UZASADNIENIE 1. Cz~sc ogolna- uzasadnienie deregulacji dostftpu do wykonywania zawodow. Przedmiotowy projekt ustawy stanowi kontynuacj({ realizacji zapowiedzi zmian legislacxjnych wskazanych w expose Premiera Donalda Tuska w dniu 18 listopada 2011 r., w ktorym znalazlo si({ zobowiqzanie do podj~cia dzialan rz'l:dowych w celu zmniejszenia liczby zawodow regulowanych w Polsce. Pierwszym etapem prac podj~tych przez Ministerstwo Sprawiedliwosci bylo opracowanie projektu pierwszej z trzech ustaw deregulacxjnych, ulatwiaj'l:cego rozpocz~cie wykonywania czterdziestu dziewi~ciu zawodow z obszaru: zawodow prawniczych, posrednictwa pracy, sportu i rekreacji, ochrony fizycznej, zeglugi oraz nauki jazdy i przewozu osob. Niniejszy projekt stanowi kolejny etap realizacji celu postawionego przez prerniera w expose. Przewiduje on deregulacj~ lub calkowit'l: dereglamentacj~ 9 zawodow rynku finansowego oraz 82 zawodow technicznych, pozostaj'l:cych w gestii Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Warto przy tym nadmienic, ze regulacja dost~u do zawodow, dotychczas pomijana w literaturze z zakresu ekonomii pracy, zaczyna bye postrzegana jako jedno z istotnych zjawisk ograniczaj'l:cych zatrudnienie 1. Ograniczenie skali regulacji dost~u do wykonywania zawodow stalo si~ tez jednym z priorytetow pakietow antykryzysowych implementowanych w krajach Unii Europejskiej. Przykladowo reforma tego typu stanowila istotny element liberalizacji wloskiego rynku pracy, wprowadzanej na mocy przeglosowanego w marcu tego roku pakietu antykryzysowego premiera Mario Montiego 2. TakZe w przypadku Hiszpanii reforma deregulacxjna byla zalecanym przez organizacje mi~dzynarodowe komponentem szerszych reform strukturalnych rynku pracl.w efekcie podj~tych dzialan deregulacyjnych hiszpari.skie Ministerstwo Gospodarki i KonkurencY.inosci przygotowalo projekt ustawy, ktory przewiduje 1 E. F. Stephenson, E. E. Wendt, "Occupational Licensing: Scant Treatment in Labor Texts", Econ Journal Watch Volume 6, Number 2 May 2009, pp181-194. 2 http://af.reuters.com/article/ energyoilnews/idafl6e8el9v220 120321. 3 Implementation of the Lisbon Strategy Structural Reforms in the context of the European Economic Recovery Plan -Annual country assessments: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the 2009 up-date of the broad guidelines for the economic policies of the Member States and the Community and on the implementation of Member States' employment policies; IMF Country Report No. I 01254, Ju(v 2010.
2 m.in. ograniczenie liczby izb (organizacji) zawodowych do 15 profesji, poszerzenie uprawnien dla technik6w (kt6rzy maj~ zyskac dost((jj do czynnosci dotychczas zarezerwowanych wyhtcznie dla inz:ynierow) i ulatwienie dost((jju do zawodu architekta. Rowniez w zmagaj ~cej si(( z problemami gospodarczymi Grecji projektem deregulacji obj((to 136 zawodow. Poj((cie,zawodu regulowanego" definiowane jest w prawie unijnym jako dzialalnosc zawodowa lub zesp6l takich dzialalnosci, ktorych podj((cie, wykonywanie lub jeden ze sposob6w wykonywania wymaga bezposrednio lub posrednio posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych uj((tych w przepisach prawa 4 Z perspektywy ekonomii jako nauki, o regulacji dost((}ju do okreslonego zawodu mozemy mowic w sytuacji, kiedy panstwo (na dowolnym szczeblu administracji) kreuje ograniczenia (a co za tym idzie koszty) dla os6b chc~cych wykonywac okreslony zaw6d 5 Koszty utrzymania rozbudowanego systemu ponosz~ tez podatnicy. W praktyce do takich ograniczen moze nalezec: obowi~zek posiadania okreslonego wyksztalcenia ( og6lnego, kierunkowego, podyplomowego ), ukonczenia kursu, zdania egzaminu, odbycia obowi~zkowej praktyki itd. Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu me jest oboj((tne z perspektywy konstytucy.inej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powi~zaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim nalezy zaznaczyc, ze ustrojodawca w art. 65 zadeklarowal, ze kazdemu zapewnia si(( wolnosc wyboru 1 wykonywania zawodu oraz wyboru rmejsca pracy. W orzecznictwie Trybunalu KonstytucY.inego oraz literaturze przedmiotu podkresla si((, ze wyslowiono w tym przepisie,trzy rodzaje praw pozostaj~cych w funkcjonalnym zwi~zku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed prac~ przymusow~. [...] JednakZe pelna wolnosc pracy to nie tylko brak przymusu, ale rowniez brak ograniczen polegaj~cych na uniemozliwieniu podmiotom prawnym wykonywania okreslonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszaj~c jednoczesnie do robienia czegos innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 roku, sygn. akt K 33/98). Podkresla si((, ze zasada wolnosci pracy w uj((ciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. mozliwosc wyboru rodzaju pracy, przy czym wolnosc wyboru i wykonywania zawodu,nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy nalezy wyraz:ne okreslenie przeslanek, od spelnienia kt6rych zalezy 4 Art. 3 ust. la Dyrektywy 2005/36/WE, Dz.U. UE L 255 z 30.09.2005, z p6zn. zm. 5 A. Ciccone, E. Papaioannou, Red Tape and Delayed Entry, Journal of the European Economic Association, 2007, m 5, s. 444-458.
