Bruksela, 18 grudnia 2008 r. S412/08 Zmiany klimatu a bezpieczeństwo: zalecenia Wysokiego Przedstawiciela dotyczące działań podejmowanych w związku ze sprawozdaniem Wysokiego Przedstawiciela i Komisji pt. Zmiany klimatu a bezpieczeństwo międzynarodowe 1. Wprowadzenie W marcu 2008 roku Wysoki Przedstawiciel i Komisja Europejska przedstawili Radzie Europejskiej wspólne sprawozdanie, w którym przeanalizowano wpływ zmian klimatu na bezpieczeństwo międzynarodowe. Rada Europejska przyjęła to sprawozdanie z zadowoleniem i zwróciła się o przedstawienie dalszych zaleceń dotyczących stosownych działań, które należy podjąć. UE jest odpowiednio przygotowana do realizacji agendy na rzecz bezpieczeństwa w kontekście zmian klimatu. Zmiany klimatu stanowią podstawowe wyzwanie, które należy uwzględniać w polityce zagranicznej i polityce bezpieczeństwa UE i w pracach instytucji unijnych. Na kwestię tę zwrócono szczególną uwagę w sprawozdaniu Wysokiego Przedstawiciela na temat wdrażania europejskiej strategii bezpieczeństwa, które przedstawiono Radzie Europejskiej w grudniu 2008 roku. Sekretariat Rady i Komisja ściśle współpracowały z kolejnymi prezydencjami UE i innymi podmiotami, bazując na planie działań podejmowanych w związku z marcowym sprawozdaniem. Na tej podstawie opracowano zalecenia zamieszczone w niniejszym sprawozdaniu w szczególności na podstawie analiz regionalnych i tematycznych przeprowadzonych przez Komisję, państwa członkowskie i inne podmioty, a także fachowych informacji pochodzących ze społeczeństwa obywatelskiego i ośrodków analitycznych. Niniejsze sprawozdanie zawiera trzy główne zalecenia dotyczące: dokładniejszej analizy wpływu zmian klimatu na bezpieczeństwo na szczeblu regionalnym; uwzględniania tej analizy w naszych mechanizmach wczesnego ostrzegania; oraz zintensyfikowania dialogu z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. 2. Skutki odczuwalne na szczeblu regionalnym Zmiany klimatu spowodują pogłębienie istniejących czynników niestabilności i mogą prowadzić do sporów w sprawie szlaków handlowych, obszarów morskich i zasobów, które wcześniej nie były dostępne. Rozwiązaniem jest dostosowanie. Dzięki objęciu współpracą rozwojową problematyki dostosowywania się do zmian klimatu, społeczeństwa szczególnie narażone na zagrożenia w większym stopniu będą w stanie radzić sobie z dodatkową presją spowodowaną zmianami klimatu. Z wstępnych analiz dotyczących Bliskiego Wschodu, Afryki i Azji Środkowej, które przeprowadzono w roku 2008, wynika, że rozwój i bezpieczeństwo są zagrożone. Wnioski płynące z tych analiz przedstawiono w skrócie poniżej. Kolejnym krokiem powinno być przeprowadzenie badań dotyczących obszarów takich jak: Afganistan i obszary do niego przyległe; Azja Południowa i Wschodnia; Arktyka; Pacyfik; Karaiby oraz Ameryka Łacińska. 1
We wspólnym sprawozdaniu z marca 2008 roku podkreślono skutki, jakie zmiany klimatu mogą mieć dla Arktyki. W maju 2008 roku na zaproszenie Danii/Grenlandii ministrowie spraw zagranicznych z państw posiadających dostęp do Morza Arktycznego (Dania, Kanada, Norwegia, Rosja i USA) spotkali się w Ilulissat, na Grenlandii, gdzie ponownie potwierdzili swoje zobowiązanie do przestrzegania przepisów międzynarodowych odnoszących się do Arktyki oraz do rozstrzygania we właściwy sposób ewentualnych wzajemnych roszczeń. W listopadzie 2008 r. Komisja opublikowała komunikat pt. Unia Europejska a region arktyczny stanowiący pierwszy ważny krok w kierunku wypracowania unijnej strategii na rzecz Arktyki, która to strategia objęłaby wyzwania związane z ochroną