MONOGRAFIE PRAWNICZE Interes publiczny w prawie energetycznym UNII EUROPEJSKIEJ Piotr Bogdanowicz Wydawnictwo C. H. Beck
Polecamy nasze publikacje: M. Ahlt, M. Szpunar PRAWO EUROPEJSKIE, wyd. 5 Podręczniki Prawnicze E. Cała-Wacinkiewicz CHARAKTER PRAWNY UNII EUROPEJSKIEJ W ŚWIETLE PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO Monografie Prawnicze D. Adamski PRAWO DO INFORMACJI O DZIAŁANIACH WŁADZ PUBLICZNYCH UNII EUROPEJSKIEJ Monografie Prawnicze I.B. Nestoruk PRAWO KONSUMENCKIE W POLSCE I UNII EUROPEJSKIEJ. PYTANIA. KAZUSY. TABLICE Repetytoria C. H. Beck J. W. Tkaczyński, R. Willa, M. Świstak LEKSYKON FUNDUSZY UNII EUROPEJSKIEJ Unia Europejska www.sklep.beck.pl
Redaktor prowadzący: Magdalena Cymerska Publikacja jest dofinansowana przez Clifford Chance Janicka, Krużewski, Namiotkiewicz i wspólnicy sp. k. Autor przekazał przypadające mu honorarium autorskie Fundacji Prawo do pomocy. Wydawnictwo C.H. Beck 2012 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck Druk i oprawa: Elpil, Siedlce ISBN 978-83-255-3365-6 ISBN e-book 978-83-255-3366-6
Spis treści Wstęp... Wykaz skrótów... XXI Bibliografia... XXV Rozdział I. Pojęcie i źródła prawa energetycznego Unii Europejskiej... 1 1. Zakres przedmiotowy pojęcia prawo energetyczne Unii Europejskiej... 1 1.1. Pojęcie prawa energetycznego Unii Europejskiej... 1 1.2. Prawo energetyczne Unii Europejskiej a krajowe. prawo energetyczne... 3 1.3. Zasady podziału kompetencji w prawie. energetycznym Unii Europejskiej... 10 2. Źródła prawa energetycznego Unii Europejskiej... 14 2.1. Rozwój polityki energetycznej Unii Europejskiej. w ujęciu historycznym... 14 2.1.1. Okres 1951 1973... 17 2.1.2. Okres 1973 1988... 18 2.1.3. Okres 1988 2003... 21 2.1.4. Okres od 2003 r.... 25 2.2. Prawo pierwotne... 29 2.2.1. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę. Węgla i Stali... 29 2.2.2. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę. Energii Atomowej... 31 2.2.3. Od Traktatu ustanawiającego Europejską. Wspólnotę Gospodarczą do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej... 34 2.2.3.1. Przełom Maastricht... 35 2.2.3.2. Zmiany wynikające z Traktatu z Lizbony.. 40 2.2.4. Charakter prawny relacji pomiędzy traktatami założycielskimi... 50 XI
VI Spis treści 2.3. Prawo pochodne... 51 2.3.1. Rozporządzenia... 53 2.3.2. Dyrektywy... 57 2.3.3. Decyzje... 59 2.3.4. Umowy międzynarodowe... 60 2.3.5. Tak zwane prawo miękkie (soft law)... 64 3. Wnioski... 66 Rozdział II. Pojęcie interesu publicznego w prawie Unii Europejskiej... 69 1. Uwagi wprowadzające... 69 2. Interes publiczny w prawie krajowym... 71 2.1. Definicja interesu publicznego... 71 2.2. Interes publiczny a interes państwa w prawie. krajowym... 78 3. Interes publiczny w prawie Unii Europejskiej... 80 3.1. Pojęcie interesu publicznego w prawie pierwotnym. Unii Europejskiej... 82 3.1.1. Bezpośrednie odesłanie do kategorii interesu publicznego... 82 3.1.2. Pośrednie odesłanie do kategorii interesu. publicznego... 89 3.1.2.1. Interes publiczny w świetle swobód rynku wewnętrznego... 89 3.1.2.2. Interes publiczny w świetle reguł. konkurencji... 98 3.1.2.3. Interes publiczny w świetle przepisów dotyczących zbliżania ustawodawstw... 117 3.1.2.4. Interes publiczny w świetle pozostałych przepisów Traktatu o funkcjonowaniu. Unii Europejskiej... 120 3.2. Pojęcie interesu publicznego w prawie pochodnym. (ze szczególnym uwzględnieniem prawa. energetycznego)... 122 3.3. Organ uprawniony do zdefiniowania interesu. publicznego w prawie unijnym... 126 3.4. Test interesu publicznego... 131 3.4.1. Elementy testu interesu publicznego... 131 3.4.1.1. Pozaekonomiczny charakter interesu publicznego... 131
Spis treści 3.4.1.2. Rzeczywisty cel wprowadzanych. ograniczeń ze względu na interes. publiczny... 136 3.4.1.3. Nieadministracyjny charakter interesu publicznego... 138 3.4.2. Znaczenie testu interesu publicznego... 139 3.5. Interes publiczny a interes unijny... 141 3.5.1. Pojęcie interesu unijnego... 141 3.5.2. Interes unijny jako przeciwwaga dla interesu publicznego państw członkowskich... 146 3.6. Interes publiczny a interes innego państwa. członkowskiego... 148 3.7. Interes publiczny a interes państwa w prawie Unii Europejskiej... 153 4. Wnioski... 156 Rozdział III. Ograniczenia swobód i zasad rynku wewnętrznego ze względu na interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej... 161 1. Uwagi wprowadzające... 161 2. Sektor energetyczny z perspektywy swobód rynku. wewnętrznego... 164 2.1. Energia jako towar... 