3 wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie moze bye w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiqzany r6wniez do uwzglt(dniania interesu danych podmiot6w" (wyrok TK z 19 marca 2001 roku, sygn. akt K 33/00). 0 ile z jednej strony ograniczenia wolnosci ekonomicznych, do jakich nale:zy wolnose wykonywania pracy, sct mniej restrykcyjne niz w przypadku wolnosci i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeri. wykonywania pracy musi bye uzasadnione koniecznoscict ochrony wartosci konstytucyjnych, w szczeg6lnosci tych, kt6re wskazane zostaly w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyzszego koniecznose uporzctdkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania okreslonej grupy zawod6w, tak aby zar6wno ograniczenia byly oparte o istotne i czytelne kryteria, jak r6wniez, by mit(dzy regulacjami dotyczctcymi podobnych grup zawodowych nie zachodzily istotne, pozbawione podstawy merytorycznej, r6znice. Wsr6d kryteri6w, jakie powinny bye brane pod uwagt( przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do kt6rych nalezy stosowae zbiezne kryteria, nalezy przede wszystkim wymienie: (a) powictzanie danego zawodu z funkcjct publicznq, jakct realizuje on w zast{(pstwie organ6w administracji publicznej; (b) przynaleznose do grupy zawod6w zaufania publicznego, r6wniez tych, o kt6rych mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeri.stwa lub porzctdku publicznego, osobistego i bezpieczeri.stwa obrotu prawnego; (d) koniecznose zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczt(cia swiadczenia uslug okreslonego rodzaju. Zr6znicowanie rozwictzari. legislacyjnych zmierzajctcych do regulacji dost{(pu do wykonywania okreslonych zawod6w powodowane jest ratio legis lezctcym u ich zr6del. W zaleznosci od wagi i zasadnosci argumentacji lezctcej u podstaw tworzenia przez prawodawct( okreslonych barier dostt(pu do danego zawodu, optymalnctjest jedna z dw6ch strategii redukcji tych barier: Deregulacja - redukcja ograniczeri. stawianych przez prawodawct( przed osobami chcctcymi wykonywae dany zaw6d, przy zgodzie co do pozostawienia go w katalogu zawod6w regulowanych. Strategia ta dotyczy w szczeg61nosci zawod6w zaufania publicznego. Prawodawca optymalizuje wtedy stosowane regulacje, kierujctc sit( rachunkiem koszt6w generowanych przez konkretne rozwictzania i korzysci wynikajctcych z ograniczenia asymetrii informacji na rynku. Deregulacja (a wit(c redukcja koszt6w w rozumieniu ekonomicznym wejscia do zawodu) moze obejmowae rozne obszary ograniczeri. np.: zmniejszenie koszt6w (finansowych) nabycia uprawnieri. do wykonywania danego zawodu, skr6cenie sciezki
4 uzyskiwania uprawnien do wykonywania zawodu, czy tez zwi~kszenia prawdopodobienstwa uzyskania uprawnien do wykonywania danego zawodu, np. poprzez ujednolicenie stosownych egzamin6w. Dereglamentacja - wyh~cczenie danego zawodu z katalogu zawod6w regulowanych. Calkowita rezygnacja ustawodawcy z regulacji danego rynku jest efektywna w sytuacji, gdy brak jest przeslanek do dalszej interwencji panstwa w danym segmencie rynku pracy. Zastosowanie tej strategii jest szczeg6lnie zasadne w sytuacji, gdy przepisy regulujqce dost~ do danego zawodu sq_ wynikiem przeszlej sytuacji na danym rynku (nastqpily zmiany na rynku, za kt6rymi nie nadq_za prawodawca) 6 lub tez powstaly pod naciskiem grup zawodowych zainteresowanych uzyskiwaniem korzysci z ograniczenia konkurencji na rynku. Zastosowanie bq_dz rezygnacja z konkretnych narz~dzi regulacji jest wynikiem analizy specyfiki konkretnego rynku w obszarach determinant zmian cen, elastycznosci poda:z:y i popytu, wyst~owania rynkowych mechanizm6w zapewnieniajakosci oraz ochrony wartosci wskazanych w 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Niezb~dnym jest zwazenie wielokrotnie potwierdzonych empirycznie negatywnych nast~stw regulacji dost~u do wykonywania okreslonych zawod6w oraz argument6w zwolennik6w regulacji rynk6w. Za najistotniejszq_ konsekwencj~ utrzymywania barier regulacyjnych w dost~ie do zawod6w, uwaza si~ obnizenie poziomu zatrudnienia w sektorach, kt6rych dotyczy regulacja 7 Zjawisko to dotyczy zwlaszcza przedstawicieli szczeg6lnie zagrozonych bezrobociem segment6w rynku pracl, takich jak osoby wchodzq_ce na rynek pracy lub kobiety powracajq_ce do aktywnosci zawodowej po urlopie macierzynskim lub wychowawczym. Wysoki poziom regulacji nakladajq_cej obowiq_zek spelnienia kosztownych wymog6w (w znaczeniu finansowym i koszt6w altematywnych poswi~conego czasu) zniech~ca lub wr~cz uniemozliwia tym osobom podj~cie 6 W literaturze ekonomicznej zjawisko to okreslane jest jako,path dependence", co naleiy tlumaczyc jako zaleznosc obecnie dokonywanych wybor6w od przeszlych decyzji (cz«sto wydajctcych si«w6wczas nieistotnymi). Zjawisko to wyst«puje w szczeg6lny spos6b w prawodawstwie, w sytuacji gdy przeszly akt prawny ( od dawna nieadekwatny do reali6w rynku) determinuje ksztah obecnych rozwic:tzail legislacyjnych. Wi«cej o zjawisku,path dependence" w procesach politycznych np. P. Pierson, Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics, The American Political Science Review 2000, nr 2, s. 251-267. 7 F. Adams, J.D. Jackson, R.B. Ekelund, Occupational Licensing in a "Competitive" Labor Market: The Case of Cosmetology, Journal of Labor Research 2002, nr 2, s. 261-278; J. Jacob, D. Murray, Supply-side effects of the!50- hour educational requirement to CPA licensure, Journal of Regulatory Economics 2006, nr 2, s. 159-178; R. Jackson, Post-Graduate Educational Requirements and Entry into the CPA Profession, Journal of Labor Research 2006, nr 1, s. 101-114. 8 S. Dorsey, Occupational Licensing and Minorities, Law and Human Behavior 1983, nr 2-3, s. 171-181.
