnictwo w życiu społecznym. W ramach strategii "Europa 2020" państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny przeprowadzić reformy zmierzające do osiągnięcia inteligentnego wzrostu, tj. wzrostu, którego podstawą są wiedza i innowacje. Reformy powinny zmierzać do poprawy jakości edukacji, zapewnienia dostępu do edukacji dla wszystkich, jak również poprawy wyników działalności badawczej, wyników przedsiębiorstw oraz dalszej poprawy ram regulacyjnych w celu wspierania innowacji i transferu wiedzy w całej Unii. 8 Wszystkie wskaźniki w kształcie zaakceptowanym przez Radę Europejską w czerwcu 2010 r. Konkluzje z posiedzenia Rady Europejskiej z 17 czerwca 2010 r. - wskaźniki są o kilka punktów procentowych niższe niż w innych krajach UE. 9 Inicjatywy w ramach strategii Europa 2020, http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-yourcountry/index_pl.htm# [19.03.2015]. 12

Reformy powinny także zachęcać do przedsiębiorczości, rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw i pomagać w przekształcaniu twórczych pomysłów w innowacyjne wyroby, usługi i procesy, które są w stanie przynieść wzrost gospodarczy, jakość i trwałość miejsc pracy oraz spójność terytorialną, gospodarczą i społeczną. Przemiany te mają przyczyniać się do sprawniejszego radzenia sobie z wyzwaniami społecznymi w Europie i na Świecie. W momencie rozpoczęcia nowego cyklu prac legislacyjnych, po wyborach do Parlamentu Europejskiego, które miały miejsce w maju 2014 r., nadszedł czas, aby zastosować nowe podejście. Kandydat na urząd przewodniczącego Komisji Europejskiej wygłosił Wytyczne polityczne na następną kadencję Komisji Europejskiej 10. W wytycznych tych znalazła się część poświęcona zatrudnieniu. W części tej wskazuje się, że w najbliższej przyszłości UE będzie dążyła do zwiększenia konkurencyjności Europy i pobudzenia inwestycji w celu tworzenia miejsc pracy. W ramach przeglądu strategii Europa 2020 zaprezentowano ambitny pakiet na rzecz zatrudnienia, wzrostu i inwestycji. Wytyczne Komisji Europejskiej wskazują na fakt, że miejsca pracy tworzone są głównie przez przedsiębiorstwa, a nie rządy czy instytucje UE, co pozwala lepiej wykorzystać wspólny unijny budżet oraz środki Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Publiczne środki dostępne na poziomie Unii, zgodnie z nowym podejściem KE, powinny być wykorzystywane do stymulowania prywatnych inwestycji w realną gospodarkę. Zakłada się, że zatrudnienie, wzrost i inwestycje wrócą do Europy tylko wtedy, gdy stworzone zostanie odpowiednie otoczenie regulacyjne sprzyjające przedsiębiorczości i tworzeniu miejsc pracy. 1.2. Europejski Fundusz Społeczny jako główne źródło finansowania działań Polska jest największym beneficjentem polityki spójności na lata 2014-2020 w nowym okresie programowym otrzymała 72,9 mld euro. Oprócz potężnego strumienia finansowego, sukcesem negocjacji w Brukseli jest również utrzymanie wysokiego 85% poziomu dofinansowania unijnych projektów. Wsparcie z przyszłego unijnego budżetu będzie przede wszystkim skoncentrowane na rozwoju gospodarki opartej na wiedzy i 10 Przemówienie inauguracyjne wygłoszone podczas sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego w Strasburgu 15.07.21014 r. przez kandydata na Przewodniczącego Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker ze swoim programem: Nowy początek dla Europy. Mój program na rzecz zatrudnienia, wzrostu, sprawiedliwości oraz zmian demokratycznych. http://ec.europa.eu/priorities/docs/ pg_pl.pdf#page=5 [20.03.2015]. 13

innowacjach, ekologicznej konkurencyjnej i sprzyjającej włączeniu społecznemu. Jest to możliwe dzięki nowym programom operacyjnym 11. W latach 2014 2020 w Polsce na poziomie krajowym, realizowanych będzie 8 Programów Operacyjnych finansowych z: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Funduszu Spójności (FS), Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR). Program operacyjny o nazwie Inteligentny Rozwój (POIR), związany z innowacyjnością, badaniami naukowymi i ich powiązaniem ze sferą przedsiębiorczości, będzie następcą kierowanego głównie do firm programu Innowacyjna gospodarka. Program Operacyjny Kapitał Ludzki zostaje zastąpiony przez nowy program Wiedza Edukacja Rozwój, dotyczący rozwoju kompetencji i umiejętności oraz dobrego rządzenia. Program finansowany będzie przez EFS i obejmuje 4% środków przeznaczonych na politykę spójności. Novum stanowić będzie przekazanie w zarządzanie na poziomie regionalnym blisko 75% Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), na poziomie centralnym pozostanie zaledwie 25%. Na szczeblu krajowym EFS będzie finansował działania ukierunkowane na zwalczanie rożnego typu dyskryminacji; poprawy jakości, skuteczności i dostępności szkolnictwa wyższego, aktywnego i zdrowego starzenia się społeczeństwa, modernizacji wzmocnienia instytucji rynku pracy; inwestycji w zdolności instytucjonalne oraz efektywność administracji publicznej. Natomiast na poziomie regionalnym dofinansowane będą działania zapewniające dostęp do zatrudnienia osobom poszukującym pracy i nieaktywnym zawodowo; wspierające samozatrudnienie, przedsiębiorczość oraz tworzenie nowych miejsc pracy; aktywna integracja społeczności marginalizowanych; zwiększenie dostępności, wykorzystanie i jakość technologii informacyjno- komunikacyjnych przez rozwój kultury informatycznej, inwestycji w e- integracje. Pięć głównych funduszy wspiera rozwój gospodarczy wszystkich krajów UE zgodnie z celami strategii Europa 2020 12, są to: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) jego celem jest niwelowanie dysproporcji w poziomie rozwoju regionów w ramach UE i wzmacnianie spójności 11 Red. Jakubowski E. i Sługocki W., Polska w Unii Europejskiej (Gospodarka- energetyka-region), Warszawa 2014,s. 249. 12 Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju,http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/strony/o-funduszach/zasady/ [20.03.2015] 14

