Rada Unii Europejskiej Bruksela, 2 czerwca 2016 r. (OR. en) 9840/16 PISMO PRZEWODNIE Od: Data otrzymania: 31 maja 2016 r. Do: Nr dok. Kom.: Dotyczy: ENER 239 ENV 392 MARE 2 COMAR 7 PROCIV 42 Sekretarz Generalny Komisji Europejskiej, podpisał dyrektor Jordi AYET PUIGARNAU Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Sekretarz Generalny Rady Unii Europejskiej COM(2016) 318 final SPRAWOZDANIE KOMISJI na temat odpowiedniości krajowych zasobów ekspertów do celów zgodności z funkcjami regulacyjnymi na podstawie art. 27 ust. 4 dyrektywy 2013/30/UE Delegacje otrzymują w załączeniu dokument COM(2016) 318 final. Zał.: COM(2016) 318 final 9840/16 as DGE 2B PL
KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 31.5.2016 r. COM(2016) 318 final SPRAWOZDANIE KOMISJI na temat odpowiedniości krajowych zasobów ekspertów do celów zgodności z funkcjami regulacyjnymi na podstawie art. 27 ust. 4 dyrektywy 2013/30/UE {SWD(2016) 182 final} PL PL
1. PODSTAWA PRAWNA I CEL SPRAWOZDANIA Działalność związana ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich odgrywa istotną rolę w zwiększaniu wewnętrznej produkcji energii w UE i przyczynia się tym samym do poprawy bezpieczeństwa dostaw energii w UE. Działalność w tym obszarze należy jednak prowadzić zgodnie z najlepszymi praktykami i przy zapewnieniu najwyższego poziomu bezpieczeństwa. Dlatego też po tragedii, do której doszło na platformie wiertniczej Deepwater Horizon w Zatoce Meksykańskiej, Komisja zaproponowała przyjęcie nowych przepisów w tym zakresie. W dniu 12 czerwca 2013 r. przyjęto dyrektywę 2013/30/UE w sprawie bezpieczeństwa działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich 1 (zwaną dalej: OSD lub dyrektywą). Państwa członkowskie zostały zobowiązane do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia zgodności z OSD do dnia 19 lipca 2015 r. Komisja nie zakończyła jeszcze swojej oceny, mającej na celu ustalenie, czy przepisy krajowe państw członkowskich są w pełni zgodne z dyrektywą w sprawie bezpieczeństwa działalności na obszarach morskich. Ponadto nie wszystkie państwa członkowskie powiadomiły Komisję, czy w pełni wdrożyły przedmiotową dyrektywę. Stosując obowiązujące procedury, Komisja będzie śledziła tę sprawę w ramach dwustronnej współpracy z poszczególnymi państwami członkowskimi, aby zagwarantować możliwie jak najszybszą, pełną transpozycję dyrektywy. Odpowiednia liczba pracowników i odpowiedni potencjał administracyjny organów mają w dalszym ciągu kluczowe znaczenie w kontekście wykonywania wszystkich zadań mających na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich. Aby zapewnić zgodność z wymogami OSD od lipca 2015 r., każde państwo członkowskie musiało m.in. wyznaczyć organ ( właściwy organ ) odpowiedzialny za pełnienie funkcji regulacyjnych zgodnie z wymogami nałożonymi na państwa członkowskie na mocy dyrektywy. W art. 8 i 9 OSD oraz w załączniku III do tej dyrektywy przedstawiono przepisy i obowiązki, ustalenia organizacyjne oraz procedury w odniesieniu do właściwych organów państw członkowskich, by mogły one wypełniać wszystkie powierzone im funkcje. Zgodnie z przepisami dyrektywy (art. 27 ust. 4) Komisja jest zobowiązana do przedstawienia państwom członkowskim sprawozdania na temat odpowiedniości krajowych zasobów ekspertów do celów zgodności z funkcjami regulacyjnymi na podstawie dyrektywy oraz w stosownych przypadkach do przekazania im wniosków służących zagwarantowaniu, aby wszystkie właściwe organy państw członkowskich dysponowały zasobami (np. całkowity budżet, zasoby ludzkie i sprzęt) odpowiednimi do wywiązywania się z powierzonych im obowiązków. W 2013 r. i w 2014 r. Komisja prowadziła ścisłą współpracę z państwami członkowskimi, głównie na forum unijnej grupy organów ds. wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż podmorskich (EUOAG) 2, której celem była ocena zasobów będących w dyspozycji poszczególnych 1 Dz.U. L 178 z dnia 26 czerwca 2013 r., s. 66. 