164 2.2. Swobodny przepływ pracowników w sektorze energetycznym... 168 2.3. Działalność gospodarcza w sektorze energetycznym. w świetle swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług... 169 2.4. Swoboda przepływu kapitału i złota akcja. w sektorze energetycznym... 175 3. Zasady rynku wewnętrznego energii jako element interesu unijnego... 177 3.1. Zasada dostępu osób trzecich... 177 3.2. Rozdział przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo (unbundling)... 179 3.3. Niezależność organów regulacyjnych... 183 4. Swobody rynku wewnętrznego a interes publiczny. w prawie energetycznym Unii Europejskiej... 185 4.1. Bezpieczeństwo energetyczne jako element interesu publicznego (bezpieczeństwa publicznego)... 185 4.1.1. Próba definicji pojęcia bezpieczeństwa energetycznego... 187 VII
VIII Spis treści 4.1.2. Instrumenty prawne mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego... 192 4.1.3. Swobody rynku wewnętrznego a zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej... 195 4.1.3.1. Ograniczenia swobody przepływu. towarów ze względu na bezpieczeństwo energetyczne... 195 4.1.3.2. Ograniczenia swobody przedsiębior-. czości oraz swobody przepływu kapitału. ze względu na bezpieczeństwo. energetyczne ( złota akcja ) w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedli-. wości Unii Europejskiej... 205 4.1.3.3. Rola złotej akcji w zapewnianiu bezpieczeństwa energetycznego... 232 4.2. Bezpieczeństwo publiczne jako podstawa przyznania wyłącznego prawa importu energii... 237 4.3. Minimalne ceny energii jako element interesu. publicznego (porządku publicznego)... 238 5. Interes publiczny w świetle zasad rynku wewnętrznego. energii... 243 5.1. Klauzula państwa trzeciego i ponadnarodowy. interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej... 243 5.2. Niezależność organów regulacyjnych jako gwarancja zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego... 246 6. Wnioski... 248 Rozdział IV. Ograniczenia reguł konkurencji ze względu na interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej... 253 1. Uwagi wprowadzające... 253 2. Sektor energetyczny w świetle reguł konkurencji... 257 2.1. Zakaz antykonkurencyjnych praktyk przedsiębiorstw w prawie energetycznym Unii Europejskiej... 257 2.1.1. Zakaz porozumień ograniczających konkurencję w prawie energetycznym Unii Europejskiej... 259 2.1.2. Nadużywanie pozycji dominującej w prawie energetycznym Unii Europejskiej... 260 2.2. Przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji. przedsiębiorstw energetycznych... 262
Spis treści 2.3. Zastosowanie art. 106 Traktatu o funkcjonowaniu. Unii Europejskiej do sektora energetycznego... 263 2.3.1. Prawa specjalne lub wyłączne oraz działalność państwowych monopoli w sektorze energetycznym... 264 2.3.2. Świadczenie przez przedsiębiorstwa. energetyczne usług w ogólnym interesie gospodarczym w świetle obowiązków. użyteczności publicznej... 267 2.4. Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycznych... 270 3. Reguły konkurencji a interes publiczny w prawie. energetycznym Unii Europejskiej... 274 3.1. Zakaz antykonkurencyjnych praktyk przedsiębiorstw energetycznych... 274 3.1.1. Wyłączenia spod zakazu porozumień. ograniczających konkurencję... 275 3.1.2. Nadużywanie pozycji dominującej przez przedsiębiorstwo energetyczne świadczące. usługi w ogólnym interesie gospodarczym... 287 3.2. Kontrola połączeń i przejęć a bezpieczeństwo. energetyczne w prawie energetycznym Unii. Europejskiej... 289 3.3. Reguły konkurencji a świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym... 296 3.4. Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycznych w interesie publicznym... 309 3.4.1. Tak zwana pomoc dopuszczalna w sektorze. energetycznym... 309 3.4.2. Pomoc państwa a świadczenie przez. przedsiębiorstwa energetyczne usług. w ogólnym interesie gospodarczym... 311 3.5. Usprawiedliwienie przyznania praw wyłącznych oraz działalności państwowych monopoli w sektorze energetycznym na podstawie art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej... 314 4. Wnioski... 315 Zakończenie... 319 Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz opinii rzeczników generalnych... 325 Indeks rzeczowy... 331 IX