5 pracy w danym zawodzie, zakl6caj'lc w ten spos6b mechanizm alokacji sily roboczej (zmniejszenie elastycznosci rynku pracy). Wielokrotnie wykazano taki:e, ze przedstawiciele regulowanych grup zawodowych S'l w stanie ograniczac doplyw potencj alnych konkurent6w w czasach dekoniunktury. W raporcie przygotowanym na zlecenie amerykanskiego Departamentu Zatrudnienia E. Rayack dowi6dl, ze w przypadku 10 z 12 badanych egzamin6w zawodowych zdawalnosc malala w okresach wzrostu bezrobocia 9. Do analogicznych konkluzji doprowadzilo badanie wynik6w egzamin6w audytorskich CPA (Certified Public Accountants) w koncu lat osiemdziesi'ltych 10 Oznacza to, ze de facto przepisy reguluj'lcce dost{(p do tych zawod6w stanowi'l narzt(dzie swiadomego ograniczenia konkurencji na rynku. Warto jednak podkreslic, ze koszty spoleczne utrzymywania regulacji dost{(pu do wykonywania okreslonych zawod6w nie zawt(zaj'l sit( do os6b potencjalnie je wykonuj'lcych oraz ich klient6w. Regulacja oddzialuje bowiem takze na zawody powi'lzane z zawodami regulowanymi (swiadcz'lce uslugi ich przedstawicielom, wykonuj'lcych czynnosc1 komplementame) a nawet na zupelnie inne segmenty rynku pracy 11 Ograniczenie liczby os6b wykonuj'lcych zaw6d regulowany prowadzi do nizszego niz potencjalny popytu na uslugi kt6rych sami byli odbiorcami (oraz na uslugi komplementame). Dodatkowo osoby, rezygnuj'lce z ubiegania sit( o prawo do wykonywania zawod6w regulowanych w spos6b nieefektywny zwit(kszaj'l liczbt( os6b wykonuj'lccych zawody nie objt(te regulacj'l. Wykazano empirycznie, ze moze to prowadzic do spadku wynagrodzen w tych sektorach 12 - wydawaloby sit( nie maj'lccych nic wsp61nego z regulacj'l. Niebagateln'l konsekwencj'l regulacji dost{(pu do zawod6w, zwlaszcza wymagaj'lcych kreatywnosci jest grozba spadku innowacyjnosci. Wi'lze sit( to z ryzykiem wyst~ienia mechanizmu selekcji negatywnej. Polega on na tym, ze jednostka (maj'lcca predyspozycje do bycia innowatorem w danej dziedzinie) moze zrezygnowac z wyboru zawodu regulowanego, 9 Rayack, Elton. "An Economic Analysis qf Occupational Licensure" Report prepared for the U.S. Department of Labor. 1976. Do analogicznych konkluzji doprowadzila tez analiza zdawalnosci egzamin6w taks6wkarskich, przeprowadzona przez Ministerstwo Sprawiedliwosci w ramach prac nad ocean skutk6w regulacji projektu pierwszej ustawy deregulacyjnej. 10 Young, S. David. "The Economic Theory of Regulation: Evidence from the Uniform CPA Examination" The Accounting Review 63 (April 1988):283-91. 11 M. Kleiner, R Kudrle, Does Regulation Improve outputs and increase prices? The case of dentistry, NBER Working Papers 5869, 1997. 12 M. Kleiner, M. Morris, A. Krueger, The Prevalence and Effects of Occupational Licensing, NBER Working Paper 14308, 2008.
6 obawiajctc si~ np. spowolnienia kariery zawodowej (na skutek koniecznosci spelnienia wymog6w dlugotrwalego sta±u pracy, uzupelniania formalnego wyksztalcenia itd.), poniesienia wysokich koszt6w 13 bctdz presji korporacy.inej. Zwlaszcza regulacja ograniczajctca naplyw zdolnych i aktywnych os6b do zawod6w in±ynierskich, zwictzanych z tworzeniem innowacyjnych produkt6w moze obnizyc innowacy.inosc calej gospodarki (utozsamianct np. z wskainikiem lctcznej produktywnosci czynnik6w wytw6rczych (TFP), kt6rct uznaje si~ w teorii wzrostu za jedyne niewyczerpalne zr6dlo wzrostu gospodarczego 14 ). W swojej rezolucji z dnia 6 lipca 2010 r. wspierajctcej m.in. dost~ mlodziezy do rynku pracy 15 Parlament Europejski wyrazil tez przekonanie, ze ograniczanie dost~u do wykonywania okreslonych zawod6w rodzi r6wniez problem wyzysku. Nadmierne regulowanie zawod6w niekorzystnie wplywa tak:le na rozw6j gospodarczy panstwa, powodujctc obnizenie jego konkurency.inosci. Ma to szczeg6lne znaczenie w odniesieniu do regulacji dost~u do zawod6w swiadczctcych uslugi dla malych i srednich przedsi~biorstw (business-2-business), znoszonych w przedmiotowym projekcie. Dotyczy to zwlaszcza zawod6w finansowych i in±ynierskich. W ostatnich latach mozna zaobserwowac tendencj~ do pogarszania s1~ pozycji Polski w rankingach mi~dzynarodowych badajctcych konkurencyjnosc poszczeg6lnych gospodarek. Przykladem takiego rankingu moze bye raport pt. Global Competitiveness przygotowywany przez Swiatowe Forum Ekonomiczne w Davos. Ponizej przedstawiono wartosc zagregowanego indeksu konkurencyjnosci Polski w por6wnaniu z wybranymi gospodarkami rozwini~tymi. 13 Ibidem. 14 R.Barro, X. Sala-i-Martin, Economic Growth, MIT Press, 2004. 15 Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2011 r. C 351 E/29.
7 -L:; 3.:; HUJ 1111 Zr6dlo: Swiatowe Forum Ekonomiczne, The Global Competitiveness Report 2011-2012. Niezb((dnym elementem identyfikacji zr6del niskiej konkurency.inosci polskiej gospodarki jest analiza poziomu regulacji dost({pu do wybranych grup zawodowych, newralgicznych z punktu widzenia uslug swiadczonych dla biznesu (zwlaszcza sektora malych i srednich przedsie(biorstw). Pomocne mogct tu bye dane zgromadzone w projekcie badawczym Organizacji Wsp6lpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), przytoczone ponizej w zakresie grup zawodowych obje(tych deregulacjct w niniejszym projekcie.
8 Rysunek 2. Poziom regulacji dost~pu do grup niekt6rych zawod6w obj~tych drug1:t transz1:t deregulacji. (Wartosci indeks6w OECD z 2008 r., gdzie wyz:sza wartosc indeksu oznacza wyzszy poziom regulacji). 6!1!1 Zawody zwiqzane z rachunkowosciq!1!1 Architekci ; Zawody inzynierskie 5--~ 4 2 Zr6dlo: OECD (2011), Product Market Regulation Database, www.oecd.org/economy/pmr Analiza przytoczonych danych pozwala stwierdzic, ze Polska zalicza si(( do kraj6w OECD najsilniej reguluj~cych dost'(p do analizowanych grup zawod6w. Zestawienie obu indeks6w jeszcze wyrazniej uzmyslawia, ze utrzymywanie wysokiego poziomu regulacji dost'(pu do profesji swiadcz~cych uslugi dla biznesu, i znajduj~cych zatrudnienie zwlaszcza w malych i srednich firmach, nie pomaga w budowaniu konkurencyjnosci kraju. W zaleceniach z dnia 10 lipca 2012 r. Rada UE 16, dostrzegaj~c przeszkody dla dalszego rozwoju (w szczeg6lnosci w sektorze budownictwa, transportu i opieki zdrowotnej) zalecila zmniejszenie ograniczeri w swiadczeniu uslug w ramach wolnych zawod6w. 16 Zalecenie Rady z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie krajowego programu reform Polski z 2012 r. oraz zawieraj'lce opinict Rady na temat przedstawionego przez Polskct programu konwergencji na lata 2012-2015 (Dz.Urz.U.E. 2012/C 219119).