środowiska i wyzwania natury geopolitycznej. (a) Afryka Skutki zmian klimatu prawdopodobnie będą silnie odczuwalne w Afryce. Najważniejsze kwestie budzące zaniepokojenie są następujące: Postępujące pustynnienie w regionie Sahelu może prowadzić do zwiększenia niestabilności regionalnej i do migracji na północ, do państw Maghrebu i Europy. Może to nastąpić już wkrótce, tj. w ciągu kolejnych dwóch dekad, o ile obecny rozkład opadów nie ulegnie zmianie. Podniesienie poziomu morza w delcie igru w powiązaniu z pustynnieniem na północy może prowadzić do destabilizacji sytuacji w Nigerii. Destabilizacja ta chociaż trudno przewidzieć, kiedy może nastąpić może naruszyć bezpieczeństwo w regionie i dostawy energii (20% nigeryjskiej ropy i 80% gazu jest eksportowane do Europy). Zagrożenie to dotyczy także państw sąsiadujących z Nigerią, przede wszystkim Sierra Leone i Gwinei- Bissau. Podnoszenie się poziomu morza, zmniejszająca się ilość opadów i coraz częstsze burze w Afryce Wschodniej mogą przyczynić się do pogorszenia sytuacji w Kenii, Tanzanii, Mozambiku i na Madagaskarze. Cyklony i powodzie o wyjątkowej sile, które pojawiły się na przykład w Mozambiku w 2000 roku, spowodowały przemieszczenie się 500 tys. osób. Strategia Afryka EU, przyjęta w grudniu 2007 roku, obejmuje działania w ośmiu obszarach, w tym działania dotyczące zmian klimatu i bezpieczeństwa. Przyjmując tę strategię za podstawę, nasze działania powinny skupić się na następujących zagadnieniach: Pogłębiony dialog. UE współpracuje z Unią Afrykańską w celu wypracowania wspólnego stanowiska w kwestiach związanych ze zmianami klimatu. Na 2009 rok zaplanowano przeprowadzenie konsultacji, w których udział wezmą unijni i afrykańscy specjaliści ds. bezpieczeństwa i środowiska. Po tych konsultacjach można będzie przeprowadzić dyskusje między Komitetem Politycznym i Bezpieczeństwa UE oraz Radą Pokoju i Bezpieczeństwa Unii Afrykańskiej. Kontynentalny system wczesnego ostrzegania. Zacieśnieniu ulega współpraca między centrum analiz informacji wywiadowczych Unii Afrykańskiej a odpowiadającymi mu strukturami unijnymi. Istnieje możliwość uwzględnienia problematyki zmian klimatu przy użyciu danych dostarczanych przez wzmocnione sieci obserwacji zajmujące się zmianami klimatu i migracją, które utworzono na mocy planu działania UE Afryka na rzecz realizacji partnerstwa strategicznego Afryka UE. Zacieśniona koordynacja działań na szczeblu regionalnym. Unia Europejska i Unia Afrykańska mogłyby wspierać zacieśnianie koordynacji działań na szczeblu subregionalnym z myślą o zwiększaniu zaufania i poprawie współpracy transgranicznej. 2
(b) Bliski Wschód i Afryka Północna Zmiany klimatu prawdopodobnie będą mieć w przyszłości wpływ na społeczną i polityczną stabilność na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej. Najważniejsze kwestie budzące zaniepokojenie są następujące: Napięcia związane z zarządzeniem malejącymi zasobami wody w Dolinie Jordanu i w dorzeczu Tygrysu i Eufratu. Wzrost demograficzny i gospodarczy, a także przyspieszony rozwój rolnictwa wykorzystującego systemy nawadniania zwiększą obciążenie regionalnych systemów wodnych. Sytuacja ulegnie dalszemu pogorszeniu w związku ze wzrostem temperatury. Chociaż trudno przewidzieć rozkład opadów, zmniejszająca się ilość opadów na wyżynnych obszarach Etiopii może prowadzić do obniżenia poziomu wody w ilu, czego skutki może odczuć Sudan i Egipt. Zmniejszenie produkcji żywności w Etiopii i Somalii przyczyni się również do pogorszenia sytuacji w Rogu Afryki. W Egipcie mogą wystąpić powodzie w delcie