2 Ustanowiona na mocy decyzji Komisji z dnia 19 stycznia 2012 r. (Dz.U. C 18 z dnia 21 stycznia 2012 r., s. 8) grupa EUOAG stanowi forum wymiany regulacyjnych i technicznych doświadczeń oraz regulacyjnej i technicznej wiedzy eksperckiej zarówno między organami krajowymi, jak i między organami krajowymi a Komisją, we wszystkich kwestiach związanych z zapobieganiem poważnym awariom na obszarach 2
państw oraz planów tych państw w zakresie dalszego budowania zdolności ich właściwych organów. W czerwcu 2014 r. Komisja przedstawiła przedstawicielom państw członkowskich w EUOAG swoje ustalenia i omówiła je z delegatami w ramach EUOAG podczas specjalnych warsztatów. Komisja przedstawiła również swoje ustalenia na posiedzeniu działającej w Radzie Grupy Roboczej ds. Energii. W trakcie tego posiedzenia państwa członkowskie zwróciły się do Komisji o przeprowadzenie dalszej oceny sytuacji w państwach członkowskich, a w szczególności o ocenę planów państw członkowskich w zakresie budowania zdolności w kontekście transpozycji OSD, i o przedstawienie wyników tej oceny w formie szczegółowego sprawozdania pisemnego. Od tego czasu służby Komisji i państwa członkowskie prowadziły dalszą wymianę informacji na zasadzie dwustronnej. W odpowiedzi na wniosek państw członkowskich oraz wywiązując się ze zobowiązań spoczywających na niej na mocy art. 27 ust. 4 OSD, Komisja przedstawia niniejsze sprawozdanie i towarzyszący mu dokument roboczy służb Komisji poświęcone krajowym zasobom ekspertów we właściwych organach państw członkowskich oraz ich odpowiedniości do celów zgodności z funkcjami regulacyjnymi przewidzianymi w OSD. Szczegółowe informacje na temat zastosowanej metody oraz bazy informacyjnej wykorzystanej na potrzeby niniejszego sprawozdania przedstawiono w dokumencie roboczym służb Komisji (część 1). 2. FUNKCJE I KATEGORIE WIEDZY EKSPERCKIEJ, JAKĄ MUSZĄ DYSPONOWAĆ WŁAŚCIWE ORGANY, ABY ZAPEWNIĆ ZGODNOŚĆ Z PRZEPISAMI OSD Właściwy organ państwa członkowskiego musi posiadać uprawnienia zapewniające mu możliwość pełnienia wymaganych funkcji regulacyjnych. Właściwy organ musi być organizacją stosującą określoną politykę, procedury i procesy, dysponującą szerokimi kompetencjami technicznymi i regulacyjnymi (właściwymi dla morskiego sektora wydobywczego) oraz działającą w porozumieniu z zainteresowanymi stronami w celu skutecznego wykonywania powierzonych jej funkcji regulacyjnych. W czasie gdy Komisja gromadziła dane do tej analizy w żadnym państwie członkowskim nie istniał jednak w pełni funkcjonalny właściwy organ o ugruntowanej pozycji, co wiąże się transpozycją odpowiedniej części OSD. 2.1. Przegląd typowych funkcji regulacyjnych, kompetencji i procesów Na potrzeby przeprowadzenia analizy i ustalenia zakresu funkcji regulacyjnych, pomocniczych systemów regulacyjnych i powiązanych kompetencji pracowników wykorzystano istniejący, w pełni funkcjonalny właściwy organ, który prowadzi już działalność w otoczeniu regulacyjnym zbliżonym do otoczenia opisanego w OSD. Główne funkcje tego organu obejmują: ocenianie sprawozdań dotyczących poważnych zagrożeń (RoMH) oraz powiadomień dotyczących projektów sporządzanych na potrzeby nowych morskich. Dodatkowe informacje na ten temat można uzyskać na oficjalnej stronie internetowej EUOAG prowadzonej przez JRC [http://euoag.jrc.ec.europa.eu/]. 3
