UCHWAŁA NR KI-411/454/15 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 16 grudnia 2015 r.

Transkrypt

1 UCHWAŁA NR KI-411/454/15 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 16 grudnia 2015 r. znak sprawy: KI /77/15 Kolegium Izby działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz z późn. zm.) i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz z późn. zm.) oraz na zasadzie art ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) p o s t a n a w i a wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji w części postanowień: 2 pkt 4 uchwały, 2 pkt 6 uchwały w zakresie słów: i słuchaczy kursów, 3 pkt 11 uchwały, 5 ust. 2 uchwały w zakresie słów: oraz wnioskowaną na dany miesiąc kwotę części dotacji oraz odpowiednio załącznika Nr 2 w części III pkt 1 i 2 w zakresie słów: stąd (i) wnoszę o udzielenie dotacji na ten miesiąc w wysokości, 7 uchwały, 8 ust. 5 i ust. 6 uchwały, Załącznika Nr 3 do uchwały w części III zestawienia tabelarycznego lp. 2 w zakresie słów: nie stanowiące wydatków inwestycyjnych.

2 UZASADNIENIE Uchwała Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu rozliczenia, wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, Zespołu Zamiejscowego w Tarnowie w dniu 3 grudnia 2015 r.. W podstawie prawnej uchwały Nr XVIII/183/2015 Rada Miejska w Tarnowie powołała się na przepisy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz z późn. zm.). W toku czynności nadzorczych związanych z badaniem przedmiotowej uchwały pod względem jej legalności, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie ustaliło, iż w 2 pkt 4 uchwały Rada Miejska w Tarnowie zdefiniowała pojęcie rachunku bankowego szkoły, przez który należy rozumieć: rachunek bankowy, który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Zdaniem Kolegium Izby za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od spełnienia których zależy uzyskanie dotacji. Za takie uregulowanie, które nakłada na podmiot dodatkowy warunek nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, należy uznać 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały, obligujący jednostkę dotowaną do posiadania rachunku bankowego, który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Zgodnie art. 80 ust. 3c oraz art. 90 ust. 3c ustawy, dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Z przepisu tego nie wynika, że ma to być rachunek bankowy prowadzony wyłącznie do obsługi dotowanej jednostki. Powyższe stanowisko ugruntowane zostało w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r. ( sygn. akt.: II GSK 2450/13). W 2 pkt 6 uchwały Rada Miejska zdefiniowała pojęcie uczeń, przez którego należy rozumieć: także wychowanków i słuchaczy kursów. Powyższą regulację należy rozpatrywać w kontekście zapisów z 2 pkt 11 uchwały, gdzie Rada Miejska postanowiła: Publicznym i niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym prowadzącym kwalifikacyjne kursy zawodowe, w wysokości stanowiącej iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Miasta Tarnowa na jednego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego i liczby słuchaczy kursów w danej szkole, którzy zdali egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji. Podstawę prawną do udzielenia z budżetu powiatu dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe stanowią odpowiednio przepisy art. 80 ust. 8 i art. 90 ust. 8 ustawy o systemie oświaty. Z kolei art. 80 ust. 8a i art. 90 ust. 8a ustawy o systemie oświaty stanowią, iż wysokość dotacji, o której mowa w ust. 8, określa organ stanowiący jednostki

3 samorządu terytorialnego. Powyższemu odpowiada zapis 3 pkt 11 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie, jednakże przez jego wkomponowanie do treści całego tekstu aktu prawnego, jego kontekstowe odczytanie z pozostałymi zapisami uchwały, mogłoby prowadzić do nieuprawnionych wniosków, że z woli Rady Miejskiej do dotacji na kwalifikacyjne kursy zawodowe, określone w art. 80 ust. 8 i 8a oraz art. 90 ust. 8 i 8a ustawy o systemie oświaty, miałyby znajdować zastosowanie postanowienia odnoszące się do rozliczania i kontroli. Kolegium Izby wskazuje, iż zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, przewidziana tam uchwała prawa miejscowego nie obejmuje swoją regulacją dotacji na kwalifikacyjne kursy zawodowe z art. 80 ust. 8 i art. 90 ust. 8 ustawy, stąd też zawarcie w przedmiotowej uchwale wyżej wskazanych postanowień jest nieuprawnione. W 5 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła iż: Do dnia 5 każdego miesiąca organ prowadzący składa do Prezydenta Miasta Tarnowa, wniosek zawierający informację o liczbie uczniów oraz wnioskowaną na dany miesiąc kwotę części dotacji- według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. Zdaniem Kolegium Izby, zobowiązanie przedmiotową uchwałą dotowanych podmiotów do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy, gdyż wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów. Natomiast cedowanie przez Radę Miejską na dotowaną jednostkę obowiązku obliczenia i wskazania wysokości należnej jej miesięcznej dotacji jest nieuprawnione i wykracza poza delegację ustawową z art. 80 ust.4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Kolegium Izby, złożenie przez prowadzącego publiczne i niepubliczne jednostki systemu oświaty wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do faktycznej liczby dzieci uczęszczających do tych jednostek, skutkuje dla organu wykonawczego Miasta Tarnowa obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. W 7 uchwały Rada Miejska postanowiła, iż: 1. W odniesieniu do podmiotów, dla których wysokość kwoty dotacji uzależniona jest od wysokości ustalonych w budżecie Gminy Miasta Tarnowa wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Gminę Miasta Tarnowa, w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji dokonuje się weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji. 2. Ustalona w trakcie weryfikacji o której mowa w ust. 1, kwota zobowiązania Gminy Miasta Tarnowa z tytułu wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy przekazywana jest na rachunek bankowy szkoły w terminie do 30 kwietnia następującego po roku udzielenia dotacji. Powyższe postanowienia uchwały zostały uchwalone z wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej do stanowienia aktów prawa miejscowego z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Co więcej, określony w nim sposób waloryzacji dotacji, gdyby go stosować w praktyce, nie uwzględniałby zmiany kwot wydatków bieżących przewidzianych w publicznych przedszkolach i publicznych szkołach prowadzonych przez Gminę Miasta Tarnowa. Zapis jest również niewłaściwy w kontekście ustawowo określonego