gospodarczej, społecznej i terytorialnej UE jako całości. Z EFRR pochodzi m.in. wsparcie inwestycji produkcyjnych i infrastrukturalnych oraz wsparcie udzielane małym i średnim przedsiębiorcom; Europejski Fundusz Społeczny (EFS) - jego głównym celem jest walka z bezrobociem w krajach członkowskich, głównie poprzez zwiększenie możliwości zatrudnienia i kształcenia; z jego środków jest współfinansowana pomoc dla różnych regionów i grup społecznych, w szczególności dla osób zagrożonych ubóstwem oraz dla ludzi młodych wchodzących na rynek pracy; Fundusz Spójności (FS) - jest przeznaczony dla państw członkowskich, których dochód narodowy brutto (DNB) na mieszkańca wynosi mniej niż 90% średniego DNB w UE; jego celem jest zredukowanie dysproporcji gospodarczych i społecznych oraz promowanie zrównoważonego rozwoju głównie poprzez duże inwestycje w zakresie infrastruktury transportowej i ochrony środowiska; Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - zajmuje się wspieraniem przekształceń struktury rolnictwa oraz wspomaganiem rozwoju obszarów wiejskich; Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR)- wspiera restrukturyzację rybołówstwa państw członkowskich. Zgodnie z nowymi planami i strategiami unijnymi pieniądze UE będą inwestowane w dziedziny najbardziej istotne z punktu widzenia kraju. Mieścić się będą w trzech obszarach: - zwiększenie konkurencyjności gospodarki, - poprawa spójności społecznej i terytorialnej oraz - podnoszenie sprawności i efektywności państwa. Wzrosną wydatki na innowacyjność gospodarki oraz na cele związane z gospodarką niskoemisyjną. Beneficjenci powinni dobrze to wykorzystać i przygotować do absorpcji środków wspólnotowych. 15

1.3. Rynek pracy oraz tendencje i wyzwania UE w rocznej analizie zatrudnienia na 2015 r. Projekt wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu 13, przewidzianego w art. 148 TFUE 14, stanowi część pakietu rocznej analizy wzrostu gospodarczego na rozpoczęcie europejskiego semestru 2015. Wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu stanowi zasadniczy wkład we wzmocnienie wytycznych gospodarczych. Zawarta w nim analiza opiera się na rozwoju sytuacji w zakresie zatrudnienia i sytuacji społecznej w Europie, stanie wdrożenia wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia 15, ocenie krajowych programów reform, które doprowadziły do sporządzenia zaleceń dla poszczególnych krajów przyjętych przez Radę w dniu 8 lipca 2014 r., a także na ocenie dotychczasowego wdrażania tych programów. Komisja Europejska wskazuje na powolny wzrost oraz wysoki choć stabilny poziom bezrobocia (24,6 mln osób). Dysproporcje między państwami, zwłaszcza w strefie euro, pozostają wysokie. Nawet największe gospodarki osiągające relatywnie dobre wyniki w zakresie bezrobocia zmagają się z problemami strukturalnymi, chociażby z rosnącą liczbą osób długotrwale bezrobotnych. Dlatego też ważnym czynnikiem wspierającym sprawne funkcjonowanie rynków pracy jest kontynuacja reform. Niewiele państw członkowskich wdraża reformy zgodne z zaleceniami dla poszczególnych krajów. Rosnące współczynniki aktywności przekładają się na korzystne skutki reform. Jeśli chodzi o zwalczanie bezrobocia młodzieży, państwa członkowskie dokonują postępu we wdrażaniu gwarancji dla młodzieży. Jednak dalsze działania w tym kierunku, ze szczególnym uwzględnieniem publicznych służb zatrudnienia, specjalnie opracowanych aktywnych narzędzi rynku pracy oraz kształcenia i szkolenia zawodowego nadal są potrzebne. Państwa członkowskie powinny zapewniać przedsiębiorstwom korzystne warunki do oferowania możliwości przyuczania do zawodu, co ułatwi przechodzenie z kształcenia do zatrudnienia. Bezrobocie powoli spada, ale nadal utrzymuje się na wysokim poziomie w UE 28. Mimo, że stopa bezrobocia zmniejszyła się w latach 2004 2008 o ponad 2 punkty procentowe, kryzys finansowy i gospodarczy spowodował znaczne pogorszenie sytuacji 13 Projekt wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu Komisji i Rady do komunikatu Komisji w sprawie rocznej analizy wzrostu gospodarczego na 2015 r.(bruksela, dnia 28.11.2014 r.) http://ec.europa.eu/europe2020/ pdf/2015/ags2015_pl.pdf#page=11&zoom=auto,-82,821 14 Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) stanowi: Rada Europejska bada co roku sytuację zatrudnienia w Unii przyjmuje konkluzje w tym przedmiocie na podstawie wspólnego sprawozdania rocznego Rady i Komisji. 15 Dz.U.L 308 z 24.11.2010, 46, decyzja Rady z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich (2010/707/UE). 16