Wstęp Począwszy od lat 50. ubiegłego wieku podstawą rozwoju prawa wspólnotowego był rynek 1. Najpierw węgla i stali, następnie energii atomowej, wreszcie rynek wewnętrzny rozumiany jako obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału 2. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali stanowił w art. 1, że EWWIS oparta jest o wspólny rynek, wspólne cele i wspólne instytucje, jednym ze środków TEWEA było zapewnienie powszechnej możliwość zbytu i dostępu do najlepszych rozwiązań technicznych poprzez tworzenie wspólnego rynku specjalistycznych materiałów i sprzętu 3, zaś TEWG przewidywał stopniowe tworzenie wspólnego rynku w dwunastoletnim okresie przejściowym 4. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa wspólnego rynku o charakterze ponadsektorowym była wyłącznie zadaniem TEWG. Stworzenie wspólnego rynku nie stanowiło jednak celu samego w sobie, lecz miało służyć zapewnieniu postępu gospodarczego i społecznego państw tworzących EWG 5. Analiza postanowień TEWG wskazuje, że na wspólny rynek składały się co najmniej następujące elementy: swoboda przepływu towarów, przyjęcie wspólnej taryfy celnej z państwami trzecimi, zniesienie miedzy państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie osób, usług i kapitału oraz zapewnienie swobodnej konkurencji 6. Historycznie rzecz biorąc, pojęcie rynku wewnętrznego zostało wprowadzone do prawa pierwotnego z 1.1.1987 r. Jednolity akt europejski dodał do TEWG art. 8a, zgodnie z którym rynek wewnętrzny oznaczał obszar bez wewnętrznych granic, w którym zapewniony jest swobodny przepływ towa- 1. Por. F. G. Jacobs, The evolution of the European legal order, CMLR 2004, Nr 2 (41), s. 304. 2. Zob. art. 26 ust. 2 TFUE (Dz.U. Nr 203, poz. 1569). 3. Zob. art. 2 lit. g TEWEA (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/3 ze zm.). 4. Zob. art. 8 TEWG (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). 5 Zob. A. Frąckowiak-Adamska, Zasada proporcjonalności jako gwarancja swobód rynku wewnętrznego Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2009, s. 97. 6. Ibidem, s. 97 98. Zdaniem A. Wróbla, pojęcie wspólnego rynku w sensie przedmiotowym obejmowało: swobody wspólnotowe, unię celną, politykę handlową z państwami trzecimi, politykę rolną, politykę rybołówstwa i politykę transportową oraz system niezakłóconej konkurencji; tenże, Pojęcie wspólnego rynku i rynku wewnętrznego a swobody wspólnotowe, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2005, s. II-6. XI
XII Wstęp rów, osób, usług i kapitału 1. Europejska Wspólnota Gospodarcza miała podejmować odpowiednie środki w celu stopniowego ustanowienia rynku wewnętrznego w terminie do 31.12.1992 r. 2. Z chwilą wejścia w życie TA 3, tj. z 1.5.1999 r., definicja rynku wewnętrznego znalazła się w art. 14 ust. 2 TWE 4. Na podstawie art. 2 pkt 2 lit. g Traktatu z Lizbony, począwszy od 1.12.2009 r., wszelkie odwołania w TWE do wspólnego rynku zostały zastąpione w TFUE pojęciem rynku wewnętrznego 5. Powyższe zmiany nie oznaczają oczywiście, że proces budowy rynku wewnętrznego w Unii Europejskiej już się zakończył. Chociaż art. 14 TWE zobowiązywał Wspólnotę do podjęcia odpowiednich środków w celu stopniowego ustanowienia rynku wewnętrznego do 31.12.1992 r., to wspomniany powyżej art. 26 TFUE, będący następcą prawnym art. 14 TWE, wciąż stanowi, że Unia Europejska przyjmuje środki w celu ustanowienia [ ] rynku wewnętrznego zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Traktatów. Zakładając racjonalność prawodawcy unijnego, należałoby uznać, że gdyby proces budowy rynku wewnętrznego w Unii był już skończony, art. 26 TFUE przewidywałby, że Unia Europejska przyjmuje środki w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego zgodnie. z odpowiednimi postanowieniami Traktatów 6. 1. Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/5 ze zm. 2. Por. art. 8a akapit 1 TEWG. Należy podkreślić, że zgodnie z dołączoną do JAE Deklaracją Nr 3 w sprawie art. 8, ustalenie daty na 31.12.1992 r. nie pociągało za sobą automatycznie skutku prawnego. Konferencja Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich wyrażała jedynie zdecydowaną wolę polityczną podjęcia przed 1.1.1993 r. decyzji koniecznych do urzeczywistnienia rynku wewnętrznego zdefiniowanego przez te postanowienia, a w szczególności decyzji niezbędnych do realizacji programu Komisji określonego w Białej Księdze dotyczącej rynku wewnętrznego.. 3. Dz.Urz. WE C 1999/340, s. 1. 4. Zmianę nazwy EWG na Wspólnotę Europejską wprowadził d. TUE, zaś TA zmienił numerację oraz wprowadził zmiany redakcyjne w treści art. 14. 