UCHWAŁA NR KI 411/151/12 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 18 lipca 2012 r. znak sprawy: KI 43-046/171/12 Kolegium Izby, działając na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) orzeka że Uchwała Nr LI/640/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 czerwca 2012 roku w sprawie absolutorium za rok 2011 dla Prezydenta Miasta Krakowa została podjęta z naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Wyżej wymieniona uchwała - którą postanowiono o nieudzieleniu absolutorium Prezydentowi Miasta Krakowa z tytułu wykonania budżetu Miasta za 2011 rok - wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 4 lipca 2012 roku. Kolegium rozpatrzyło przedmiotową sprawę na posiedzeniu w dniu 18 lipca 2012r. Ponadto w dniu 1 sierpnia 2012 r Kolegium przyjęło treść uzasadnienia. Kolegium badając zgodność z prawem przedmiotowej uchwały zapoznało się z: pismem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2012 nr BK-02.1710.26.2012 zawierającym uwagi Prezydenta Miasta odnośnie sposobu podejmowania uchwały absolutoryjnej, w tym również kwestii związanych z przyjęciem wniosku absolutoryjnego przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta Krakowa, porządkiem obrad oraz stenogramami z odbytych w dniu 27 czerwca 2012 r. sesji Rady Miasta Krakowa na których procedowana była uchwała absolutoryjna tj. L i LI sesji rady - materiały te zostały załączone do ww pisma Prezydenta Miasta Krakowa oraz w przypadku porządku obrad i stenogramu z sesji nr LI Rady Miasta Krakowa przesłane pismem Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa nr BR.01.0007.639;640.2012 z dnia 12 lipca 2012 r. Dodatkowo rozpatrując przedmiotową uchwałę uwzględniono: uchwałę Nr SO.III 423/46/12 Składu Orzekającego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r. dotyczącą zaopiniowania sprawozdania z wykonania budżetu Miasta Krakowa za 2011 rok wraz z informacją o stanie mienia komunalnego Miasta Krakowa, 1
uchwałę NR S.O.III - 424/63/12 Składu Orzekającego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie: zaopiniowania wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Krakowa odnośnie absolutorium dla Prezydenta Miasta Krakowa za 2011 rok, wyjaśnienia składane przez zaproszonych na posiedzenie Kolegium Izby w dniu 18 lipca 2012 r. Przewodniczącego Rady Miasta, Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Krakowa, Prezydenta Miasta Krakowa oraz Skarbnika Miasta Krakowa, Sekretarza Miasta Krakowa, Radnego Rady Miasta - Członka Komisji Rewizyjnej Pana Adama Migdała, stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa na posiedzenie Kolegium RIO w dniu 18 lipca 2012 r. dotyczące uchwały nr 640/12 z dnia 27 czerwca 2012r w sprawie absolutorium które to stanowisko zostało odczytane i przedstawione w formie pisemnej na posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 18 lipca 2012 r. Na czwartej stronie pisma Prezydent Miasta zawnioskował o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały przedstawiając pięć następujących przesłanek, które zdaniem Prezydenta Miasta stanowią podstawę do unieważnienia przedmiotowej uchwały: nierozpatrzenie przez Radę Miasta sprawozdania z wykonania budżetu za 2011 r, nierozpatrzenie przez Komisję Rewizyjna sprawozdania z wykonania budżetu za 2011 r. i opinii RIO o tym sprawozdaniu, niezaopiniowanie przez Komisję Rewizyjną wykonania budżetu Miasta w 2011 r, niezapoznanie się Rady Miasta z uchwałą Składu Orzekającego o wniosku Komisji Rewizyjnej i nierozpatrzenie uwag zawartych w uchwale, nieudzielanie absolutorium z innych przyczyn niż z tytułu wykonania budżetu. Kolegium Izby odnosząc się do kwestii związanych z procedurą absolutoryjną stwierdziło co następuje: Prezydent Miasta zarzucił brak dyskusji (rozpatrzenia) nad sprawozdaniem z wykonania budżetu, zarówno na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej w dniu 11 czerwca 2012 r jak i na sesjach Rady Miasta w dniu 27 czerwca 2012 r. Z przedstawionych porządków obrad L i LI sesji Rady Miasta wynika, że w pkt 9 porządku obrad sesji L przewidziano: Sprawozdanie Prezydenta Miasta Krakowa z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 2011 oraz w pkt 10 tej sesji Zatwierdzenie sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 2011. Punkt 11 porządku obrad brzmiał: Absolutorium za rok 2011 dla Prezydenta Miasta Krakowa. Jak wynika z przesłanego stenogramu z tej sesji, w pkt 9 wystąpił Skarbnik Gminy, który omówił przedłożone sprawozdanie. Odnosząc się do zastrzeżeń Prezydenta Miasta wskazującego na nierozpatrzenie sprawozdania przez Radę należy wskazać, że wypowiedź Przewodniczącego Rady Miasta kończąca pkt 9 sesji nie została precyzyjnie przytoczona w piśmie Prezydenta. Nie brzmiała ona: W tej sprawie nie będziemy dyskutować. tylko W tej sprawie nie będziemy dyskutować, będziemy dyskutować natomiast w sprawie uchwały pod tytułem: zatwierdzenie sprawozdania 2
finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 2011. Była to druga wypowiedź Przewodniczącego w tym punkcie sesji wskazująca na to, że dyskusja na temat sprawozdania odbędzie się w pkt 10 sesji poprzednią zapisano na stronie 13 stenogramu pomiędzy wypowiedziami Skarbnika Miasta. Jak wynika ze stenogramu w pkt 10 sesji głos zabrał Przewodniczący Komisji Rewizyjnej oraz Radny nie wypowiadający się w kwestii sprawozdania ani też wykonania budżetu. Podkreślić jednak należy, że Przewodniczący Rady Miasta dwukrotnie (po wystąpieniu Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej oraz po wystąpieniu Radnego) wzywał radnych do zabrania głosu. Podobnie Przewodniczący Rady Miasta wezwał radnych do wypowiedzi na temat przedłożonego sprawozdania w trakcie popołudniowej LI Sesji Rady Miasta w punkcie Zatwierdzenie sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 2011 drugie czytanie, po czym wobec braku chętnych do dyskusji zarządził głosowanie. Brzmienie punktu 10 porządku obrad L sesji Rady Miasta Krakowa: Zatwierdzenie sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 2011 może budzić wątpliwości czy punkt ten nie przewidywał jedynie zatwierdzenia sprawozdania bez jego rozpatrzenia. Jednakże cytowana wyżej wypowiedź Przewodniczącego Rady Miasta w pkt 9 sesji wyraźnie wskazująca, że dyskusja nad sprawozdaniem z wykonania budżetu Miasta odbędzie się w pkt 10 sesji, dwukrotne wezwanie radnych do wypowiedzi przez Przewodniczącego Rady Miasta w pkt 10 sesji oraz wypowiedź Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, która odnosiła się do sprawozdania w dwóch aspektach: merytorycznym tj. treści informacji zawartych w sprawozdaniu oraz formalnym cyt: zgodność z ustawami, z zasadami księgowości i sprawozdawczości. pozwalają przyjąć, że faktycznie w punkcie tym nastąpiło nie tylko formalne zatwierdzenie, ale również rozpatrzenie sprawozdania przez Radę Miasta Krakowa. W ocenie Kolegium otwarcie przez Przewodniczącego dyskusji nad sprawozdaniem niezależnie od tego czy i ilu radnych postanowiło wypowiedzieć się w tej sprawie wypełnia wymóg rozpatrzenia sprawozdania o którym mowa w art. 18 ust 2 pkt 4 ustawy dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym oraz art. 270 ust 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Odnosząc się do zastrzeżeń Prezydenta Miasta dotyczących procedowania nad wnioskiem absolutoryjnym przez Komisję Rewizyjną Kolegium stwierdziło, że jak wynika z protokołu Nr 26/12 z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2012 r. (przesłanego pismem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2012 nr BK-02.1710.26.2012) porządek posiedzenia obejmował: 1. Opiniowanie wykonania budżetu Miasta za 2011 r, 2. Przyjęcie projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu za rok 2011, 3. Przyjęcie wniosku w formie projektu uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielania Prezydentowi Miasta Krakowa absolutorium za 2011 r, 4. Oświadczenia i Komunikaty 3
Zgodnie z zapisami protokołu Komisja Rewizyjna rozpoczęła obrady od pkt 2 natomiast pkt 1 i 3 były omawiane jednocześnie w następnej kolejności. O kolejności procedowania świadczą tytuły w protokole z Komisji. Z zapisów protokołu wynika, że po przyjęciu projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu za rok 2011, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej zaproponował wystąpienie do Rady Miasta z wnioskiem o nieudzielenie Prezydentowi Miasta absolutorium za 2011 r, który to wniosek miał przyjąć postać stosownego projektu uchwały. Przewodniczący zaproponował uzasadnienie do wniosku, które miało być jednocześnie uzasadnieniem do projektu uchwały. Zgodnie z art. 18a ust 3 ustawy o samorządzie