4 sposobu obliczania wysokości dotacji dla publicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego. W 8 ust. 5 i 6 postanowiono cyt: 5. Kwotę dotacji przekazanej tytułem wyrównania, o którym mowa w 7 ust. 2 niniejszej uchwały należy rozliczyć wydatkami roku którego dotacja dotyczyła, pod warunkiem, że wydatki te nie były przedmiotem rozliczenia dotacji odpowiednio za rok ubiegły lub za lata wcześniejsze w których się należała. 6. Rozliczenia kwoty dotacji, o której mowa w ust. 5 należy dokonać w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego wyrównania. Odnosząc się do powyższego zapisu uchwały, Kolegium Izby uznało, iż jeśli w roku poprzednim lub w latach ubiegłych przekazano beneficjentowi dotację oświatową w zaniżonej kwocie, co może stwierdzić organ udzielający dotację (jak również wynik orzeczenia sądu), to wypłacana (dopłacana) kwota zachowuje cechy dotacji oświatowej w rozumieniu art. 131 i art. 218 w związku z art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Kwota dotacji otrzymana przez beneficjenta ma właściwe jej przeznaczenie i wykorzystanie określone odpowiednio w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz podlega szczególnym zasadom jej rozliczenia w rozumieniu art. 126 i art. 131 ustawy o finansach publicznych. Względy powyższe powodują, że w uchwałach z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z delegacją ustawową, w zakresie powyższych dopłat zasadne jest określić: rodzaj danych służących rozliczeniu wykorzystania dopłaty do otrzymanej dotacji oraz określić sposób jej rozliczenia. Ponadto, należy wskazać, iż w sytuacji nie poniesienia wydatków w kwocie wyższej niż przekazana (w zaniżonej kwocie) dotacja w danym roku, beneficjent dotacji nie będzie miał możliwości rozliczenia dopłaty (kwoty wyrównania), co w konsekwencji skutkować będzie koniecznością zwrotu dopłaconej dotacji w myśl postanowień 8 ust. 7 uchwały. W załączniku nr 3 do uchwały w części III w ramach informacji o wykorzystaniu dotacji wyszczególniono grupy wydatków podlegających rozliczeniu, tj.: wynagrodzenia oraz pochodne od wynagrodzeń, inne wydatki nie stanowiące wydatków inwestycyjnych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Określenie wydatki nie stanowiące wydatków inwestycyjnych może być powodem nieprawidłowego uznania, że dotacji nie można przeznaczyć na wydatki inwestycyjne. Z przepisów art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, uwzględniając ich zmianę obowiązującą od 1 stycznia 2014 roku wynika, że dotacje, których uchwała dotyczy są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wymienione w wyżej wskazanych przepisach cele, na jakie może być wykorzystana dotacja wskazują na możliwość przeznaczenia dotacji również na wydatki inwestycyjne. Określenie zatem w formularzu wydatki nie stanowiące wydatków inwestycyjnych narusza przepisy art. 80 ust. 3d oraz art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie postanowiło wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały

5 Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 listopada 2015 r. w części określonej w sentencji niniejszej uchwały. Ponadto, Kolegium Izby zauważa iż, w 8 ust. 3 uchwały, Rada Miejska wskazała, że w rozliczeniu należy wskazać między innymi kompletny wykaz dokumentów księgowych obrazujących wydatki objęte dotacją. W ocenie Kolegium Izby, użyte sformułowanie między innymi narusza zasadę określoności prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jasność przepisu oznacza jego klarowność i zrozumiałość dla adresatów, którzy mają prawo oczekiwać od racjonalnego prawodawcy (w tym przypadku Rady Miejskiej) tworzenia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw (w rozpatrywanej sprawie obowiązku rozliczenia dotacji). Jednocześnie Kolegium informuje, że posiedzenie w sprawie przedmiotowej uchwały odbędzie się w dniu 30 grudnia 2015r. o godzinie 11:30 w siedzibie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, przy ulicy Kraszewskiego 36. W posiedzeniu ma prawo uczestniczyć upoważniony przedstawiciel podmiotu, którego uchwała jest rozpatrywana. Przewodniczący Kolegium Janusz Kot /-/