9 Rysunek 3. Por6wnanie wartosci indeksu konkurencyjnosci gospodarek (Swiatowe Forum Ekonomiczne) oraz poziomu regulacji dost((jju do zawod6w zwictzanych z rachunkowosci'l, zawod6w inzynierskich i architekta (OECD). 0 1 2 3 4 5 6 Poziom regulacji dost~pn do amdizowau~th grup z:lwodow - srednia arytme~tzna (OECD) Zr6dlo: Opracowanie wlasne na podstawie: Swiatowe Forum Ekonomiczne, The Global Competitiveness Report 2011-2012 oraz OECD (20 11 ), Product Market Regulation Database. Aktywnosc prawodawcy przejawtah_ca SH( w ogramczemu dost('(_pu do wykonywania okreslonych zawod6w przyczynia si~ ponadto do spadku poziomu konkurencji w obr~bie regulowanej branzy. Wi<!.Ze si~ to ze spadkiem dost~pnosci i wzrostem koszt6w swiadczonych uslug (przedstawiciele zawod6w regulowanych uzyskuj<! tzw. rent~ ekonomiczn'!- dodatkow'! korzysc finansow'! wynikaj<!c<! z zamkni~cia konkurentom dost('(_pu do rynku). Zjawisko to jest uniwersalne i zostalo stwierdzone na przykladach tak r6znych zawod6w jak np. technicy radiologii, farmaceuci, ksi~owi 17 czy taks6wkarze 18. Na podstawie badan empirycznych mozna szacowac, ze w zaleznosci od specyfiki danego rynku oraz restrykcy.inosci regulacji, wysokosc renty ekonomicznej si~a 7-15 procent 19. 17 Przykladowo E. Timmons, R. Thornton, The Effects of Licensing on the Wages of Radiologic Technologists, Journal of Labor Research 2008, nr 4, s. 336-346; J. Pfeffer, Some Evidence on Occupational Licensing and Occupational Incomes, Social Forces 1974, nr 1, s. 102-111. 18 A. T. Moore it. Balaker, Do Economists Reach a Conclusion on Taxi Deregulation?, Econ Journal Watch 2006, nr 1, s. 109-132. 19 M. Kleiner, A. Krueger, Analyzing the extent and influence of occupational licensing on the labor market, NBER Working Papers 14979, 2009.
~------------------------------------------------------------------------------- ------------------ 10 W zwi'tzku z tym konsekwencj'l redukcji barier ograniczaj'lcych dost((!j do wykonywania zawod6w swiadcz'lcych uslugi bezposrednio konsumentom jest wzrost dost((!jnosci uslug i spadek ich cen. Z kolei w przypadku zawod6w, kt6rych przedstawiciele swiadcz'l uslugi przedsi((biorstwom doprowadzi to do obnizki koszt6w prowadzenia dzialalnosci. Warto wspomniec, ze w przypadku takich zawod6w jak uslugowe prowadzenie ksi~ rachunkowych, koszty uslug stanowi'l element koszt6w stalych, a wi((c ich znaczenie relatywnie rosnie wraz ze spadkiem wielkosci przedsi((biorstwa. W przypadku malych oraz mikroprzedsi((biorstw obnizka tych koszt6w moze stanowic istotne ulatwienie dzialalnosci. Utrzymywanie rozbudowanego systemu regulacji nieuchronnie oznacza tez wzrost koszt6w funkcj onowania panstwa. Koszty generuj'l zar6wno procedury egzammacy.jne, jak i nadz6r nad systemem, finansowanie funkcjonowania rejestr6w itd. Koszty te w wielu przypadkach zostaly oszacowane w ocenie skutk6w regulacji projektu, stanowi'tcej cz((sc niniejszego uzasadnienia. Istotnym jest tak:ze dostrzezenie koszt6w zwi'lzanych z przygotowywaniem, uchwalaniem i wdrazaniem okresowych nowelizacji akt6w prawnych, reguluj'lcych dane rynki. Uzasadnieniem, dla ponoszenia przez spoleczenstwo wymienionych powyzej koszt6w jest, w opinii zwolennik6w regulacji, poprawa sytuacji konsument6w. Powoluj'tc si(( na zjawisko asymetrii informacji, mog'lce wyst((!jowac na wielu rynkach 20 uzasadniaj'l oni, ze spadek podazy uslug i wzrost ich koszt6w jest nast((!jstwem uniemozliwienia wejscia do zawodu osobom, nie gwarantuj'lcym spelnienia okreslonych wymog6w jakosciowych. W skrajnych sytuacjach prowadzi to do,gold plating'u" przymusowego stworzenia na rynku standardu jakosci znacznie przewy:zszaj'lcego rozs'ldne (i r6zne) zapotrzebowanie. M. Friedman okreslil to zjawisko mianem,efektu Cadillaca" - por6wnuj'lc regulacj(( do pr6by wyeliminowania z rynku wszystkich samochod6w, kt6re nie dor6wnywalyby jakosci'l wyrobom Cadillaca 21 Oczywistym jest, ze w konsekwencji prowadzi to do sytuacji, ze osoby, kt6re normalnie zadowolilyby si(( nizszym standardem uslug, nie maj'l do nich w og6le dost((pu z uwagi na cen(( Cadillaca. Tak:Ze koncepcja,asymetrii informacji" nie musi sama w sobie stanowic argumentu za wyeliminowaniem b<l.d.z ograniczeniem mechanizm6w rynkowych. W podr((cznikowym przykladzie teoria ta opisuje rynek uzywanych samochod6w, na kt6rym klienci nie S't w stanie 20 Za badania poswi((cone asymetrii informacji na rynkach Komitet Noblowski nagrodzil w 2001 r. trzech ekonomist6w: J. Stiglitza, G. Akerlofa i A. Spence' a. 21 M. Friedman, 1982,Capitalism and Freedom".