gminnym: Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. W ocenie Kolegium przepis ten nakazuje poprzedzić sporządzenie stosownego wniosku skierowanego do rady wydaniem opinii o wykonaniu budżetu. Jednoczesne wykonanie tych czynności przy z góry zgłoszonym wniosku budzi zastrzeżenia i w ocenie Kolegium stanowi naruszenie ww przepisu art. 18 a ust 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Kolegium jednak naruszenie to ma charakter nieistotny trudno bowiem przyjąć, że sama kolejność rozpatrywania spraw wpłynęła na to jaki wniosek przedłożyła Komisja Rewizyjna. Należy nadmienić, że stosowne uwagi co do formy wniosku zawarto już w uchwale NR S.O.III - 424/63/12 Składu Orzekającego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie: zaopiniowania wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Krakowa odnośnie absolutorium dla Prezydenta Miasta Krakowa za 2011 rok. Nie można jednak twierdzić, jak wskazał w swoim stanowisku Prezydent Miasta, że Komisja Rewizyjna nie zaopiniowała wykonania budżetu skoro w ostatnim zdaniu uzasadnienia do projektu uchwały w sprawie absolutorium Komisja stwierdziła: Uzasadnienie to jest jednocześnie opinią Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Krakowa o wykonaniu budżetu Miasta za rok 2011 r. pisownia oryginalna. Jak również wynika z zapisu protokołu Komisja Rewizyjna przystąpiła do głosowania, cyt:..biorąc pod uwagę sprawozdanie Prezydenta Miasta Krakowa z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 2011 i opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie o tym sprawozdaniu tym samym nie znajduje potwierdzenia zarzut Prezydenta odnośnie nierozpatrzenia tych dwóch dokumentów przez Komisję Rewizyjną. Odnosząc się do uwag Prezydenta Miasta w zakresie przebiegu dyskusji nad absolutorium Kolegium stwierdza, że odpowiednie zapisy stenogramu wskazują na możliwość swobodnej wypowiedzi przez Radnych oraz na fakt, iż dyskusja dotyczyła sprawy absolutorium o czym świadczą wypowiedzi Panów Radnych: Stawowego, Pilcha czy też Kosiora. Podobnie nie znajduje potwierdzenia w przedłożonych dokumentach zarzut niezapoznania się Rady Miasta z uchwałą Składu Orzekającego o wniosku komisji rewizyjnej i nierozpatrzenie uwag zawartych w uchwale. W pkt 11 obrad absolutorium za rok 2011 dla Prezydenta Miasta przedmiotem głosowania był 4
projekt uchwały przedstawiony przez Komisję Rewizyjną a stanowiący jednocześnie wniosek wraz z opinią o wykonaniu budżetu. Dodatkowo - jak wynika z wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego rady Miasta Krakowa na posiedzeniu Kolegium radni otrzymali opinię dotyczącą wniosku Komisji Rewizyjnej zarówno w formie papierowej jak i elektronicznej. Już w trakcie sesji absolutoryjnej Prezydent Miasta zarzucał wprowadzenie wśród radnych dyscypliny w głosowaniu nad absolutorium za 2011 r, co zostało potwierdzone w piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. W ocenie Kolegium udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium winno następować jedynie w oparciu o ocenę wykonania budżetu. Jakiekolwiek inne przesłanki udzielenia lub nieudzielania absolutorium stanowią naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu: Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Nie jest jednak możliwe wskazanie (udowodnienie) w jakim zakresie zalecenia klubu lub partii politycznej w zakresie tzw. dyscypliny głosowania wpływają na decyzje konkretnego radnego. Radny co do zasady powinien podjąć decyzję w sprawie absolutorium kierując się swobodną oceną w tym zakresie. W związku ze złożonymi przez Prezydenta Miasta Krakowa wnioskami i uwagami Kolegium Izby odniosło się również do przesłanek merytorycznych, które zostały wskazane przez Radę Miasta w tym Komisję Rewizyjną jako podstawa do podjęcia uchwały o nieudzielaniu Prezydentowi Miasta absolutorium. Prezydent Miasta podnosił pominięcie przez Radę jego odpowiedzialności za niewykonanie planu. Kolegium Izby podziela pogląd, że sam fakt niepełnej realizacji budżetu przez organ wykonawczy nie jest jeszcze dostatecznym uzasadnieniem dla odmowy udzielenia absolutorium. W tego rodzaju sytuacjach dla osądu dopuszczalności odmowy udzielenia absolutorium niezbędne jest dokonanie oceny na ile organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność za niezrealizowane pozycje budżetu (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Po 1053/08). Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że argumenty podnoszone przez Komisję Rewizyjną oraz przez osoby zabierające głos w trakcie sesji na których rozpatrywano sprawę wykonania budżetu roku 2011 (sesja nr L i LI w dniu 27 czerwca 2012r) dotyczyły trzech grup zagadnień: niewykonania dochodów, niskiego wykonania wydatków inwestycyjnych oraz nieterminowego regulowania zobowiązań. Kolegium Izby stwierdziło, że jakkolwiek w trakcie procedury absolutoryjnej ustalono niższą od zaplanowanej realizację dochodów, w tym z mienia czy też środków z unii europejskiej oraz niezrealizowanie części zadań inwestycyjnych, to zarówno Komisja Rewizyjna - w swoim wniosku - jak i Rada Miasta w trakcie sesji odbytych w dniu 27 czerwca 2012 r. nie wykazały, że niepełna realizacja planu w tym zakresie wystąpiła z 5
przyczyn za które odpowiedzialność ponosi Prezydent Miasta (co było już wskazywane w uchwale NR S.O.III - 424/63/12 Składu Orzekającego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie: zaopiniowania wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Krakowa odnośnie absolutorium dla Prezydenta Miasta Krakowa za 2011 rok). Prezydent Miasta konsekwentnie wskazywał na obiektywne przyczyny niezrealizowania dochodów, takie jak brak chętnych do zakupu nieruchomości miejskich w organizowanych przetargach czy też niezawinione przez Miasto opóźnienia w transferze środków unijnych. Stąd też Kolegium uznało, że w tym zakresie Rada Miasta Krakowa nie wykazała, iż odpowiedzialność za niewykonanie planu ponosi Prezydent Miasta. W ocenie Kolegium zatem, zastrzeżenia Rady Miasta odnoszące się do niskiej realizacji planu dochodów oraz planu wydatków inwestycyjnych nie mogły być przesłanką nieudzielenia absolutorium. W tym zakresie Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez Prezydenta Miasta Krakowa, że Rada rozpatrując zarzuty absolutoryjne bez wykazania odpowiedzialności Prezydenta Miasta za niezrealizowanie planu naruszyła przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Kolegium stwierdziło natomiast, że uchybienie powyższe nie stanowi wystarczającej podstawy do unieważnienia przedmiotowej uchwały bowiem zarzut przesunięcia realizacji zobowiązań dotyczących zadań roku 2011 na rok 2012 został potwierdzony w trakcie procedury absolutoryjnej. Przesunięcie płatności zobowiązań stanowi naruszenie zasady wykonywania budżetu określonej w art. 254 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych w przepisach i harmonogramie, o którym mowa w art. 249 ust. 6, jeżeli został on opracowany. Zdaniem Kolegium to m.in. uchwała budżetowa jako akt prawny zawiera przepisy dotyczące zarówno zakresu wykonywania zadań jak i terminu ich wykonania, którym to terminem jest koniec roku budżetowego. Dodatkowo w trakcie sesji absolutoryjnej wskazywano na wystąpienie zobowiązań wymagalnych, co znajduje swoje potwierdzenie w przedkładanych do tutejszej izby sprawozdaniach. Wystąpienie takich zobowiązań narusza zasadę określoną w art. 44 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy zgodnie z którą: Wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W ocenie Kolegium nawet niezawiniona przez organ wykonawczy, niższa niż planowana realizacja dochodów nie zwalnia tego organu z obowiązku przestrzegania ww. zasad. Organ wykonawczy winien w takiej sytuacji skorzystać z możliwości jakie przewiduje ustawa o finansach publicznych w art. 46 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym: Dysponent części budżetowej lub zarząd jednostki samorządu terytorialnego może ustalić dla podległych lub nadzorowanych jednostek dodatkowe ograniczenia zaciągania zobowiązań lub dokonywania wydatków. Kolegium uznało zatem, że w zakresie nieterminowej realizacji zobowiązań zarzut absolutoryjny został potwierdzony i jako taki mógł stanowić przesłankę nieudzielenia absolutorium. 6
Wobec powyższego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej postanowiło jak w sentencji uchwały. POUCZENIE Na uchwałę niniejszą przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skargę należy wnieść w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej uchwały, przy czym należy to uczynić za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. /-/ Przewodniczący Kolegium Janusz Kot 7