(wykres 1). W latach 2008 2013 (dane wyrównane sezonowo) stopa bezrobocia w UE 28 wzrosła z 7,0 % do 10,8%. Najnowsze dane Eurostatu pokazują, że od tamtej pory stopa bezrobocia ponownie spadła do poziomu 10,1% we wrześniu 2014 r. (11,5% w strefie euro -18). Jest to najniższy poziom od lutego 2012 r. i utrzymuje się od sierpnia 2014 r. Odpowiada on bezwzględnej liczbie 24,6 mln bezrobotnych, która rok wcześniej wynosiła 26,4 mln. Z analizy rozwoju sytuacji poszczególnych grup na rynku pracy w czasie wynika, że stopa bezrobocia strukturalnego młodzieży jest wyższa od średniej stopy, a także jest w większym stopniu uzależniona od wahań cyklu koniunkturalnego. Stopa bezrobocia strukturalnego wśród osób o niskich kwalifikacjach jest również wyższa 16. Stopa bezrobocia wśród pracowników w starszym wieku jest stosunkowa niska, ale w ich przypadku znalezienie pracy po jej utracie jest zwykle trudniejsze. Stopy bezrobocia kobiet i mężczyzn są niemal podobne od 2009 r. Wykres 1: Zmiany stóp bezrobocia w latach 2004 2013 w UE-28 (dane roczne), ogółem, wśród młodzieży, pracowników starszych, nisko wykwalifikowanych i kobiet Źródło: Eurostat 16 Dotyczy to również obywateli państw trzecich oraz osób niepełnosprawnych. Stopa bezrobocia wśród obywateli państw trzecich wynosiła w 2013 r. 21,7 % (14,3 % w 2008 r.), natomiast wśród osób niepełnosprawnych przewyższa ona niemal dwukrotnie stopę bezrobocia osób niepełnosprawnych. 17

Bezrobocie długotrwałe wciąż rośnie. W latach 2010 2013 stopa bezrobocia długotrwałego w UE -28 wzrosła z 3,9 % do 5,1%. Rozwój sytuacji był szczególnie niekorzystny w Grecji i Hiszpanii, w nieco mniejszym stopniu na Cyprze. Znaczną poprawę sytuacji odnotowano w trzech państwach bałtyckich. W ciągu ostatniego roku udział bezrobocia długotrwałego w całkowitej liczbie bezrobotnych w UE-28 wzrósł z 45,3% do 48,7% (w strefie euro -18 z 47,5% do 51,5%). Bezrobocie długotrwałe dotyka mężczyzn, osoby młode i pracowników nisko wykwalifikowanych, bardziej niż inne grupy na rynku pracy, a szczególnie dotkliwie odbija się na osobach zatrudnionych w zanikających zawodach i sektorach. Ogólny stan gospodarki jest wciąż ważnym czynnikiem decydującym o zmianach w poziomie bezrobocia długotrwałego i przepływach osób w tej kategorii, ale wpływ tego czynnika jest też w dużej mierze uzależniony od warunków krajowych, gdyż w niektórych państwach członkowskich takich jak: Finlandia, Niderlandy i Szwecja występuje wysoki odsetek powrotów do zatrudnienia, w odróżnieniu od innych państw, takich jak: Bułgaria, Grecja i Słowacja. Ogółem, jedna piąta osób długotrwale bezrobotnych w UE nigdy nie pracowała, a trzy czwarte to osoby młode, poniżej 35 roku życia, co grozi ich marginalizacją. Wykres 2: Stopy bezrobocia długotrwałego jako % ludności aktywnej zawodowo, UE 28 i państwa członkowskie, 2010 r. i 2013 r. Źródło: Eurostat 18 Wskaźnik zatrudnienia w UE nadal wykazuje tendencję spadkową, ale osiągniecie głównego celu strategii Europa 2020, który zakłada zatrudnienie wśród kobiet i

mężczyzn w wieku 20 64 lat na poziomie 75%, wymagałoby zdecydowanego odwrócenia tej tendencji. Od początku kryzysu wskaźniki zatrudnienia w UE-28 spadły o prawie 1,5 punktu procentowego, z najwyższego poziomu w 2008 r. do 68,4 % w pierwszym kwartale 2014 r. Zmiany zachodzące wśród państw członkowskich są dość zróżnicowane (wykres 3). Między pierwszymi kwartałami 2008 r. i 2013 r. wzrost zatrudnienia był szczególnie niekorzystny w kilku państwach południowoeuropejskich, państwach bałtyckich, Bułgarii i Irlandii. Znaczny wzrost odnotowano w Luksemburgu i na Malcie, a mniejszym stopniu w Niemczech. W ciągu ostatniego roku (2014) zmiany te były bardziej umiarkowane, a zatrudnienie wzrosło także w kilku krajach, które osiągnęły słabe wyniki we wcześniejszych latach. Wykres 3: Wzrost zatrudnienia (liczba osób zatrudnionych, w wieku 20 64 lat) od I kw. 2008 r. w podziale na państwa członkowskie Źródło: Eurostat Zmiany w zakresie zatrudnienia rozkładają się nierówno. Mimo, że wskaźniki zatrudnienia mężczyzn (20-64 lat) spadły o ponad 3 punkty procentowe między pierwszym kwartałem 2008 r. a pierwszym kwartałem 2014 r. ( z 77,4 % do 74%), to zatrudnienie kobiet obniżyło się tylko minimalnie, a w ostatnim roku nawet nieznacznie wzrosło (o 0,8%). Dość istotny wzrost odnotowano wśród pracowników w starszym wieku, o 6,2 punktu procentowego od pierwszego kwartału 2008 r. do poziomu 50,9 % 19

na początku 2014 r. przy znacznym wzroście w Belgii, Niemczech, Francji, na Węgrzech, we Włoszech, w Luksemburgu, Niderlandach i w Polsce, w szczególności wśród starszych kobiet (o 8,4 %). Patrząc z perspektywy wykształcenia, spadek wskaźnika zatrudnienia był największy wśród osób o niższych kwalifikacjach, a mniej więcej podobny wśród osób o średnich lub wyższych kwalifikacjach. Wskaźnik zatrudnienia obywateli państw trzecich (20-64 lat) w UE 28 spadł z 62,4 % do 55,4% między pierwszym kwartałem 2008 r. a pierwszym kwartałem 2014 r. Jeśli chodzi o tendencje pod względem zatrudnienia w rozbiciu na sektory, udział sektora usług nadal rośnie na niekorzyść zatrudnienia w przemyśle i rolnictwie. Udziały te wynoszą obecnie mniej więcej 72,5 %, 22,5 % i 5 %. Mimo że w latach kryzysu panowały warunki niekorzystne dla stałego zatrudnienia, największe obciążenie związane z dostosowaniem przypadło głównie na pracę tymczasową (nieprzedłużaną). Ponadto poziom zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin spadł o ok. 8,1 mln osób między pierwszym kwartałem 2008 r. a pierwszym kwartałem 2014 r. W ostatnich latach odnotowano stały wzrost liczby zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin, tj. o 4 mln od pierwszego kwartału 2008 r. 17 17 W niniejszym podrozdziale przytoczono dosłownie niektóre fragmenty dotyczące rynku pracy. Są to w szczególności wszelkie: spostrzeżenie, wnioski, opinie, a także obliczenia i wyniki badań empirycznych. http://ec.europa.eu/europe2020/ pdf/2015/ags2015_pl.pdf#page=11&zoom=auto,-82,821[02.06.2015]. 20