11 rozr6znic aut r6znej jakosci. W konsekwencji nast((puje tzw. wyscig do dna - cena obniza si~ a lepsze produkty zostajct wypchni~te z rynku. Rzeczywistosc jednak prezentuje bardziej zlozony obraz. Konsumenci nie set tu, jak w teorii, calkowicie zdani na informacje dostarczane przez sprzedaj'l_cych. Odbierajct oni pewne informacje - tzw. sygnaly - pozwalajctce im zidentyfikowac produkty o r6znej jakosci 22 Za przyklad takiego,rynkowego" sygnalu skutecznie zast((l)ujctcego bezposrednict ingerencj~ panstwa mogct sluzyc certyfikaty wydawane przez organizacje brani:owe. Istnienie altematywnych mechanizm6w rynkowych nie jest jedynym argumentem podwazajctcym zasadnosc ekspansji panstwa. Wystarczy tu wskazac powszechne praktyki, stosowane przez grupy wykonuj'l_ce regulowane profesje: narzucanie cen, ograniczenie mozliwosci reklamy, tworzenie barier wejscia do danego zawodu, narzucanie sposobu produkcji majct doprowadzic do dalszego zamkni~cia rynku, i poprawy sytuacji tych grup zawodowych. Ograniczajct one taki:e bodice do wydajnej pracy a tym samym obnizania cen i poszerzania wachlarza dost((l)nych produkt6w i uslug. Przykladowo badanie por6wnawcze przeprowadzone w Stanach Zjednoczonych po przejsciu huraganu Katrina pozwolilo stwierdzic, ze nie wyst((puje zaleznosc pomi~dzy jakoscict oferowanych w danym stanie uslug budowlanych, a poziomem regulacji dost((l)u do zawod6w w brani:y budowlanel 3. Wartym zauwazenia jest taki:e fakt, ze regulacja dost((l)u do zawod6w technicznych, prowadzctca do wzrostu cen uslug, kreuje pewne niekorzystne bodice dla konsument6w. Najistotniejszym z nich b~dzie zach~ta do samodzielnego wykonywania uslug zastrzezonych dla certyfikowanych specjalist6w 24 Podobnie jak w przypadku zawod6w technicznych, takze w obszarze zawod6w finansowych regulacja nie zawsze okazuje si~ najlepszym sposobem realizacji cel6w, przyswiecajctcych jej wprowadzeniu. Pomimo konsensusu, ze pozctdanct odpowiedzict na kryzys finansowy z 2008 roku jest uzupelnienie ram regulacyjnych dla rynk6w finansowych 25, dotyczy to regulacji dzialania instytucji finansowych nie zas dost((l)u do okreslonych zawod6w. Nalezy bowiem podkre8lic, 22 A. M. Spence, Signaling in retrospect and the informational structure of markets, Nobel Prize Lecture, 8 XII 2001. 23 D. Skarbek, Occupational Licensing and Asymmetric Information: Post-Hurricane Evidence from Florida, Cato Journal2008, nr 1, s. 73-82. 24 Tez<( tct potwierdzajct przykladowo badania empiryczne stwierdzajctce wyzszctliczbt< smiertelnych pora:z:en prctdem w stanach o bardziej restrykcyjnej regulacji dost<(pu do zawodu elektryka. Zob. S. Carrol, R. Gaston, Occupational Restrictions and the Quality of- Service Received: Some Evidence, Southern Economic Journal 1981, nr 4, s. 959 i n. 25 Patrz np. The High-level Group of Financial Supervision in the EU, Chaired by Jacques de Larosiere, REPORT, Brussels, 25 Feb 2009, tzw. Raport de Larosiere.
12 ze zarowno zwolennicy hipotezy, jakoby kryzys zostal spowodowany w glownej mierze przez niewlasciwe prowadzenie polityki pieni(;(znej przez FED 26, jak i ci, ktorzy kladct wi(;(kszy nacisk na funkcjonowanie transgranicznych instytucji finansowych 27 nie wict.zct regulacji dost(;(pu do zawodow finansowych, takich jak np. biegly rewident, z wybuchem kryzysu fmansowego. Nalezy w tym miejscu zauwazyc, ze proponowane w wielu krajach pakiety regulacyjne (czy tez,makroostroznosciowe") obejmuj(lce zwi(;(kszenie nadzoru panstwa nad dost(;(pem do zawodow finansowych mozna postrzegac w swietle podejscia alarmu pozarowego (fire alarm approach), czyli gwaltownego wstrzctsu sklaniaj(lcego politykow do natychmiastowej reakcji. Nie zmienia to faktu, ze stosowana w ci(lgu ostatniego cwiercwiecza mi(;(dzy innymi w Stanach Zjednoczonych polityka,samoregulacji" przez organizacje brau.zowe, przy niewielkim udziale panstwa wydaje sic:( bye wlasciwie funkcjonuj(lcym modelem 28 Role:( samoregulacji wprowadzanej przez glownych uczestnikow rynku uslug ksi(;(gowych i audytorskich dla zapewnienia transparentnosci rynkow podkreslalo tez wiele badan empirycznych 29. TakZe w systemie brytyjskim prawodawca wymaga jedynie przynaleznosci do jednej z organizacji (prywatnych) wydaj(lcych certyfikaty branzowe. Obowictzek taki wynika z The Money Laundering Regulations z 2007 roku 30, maj(lcych na celu ograniczenie zjawiska prania brudnych pieni(;(dzy (brytyjski prawodawca uznal, ze zjawiska takie nie S(l jedynie domenct duzych spolek, ale takze malych przedsi(;(biorstw korzystaj(lcych z uslugowego prowadzenia ksictg rachunkowych). Rowniez w przypadku deregulacji innych,zawodow fmansowych" skala potencjalnych zagrozen wydaje sic:( przejaskrawiona. Przykladowo deregulacja profesji audytorskich (biegly rewident), wzbudza szereg obaw o bezpieczenstwo obrotu gospodarczego 31 Nalezy jednakze zauwazyc, ze o ile rola bieglych rewidentow w systemie zapewnienia bezpieczenstwa obrotu gospodarczego jest bezspoma, o tyle np. wykrywanie oszustw nie jest glownym celem dzialania 26 The High-level Group of Financial Supervision in the EU, Chaired by Jacques de Larosiere, REPORT, Brussels, 25 Feb 2009, tzw. Raport de Larosiere, s. 7 27 Np. P. Krugman,,The International Finance Multiplier", October 2008. 28 W.R. Kinney, Jr., "Twenty-Five Years of Audit Deregulation andre-regulation: What Does it Mean for 2005 and Beyond?", Auditing: a Journal of Practice & Theory, Vol. 24, Supplement, 2005, pp. 89-109. 29 Przegl<\_d 1iteratury w tym zakresie oferuje np. D. J. Cooper, K. Robson, "Accounting, professions and regulation: Locating the sites ofprofessionalization", Accounting, Organizations and Society, Volume 31, Issues 4--5, July August 2006, s. 415-444. 30 http://www.legislation.gov. uk/uksi/2007 /2157/contents/made 31,,Biegli rewidenci: Deregulacja niejest zgodna z trendami UE', Dziennik Gazeta Prawna, 25 kwietnia 2012