ilu charakteryzującej się gęstym zaludnieniem i wysokim stopniem uprzemysłowienia. Egipska gospodarka już w tej chwili musi sobie radzić z problemem absorpcji 600 tys. nowych pracowników, którzy co roku wchodzą na rynek pracy. W związku z tym społeczne i gospodarcze skutki ewentualnej utraty obszaru delty Nilu mogłyby być dotkliwe. Migracja w Maghrebie związana ze zmianami w środowisku. Oczekuje się, że w ciągu kolejnych 25 lat znacznie zwiększy się liczba ludności w tym regionie oraz w regionie Sahelu. Jednocześnie prawdopodobnie zmniejszy się powierzchnia gruntów rolnych. Połączenie tych dwóch czynników może przyczynić się do nasilenia migracji, które może skutkować napięciami społecznymi i destabilizacją polityczną. iestabilność państwowa w Jemenie Jemen już teraz musi stawiać czoła zmniejszającym się dochodom z ropy, niedoborom wody i napięciom między północną i południową częścią kraju. Zmiany klimatu i zmniejszająca się produkcja rolna mogłyby doprowadzić tę sytuację do poziomu krytycznego, w tym do destabilizacji politycznej i społecznej. Mając za podstawę inicjatywy podejmowane w ramach Unii dla Śródziemnomorza i europejskiej polityki sąsiedztwa, nasza reakcja powinna skupić się na następujących kwestiach: Pogłębiony dialog. Współpraca z eurośródziemnomorską siecią ds. zmian klimatu w celu wspierania uwzględniania kwestii zmian klimatu w prowadzonych działaniach i opracowywania strategii adaptacyjnych, w których zostaną wzięte pod uwagę czynniki społeczne i zagrożenie konfliktami. Zacieśniona koordynacja działań na szczeblu regionalnym. Równolegle do prowadzonego przez UE dialogu z tymi państwami, powinniśmy zachęcać je do poprawy zarówno współpracy regionalnej, jak i koordynacji działań podejmowanych w odpowiedzi na zagrożenia. Inicjatywa dotycząca dorzecza Nilu to obszar wymagający bez wątpienia większej pracy, który można by połączyć z europejską inicjatywą na rzecz wody. Ukierunkowane analizy dotyczące: (i) strategii podziału zasobów wodnych w Dolinie Jordanu i w dorzeczu Tygrysu i Eufratu, opracowywanych z wykorzystaniem najlepszych wzorców w zakresie gospodarki wodnej i rozwiązywania konfliktów; oraz (ii) oceny prawdopodobnych skutków, jakie migracja związana ze zmianami klimatu może mieć dla Afryki Północnej. 3
(c) Azja Środkowa Skutki zmian klimatu mogą być silnie odczuwane w Azji Środkowej. Najważniejsze kwestie budzące zaniepokojenie są następujące: Dorzecze Amu-darii i Syr-darii. Gospodarka wodna jest źródłem napięć między państwami leżącymi w górnym biegu tych rzek (Kirgistan, Tadżykistan) a państwami z nimi sąsiadującymi położonymi w ich dolnym biegu (głównie Uzbekistanem, ale również Kazachstanem i Turkmenistanem). Zmiany klimatu spowodują zmniejszenie dostaw wody i mogą w dużym stopniu zwiększyć istniejące zagrożenie wybuchem konfliktów. Lodowce kirgiskie. Do 2050 roku może zniknąć 20% lodowców. Spowodowałoby to obniżenie poziomu rzek i mogłoby mieć poważne skutki dla energii hydroelektrycznej w Kirgistanie i w Tadżykistanie oraz dla produkcji bawełny w Uzbekistanie, co mogłoby prowadzić do wzrostu napięć w regionie. Jezioro Aralskie w ostatnich dziesięcioleciach ulegało stopniowemu zamuleniu. Proces ten trwa nadal, powodując upadanie rolnictwa, co z kolei prowadzi do bezrobocia, ubóstwa oraz potencjalnych niepokojów społecznych i migracji. Istotna część strategii UE wobec Azji Środkowej dotyczy środowiska. Nasza odpowiedź na wyzwania związane z bezpieczeństwem powinna opierać się na tej strategii w następujących obszarach: Zintegrowana gospodarka wodna. Związek między