instalacji (zarówno instalacji wydobywczych, jak i instalacji innych niż wydobywcze); ocenianie powiadomień dotyczących operacji na odwiercie i informacji o operacjach na odwiercie; ocenianie informacji o istotnych zmianach oraz przeprowadzanie szczegółowego regularnego przeglądu w odstępach pięcioletnich nawiązującego do wcześniej przyjętych sprawozdań dotyczących poważnych zagrożeń; monitorowanie zgodności istniejących instalacji z obowiązującymi przepisami (inspekcje, dochodzenia i egzekwowanie przepisów). Wspomniane funkcje oraz kluczowe ustalenia organizacyjne (dotyczące systemów i personelu) zostały opisane bardziej szczegółowo w dokumencie roboczym służb Komisji (część 2), w którym przedstawiono dodatkowe szczegółowe informacje techniczne na potrzeby niniejszego sprawozdania. 2.2. Współpraca z zainteresowanymi stronami Zgodnie z przepisami OSD państwa członkowskie są również zobowiązane zapewnić, aby właściciele, operatorzy i właściwy organ przyjęli ustalenia w zakresie wymiany wiedzy i informacji z kluczowymi zainteresowanymi stronami. Ten wymóg obejmuje obowiązek przygotowywania i zmieniania norm i wytycznych dotyczących najlepszych praktyk przez poszczególne właściwe organy w ścisłej współpracy z odpowiednimi zainteresowanymi stronami. 3. INSTALACJE I DZIAŁALNOŚĆ PAŃSTW CZŁONKOWSKICH UE ZWIĄZANE ZE ZŁOŻAMI ROPY NAFTOWEJ I GAZU ZIEMNEGO NA OBSZARACH MORSKICH Wymagania w zakresie zasobów są powiązane z wielkością morskiego przemysłu wydobywczego, w tym z liczbą instalacji 3 oraz skalą powiązanej działalności prowadzonej na obszarach morskich, mierzonej m.in. liczbą ocen sprawozdań dotyczących poważnych zagrożeń, liczbą powiadomień dotyczących operacji na odwiercie oraz liczbą przeprowadzonych inspekcji. Nawet państwa członkowskie, w których morski przemysł wydobywczy stanowi niewielką branżę, lub państwa, które zamierzają dopiero rozwinąć swój morski sektor wydobywczy w przyszłości, muszą ponieść pewne minimalne koszty administracyjne. Ilość wymaganych zasobów ustala się w stosunku do wielkości morskiego przemysłu wydobywczego w państwach członkowskich w oparciu o wyniki badania 4 istniejących instalacji przeprowadzonego w 2014 r. oraz w oparciu o wyniki analizy wielkości/struktury morskiego przemysłu wydobywczego w danym państwie członkowskim przeprowadzonej w 2016 r. przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji (zob. dokument roboczy służb Komisji, cz. I). 3 Termin instalacja stosowany w niniejszym sprawozdaniu jest zgodny z definicją przedstawioną w art. 2 pkt 19 OSD. 4 Sprawozdanie JRC (Wspólnego Centrum Badawczego) Zasoby krajowych ekspertów na potrzeby nadzorowania bezpieczeństwa morskiej działalności wydobywczej w UE 4
Wykres 1: Liczba instalacji na obszarach morskich w państwach członkowskich UE w 2014 r. Hiszpania; 4 Rumunia; 7 Polska; 4 Zjednoczone Królestwo; 257 Bułgaria; 2 Chorwacja; 20 Niderlandy; 154 Włochy; 114 Dania; 37 Niemcy; 2 Grecja; 4 Irlandia; 2 Jeżeli chodzi o wielkość morskiego przemysłu wydobywczego, tj. liczbę instalacji na obszarach morskich, państwa członkowskie można podzielić na trzy grupy. O ile w państwach członkowskich grupy 1 odnotowuje się dużą liczbę instalacji do wydobywania ropy naftowej i gazu ziemnego, to w państwach członkowskich grupy 2 istnieje niewielka liczba tego rodzaju instalacji; państwa członkowskie grupy 3 nie posiadają żadnych instalacji wydobywczych, ale planują lub przewidują prowadzenie działalności poszukiwawczej: grupa 1: Chorwacja, Dania, Włochy, Niderlandy, Zjednoczone Królestwo; grupa 2: Bułgaria, Niemcy, Grecja, Irlandia, Polska, Rumunia i Hiszpania; grupa 3: Cypr, Francja, Malta, Portugalia. Zdecydowana większość instalacji na terytorium UE jest obecnie zlokalizowana w pięciu państwach członkowskich należących do grupy 1. Poza instalacjami funkcjonującymi w państwach członkowskich istotna część działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich jest prowadzona w ramach szeregu odwiertów poszukiwawczych i szeregu operacji na istniejących odwiertach. Zebrano dane na temat średnich wartości w obszarze wykonywania odwiertów poszukiwawczych oraz innego rodzaju działań związanych z odwiertami odnotowywanych w przeszłości w poszczególnych państwach członkowskich. Precyzyjne opracowanie tego rodzaju danych jest trudne, ponieważ wykonywanie odwiertów i operacje na odwiercie są w istotnym stopniu uzależnione od szeregu różnych czynników i są podatne na zmiany. Dlatego też opracowano wariant podstawowy oraz wariant wysokiego poziomu aktywności na obszarach morskich, aby zapewnić możliwość sporządzenia szacunków w zakresie wymaganych zasobów właściwych organów, aby mogły one pełnić powierzone im funkcje regulacyjne w zakresie operacji na odwiertach i w zakresie dokonywania odwiertów poszukiwawczych. Przedmiotowe szacunki zestawiono następnie z danymi dotyczącymi bieżących i planowanych zasobów w odniesieniu do właściwych organów państw członkowskich, tak by stwierdzić, czy krajowe zasoby ekspertów są adekwatne. 5
Ponadto analizę oparto się na założeniu, że liczba programów dotyczących operacji na odwiercie i programów poszukiwawczych w większych i bardziej dojrzałych sektorach wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego będzie utrzymywała się na stosunkowo stabilnym poziomie, natomiast w przypadku nowych i wschodzących sektorów wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego działalność związana z poszukiwaniami może mieć bardziej zmienny charakter. W wariancie podstawowym przyjmuje się, że sytuacja w morskim sektorze wydobywczym pozostanie stabilna, a bieżący poziom działalności na obszarach morskich (tj. poziom odnotowany w badaniu z lipca 2014 r.) nie zmieni się, natomiast w wariancie zakładającym wysoki poziom aktywności na obszarach morskich przyjmuje się, że w państwach członkowskich, w których istnieje dojrzały sektor wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich, intensywność działalności poszukiwawczej i działalności związanej z prowadzeniem operacji na odwiercie zwiększy się o 20 %, a w państwach członkowskich, w których sektor wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich jest niewielki lub w których sektor ten znajduje się w fazie wschodzącej, intensywność działalności poszukiwawczej i działalności związanej z prowadzeniem operacji na odwiercie zwiększy się o 50 %. 4. WYMAGANIA W ZAKRESIE ZASOBÓW WŁAŚCIWEGO ORGANU UE UMOŻLIWIAJĄCE ZAPEWNIENIE ZGODNOŚCI Z PRZEPISAMI OSD Analizę w zakresie zasobów ludzkich dysponujących specjalistyczną wiedzą, jakimi właściwy organ danego państwa członkowskiego musi dysponować, aby wypełniać powierzone mu funkcje regulacyjne na obszarach morskich, przeprowadzono przy wykorzystaniu oddolnych szacunków wymaganych zasobów w oparciu o funkcje regulacyjne właściwego organu. Przy sporządzaniu szacunków w zakresie wymaganych zasobów ludzkich dysponujących specjalistyczną wiedzą państwa członkowskie przedstawiły wyniki oceny jakościowej aktualnie stosowanych przez nie systemów i procedur, a także prognozy dotyczące wyników oceny tych systemów w 2016 r. Pewna część zasobów właściwych organów została przeznaczona na opracowanie tego rodzaju systemów i rozwiązań regulacyjnych. Oszacowanie wymaganych zasobów odnosi się do przyszłych potrzeb państw członkowskich, które są nieodzownie uzależnione od ich przyszłej działalności. Aby lepiej zrozumieć zależności między tymi szacunkami a podejmowanymi działaniami, ponownie rozpatrzono dwa scenariusze wykorzystane do oszacowania przyszłych poziomów działalności na obszarach morskich (zob. rozdział 3). Wymagania w zakresie zasobów oszacowano dla każdej z pięciu głównych kategorii zadań regulacyjnych: - ocena dokumentów dotyczących poważnych zagrożeń, - inspekcje instalacji; - prowadzenie dochodzeń w sprawie incydentów, opracowywanie polityki regulacyjnej, - procesy i procedury oraz - opracowywanie wytycznych i norm we współpracy z zainteresowanymi stronami. 6