13 bieglych rewident6w. Rola bieglego rewidenta to przede wszystkim ocena czy sprawozdanie finansowe nie zawiera istotnych znieksztalcen i bl~d6w (w tym wynikaj'tcych z oszustw). Nie powinny wi~c dziwic potwierdzone empirycznie fakty na temat roli audytu zewn~trznego w wykrywaniu oszustw korporacyjnych. J ak wynika z mi~dzynarodowych badan przeprowadzonych w 2010 roku przez Stowarzyszenie Bieglych ds. Wykrywania Nadu.Zyc (Association of Certified Fraud Examiners) audyt zewn~trzny doprowadzil do wykrycia jedynie 4,6 proc. badanych oszustw (naj skuteczniej SZ't metod't okazalo si~, zgodnie z przewidywaniami, donosicielstwo: 40,2 proc. ujawnionych oszustw. Istotn't barier't okazal si~ wewn~trzny (wykryl13,9 proc. naduzyc) oraz przypadek (8,3 proc.) 32. tak.ze audyt Analogiczne badanie przeprowadzila tez w Polsce w roku 2008 firma Deloitte, opieraj'tc je jednak na badaniach ankietowych, nie studiach przypadk6w. Jego wyniki pozostaj't zgodne z tendencjami wykazanymi w badaniu mi~dzynarodowym. Do najefektywniejszych zr6del informacji o oszustwach nalez't rutynowe dzialania nadzorcze, informacje od pracownik6w oraz audyt wewn~trzny. Trudna do przecenienia pozostaje tez rola przypadku. Audytora zewn~trznego jako zr6dlo informacji o naduzyciach wskazalo jedynie 7,4 proc. respondent6w. Wyniki badania. '... '.... zaprezentowano na rysunku ponizej. Rysunek 4. Wyniki badania ankietowego dotycz'tcego sposob6w wykrycia naduzyc gospodarczych w pol skich przedsi((biorstwach przeprowadzonego przez firm~ konsultingow't Deloitte w 2008 r. oo iniormacja od pracownika audytorwewn~trzny 70 t:'ti.,~"(;!ii! system :zarzijdzania ryzykiem rutynowe dzia!ania nadzorcze 60 audytor zewnjlftrzny po>tfpowanie pmwadzone przez 50 organy zewnllftrzne 40 przypadek II! anonimowa informaqa 30 wykrycie u kcmtrahenta N;O it: inne 20 10 0 I I f ~ { I Odpowiedzi na pytanie,w jaki spos6b naduzycia gospodarcze zostaly wykryte w Pana(i) firmie?"; mozliwe bylo zaznaczenie wi((cej niz jednej odpowiedzi. Zr6dlo: Deloitte:,,Nadutycia- niewidzialny wr6g przedsi~biorstw 2008. Raport z badania nadutyc gospodarczych w polskichfirmach", 2008 32 ACFE, "Report to the Nations on Occupational Fraud and Abuse", 2010 Global Fraud Study.
14 Niezaleznie od dyskusji na temat skutecznosci audytor6w zewnl(trznych, w swietle powy2:szych danych trudno oczekiwac, aby proponowane zmiany, ulatwiaj~ce dostl(p do wykonywania zawodu bieglego rewidenta mialo negatywny wplyw na wykrywanie naduzyc w przedsi((biorstwach. W toku realizacji reform liberalizuj~cych dostl(p do rynku pracy poprzez redukcjl( liczby zawod6w regulowanych, konieczne jest takze uwzgll(dnienie innych, komplementamych dzialan legislacyjnych. Kluczowym przykladem takich dzialan jest ograniczanie katalogu czynnosci, zastrzezonych dla przedstawicieli okreslonej grupy zawodowej. Strategia ta jest zasadna zwlaszcza w sytuacji, kiedy w wyniku analizy obiektywnych czynnik6w wskazanych w niniejszym uzasadnieniu za wlasciwe uznaje sil( pozostawienie regulacji dostl(pu do okreslonego zawodu. W takim przypadku zasadn~jest analiza, czy nie jest mozliwe ograniczenie katalogu czynnosci, na kt6rych wykonywanie przedstawiciele tego zawodu posiadaj~ monopol. Pozwoliloby to na wprowadzenie w obrl(bie rynku,uwolnionych" czynnosci mechanizm6w konkurencyjnych, a wil(c w konsekwencji spadek cen uslug. Niniejszy projekt realizuje powy2:sz~ strategil( w odniesieniu do grupy zawodowej doradc6w podatkowych, wprowadzaj~c opr6cz skr6cenia czasu trwania obowi~zkowej praktyki i likwidacji ograntczema czl(stotliwosci przystl(powania do egzaminu poprawkowego daleko id~ce ograniczenie katalogu czynnosci, na wykonywanie kt6rych wykonywanie jest zastrzezone wyl~cznie dla podmiot6w uprawnionych w rozumieniu ustawy o doradztwie podatkowym. Tabela 1 przedstawia wprowadzane przez niniejszy projekt zmiany w tym zakresie.
15 Tabela 1. Wykaz czynnosci zastrzezonych dla licencjonowanych doradc6w podatkowych przed wejscm w zycte proponowanych znuan Zrodlo: Opracowame wlasne (matenaly MF) udzielanie podatnikom, platnikom i inkasentom, na ich zlecenie lub na ich rzecz, porad, opinii i wyjasnieri. z zakresu ich obowia,zkow podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej zwia,zanej z tymi obowia,zkami (pkt 1); prowadzenie, w imieniu ina rzecz podatnikow, platnikow i inkasent6w, ksia,g podatkowych i innych ewidencji do cel6w podatkowych oraz udzielanie im pomocy w tym zakresie; sporza,dzanie, w imieniu ina rzecz podatnikow, platnikow i inkasent6w, zeznari. i deklaracji podatkowych lub udzielanie im pomocy w tym zakresie; reprezentowanie podatnik6w, platnik6w i inkasentow w post((powaniu przed organami administracji publicznej i w zakresie sa,dowej kontroli decyzji, postanowieri. i innych akt6w administracyjnych w sprawach wymienionych w pkt 1 powyzej. udzielanie podatnikom, platnikom i inkasentom, na ich zlecenie lub na ich rzecz, porad, opinii i wyjasnieri. z zakresu ich obowia,zkow podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej zwia,zanej z tymi obowia,zkami; prowadzenie, w imieniu i na rzecz podatnikow, platnikow i inkasentow, ksia,g rachunkowych, ksia,g podatkowych i innych ewidencji do celow podatkowych oraz udzielanie im pomocy w tym zakresie; sporza,dzanie, w imieniu i na rzecz podatnikow, platnikow i inkasentow, zeznari. i deklaracji podatkowych lub udzielanie im pomocy w tym zakresie. po Nie mniej waznct niz sensu stricto dzialania deregulacyjne rolct niniejszego projektu jest talcie uporzctdkowanie stanu prawnego w obszarze regulacji dost((_pu do wybranych zawod6w. Przykladem mogct bye propozycje zmian w zakresie uprawnien budowlanych. Opr6cz skr6cenia sciezki nabywania okreslonych uprawnien (opisanej szczeg6lowo w OSR projektu, b~dctcej cz~scict niniejszego uzasadnienia), zdecydowano si~ na racjonalizacj~ systemu uprawnien i specjalnosci w obr~bie tych zawod6w. Obecmt, skomplikowanct struktur~ (siatk~ uprawnien i specjalnosci budowlanych przedstawia Tabela 2.