Rozdział 2. Krajowe plany działań na rzecz zatrudniania realizacją w implementacji zadań Zgodnie z Konstytucją RP art. 65 ust. 5 władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. W Polsce od 2005 r. realizowane są Krajowe Plany Działań na rzecz Zatrudnienia 18 przygotowywane na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 19. Zgodnie z art. 3 ust.2 cytowanej ustawy, Projekt Krajowego Planu Działań przygotowuje minister właściwy do spraw pracy przy współudziale w szczególności: ministra właściwego do spraw gospodarki, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy zadania państwa w zakresie promocji zatrudniania, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej są realizowane na podstawie uchwalonego przez Radę Ministrów Krajowego Planu Działań na Rzecz Zatrudniania, zawierającego zasady realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia, zwanego dalej Krajowym Planem Działań, oraz w oparciu o inicjatywy samorządu gminy, powiatu, województwa i partnerów społecznych. W kolejnym ustępie artykułu 3 (ust.3) Krajowy Plan Działań określa w szczególności: cele i kierunki działań zgodne z priorytetami polityki państwa w dziedzinie rynku pracy, przewidywaną wysokość środków finansowych, w tym Funduszu Pracy oraz budżetu państwa, na dofinansowanie działań wynikających z Krajowego Planu Działań, wskaźniki efektywności Krajowego Planu Działań. Priorytety i kierunki działań państwa w tych obszarach zostały określone w następujących dokumentach rządowych. Dziewięć strategii zintegrowanych, o których 18 Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia na lata 2015 2017 (KPDZ/2015-2017) Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej / Departament Rynku Pracy, Warszawa 2015. http://www.mpips.gov.pl/praca/strategie-i-dokumenty-programowe/ [25.03.2015] 19 (Dz.U z 2015 r. Nr 149. j.t.). 21

mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 20 stanowi art.4 ust.1 Politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych. Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020, Krajowy Program Reform na rzecz realizacji strategii Europa 2020, Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudniania na lata 2012-2014. Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego (SRKL), Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój (PO WER), Sprawozdanie roczne z realizacji KPDZ na lata 2012-2014 za rok 2013, Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej, Krajowy Program Przeciwdziałaniu Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu 2020, Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko. Zdefiniowana ww. dokumentach polityka państwa w dziedzinie zatrudnienia stanowi szerokie ramy, w które wdrażają się również działania podejmowane w ramach KPDZ/2015-2017. Zobowiązania wynikające z włączenia się Polski w realizację strategii Europa 2020 wpływa na przyjęte w KPDZ priorytety i kierunki działań także na Zalecenia Rady UE dla Polski na 2014 rok w ramach Semestru Europejskiego. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust.4 cytowanej ustawy 21 KPDZ stanowi podstawę dla przygotowania przez samorząd województwa corocznych regionalnych planów działań na rzecz zatrudnienia, określających priorytetowe grupy bezrobotnych i innych osób wymagających wsparcia na regionalnym rynku pracy. Działania podejmowane zgodnie z poprzednim Planem (KPDZ.2012-2014), zwłaszcza związane z wypracowaniem nowych polityk rynku pracy, są odzwierciedlone w KPDZ/2015-2017, mają służyć dalszemu wdrożeniu oraz monitorowaniu stanu zaawansowania inicjatyw rozpoczętych w trakcie realizacji KPDZ/ 2012-2014. KPDZ/2015-2017 jest dokumentem służącym do realizacji Krajowego Programu Reform (KPR) na rzecz strategii Europa 2020 w obszarze polityki rynku pracy, uwzględniająca cele i kierunki polityk przewidzianych w ramach KPR oraz Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego (SRKL) w etapie 4 dla aktywności zawodowej, uczenia się dorosłych i rodzicielstwo. W KPDZ/2015-2017 zdecydowano się na zachowanie dotychczasowej perspektywy realizacyjnej (trzyletniej) z zamiarem realizacji działań na przestrzeni 20 (Dz.U. z 2014 r., Nr. 1649 j.t.) 21 (Dz.U z 2015 r. Nr. 149. j.t.) 22

najbliższych trzech lat. Prognozuje się, że przyjęta perspektywa pozwoli nie tylko na lepsze uwzględnienie zachodzących zmian na rynkach pracy, często opóźnionych w stosunku do procesów gospodarczych, które je wywołują, ale również na lepsze uwzględnienie działań dofinansowywanych ze środków UE, które są podejmowane w dłuższej perspektywie. 2.1. Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego cele i inicjatywy na rynku pracy Największym bogactwem kraju, firmy czy organizacji są ludzie. Czy da się zmierzyć ów potencjał sumą talentów, wiedzy, umiejętności i predyspozycji poszczególnych osób tak, by optymalnie go wykorzystać 22? Nikogo chyba nie trzeba przekonywać do tego, że umiejętne wykorzystywanie możliwości drzemiących zarówno w poszczególnych osobach, jak i większych zbiorowościach ma ogromne znaczenie dla rozwoju gospodarczego i stabilności społecznej kraju. Odpowiednio prowadzona polityka w tym zakresie może prowadzić do stworzenia kapitału ludzkiego, który będzie kołem zamachowym rozwoju gospodarczego państwa i wzrostu poziomu dobrobytu jego mieszkańców. Nic dziwnego, że każde państwo, określając i realizując swoją krótko lub długofalową politykę społeczno gospodarczą, stara się uwzględniać w jej ramach rozmaite działania zmierzające do optymalnego wykorzystania potencjału swoich obywateli. Realizując politykę kształtowania kapitału ludzkiego i gospodarowania nim, państwo dysponuje odpowiednimi środkami, kadrami, a także instrumentami. Ma też bardzo wymierne wskaźniki skuteczności podejmowanych przez siebie działań, choćby dlatego, że w tym przypadku kapitał ludzki jest zarazem kapitałem wyborczym. W zupełnie innej sytuacji są firmy, choć to właśnie one w praktyce na co dzień realizują to, co założyło sobie państwo. To one osiągają zyski i płacą podatki, tworzą lub likwidują miejsca pracy, kreują popyt na specjalistów w określonych branżach, decydują o tym, czy i w jakim zakresie sprzyjać podwyższaniu lub zmianie kwalifikacji pracowników. W unijnym budżecie na lata 2014-2020 zaplanowano do wydania dziesiątki miliardów euro na inwestycje w kapitał ludzki. Jeśli Polska nie wykorzysta ich we właściwy sposób, to 22 Jan Wrzesiński, Polski tygodnik Wprost, wydanie z dnia 27 kwietnia 3 maja, Nr 18,s.88. 23