5 Należy przypomnieć, że w doktrynie wyrażano różne koncepcje na temat stosunku obu pojęć: po pierwsze, zakładano, iż rynek wewnętrzny stanowi część wspólnego rynku, po drugie, uznawano, że pojęcia rynku wewnętrznego i wspólnego rynku są synonimami, po trzecie, uważano, że rynek wewnętrzny stanowi kolejny po wspólnym rynku stopień integracji gospodarczej państw członkowskich, po czwarte, twierdzono, iż projekt rynku wewnętrznego ma wymiar zewnętrzny i służy kreowaniu wspólnego rynku państw członkowskich, wreszcie, po piąte, można było znaleźć również głosy, że to pojęcie wspólnego rynku używane było częściej w sytuacjach dotyczących relacji zewnętrznych Wspólnoty z państwami trzecimi, a pojęcie rynku wewnętrznego kładło nacisk na wymiar wewnętrzny rynku wspólnotowego. Por. szerzej na ten temat D. Miąsik, Komentarz do art. 14, [w:] A. Wróbel (red.), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, t. 1, Warszawa 2008, s. 412 416 oraz K. Kowalik-Bańczyk, Komentarz do art. 94 95, [w:] A. Wróbel, K. Kowalik-Bańczyk, M. Szwarc-Kuczer (red.), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, t. II, Warszawa 2009, s. 656 658. Rozwiązanie przyjęte w Traktacie może sugerować, że trafny był pogląd tych autorów, którzy traktowali oba pojęcia synonimicznie. 6 Wniosek ten potwierdza również analiza art. 3 TUE: Unia ustanawia rynek wewnętrzny (ang. The Union shall establish an internal market). Zob. również C. Barnard,
Wstęp Proces budowy rynku wewnętrznego w UE przypadł na okres, który Komisja Europejska określiła mianem wejścia Europy w nową erę energetyczną 1. Dodanie do TWE przepisu, że Wspólnota podejmuje odpowiednie środki w celu stopniowego ustanowienia rynku wewnętrznego nie pozostało bez wpływu na sektor energetyczny. W latach 1996 1998 uchwalono pierwsze dyrektywy dotyczące wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu 2, które wniosły istotny wkład do działań zmierzających do stworzenia rynku wewnętrznego energii elektrycznej. W 2000 r. Rada Europejska na szczycie w Lizbonie wezwała do podjęcia pilnych działań zmierzających do stworzenia rynku wewnętrznego w sektorze energii elektrycznej i gazu oraz do przyśpieszenia liberalizacji w tym sektorze w celu osiągnięcia w pełni działającego rynku wewnętrznego. W konsekwencji, w 2003 r. obie dyrektywy dotyczące wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu zostały uchylone i zastąpione przez nowe akty prawne. Wreszcie, w ramach tzw. pakietu energetyczno-klimatycznego, przyjęto w 2009 r. wiele nowych rozporządzeń i dyrektyw stanowiących ważne źródło prawa energetycznego Unii Europejskiej. Zdaniem niektórych autorów, proces budowy wewnętrznego rynku energii zbliża się ku końcowi 3. Przez wiele lat regulacja prawa energetycznego Unii Europejskiej miała jednak charakter ogólny i opierała się na kompetencjach przekazanych instytucjom wspólnotowym w dziedzinach rynku wewnętrznego, reguł konkurencji czy ochrony środowiska. Należy pamiętać, że TEWG nie stworzył podstaw wspólnotowej polityki energetycznej. Pierwsze dyrektywy, wnoszące ważny wkład w działania zmierzające do stworzenia rynku wewnętrznego energii, zostały przyjęte dopiero w drugiej połowie lat 90. ubiegłego wieku, a więc po blisko czterdziestu latach od utworzenia EWG. Jak wskazuje B. Nowak, ustawodawstwo krajowe, które przejęło dominującą rolę w regulacji sektora energetycznego zepchnęło prawodawstwo wspólnotowe na dalszy plan 4. W wielu krajach przedsiębiorstwa energetyczne stanowiły wówczas własność państwa 5. która uważa, że rynek wewnętrzny jest procesem w toku, nie historycznym wytworem ; taż, The Substantive Law of the EU, Oxford 2007, s. 13. 1. Zielona księga w sprawie europejskiej strategii na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii, KOM(2006) 105, s. 3. 2. Dyrektywa 96/92/WE dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (Dz.Urz. WE L 27/1997, s. 20) oraz dyrektywa 98/30/WE dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu (Dz.Urz. WE L 204/1998, s. 1). 3. Por. T. Skoczny, Energetyka, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne, s. II-712. Zob. jednak B. Nowak, który twierdzi, że koniec procesu scalania podzielonych europejskich rynków energetycznych nie jest jeszcze bliski ; tenże, Wewnętrzny rynek energii w Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 1. 4. Zob. B. Nowak, Wewnętrzny rynek energii, s. 20. 5. Zob. szerzej P. Jasiński, Elektroenergetyka w państwach członkowskich UE, [w:] P. Jasiński, T. Skoczny (red.), Elektroenergetyka, Warszawa 1996, s. 117. XIII