Tabela 2. Siatka uprawnien i specjalnosci budowlanych w zaleznosci od kierunku ukonczonych studi6w- stan obecny kierunek ukonczonych studi6w specjalnosc ~ u I ~ g ~ ~- t;; ~ ~"0.a.s g '[ :a s ~ ~ instalacyjna of o ~ ~ :>:.,.., :;::; 0 G'. ~. ~ ~ OJ- Q.)......s.o~gca fr5~"0 <> :>: Of) ~ ~ Architektura i urbanistyka Budownictwo Inzynieria srodowiska Transport G6mictwo i geologia sterowanie w transoorcie sterowanie ruchem zabezpieczenie ociqg6w automatyka i robotyka I eksploatacja zl6z Inzynieria wojskowa Elektrotechnika Elektronika i telekomunikacia Energetyka telekomunikacja telekomunikacja Inzynieria naftowa i gazownicza Wiertnictwo i ~razu nafty 1 mzymena gazowmcza proj./k.r.b.- uprawnienie do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi; b.o.- bez ograniczen; o.z.- w ograniczonym zakresie
Spoleczne opinie na temat ulatwiania dostt;pu do wykonywania zawod6w byly przedmiotem badania 33 przeprowadzonego przez Centrum Badania Opinii Spolecznej w czerwcu 2012 r.- po opublikowaniu przez Ministerstwo Sprawiedliwosci projektu ustawy o zmianie ustaw regulujctcych wykonywanie niekt6rych zawod6w. Opr6cz pytan szczeg6lowych, dotyczctcych dostt;pu do poszczeg6lnych zawod6w objt(tych projektem (m.in. zawod6w prawniczych, geodety, posrednika nieruchomosci, instruktora sportu, przewodnika turystycznego, taks6wkarza, pracownika ochrony fizycznej, instruktora nauki jazdy), w badaniu byla zawarte r6wniez pytania o generalnct opinitt na temat deregulacji. Wittkszosc ankietowanych (55%) odpowiedzialo, ze generalnie rzecz biorctc, bardziej odpowiada im sytuacja, w kt6rej dostt(p do wykonywania zawod6w jest latwy, a jakosc uslug weryfikuje rynek - czyli sami klienci. Za ograniczonym dostt;pem do zawodu, w kt6rym wiedztt i umiejt(tnosci kandydat6w sprawdzajct samorzctdy zawodowe i urzttdnicy, opowiedzialo sit( blisko 2-krotnie mniej ankietowanych (29%). Za latwiejszym dostt;pem do wykonywania zawod6w opowiadajct sit( przede wszystkim uczniowie i studenci (77%). Nawet wsr6d os6b, kt6re same lub kt6rych czlonkowie najblizszej rodziny wykonujct zaw6d objt(ty projektowanct deregulacj% przewazalo przekonanie o rynkowej weryfikacji os6b wykonujctcych dane zawody (56%). W tej grupie odsetek os6b wskazujctcych na koniecznosc ograniczania dostt;pu do znacznej czttsci zawod6w bylo nieco wittkszy niz w og6le spoleczenstwa (37%). *** Konstytucja RP wart. 65 ust. 1 kazdemu zapewnia wolnosc wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wolnosc ta nie jest jednak absolutna i jak ka2:da podlega ograniczeniom, kt6re zgodnie z dyspozycjct art. 31 ust. 3 Konstytucji mogct bye ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy; gdy set konieczne w demokratycznym panstwie dla jego bezpieczenstwa lub porzctdku publicznego, bctdz dla ochrony srodowiska, zdrowia i moralnosci publicznej, albo wolnosci i praw innych os6b. Co istotne, ograniczenia te nie mogct naruszac istoty wolnosci 1 praw. Rozbudowany system zawod6w regulowanych w Polsce budzi wcttpliwosci co do tego, czy wprowadzone ograniczenia wolnosci wyboru i wykonywania zawodu spelniajct wymogi 33 Badanie,Aktualne problemy i wydarzenia", nr 265, przeprowadzone w dniach 14-20 czerwca 2012 r. na licz<~ccej 1013 osob reprezentatywnej pr6bie losowej doroslych mieszkanc6w Polski.
18 okreslone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie mozna tez nie zauwazac, ze nadmierne ograniczanie dostt(jju do wykonywania zawod6w jest sprzeczne z unijnq_ zasadq_ swobody przeplywu pracownik6w. Jej niepelna realizacja utrudnia rozw6j jednolitego rynku wsp6lnotowego, a w konsekwencji nie sprzy.ia zwi~kszaniu konkurencyjnosci Unii Europejskiej, kt6rej niezb~dnym elementemjest mobilnosc zawodowajej obywateli. W odniesieniu do wplywu proponowanych zmian na mozliwosc wykonywania zawodu w innych pa:tistwach czlonkowskich Unii Europejskiej nalezy podkreslic, ze deregulacja zawod6w obj~tych projektem ustawy nie ograniczy wolnosci swiadczenia uslug transgranicznych majq_cych charakter okazjonalny i tymczasowy. Dzialalnosc ta regulowana jest w Unii Europejskiej bardzo liberalnie. Odnoszq_ si~ do niej przepisy m.in. dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczq_cej uslug na rynku wewn~trznym 34 oraz dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 wrzesnia 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych 35 Zgodnie z zasadq_ wyrazonq_ w art. 16 dyrektywy z dnia 12 grudnia 2006 r. pa:tistwa zobowiq_zane sq_ do uznania prawa uslugodawc6w do swiadczenia uslug w pa:tistwie czlonkowskim innym niz to, w kt6ryill.prowadzq_ przedsi~biorstwo oraz zapewnienia mozliwosci swobodnego podj~cia i prowadzenia dzialalnosci na swoim terytorium. Swiadczenie uslug rna rmejsce tylko w razie przeniesienia si~ uslugodawcy na terytorium pa:tistwa przyjmujq_cego w celu tymczasowego i okazjonalnego wykonywania zawodu. Element czasowy stanowi podstawowe kryterium pozwalajctce na odr6znienie swiadczenia uslug transgranicznych od stalego wykonywania danego zawodu na terenie innego pa:tistwa. Z kolei dyrektywa z dnia 7 wrzesnia 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych dotyczy zniesienia barier zwiq_zanych jedynie z kwalifikacjami zawodowymi, przy czym jej postanowienia pozostajct bez wplywu na zakres innych dozwolonych ogranicze:ti, kt6re mogq_ bye nakladane przez poszczeg6lne pa:tistwa na uslugodawc6w swiadczctcych uslugi transgraniczne. Co do zasady art. 56 i 57 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wymagajct nie tylko zniesienia wszelkiej dyskryminacji wobec osoby swiadczq_cej uslugi ze wzgl~du na jej przynaleznosc pa:tistwowct, ale r6wniez wszelkich ogranicze:ti swobody swiadczenia uslug nalozonych na tej podstawie, ze osoba swiadczq_ca uslugi rna siedzib~ w pa:tistwie czlonkowskim 34 Odpowiednio Dz.U.UE.L.2006.376/36. 35 Odpowiednio Dz. Urz. EU L 255 z 30.09.2005 z p6in. zm.