milionom Polaków, zwłaszcza młodym, pozostaną tylko marzenia o zarabianiu tysiąca euro. Albo o emigracji 23. Polityka w obszarze zatrudnienia w Polsce została sformułowana w Strategii Rozwoju Kraju 2020 aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo. Strategia ta została przyjęta 25 września 2012 r. przez Radę Ministrów 24. Procesy globalizacyjne i rozwojowe zachodzące na Świecie ujawniły nowe wyzwania, przed którymi stoi Polska. Sprostanie tym wyzwaniom, a także rosnącym oczekiwaniom Polaków, wymaga prowadzenia przemyślanej polityki rozwoju gwarantującej poprawę poziomu i jakości życia, wzmacniającej potencjał gospodarczy i możliwości jego wykorzystania. Przyjęcie nowoczesnej wizji rozwojowej i jej konsekwentna realizacja to węzłowy warunek skoku cywilizacyjnego Polski 25. Strategia Rozwoju Kraju 2020 będzie również odniesieniem na gruncie krajowym dla nowej generacji dokumentów strategicznych przygotowywanych w Polsce na potrzeby programowania środków UE na lata 2014-2020, tj. umowy partnerstwa i programów operacyjnych (uwzględniających środki z polityki spójności, wspólnej polityki rolnej - WPR i wspólnej polityki rybołówstwa - WPRyb). Wskazane w Strategii cele rozwojowe i priorytety w znaczącym zakresie wpisują się w cele strategii unijnej Europa 2020 i są z nią spójne. Zapisy Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego (SRKL) bezpośrednio wpisują się w cele Strategii Rozwoju Kraju 2020. W szczególności odnoszą się do priorytetów opisanych w dwóch następujących obszarach strategicznych: konkurencyjna gospodarka: zwiększenie innowacyjności gospodarki oraz rozwój kapitału ludzkiego, spójność społeczna i terytorialna: integracja społeczna oraz zapewnienie dostępu i określonych standardów usług społecznych. Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020 (SRKL) została przyjęta przez Radę Ministrów w 2013 r. 26. Głównym celem SRKL jest rozwijanie kapitału ludzkiego poprzez wydobywanie potencjałów osób w taki sposób, by mogły w pełni uczestniczyć 23 Miłosz Węglewski, Tygodnik Newsweek Nr 18/2015 z dnia 27.04 03.05.2015,s.71. 24 M.P.2012.882 25 http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_rozwoju/srk_2020/strony/srk_2020_aktywne_spolecz enstwo_konkurencyjna_gospodarka_sprawne_panstwo_zostala_przyjeta_przez_rm_25092012.aspx [20.03.2015]. 26 M.P.2013.640 24

w życiu społecznym, politycznym i ekonomicznym na wszystkich etapach życia 27. Poza celem głównym w SRKL wyznaczono pięć celów szczegółowych: Wzrost zatrudnienia; Wydłużenie okresu aktywności zawodowej i zapewnienie lepszej jakości funkcjonowania osób starszych; Poprawa sytuacji osób i grup zagrożonych wykluczeniem społecznym; Poprawa zdrowia obywateli oraz efektywności systemu opieki zdrowotnej; Podniesienie poziomu kompetencji oraz kwalifikacji obywateli. SRKL jest jedną z dziewięciu strategii sektorowych stanowiących inne strategie rozwoju w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 28 realizujących średnio- i długookresową strategię rozwoju kraju. Realizacja celów SRKL powinna, w perspektywie roku 2020, pozwolić na to, by Polska, dzięki rozwiniętemu rynkowi pracy i wysokiemu poziomowi zatrudnienia w połączeniu z wysoką jakością systemu kształcenia oraz efektywną opieką zdrowotną, stawała się coraz bardziej nowoczesnym, atrakcyjnym i konkurencyjnym miejscem do życia. Cele strategii Europa 2020 pokazują zmianę akcentów w myśleniu o rozwoju w kierunku zdecydowanego wspierania rozwoju kapitału ludzkiego, co jest odzwierciedlone w SRKL. Europa 2020 wskazuje również na potrzebę kształtowania warunków dla rozwoju konkurencyjnej gospodarki rynkowej, ukierunkowanej na zwiększenie spójności społecznej oraz przezwyciężenie społecznych barier rozwoju. Działania określone w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego będą również podstawą do wykorzystania funduszy unijnych w zakresie edukacyjnych priorytetów w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020. Szczególnie istotne są w tym kontekście działania służące osiągnięciu jednego z celów Strategii Europa 2020 - zmniejszania odsetka młodzieży nie kontynuującej nauki w Polsce do poziomu 4,5 % zgodnie z zaleceniami Rady z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie polityk na rzecz ograniczania zjawiska przedwczesnego kończenia nauki (2011/C 191/01) Dz.U.UE C z dnia 1 lipca 2011 r. 29. 27 http://zds.kprm.gov.pl/sites/default/files/srkl_-_wersja_z_15_listopada.pdf#page=1&zoom=auto,-82,788 [25.04.2015] 28 Dz.U.2014.1649 j.t. 29 Dz.U.UE.C.2011.191.1 25