XIV Wstęp Wśród powodów takiego stanu rzeczy należy wskazać przede wszystkim, iż sektor energetyczny był i jest określany mianem sektora strategicznego czy też wrażliwego w kategoriach ekonomicznych 1. Ponadto, różne były cele krajowych polityk energetycznych oraz instrumenty (środki), przy użyciu których je prowadzono. W rezultacie, państwa członkowskie sprzeciwiały się przyjęciu polityki energetycznej na poziomie wspólnotowym 2. Z drugiej strony, sektor energetyczny nie został wyłączony spod oddziaływania swobód rynku wewnętrznego: swobody przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług oraz swobody przepływu kapitału, a w odniesieniu do energii jądrowej także swobody przepływu pracowników. Podlega również regułom konkurencji. Sektor energetyczny został zatem poddany przepisom, bez których trudno byłoby [ ] sobie wyobrazić sens istnienia oraz funkcjonowanie Wspólnoty [Unii] 3. Budowa i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, na którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób usług i kapitału, a także obowiązuje system niezakłóconej konkurencji, stanowi bowiem jedną z podstawowych wartości prawa Unii Europejskiej, wyrażającą tzw. interes unijny. Swobody rynku wewnętrznego oraz reguły konkurencji nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Możliwość ich ograniczania wynika zarówno z przepisów prawa pierwotnego, jak i orzecznictwa ETS. Zasadniczą przesłanką uzasadniającą derogację od swobód rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji jest istnienie innego interesu zasługującego na ochronę. Interes ten określa się mianem interesu publicznego 4 lub interesu ogólnego państw członkowskich 5. 1. Ibidem. 2 Zob. P.D. Cameron, Competition in Energy Markets. Law and Regulation in the European Union, Oxford 2007, s. 43. 3. M. Szydło, Traktatowe swobody rynku wewnętrznego a wspólnotowe prawo konkurencji. Między konwergencją a dywergencją, SP 2005, Nr 3, s. 65. 4. Por. w szczególności A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo gospodarcze. T. I. Swobody rynku wewnętrznego, Warszawa 2009; D. Miąsik, Zasada proporcjonalności w prawie wspólnotowym i jej zastosowanie przez sądy krajowe, [w:] A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Warszawa 2005; A. Frąckowiak-Adamska, Zasada proporcjonalności ; W. Sauter, H. Schepel, State and Market in European Union Law. The Public and Private Spheres of the Internal Market before the EU Courts, Cambridge 2009; S. Sołtysiński, Prawo spółek, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne ; R. Stefanicki, Ograniczenia swobodnego przepływu towarów i usług ze względu na interes publiczny w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, RPEiS 2004, Nr 3; A. Zawidzka, Swoboda świadczenia usług a interes publiczny uwagi na tle najnowszego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, [w:] E. Piontek, K. Karasiewicz (red.), Quo Vadis Europo, Warszawa 2007 oraz A. Zawidzka, Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny, Warszawa 2005. 5. Pojęcie interesu ogólnego pojawia się najczęściej przy okazji doktryny wymogów imperatywnych. Zdaniem J. Maliszewskiej-Nienartowicz, pojęcie interesu publicznego
Wstęp Jedną z kategorii interesu publicznego jest ochrona krajowego sektora energetycznego. Jak się wydaje, większość państw członkowskich wciąż nie jest gotowa do faktycznego powierzenia Unii Europejskiej kompetencji w zakresie polityki energetycznej. Należy również pamiętać, że poziom zaangażowania państwa w sektorze energetycznym wynika ze specyficznych cech tego sektora 1. W konsekwencji, państwa członkowskie w sposób mniej czy bardziej jawny realizują swoje narodowe interesy 2. W ocenie niektórych autorów, wrażliwy i strategiczny charakter sektora energetycznego powoduje jednak, że instytucje unijne skłonne są w sprawach dotyczących swobodnego przepływu w o wiele dalej idącym stopniu uwzględniać racje przedkładane przez państwa członkowskie 3. Rozstrzygnięcie, kiedy interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej może przeważyć nad interesem unijnym, wyrażanym przez swobody rynku wewnętrznego i reguły konkurencji, wymaga przede wszystkim identyfikacji interesu publicznego państw członkowskich i przeprowadzenia dwóch testów: interesu publicznego oraz proporcjonalności. Niniejsza książka poświęcona jest ograniczeniom swobód rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji ze względu na interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej. Wypada zauważyć, że o ile w piśmiennictwie nie brakuje ogólnych pozycji dotyczących rynku wewnętrznego energii 4 lub zastosowania w sektorze energetycznym reguł konkurencji 5, o tyle zarówno w polskiej, jak i zagranicznej nie do końca oddaje istotę wymogów imperatywnych, tym bardziej, że pewne aspekty tego interesu są uwzględniane w ramach tzw. klauzul derogacyjnych z art. 30 [art. 36 TFUE] czy też art. 46 TWE [art. 52 TFUE] ; zob. recenzja książki autorstwa A. Zawidzkiej, Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny, Warszawa 2005, s. 263, EPS 2006, Nr 6, s. 63. Wydaje się jednak, że takie rozróżnienie na interes publiczny, w przypadku wyjątków traktatowych, oraz interes ogólny, w ramach wyjątków wynikających z orzecznictwa ETS jest sztuczne. 