Wymagania te oszacowano w oparciu o dwa scenariusze działań prowadzonych na obszarach morskich. W wyniku porównania scenariuszy z 2014 r. i z 2016 r. stwierdzono, że nastąpił znaczny wzrost wymagań w zakresie zasobów w trakcie wdrażania dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa działalności na obszarach morskich. Przyczyna tego stanu rzeczy leży głównie w wymogach zobowiązujących właściwe organy do przeprowadzenia oceny sprawozdań dotyczących poważnych zagrożeń (RoMH), ponieważ organy te będą otrzymywały wszystkie sprawozdania dotyczące poważnych zagrożeń odnoszące się do nowych i istniejących instalacji w okresie od lipca 2015 r. do lipca 2018 r. Po upływie tego trzyletniego okresu poziom wymagań w zakresie zasobów na potrzeby przeprowadzania oceny sprawozdań dotyczących poważnych zagrożeń istotnie się obniży. Wymagania w zakresie zasobów byłyby wyższe, gdyby zamiast scenariusza odniesienia zastosowano wariant zakładający wysoki poziom działalności na obszarach morskich. Wariant podstawowy uznaje się jednak za bardziej odpowiedni w obecnych warunkach gospodarczych. Ponadto wysoki poziom wymagań w zakresie zasobów w odniesieniu do opracowania strategii regulacyjnych (~15 % łącznych wymaganych zasobów) oraz aktualizacji wytycznych i norm (~20 % łącznych wymaganych zasobów) świadczy o ilości dodatkowej pracy, jaką należy wykonać, aby opracować tego rodzaju strategie polityczne, procedury i procesy oraz rozwinąć współpracę ze wszystkimi zainteresowanymi stronami powiązanymi z funkcjami regulacyjnymi przewidzianymi w dyrektywie. Przedstawione w kolejnej sekcji informacje na temat aktualnego stanu procedur i procesów regulacyjnych oraz rozwiązań w zakresie współpracy z zainteresowanymi stronami i informacje na temat planowanych zmian, jakie mają zostać wprowadzone w tych procedurach, procesach i rozwiązaniach, wskazują, że prawdopodobnie wymagania w zakresie zasobów na potrzeby opracowania takich procedury regulacyjnych i rozwiązań również obniżą się po upływie pierwszych kilku lat wdrażania OSD. W miarę rozwoju właściwych organów wspomniane obszary w dalszym ciągu będą wymagały jednak stosownych przeglądów i dalszych udoskonaleń. 5. AKTUALNE I PLANOWANE POZIOMY UDOSTĘPNIENIA ZASOBÓW WŁAŚCIWYM ORGANOM PAŃSTW CZŁONKOWSKICH UE Komisja we współpracy z istniejącymi właściwymi organami, jeżeli zostały już wyznaczone, lub przy wsparciu władz odpowiedzialnych za tworzenie tych organów gromadziła informacje na temat wielkości i struktury obecnych i planowanych w przyszłości zasobów ekspertów we właściwych organach (w 2014 r. i w 2016 r.). Zgromadzone dane dotyczyły obecnego i planowanego statusu strategii, procesów i procedur regulacyjnych w zestawieniu z wymogami przedstawionymi w art. 8 i 9 OSD oraz w załączniku III do OSD. Analizując dane, przyjęto założenia dotyczące szacunkowych wymagań państw członkowskich w zakresie zasobów zgodnie z wymogami ustanowionymi w OSD. 7