2.2. Aktywizacja zawodowa bezrobotnych w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego Głównym wyzwaniem dla Polski w najbliższych latach, z powodu zachodzących zmian demograficznych, będzie zwiększenie liczby osób aktywnych zawodowo i podejmujących zatrudnienie, co jest kluczowe dla rozwoju gospodarczego i zwiększania innowacyjności polskiej gospodarki. Zmniejszanie się liczby osób aktywnych zawodowo powoduje konieczność uruchamiania rezerw pracowniczych, które obecnie nie wykorzystują swoich potencjałów na rynku pracy. Dlatego też konieczne jest przeformułowanie polityki rynku pracy w kierunku tworzenia z jednej strony oferty dla osób, które są obecnie bierne zawodowo, a z drugiej zwiększenia opłacalności podejmowania zatrudnienia 30. Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego zakłada 6 etapów życia, które zostały zaprezentowane na rysunku 1. Jak widać na schemacie, ze względu na silne powiązania fazy życia i kariery zawodowej etap rodzicielstwa powinien być analizowany z fazą aktywności zawodowej. Rysunek 1: Etapy życia w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego. Źródło: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Warunkiem kluczowym dla elastycznego reagowania na wyzwania nowoczesnego rynku jest stworzenie powszechnego i atrakcyjnego systemu uczenia się przez całe życie. Służyć temu będą m.in. Krajowe Ramy Kwalifikacji jako części europejskiej przestrzeni uczenia się przez całe życie (European Area of Lifelong Learning), spójne z Europejskimi Ramami Kwalifikacji, co umożliwi lepszą porównywalność świadectw i dyplomów oraz pozwoli na rozwój uznawania kompetencji uzyskanych w drodze uczenia się poza formalnego i nieformalnego tj. niezależnie od miejsca, czasu uczenia się. 30 http://zds.kprm.gov.pl/sites/default/files/srkl_-_wersja_z_15_listopada.&zoom=auto,-82,788[20.05.2015] 26

Oznacza to wdrożenie systemu także rozwijanego w innych państwach członkowskich UE, po uprzednim dostosowaniu do polskich realiów. Od 01.06.2010 r. do 30.06.2015 r. Instytut Badań Edukacyjnych 31 realizuje projekt Opracowanie założeń merytorycznych i instytucjonalnych wdrażania Krajowych Ram Kwalifikacji oraz Krajowego Rejestru Kwalifikacji dla uczenia się przez całe życie. W ramach projektu zespół ekspertów opracowuje założenia i mechanizmy funkcjonowania nowego systemu kwalifikacji. Wynikiem tych prac jest m.in. zaakceptowany w 2013 r. na forum europejskim Raport Referencyjny, który pozwoli na porównanie zdobytych kwalifikacji w Polsce z kwalifikacjami zdobytymi w krajach UE. W prowadzonych działaniach zostanie opracowany przejrzysty system opisywania efektów uczenia się, który będzie potwierdzał rzeczywiste kompetencje. Dzięki temu osoby poszukujące pracy na rynku polskim czy europejskim, będą mogły przedstawić swoje kwalifikacje w sposób czytelny dla każdego z potencjalnych pracodawców. Główne cele i założenia projektu zakładają, że: Polskie kwalifikacje będą czytelne dla pracodawców w kraju i za granicą; Zmiany w podejściu uczenia się system edukacji będzie zachęcał do kształcenia się przez całe życie; Różnorodność ścieżek uczenia się będą traktowane równorzędnie nie ważne gdzie i jak zdobywamy wiedzę, umiejętności i kompetencje, a do uzyskania kwalifikacji można podchodzić w szkole czy na rynku pracy; Dostosowanie zmian na rynku szkoleń do potrzeb na rynku pracy uzyskanie dyplomu lub certyfikatu będą miały określoną wartość; Łatwiejsza rekrutacja pracowników i identyfikacja ich potrzeb w rozwoju zawodowym. Głównym adresatem tych działań są: osoby uczące się, studenci, absolwenci; osoby poszukujące pracy; instytucje polskiego rynku pracy takie jak: związki zawodowe, pracodawcy, izby gospodarcze, przedstawiciele rzemiosła, organizacje branżowe, przedsiębiorstwa; uczelnie, kadra profesorska, wykładowcy jako przedstawiciele polskiego systemu edukacyjnego w szkolnictwie wyższym; 31 http://www.kwalifikacje.edu.pl/pl/o-projekcie [03.06.2015] 27