19 innym niz to, w kt6rym usluga jest swiadczona. W szczeg6lnosci panstwo czlonkowskie nie moze uzalezniae wykonania uslug na swoim terytorium od przestrzegania wszystkich warunk6w wymaganych do zalozenia przedsi~biorstwa, co prowadziloby do pozbawienia skutecznosci postanowien Traktatu maj~:tcych zapewnie swobod~ swiadczenia uslug. Ze wzgl~du na specyficzne wymagania w odniesieniu do niekt6rych uslug, okolicznose, ze Panstwo Czlonkowskie uzale:lnia ich swiadczenie od spelnienia warunk6w co do kwalifikacji osoby swiadcz~:tcej uslugi, na podstawie przepis6w reguluj~:tcych tak~:t dzialalnose w zakresie jurysdykcji tego panstwa, nie moze bye uznana za niezgodn~:t z art. 56 i 57 TFUE. Niemniej jednak, jako jedna z podstawowych zasad Traktatu, swoboda swiadczenia uslug moze podlegae ograniczeniom tylko przez przepisy, kt6re S<t uzasadnione interesem og6lnym i maj~:t zastosowanie wobec wszystkich os6b i przedsi~biorstw dzialaj~:tcych na terytorium panstwa, w kt6rym usluga jest swiadczona, w takim zakresie, w jakim interes ten nie jest chroniony przez przepisy, kt6rym osoba swiadcz~:tca takie uslugi podlega w panstwie czlonkowskim, w kt6rym rna siedzib~. Podkreslie nale:ly, ze takie wymogi musz~:t bye obiektywnie uzasadnione koniecznosci~:t zapewnienia, ze przestrzegane S<t zasady wykonywania zawodu i ze zagwarantowane S<t szczeg6lne interesy podlegaj~:tce ochronie. Do osoby, kt6ra posiada prawo wykonywania zawodu w jednym z paristw czlonk:owskich Unii Europejskiej (panstwo siedziby), w razie przeniesienia si~ do innego panstwa (przxjmuj~:tcego) w celu tymczasowego i okazjonalnego wykonywania zawodu, przewiduje si~ uproszczon~:t procedur~. Co do zasady, nie znajduj<t zastosowania wobec niej przepisy stosowane w przypadku os6b zamierzaj~:tcych w spos6b staly i ci<tgly wykonywae zaw6d na terytorium tego panstwa. Paristwa czlonkowskie nie mog~:t ograniczae swobodnego swiadczenia uslug poprzez nakladanie dodatkowych wymog6w dotycz~:tcych kwalifikacji zawodowych, o ile dana osoba prowadzi zgodnie z prawem dzialalnose w paristwie siedziby. Oznacza to, ze prowadz~:tcy stal~:t dzialalnose w innym panstwie moze korzystae z tej swobody bez koniecznosci uzyskiwania stosownych zezwolen, dokonywania dodatkowej rejestracji czy tez poddania si~ procedurze uznania kwalifikacji. Uproszczone procedury przewidziane w przepisach dyrektywy 2005/36/WE dotycz~:tce kwalifikacji zawodowych maj~:t zastosowanie do wszystkich obj~tych ni~:t zawod6w, zar6wno w przypadku os6b pracuj~:tcych na wlasny rachunek, jak i wobec pracownik6w najemnych.
20 Deregulacja w proponowanym zakresie nie wplynie negatywnie na mozliwosc swiadczenia przez polskich obywateli uslug transgranicznych w innych pari.stwach, gdzie odpowiednie zawody pozostaj~ regulowane b~dz zakres regulacji jest szerszy niz w prawodawstwie polskim. W tym kontekscie nalezy si<:( odwolac do funkcjonuj~cego w prawie europejskim poj<:(cia odwrotnej dyskryminacji. Polega ona na nakladaniu nadmiemych obci~zen i stawianiu barier wobec wlasnych obywateli w sytuacji, w kt6rej obywatele innych panstw UE maj~ latwiejszy dost((p. Taki stan faktyczny wynika bardzo cz<:(sto z rozdiwi<:(ku mi<:(dzy liberalnymi i egalitamym regulacjami unijnymi (w tym i dyrektywy 2005/36/WE) a regulacjami krajowymi, kt6re zawieraj~ dodatkowe wymogi. Nalezy tak:ze zaznaczyc, ze w sytuacji gdy w danym kraju Unii wykonywanie okreslonego zawodu wymaga certyfikacji przez organizacj<:( bran:zow~ (np. uslugowe prowadzenie ksi1l ; rachunkowych w Wielkiej Brytanii), dereglamentacja zawodu w Polsce nie wplynie niekorzystnie na mozliwosc wykonywania tego zawodu przez Polak6w certyfikowanych przez ojczyste organizacje. Przykladowo w aktualnie obowi~zuj~cym stanie prawnym Polak posiadaj~cy certyfikat Ministra Finans6w, uprawniaj~cy go do uslugowego prowadzenia ksi1l ; rachunkowych moze swiadczyc takie uslugi w Wielkiej Brytanii, jesli zostanie zarejestrowany przez jedno ze stowarzyszen zrzeszaj~cych ksi<:(gowych 36. Przykladowo, The Institute of Certified Bookkeepers, najwi<:(ksza i najbardziej renomowana instytucja tego typu, wymaga w tym celu od kandydata zdania odpowiedniego egzaminu 37 Nalezy jednak zauwazyc, ze po dereglamentacji, osoby posiadaj~ce certyfikat gwarantuj~cy posiadanie odpowiedniego poziomu kwalifikacji zawodowych wystawiony przez organizacj<:( zrzeszaj~c~ polskich ksi<:(gowych, b<:(d~ traktowani w ten sam spos6b. 36 Regulacj(( t(( wprowadzono na mocy The Money Laundering Regulations 2007, ustawy kt6ra weszla w zycie 15 grudnia 2007. 37 Stanowi to uproszczenie w por6wnaniu do zwyklej procedury stosowanej przez t(( organizacj((.