Wykres 2: Aktualnie dostępna i prognozowana liczba personelu w poszczególnych państwach członkowskich (w ekwiwalentach pełnego czasu pracy (EPC), 2014 r. i 2016 r.). 140 127,5 129,5 120 100 Liczba personelu (EPC) 80 60 40 59,0 61,0 47,0 42,0 36,0 Aktualnie dostępny personel (2014 r.) Prognozowana liczba dostępnego personelu (2016 r.) 25,0 24,0 20 0 0 18,0 17,5 14 16,0 11,0 10,6 10,6 9,0 8,0 3,0 4,25 2 7,0 7 1,95 2,95 2 2,0 1,70 0 0 1 Z informacji zgromadzonych w badaniu wynika, że państwa członkowskie planują zwiększać liczbę personelu zatrudnianego w ich właściwych organach do 2016 r. Aby posiąść wszystkie niezbędne, dostępne umiejętności potrzebne do pełnienia funkcji regulacyjnych przewidzianych w OSD, państwa członkowskie przewidują organizację szkoleń / warsztatów doszkalających dla aktualnie zatrudnionych pracowników, rozwiązania w zakresie outsourcingu / korzystanie z usług doradców technicznych ds. obszarów morskich, transfery w ramach organów międzyrządowych lub dzielenie się zasobami z organami międzyrządowymi i rekrutację zewnętrzną. 5.1. Obecny i planowany status strategii, procesów i procedur regulacyjnych Właściwe organy państw członkowskich z grupy 1 ustanowiły obecnie strategie, procesy i procedury regulacyjne, które niekoniecznie są jednak zgodne z wszystkimi wymogami określonymi w OSD. Właściwe organy z grupy 1 planują wprowadzenie niezbędnych zmian do 2016 r.; w niektórych państwach członkowskich z grupy 1 konieczne jest wprowadzenie większych zmian niż w innych. Kluczowe strategie, procedury i procesy, które wymagają podjęcia dalszych wysiłków przez właściwe organy państw członkowskich z grupy 1, obejmują: ocenę sprawozdań dotyczących poważnych zagrożeń; procedury oceniania powiadomień dotyczących operacji na odwiercie; techniczne i regulacyjne wytyczne wewnętrzne dotyczące działalności prowadzonej na obszarach morskich; system szkoleń lub zapewniania kompetencji w odniesieniu do pracowników prowadzących regulacyjną działalność na obszarach morskich. Właściwe organy państw członkowskich z grupy 2 mają obecnie słabiej rozwinięte strategie, procesy i procedury regulacyjne w porównaniu z państwami członkowskimi z grupy 1, ponieważ w przypadku większości tych państw członkowskich po raz pierwszy konieczne było wdrożenie systemu bezpieczeństwa chroniącego przed poważnymi zagrożeniami związanymi z działalnością na obszarach morskich. Opracowują one 8
jednak systemy niezbędne do osiągnięcia zgodności z OSD, co wywiera dodatkową presję na właściwe organy z grupy 2 w zakresie zasobów ekspertów. Właściwe organy państw członkowskich z grupy 3 posiadają obecnie najsłabiej rozwinięte regulacyjne systemy wspierania działań prowadzonych na obszarach morskich. Na ogół organy te muszą ustanowić pewne strategie, procesy i procedury regulacyjne, ale biorąc pod uwagę zakres swoich działań prowadzonych na obszarach morskich, nie na takim poziomie jak w państwach członkowskich grupy 1. Państwa członkowskie z grupy 3 zasadniczo uważają, że mogą usprawnić swoje regulacyjne systemy wsparcia, tak aby do 2016 r. stały się one wiarygodne i niezawodne. Wywrze to znaczącą dodatkową presję na zasoby ich właściwych organów. 5.2. Obecne i planowane ustalenia organizacyjne w zakresie interakcji z zainteresowanymi stronami W czasie badania właściwe organy państw członkowskich z grupy 1 posiadały ugruntowane ustalenia organizacyjne w zakresie współpracy z zainteresowanymi stronami; wymagane jest jednak znaczące usprawnienie współpracy z komitetami ds. norm technicznych i innymi właściwymi organami. Wydaje się, że trzy państwa członkowskie spełniają większość badanych kryteriów, natomiast pozostałe dwa muszą podjąć dodatkowe działania na rzecz rozwoju. Właściwe organy państw członkowskich z grupy 2 posiadają bardziej podstawowe ustalenia organizacyjne w zakresie współpracy z zainteresowanymi stronami i opracowywania tych norm, jednak przedmiotowa branża przemysłu jest w nich mniej rozwinięta. W związku z tym ustalenia te mogą być realizowane na mniejszą skalę, jednak wciąż będzie się to wiązało z wykorzystaniem znaczącej części zasobów ich właściwych organów. W kilku z tych państw członkowskich