działy HR 32, doradcy edukacyjno zawodowi. Uruchomienie Polskiej Ramy Kwalifikacji stwarza ogromne szanse do powrotu na rynek pracy przede wszystkim dla wykluczonych, czyli tych, którzy z różnych powodów byli dotąd poza nim np. kobiet wychowujących dzieci, bezrobotnych po 50 roku życia. Aktywizacja zawodowa niektórych osób jak dotąd polegała jedynie na uczestniczeniu w różnego rodzaju kursach dokształcających, warsztatach czy e-learningu. Tylko znikoma część takich zajęć kończyła się wydaniem certyfikatu. Inne w oczach pracodawców nie miały bowiem żadnej wartości. Takie rozwiązania mają zachęcać do permanentnego dokształcania się i ułatwiania przekwalifikowywania się. PRK kładzie nacisk na efekty uczenia się, a sposoby nabywania i rozwijania wiedzy i umiejętności będą mniej istotne. Dzięki PRK wysiłek włożony w taką nieformalną naukę nie pójdzie na marne. Omawiany system stworzy jednolite i czytelne zasady oraz procedury sprawdzania, co kto wie i umie. Powołująca cały system ustawa o zintegrowanym systemie kwalifikacji trafiła już pod obrady rządu. Rada Ministrów przyjęła 31 marca 2015 r. założenia do ustawy o zintegrowanym systemie kwalifikacji. Prace nad projektem ustawy prowadzone są pod kierunkiem Ministra Edukacji Narodowej. Rozwiązania, które wprowadza zintegrowany system kwalifikacji, to odpowiedź na zmiany zachodzące na rynku pracy i w gospodarce. 2.3. Diagnoza aktualnej sytuacji na rynku pracy w Polsce oraz prognoza zatrudnienia w Krajowych Planach Działań na rzecz Zatrudniania na lata 2015 2017 Po blisko pięciu latach poważnego kryzysu wielu gospodarek państw europejskich, Europa stoi przed poważną szansą na wyjście z okresu stagnacji. Ciągle starzejące się społeczeństwo, wyraźne niedopasowanie kwalifikacji do dynamicznie zmieniającego się rynku pracy, występujący dualizm oraz dwukrotnie wyższe bezrobocie wśród osób wkraczających na rynek pracy 33 to wciąż problemy wymagające interwencji państwa. Cały szereg działań jest już obecnie podejmowanych w Polsce. Przede wszystkim należy wspomnieć o kompleksowej pomocy dla osób starszych 32 Zasoby ludzkie (ang. human resources, HR) pojęcie mające dwojakie znaczenie. Pierwsze wywodzi się z nauk społecznych i zgodnie z klasyczną szkołą ekonomii oznacza pracę (siłę roboczą) jako jeden z trzech środków produkcji. Drugie, bardziej powszechne, mieszczące się w zakresie zarządzania, odnosi się do indywidualnych pracowników oraz działu organizacji, który zajmuje się rekrutacją, szkoleniem, motywowaniem oraz zwalnianiem pracowników (czyli polityką personalną). http:/wikipedia.org/wiki/zasoby_ludzkie [01.06.2015]. 33 Należy również pamiętać o niepewnej sytuacji politycznej na wschodzie Europy, która może mieć przełożenie na sytuację gospodarczą w Polsce, jak również na sytuację na rynku pracy. 28

na rynku pracy zapewnianej przez Program Solidarność Pokoleń. Działania dla zwiększenia aktywności zawodowej osób w wieku 50+, a wspomaganych przez nowo wprowadzone działania w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z drugiej strony działające od stycznia 2014 r. Gwarancje dla Młodzieży powinny zapewnić w ciągu czterech miesięcy od rejestracji w urzędzie pracy pomoc w znalezieniu zatrudnienia (aktywizacji zawodowej) 34. Stopa bezrobocia w porównaniach międzynarodowych wyjątkowo jest analizowana w grupie wieku 15 74 lata. W przygotowywaniu prognoz również zachowano ww. grupę wieku. Na wykresie 4 wyraźnie widać, że stopa bezrobocia z rekordowo wysokich odczytów w latach 2000 2006 spadła do najniższego w historii poziomu 7,1% w 2008 r., aby następnie ustabilizować się na poziomie oscylującym w granicach 9 10%. Wykonane przez Ministerstwo Finansów prognozy przewidują docelowo, że w 2017 r. stopa bezrobocia w Polsce osiągnie poziom 9,9%. Z powodu relatywnie łagodniejszego pogorszenia się sytuacji na rynku pracy w latach 2009 2010 w stosunku do tego odnotowywanego w krajach Wspólnoty, stopa bezrobocia w Polsce była w 2013 r. niższa niż średnia dla 28 państw Unii (10,8%) i zdecydowanie niższa niż dla państw należących do strefy Euro (11,9%). Wykres 4: Stopa bezrobocia w grupie wieku 15-74 lata w latach 1997 2013 oraz prognoza 2014 2017 w %. Źródło: Opracowanie DAE MPiPS na podstawie danych Eurostat (LFS) oraz prognoz Ministerstwa Finansów przygotowanych do ustawy budżetowej na rok 2015., od 2010 r. wyniki badania LFS zostały uogólnione w oparciu o bilanse ludności opracowane na podstawie NSP 2011, ponadto uwzględniono zmiany metodologiczne wyłączając z zakresu badania osoby przebywające poza gospodarstwem domowym 12 miesięcy i więcej (wcześniej powyżej 3 miesięcy), dane od roku 2010 nie są w pełni porównywalne z danymi z lat ubiegłych. 34 Gwarancje są inicjatywą europejską, wspomaganą również ze środków państw członkowskich. 29

Rynek pracy w Polsce od początku lat dziewięćdziesiątych doświadczał bardzo głębokich przeobrażeń pod względem takich podstawowych agregatów, jak liczba osób pracujących, stopa bezrobocia czy poziom aktywności zawodowej. Proces ten był jednak bardzo zróżnicowany w czasie. Pierwsze poważne spowolnienie wzrostu gospodarczego w Polsce miało miejsce w latach 2001-2002, przynosząc polskiej gospodarce spadek dynamiki wzrostu PKB 35. Drugie poważne spowolnienie gospodarcze w naszym kraju, które w sposób znaczący negatywnie wpłynęło na sytuację na rynku pracy, było następstwem kryzysu na światowych rynkach finansowych doprowadzając do obniżenia dynamiki realnego wzrostu. Pomimo tego, że dynamika wzrostu PKB w obu przypadkach była zbliżona, patrząc z punktu widzenia sytuacji na rynku pracy, zdecydowanie silniejszy wpływ na kształtowanie się popytu na pracę miało spowolnienie z początku wieku. Pierwsze spowolnienie gospodarcze wiązało się ze znacznie niższą dynamiką sprzedaży w handlu i transporcie, a także produkcji przemysłowej i budownictwie, których kontrybucja w tworzeniu wzrostu PKB stała się ujemna, ponadto w roku 2000 eksport stanowił zaledwie 27% PKB Polski, przy średnim poziomie 63% w pozostałych krajach CEE 36. Słaba koniunktura światowa w 2001 roku spowodowała spadek eksportu z krajów z naszego regionu, jednak w przypadku kilku z nich import uległ tak wyraźnemu ograniczeniu, że eksport netto wniósł zauważalny pozytywny wkład do wzrostu produktu krajowego brutto. Dotyczyło to Polski, Węgier i Słowenii. Dane historyczne wskaźnika zatrudnienia dla osób w wieku 20-64 lata, zaprezentowane na wykresie 5, wyraźnie wskazują na silniejsze załamanie się rynku pracy podczas pierwszego kryzysu gospodarczego z lat 2000 2002 (tzw. kryzys rosyjski) 37. Spowolnienie to wiązało się głównie z ograniczeniem popytu na pracę. Ówcześnie problem stał się istotny, gdyż popyt na pracę ma kluczowe znaczenie i przełożenie na sytuację na rynku pracy. Popyt na pracę jest przy tym wrażliwy na zmiany koniunktury i reaguje na nie dość szybko. Wynika to z jego pochodnego charakteru w stosunku do popytu na dobra i usługi: zmienia się wraz w produkcją, a przedsiębiorstwa zatrudniają pracowników w celu wytwarzania dóbr i usług. Sytuacja, z którą mieliśmy do 35 Dane dotyczące PKB prezentowane są według ESA 2010. Dynamika realnego wzrostu produktu krajowego brutto, ceny średnioroczne roku poprzedniego. 36 Central Eastern Europe 37 Zgodnie z obecnie obowiązującą Strategią Europa 2020 głównym wskaźnikiem używanym w porównaniach międzynarodowych jest wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20-64 lata. Tak dobrana grupa wiekowa jest wynikiem doświadczeń realizacji Strategii Lizbońskiej obowiązującej do 2010 r. Ówcześnie przyjęto wskaźnik zatrudnienia dla osób w wieku 15-64 lata, jednak m.in. z powodu włączenia grona osób najmłodszych 15-19 lat nie udało się osiągnąć zakładanych celów zarówno dla kobiet, jak i mężczyzn. 30