1. M. Błachucki wymienia pięć takich cech: monopol naturalny w zakresie dystrybucji, kontrola przez państwo cen i kosztów produkcji oraz sprzedaży energii, strategiczny charakter sektora energetycznego dla państwa, kapitałochłonność i duży stopień technicznego skomplikowania oraz daleko idąca współzależność i integracja pomiędzy poszczególnymi elementami sektora; tenże, Nadzorowanie pomocy dla przedsiębiorców w sektorze energetycznym problemy podstawowe, [w:] M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Współczesne problemy prawa energetycznego, Warszawa 2010, s. 17. 2. Z. Czachór, A. Graś, Vademecum. Europa od A do Z, Warszawa 2006, s. 48. 3. M. Szydło, Traktatowe swobody rynku wewnętrznego, s. 101. 4 Zob. np. P.D. Cameron, Legal Aspects of EU Energy Regulation: Implementing the New Directives on Electricity and Gas across Europe, Oxford 2005; Ch.W. Jones, W. Webster, EU Energy Law. Volume I. The International Energy Market, Leuven 2006 oraz B. Nowak, Wewnętrzny rynek energii 5. Zob. np. P.D. Cameron, Competition in Energy Markets ; G. Drauz, Ch.W. Jones, EU Competition Law, volume II Mergers and Acquisitions, Leuven 2006, Ch.W. Jones (red.), EU Energy Law. Volume II. EU Competition Law and Energy Markets, Leuven 2005 XV
Wstęp literaturze przedmiotu problematyka interesu publicznego w prawie energetycznym Unii Europejskiej nie została jak dotąd kompleksowo omówiona 1. Jak napisał M. Zieliński: [p]onoć szlifierz diamentów zanim podejmie obróbki konkretnego diamentu godzinami przygląda się mu, bada jego właściwości, strukturę i wszystkie aspekty kształtu, bo wie, że jeżeli podejmie niewłaściwą metodę szlifowania, to mu się dany diament rozsypie na bezwartościowe okruchy. 2. Należy zgodzić się z autorem, że [p]odmiot rozpoznający właściwości tekstu prawnego jest w o tyle lepszej sytuacji niż szlifierz diamentów, że [ ] w przypadku tekstów prawnych [ ] da się ustalić generalne sposoby postępowania w stosunku do poszczególnych grup przypisów czy nawet wszystkich przepisów, [a] rozpoznanie tych cech jest w oczywisty sposób uzależnione od przyjętej siatki pojęciowej wykorzystanej do opisu 3. Z punktu widzenia przedmiotu niniejszej książki, w celu przyjęcia właściwej siatki pojęciowej do opisu problemu badawczego, szczególnie istotne było właściwe zdefiniowanie terminów energetyka oraz energia. Słownik języka polskiego definiuje energetykę jako dział gospodarki obejmujący praktyczne wykorzystywanie energii 4. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że pojęcie to odnosi się do wyodrębnionej części gospodarki obejmującej całość powiązanych ze sobą procesów, związanych z pozyskaniem i wykorzystaniem nośników energii 5. Rozbudowując powyższe definicje, można wskazać, że energetyka obejmuje wytwarzanie, obrót, dystrybucję i przesył energii. Warto zauważyć, że przedmiotowy termin odpowiada pojęciu sektora energetycznego (są one synonimiczne). Należy mieć na uwadze, że w ramach sektora energetycznego można wyróżnić różne podsektory: elektroenergetykę, gazownictwo, podsektor paliwowo-surowcowy czy energetykę alternatywną (odnawialną i jądrową) 6. Chociaż posiadają one pewne wspólne cele, jak na przykład zapewnienie konkurencyjności na danym rynku czy bezpieczeństwo energetyczne państwa, to wyoraz M. Stoczkiewicz, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycznych w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2011. 1. Zob. jednak M. Nowacki, Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE, Warszawa 2010. 2. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2006, s. 96. 3. Ibidem. 4. Uniwersalny słownik języka polskiego, PWN (wersja elektroniczna). 5. Praca zbiorowa, Energetyka charakterystyka podstawowa, [w:] A. Dobroczyńska (red.), Energetyka w Unii Europejskiej: droga do konkurencji na rynkach energii elektrycznej i gazu, Warszawa 2003, s. 1. 6. Wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego. Ponadto, w literaturze można spotkać również inne podziały sektora energetycznego. Na przykład F. Elżanowski wyróżnia podsektor elektroenergetyczny, gazownictwo, ciepłownictwo oraz podsektor paliw stałych; por. tenże, Polityka energetyczna. Prawne instrumenty realizacji, Warszawa 2008, s. 27. XVI