brakuje współdziałania między związkami zawodowymi i przedstawicielami pracowników oraz międzynarodowymi i krajowymi komitetami ds. norm technicznych. Właściwe organy państw członkowskich z grupy 3 posiadają najbardziej podstawowe ustalenia organizacyjne w zakresie współpracy z zainteresowanymi stronami i opracowywania norm, jednak przedmiotowa branża przemysłu jest w nich najmniej rozwinięta z mniejszą liczbą koncesjobiorców, właścicieli lub operatorów prowadzących działalność. W państwach tych istnieją znaczne niedobory, głównie w zakresie współpracy ze związkami zawodowymi i przedstawicielami pracowników oraz międzynarodowymi i krajowymi komitetami ds. norm technicznych. Państwa członkowskie z grupy 3 uważają, że odpowiednie ustalenia organizacyjne zostaną wprowadzone do 2016 r. Opracowanie takich ustaleń prawdopodobnie będzie wymagało wykorzystania znaczącej części ich dostępnych zasobów z uwagi na wielkość ich właściwych organów. 6. ANALIZA POTENCJALNYCH LUK MIĘDZY ZASOBAMI DOSTĘPNYMI/PLANOWANYMI A SZACUNKOWYMI WYMAGANYMI ZASOBAMI Analizę luk między wymaganymi zasobami oszacowanymi w rozdziale 4 a zapewnieniem rzeczywistych zasobów (2014 r.) i planami państw członkowskich na 2016 r. (rozdział 5) przeprowadzono w odniesieniu do każdej z trzech grup państw członkowskich i UE jako całości na podstawie scenariusza odniesienia i scenariusza zakładającego wysoki poziom działalności. 9
W ramach każdego scenariusza oszacowano wymagane kompetencje regulacyjne w zakresie trzech głównych funkcji regulacyjnych (jak określono w części 1 dokumentu roboczego służb Komisji). Następnie obliczono adekwatność zasobów ludzkich dysponujących specjalistyczną wiedzą w niektórych właściwych organach państw członkowskich, odejmując szacunkowe wymagane zasoby od obecnie dostępnych (lub planowanych) zasobów. W czasie badania, przeprowadzonego przez JRC jak już wspomniano, cena ropy naftowej wynosiła 115 USD za baryłkę, jednak cena ta spadła poniżej kwoty 40 USD za baryłkę, co znacząco obniży poziom morskiej działalności wydobywczej. Ze względu na obecne warunki gospodarcze uznaje się, że wariant podstawowy jest najbardziej odpowiednim wariantem dla porównania wymaganych zasobów z zaproponowanymi zasobami dostępnymi w 2016 r. Wykres 3: Szacowane wymagane kompetencje oraz rzeczywiste i planowane poziomy kompetencji w zakresie działalności na obszarach morskich (EPC) w 2016 r. scenariusz odniesienia. 100,0 Wymagana liczba personelu w 2016 r. 90,0 Dostępna liczba personelu w 2016 r. Dostępna liczba personelu w 2014 r. 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Specjaliści ds. Technologia, w Inżynieria Nurkowanie Ochrona Układy Odwierty Integralność Rurociągi Ewakuacja i Promocja Architektura Czynniki Kwestie prawne Kwestie funkcji tym ocena mechaniczna, środowiska i elektryczne i strukturalna i reagowanie zdrowia w okrętowa i organizacyjne i administracyjne regulacyjnych i pożarów, materiały i reagowanie w kontrolne kontrola kryzysowe, miejscu pracy technika ludzkie systemów wybuchów i korozyja przypadku integralności operacje morskie okrętowa zarządzania ryzyka wycieku ropy strukturalnej i lotnicze bezpieczeństwem naftowej Źródło: Bio według Deloitte Grupa 1: Szacowany ogólny wymóg dotyczący technicznych i regulacyjnych zasobów wykorzystywanych podczas działalności na morzu w 2016 r. w odniesieniu do właściwych organów państw członkowskich z grupy 1 wynosi około 288 EPC (ekwiwalent pełnego czasu pracy), a całkowite przewidywane zatrudnienie w zakresie technicznej i regulacyjnej wiedzy eksperckiej z zakresu działalności na morzu, dostępne w 2016 r., jest prawie takie samo. W latach 2014 2016 liczba wymaganych pracowników musi wzrosnąć średnio o 10 20 %. Istnieją jednak wyraźne niedobory w kategoriach technicznych takich jak: nurkowanie (-17,5 %), rurociągi (-12,8 %), 10