zasobami wodnymi a środowiskiem stanowi ważny element strategii wobec Azji Środkowej oraz dialogu między UE a Azją Środkową na temat środowiska. Powinniśmy zachęcać kraje ze sobą sąsiadujące do poprawy współpracy w dziedzinie wspólnych systemów rzecznych i do upowszechniania zrównoważonego rozwoju rolnictwa. Konieczne jest dokładniejsze przeanalizowanie gospodarki wodnej w dorzeczu Amu-darii. Kirgistan i Tadżykistan potrzebują pomocy w ograniczaniu zależności od energii hydroelektrycznej. W ramach tej pomocy powinniśmy nadal oferować naszą specjalistyczną wiedzę, w tym wiedzę dotyczącą dywersyfikacji z wykorzystaniem alternatywnych źródeł energii, zwłaszcza odnawialnych, oraz budowy mniejszych, zdecentralizowanych hydroelektrowni. Strategie zmniejszania napięć społecznych. Stosując strategię wobec Azji Środkowej, powinniśmy skupić się na potencjalnych źródłach konfliktu w Kotlinie Fergańskiej i wokół Jeziora Aralskiego, w tym na migracji i napięciach o podłożu etnicznym. W tym celu możemy wykorzystać dorobek inicjatywy środkowoazjatyckiej na rzecz zrównoważonego rozwoju oraz grupy zadaniowej ds. programu działań na rzecz środowiska (OECD). 4
3. Wczesne ostrzeganie Podstawowe znaczenie ma szybkie podejmowanie działań wyprzedzających skutki, jakie zmiany klimatu mogą mieć dla bezpieczeństwa. Istniejące unijne instrumenty wczesnego ostrzegania muszą w większym stopniu skupiać się na zmianach klimatu i pogarszającym się stanie środowiska, nie pomijając innych istotnych zmiennych, takich jak sposoby rządzenia, wzrost demograficzny czy konflikty regionalne. Aby pomóc w określaniu potencjalnych niebezpieczeństw i obszarów narażonych na szczególne zagrożenie, powinniśmy posługiwać się szerszym zakresem danych dotyczących klimatu. Mogłyby one uwzględniać: (i) produkcję żywności; (ii) ekstremalne zjawiska pogodowe (cyklony, gwałtowne burze, powodzie, itp.); (iii) susze/poziom opadów/pustynnienie; (iv) wycofywanie się lodowców, topnienie pokrywy lodowej mórz; (v) dostawy wody; (vi) migrację wynikającą z czynników związanych ze stanem środowiska; (vii) czynniki globalne, jak na przykład ceny towarów. Potrzebnych informacji można szukać w centrum satelitarnym UE, krajowych i europejskich agencjach meteorologicznych, administracji krajowej i ambasadach państw członkowskich, delegaturach Komisji, unijnej sieci korespondentów ds. bezpieczeństwa energetycznego, Wspólnym Centrum Badawczym, jak również w państwach trzecich i organizacjach międzynarodowych. Potrzebne będą nowe metody i narzędzia analityczne. W kontekście wczesnego ostrzegania i poszerzania wiedzy zacieśnimy koordynację działań z odpowiednimi unijnymi strukturami zarządzania kryzysowego, aby zapewnić uwzględnianie skutków zmian klimatu podczas planowania strategicznego i rozwoju zdolności. Prawdopodobnie zmiany klimatu będą mieć duży wpływ na bezpieczeństwo energetyczne. Opierając się na niedawno opracowanym strategicznym przeglądzie sytuacji energetycznej, Rada i Komisja mogłyby przeanalizować, jakie są potencjalne zagrożenia dla dostaw energii (np. uszkodzenie infrastruktury; niestabilność dostawców). 