Wstęp kazują jednocześnie daleko idące różnice, w szczególności, w zakresie stopnia regulacji, poziomu konkurencyjności oraz roli państwa. Za główne części energetyki uważa się elektroenergetykę oraz gazownictwo, przy czym szczególną rolę przypisuje się temu pierwszemu podsektorowi 1. Wydaje się, że właściwszym określeniem dla sektora energetycznego, obejmującego wszystkie ze wskazanych powyżej podsektorów, byłoby zatem pojęcie sektora paliwowoenergetycznego (sektor energetyczny sensu largo). W ujęciu węższym, pojęcie energetyki odnosiłoby się wówczas przede wszystkim do elektroenergetyki i gazownictwa. W szczególności, w zakresie elektroenergetyki, od lat aktualne pozostaje bowiem stanowisko, że energia elektryczna używana jest przy produkcji prawie wszystkiego, a koszty jej wytwarzania i cena są jednym z czynników determinujących międzynarodową konkurencyjność danej gospodarki 2. Jednocześnie, do produkcji energii elektrycznej wykorzystuje się energię jądrową, węgiel, gaz ziemny, energię odnawialną czy ropę naftową, a więc podstawowe źródła energii w ramach pozostałych podsektorów. Jeżeli chodzi o podsektor gazowy, należy natomiast pamiętać, że rozwija się on w Unii Europejskiej niemal równolegle do elektroenergetycznego. W niniejszej książce posługuję się zasadniczo pojęciem sektora energetycznego w węższym rozumieniu, tj. obejmującym przede wszystkim elektroenergetykę oraz gazownictwo. Nie oznacza to, że aspekty prawne wykorzystania konwencjonalnych (węgiel, ropa naftowa) czy alternatywnych (energetyka jądrowa i odnawialna) źródeł energii zostały całkowicie pominięte. Przeciwnie. Produkcja węgla w państwach członkowskich ma istotne znaczenie z punktu widzenia pomocy publicznej, a także z perspektywy kosztów środowiskowych, zapasy ropy naftowej odgrywają znaczącą rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego, zaś energetyka jądrowa i odnawialna uznawane są za najmniej szkodliwe dla środowiska, stanowiącego w ostatnich latach jeden z priorytetów działań podejmowanych na poziomie prawa Unii Europejskiej. Nie można również zapominać, że energia jądrowa stanowi przedmiot regulacji jednego z traktatów założycielskich, tj. TEWEA. Sektor energetyczny obejmuje wytwarzanie, obrót, dystrybucję i przesył energii. Odwołując się do definicji słownikowej, należy zauważyć, że pojęcie to oznacza, m.in., wyrażoną w jednostkach pracy skalarną wielkość fizyczną 3. Z kolei art. 3 pkt 1 ustawy z 10.4.1997 r. Prawo energetyczne 4 wskazuje, że energią jest energia przetworzona w każdej postaci. W rezultacie, wyróżnia się, m.in., energię elektryczną, cieplną czy jądrową (atomową). Do podstawowych źródeł energii zalicza się z kolei paliwa stałe (np. wę- 1. Praca zbiorowa, Energetyka charakterystyka podstawowa, s. 2 i 8. 2. Zob. P. Jasiński, Elektroenergetyka, s. 114. 3. Uniwersalny słownik 4. Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm. XVII
Wstęp giel, ropa naftowa), paliwa jądrowe (np. uran) oraz tzw. paliwa odnawialne (np. biopaliwa) 1. Należy podkreślić, że zarówno pojęcie energetyki ( sektora energetycznego ), jak i energii są terminami traktatowymi. Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. i TFUE, energia stanowi jedną z głównych dziedzin, w których Unia dzieli kompetencję z państwami członkowskimi, zaś Energetyka stanowi tytuł XXI Traktatu. Użycie w polskiej wersji językowej Traktatu terminu energia na określenie dziedziny może budzić wątpliwości, podobnie jak związane z tym rozróżnienie na energię oraz energetykę. Zarówno wersja angielska, jak i francuska posługują się w tym względzie jednolitymi pojęciami (ang. energy, fr. energie). Mając jednak na uwadze, że obydwa pojęcia są terminami traktatowymi, w niniejszej książce przyjęto za uzasadnione stosowanie takich wyrażeń jak w dziedzinie energii czy też w obszarze energii (por. art. 122 TFUE) na określenie również sektora energetycznego. Książka podzielona jest na cztery rozdziały. W rozdziale I oraz II zostały przedstawione zagadnienia niezbędne dla zrozumienia istoty kategorii interesu publicznego w prawie energetycznym Unii Europejskiej. W konsekwencji, omówiono podstawowe pojęcia niniejszej książki, tj. prawa energetycznego Unii Europejskiej oraz interesu publicznego (z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej). W rozdziale III