czynienia w Polsce w okresie pierwszego spowolnienia, polegała na nagłym spadku dynamiki PKB, któremu towarzyszył równie nagły spadek zatrudnienia. Ciekawym zachowaniem w analizowanym okresie był fakt, że wzrost PKB nie generował powstawania nowych miejsc pracy. Oznacza to, że firmy działające na rynku potrafiły produkować więcej towarów i usług bez konieczności zatrudniania nowych pracowników. Dlatego też wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20-64 lata wyraźnie wzrósł dopiero po akcesji Polski do struktur Unii Europejskiej. Wykres 5: Wskaźnik zatrudnienia w grupie wieku 20-64 lata, w latach 1997-2013 (zielony kolor) oraz prognoza na lata 2014 2017 (szary kolor) w %. Źródło: Opracowanie DAE MPiPS na podstawie bazy danych Eurostat (LFS 38, Dodatkowo, wykonano prognozy wskaźników zatrudnienia, kluczowych dla najistotniejszych obszarów rynku pracy w Polsce oraz UE. Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 15 24 lata (wykres 6), kształtował się na przestrzeni ostatnich 17 lat w bardzo zbliżony sposób, co wskaźnik zatrudnienia ogółem. Widoczne różnice zachodziły jednak w latach 2008 2010, kiedy to wskaźnik dla młodych charakteryzował się dość znacznymi wahaniami. Dowodzi to tylko faktu, że sytuacja osób młodych jest silnie skorelowana z sytuacją gospodarczą. 38 Od 2010 r. wyniki badania zostały uogólnione w oparciu o bilanse ludności opracowane na podstawie NSP 2011, ponadto uwzględniono zmiany metodologiczne wyłączając z zakresu badania osoby przebywające poza gospodarstwem domowym 12 miesięcy i więcej (wcześniej powyżej 3 miesięcy), dane od roku 2010 nie są w pełni porównywalne z danymi z lat ubiegłych. 31

Wykres 6: Wskaźnik zatrudnienia w grupie wieku 15 24 lata, w latach 1997 2013 (zielony kolor) oraz prognoza na lata 2014 2017 (szary kolor) w %. Źródło: Opracowanie DAE MPiPS na podstawie danych Eurostat (LFS), Podczas Wielkiej Recesji, w odróżnieniu od kryzysu z lat 2000 2002, nie mieliśmy do czynienia ze znaczącym wzrostem liczby osób tracących pracę. Wzrost bezrobocia wynikał głównie z faktu ograniczenia popytu na nowych pracowników, co w największym stopniu dotykało osoby młode, które wchodziły na rynek pracy w czasie kryzysu. Zgodnie z raportem NBP 39, polscy przedsiębiorcy w czasie ostatniego spowolnienia wykorzystywali szereg instrumentów, których celem było utrzymanie zatrudnienia, by w fazie oczekiwanego ożywienia mieli możliwość szybszego, mniej kosztownego zwiększenia produkcji. Zależnie od charakterystyki sektora, stosowali różnorodne formy uelastyczniania kosztów pracy: kontrakty na czas określony (niestandardowe formy świadczenia pracy na podstawie kodeksu cywilnego, samozatrudnienie), zwiększoną rotację personelu, elastyczne składniki wynagrodzeń czy bezpośrednie wynagradzanie za produkt. Przedsiębiorcy w pierwszej fazie kryzysu, przygotowując się na oczekiwane spowolnienie dostosowywali charakterystyki umów z pracownikami, dzięki czemu obecnie w sposób elastyczny mogą regulować zatrudnienie w zależności od aktualnej koniunktury. Działania te trwale zmieniły strukturę zatrudnienia młodych. Polska jest krajem o wyjątkowo wysokim wykorzystaniu umów czasowych, szczególnie wśród pracowników w wieku do 25 lat. Na koniec 2013 roku ponad 70% osób do 25 roku życia zatrudnionych było na umowy czasowe 40. Efektem wzrostu wykorzystania umów 39 Raport z Badań Ankietowych Rynku Pracy, NBP 2012 40 Źródło: Labour Force Survey (Eurostat). Analizując dane LFS należy mieć na uwadze, że obejmują one wszystkie osoby pracujące na czas określony (temporary contracts), niezależnie od tego, czy jest to umowa kodeksowa, czy też oparta o jedną z niestandardowych form zatrudnienia. 32