4. Dialog z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi Od marca 2008 roku UE nadal odgrywa główną rolę jako podmiot podnoszący kwestię zmiany klimatu i bezpieczeństwa w naszym dialogu prowadzonym z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Są wśród nich państwa o największym znaczeniu, jak USA, Kanada, Japonia, Australia, Chiny, Indie, Brazylia i Rosja, a także państwa szczególnie zagrożone, takie jak Nigeria, Indonezja, Izrael, Egipt i państwa Azji Środkowej. Jeśli chodzi o forum wielostronne, to zorganizowano spotkania w ramach Programu Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska (UNEP), Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji (IOM) i Inicjatywy na rzecz środowiska i bezpieczeństwa (ENVSEC). Dyskusje prowadziliśmy również poza kręgami rządowymi, przy okazji takich wydarzeń jak forum UE Azja Środkowa na temat bezpieczeństwa i podczas spotkań organizowanych przez Parlament Europejski. UE przoduje w działaniach na rzecz wypracowania w Kopenhadze w grudniu 2009 roku globalnego i kompleksowego nowego porozumienia międzynarodowego. Działając w pojedynkę, UE nie doprowadzi do ograniczenia emisji ani do rozwiązania kwestii bezpieczeństwa. Do osiągnięcia tych celów konieczne jest podjęcie wysiłków przez wiele stron. Zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym potrzebne są działania angażujące rządy, parlamenty, media i społeczeństwo obywatelskie. W 2009 roku UE powinna poświęcić szczególną uwagę następującym kwestiom: 5
ajważniejsi partnerzy globalni, tacy jak USA, Chiny, Indie i Rosja. UE będzie ściśle z nimi współpracować, dzieląc się wynikami ocen i badając możliwości w zakresie bliższej współpracy w dziedzinie zmian klimatu w kontekście bezpieczeństwa. Zasadnicze znaczenie będzie miało jak najszybsze zacieśnienie współpracy z USA. Regiony szczególnie zagrożone. UE nawiązała już bliskie kontakty w zakresie zmian klimatu i bezpieczeństwa z organizacjami reprezentującymi regiony szczególnie zagrożone, takimi jak Sojusz Małych Państwa Wyspiarskich, Liga Arabska i Unia Afrykańska. Powinniśmy wykorzystać te kontakty do uzyskania poparcia z myślą o spotkaniu w Kopenhadze, pracując jednocześnie nad zwiększeniem możliwości w zakresie radzenia sobie ze zmianami klimatu w kontekście bezpieczeństwa. ajważniejsze organizacje międzynarodowe (np. ONZ, Unia Afrykańska i OBWE). Zmiany klimatu stanowią globalne wyzwanie. Bazując na podejmowanych do tej pory działaniach, UE jest zdecydowana dalej współdziałać z tymi organizacjami, w tym również w kontekście ENVSEC. Współdziałanie to może opierać się na analizach dotyczących mechanizmów wczesnego ostrzegania i powinno prowadzić do podejmowania skoordynowanych działań. Obszarem, który szczególnie wymaga zastosowania podejścia wielostronnego, jest transgraniczna gospodarka wodna. 5. Podsumowanie Jak podkreślono w opracowanym przez Wysokiego Przedstawiciela i Komisję sprawozdaniu pt. Zmiany klimatu a bezpieczeństwo międzynarodowe, wpływ zmian klimatu na bezpieczeństwo może mieć szeroki zasięg. Nasza reakcja wymaga połączenia działań na szczeblu globalnym z wnikliwym zrozumieniem skutków na szczeblu lokalnym. Rozwiązaniem będą wiedza i świadomość wagi problemu. Musimy również skutecznie propagować nasze przesłania, zarówno na forum zewnętrznym, jak i wewnętrznym. Aby zapewnić lepszy przepływ informacji, skuteczniejszą koordynację i większą spójność między inicjatywami na szczeblach UE i państw członkowskich, Sekretariat Rady i Komisja powinny utworzyć w Brukseli sieć punktów kontaktowych w ramach delegacji krajowych. Wkrótce udostępniony zostanie przy wsparciu ze strony Wspólnego Centrum Badawczego główny portal internetowy służący wymianie wyników analiz. Jednocześnie Sekretariat Rady i Komisja powinny zapewnić skuteczną koordynację działań na szczeblu dyplomacji publicznej. W drugiej połowie 2009 roku Rada powinna ocenić zarówno postępy poczynione w dziedzinie zmian klimatu i bezpieczeństwa, jak i stan stopień wprowadzenia w życie niniejszych zaleceń. 6