oraz IV skupiono się na praktyce stosowania prawa i przeanalizowano sprawy przed Trybunałem, Sądem lub Komisją, w których państwa członkowskie powoływały się na własny interes publiczny w sektorze paliwowo-energetycznym w celu skorzystania z wyjątków od swobód rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji. Doceniając rolę Trybunału oraz Komisji w wykładni i stosowaniu prawa unijnego, uważam, że dopiero dzięki tej analizie pojęcie interesu publicznego w prawie energetycznym Unii Europejskiej może nabrać pełniejszej treści. W związku z powyższym w rozdziale I przedstawiono pojęcie i źródła prawa energetycznego Unii Europejskiej. W tym celu omówiono relację pomiędzy krajowym prawem energetycznym a prawem energetycznym Unii Europejskiej oraz zasady podziału kompetencji w unijnym prawie energetycznym. Przedstawiono również rozwój prawa energetycznego Unii Europejskiej w ujęciu historycznym. W rozdziale II szczegółowej analizie poddano pojęcie interesu publicznego w prawie Unii Europejskiej. W tym celu przedstawiono pokrótce pojęcie interesu publicznego w prawie krajowym, w tym z punktu widzenia prawa administracyjnego gospodarczego, do którego zalicza się prawo energetycz- 1. Por. szerzej T. Skoczny, Energetyka, s. II-710 praz F. Elżanowski, M. Będkowski- Kozioł, T. Skoczny, Polityka energetyczna Unii Europejskiej, [w:] A. Jurkowska, T. Skoczny (red.), Polityki Unii Europejskiej. Polityki sektorów infrastrukturalnych, Warszawa 2010, s. 128. XVIII
Wstęp ne. Przede wszystkim skupiono się jednak na pojęciu interesu publicznego w świetle swobód rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji. Ponadto, zestawiono pojęcie interesu publicznego z interesem państwa (włączając w to interes innego państwa członkowskiego) oraz interesem unijnym. W rozdziale III przeanalizowano ograniczenia swobód rynku wewnętrznego ze względu na interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej. W konsekwencji, przedstawiono, w jaki sposób swobody rynku wewnętrznego znajdują zastosowanie do sektora energetycznego. W rozważaniach tych uwzględniono również zasady właściwe (specyficzne) dla rynku wewnętrznego energii. Następnie, w sposób szczegółowy przeanalizowano sprawy, w których państwa członkowskie powoływały się na własny interes publiczny, to znaczy bezpieczeństwo publiczne (bezpieczeństwo energetyczne) oraz porządek publiczny (konieczność utrzymywania minimalnych cen energii), w celu usprawiedliwienia odstępstwa od swobody przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody przepływu kapitału. Ponadto, omówiono pojęcie interesu publicznego państw członkowskich w świetle zasad rynku wewnętrznego energii. W rozdziale IV przeanalizowano ograniczenia reguł konkurencji ze względu na interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej. W konsekwencji, przedstawiono zastosowanie reguł konkurencji do sektora energetycznego. Następnie w sposób szczegółowy przeanalizowano sprawy, w których państwa członkowskie powoływały się na własny interes publiczny w celu usprawiedliwienia odstępstw od zakazu antykonkurencyjnych praktyk przedsiębiorstw, wpływania na proces fuzji i przejęć pomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi, przyznawania rodzimym przedsiębiorstwom pomocy publicznej oraz przyznawania im praw wyłącznych i utrzymywania państwowych monopoli w sektorze energetycznym. Należy podkreślić, że ważną rolę w tych rozważaniach pełniło pojęcie usług w ogólnym interesie gospodarczym. Głównym celem niniejszej książki było przedstawienie problematyki interesu publicznego w prawie energetycznym Unii Europejskiej, a w szczególności udowodnienie, po pierwsze, iż interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej nie ma jednej uniwersalnej definicji, po drugie, że podstawowa funkcja interesu publicznego polega na usprawiedliwieniu derogacji od swobód rynku wewnętrznego lub reguł konkurencji, po trzecie, iż wartością, na którą najczęściej powołują się państwa członkowskie, w celu usprawiedliwienia derogacji od swobód rynku wewnętrznego lub reguł konkurencji, jest konieczność zagwarantowania bezpieczeństwa energetycznego, przy czym wraz z wejściem w życie dyrektyw 2009/72/WE i 2009/73/WE zagadnienie bezpieczeństwa energetycznego jako elementu interesu publicznego zyskało nowy (ponadnarodowy) wymiar, oraz, po czwarte, że mamy do czynienia z postępującą konwergencją derogacji od swobód rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji, co powoduje, iż w przypadku odstępstw od swobód traktatowych XIX