inżynieria mechaniczna (-10 %), inżynieria elektryczna (-9 %), inżynieria budowlana (- 25 %) i architektura okrętów (-60 %). Na forum EUOAG wszystkie państwa członkowskie z tej grupy wskazały na trudności związane z zatrudnianiem wykwalifikowanych osób posiadających kompetencje techniczne w zakresie działalności na morzu, wynikające z różnych względów, m.in. konkurencyjnego wynagrodzenia i dostępności pożądanych umiejętności. Grupa 2: Szacowany ogólny wymóg dotyczący technicznych i regulacyjnych zasobów wykorzystywanych podczas działalności na morzu dla właściwych organów państw członkowskich z grupy 2 wynosi około 50 EPC. Całkowite zatrudnienie osób posiadających techniczną i regulacyjną wiedzę ekspercką z zakresu działalności na morzu jest w znacznym stopniu dodatnie, tj. > 50 EPC, z uwagi na znaczące zasoby jednego państwa członkowskiego z tej grupy we wszystkich dyscyplinach technicznych. Wiele państw posiada stosunkowo wysokie poziomy pojedynczej kompetencji. Z jednym wyjątkiem, żadne państwo członkowskie nie dysponuje jednak pełnym zakresem kompetencji technicznych wymaganych podczas prowadzenia działalności na morzu. Jest to zrozumiałe, ponieważ zakres kompetencji technicznych wymaganych podczas prowadzenia działalności na morzu jest szeroki, a większość niedoborów kształtuje się na poziomie niższym niż jeden EPC.W niektórych przypadkach państwa członkowskie uzupełniły takie niedobory, zawierając umowy krótkoterminowe z zewnętrznymi konsultantami. Większość państw członkowskich wskazała, że rozważą ewentualne porozumienia z innym właściwym organem w celu wymiany kompetencji. Najbardziej znaczące braki, jakie zidentyfikowano, dotyczą specjalistów regulacyjnych i systemów zarządzania bezpieczeństwem. Problem ten można byłoby rozwiązać dzięki dodatkowym szkoleniom lub dokształcaniu. Cztery państwa członkowskie z grupy 2 zgłosiły problemy związane z finansowaniem. Grupa 3 Państwa członkowskie należące do tej grupy nie posiadają instalacji wydobywczych, w związku z czym ich działalność na morzu będzie obejmowała głównie programy wierceń morskich. Szacowany ogólny wymóg dotyczący technicznych i regulacyjnych zasobów wykorzystywanych podczas działalności na morzu w odniesieniu do właściwych organów państw członkowskich z grupy 3 wynosi około 16 EPC. Ogólnie rzecz biorąc, mniejsze właściwe organy mają luki w kompetencjach wymaganych podczas prowadzenia działalności na morzu, np. brakuje im specjalistów w dziedzinach takich jak: technologia, ochrona środowiska, nurkowanie i inne dziedziny inżynierii. Większość właściwych organów państw członkowskich z grupy 3 wskazała, że możliwe porozumienia z innymi właściwymi organami w zakresie wymiany kompetencji w celu uzupełnienia takich niewielkich niedoborów byłyby dopuszczalne. Szacunki wymaganych regulacyjnych zasobów nie obejmowały oceny sprawozdań w sprawie zagrożeń związanych z poważnymi awariami na morskich ruchomych platformach wiertniczych / instalacjach, które nie są na stałe objęte jurysdykcją danego państwa członkowskiego. Stanowiłoby to istotny dodatkowy wymóg w zakresie zasobów w przypadku obecności programów wierceń morskich. 11
Powyższe wymogi w zakresie zasobów oblicza się, uwzględniając jedynie funkcje regulacyjne i regulacyjne wymogi proceduralne. Uznaje się, że aby ustanowić i utrzymać organizację, która mogłaby stać się właściwym organem, wymagane będą dodatkowe zasoby. Właściwe organy państw członkowskich UE znajdują się na różnych poziomach zaawansowania, a niniejsze badanie nie obejmowało żadnych szacunków dotyczących poziomu zasobów wymaganych do ustanowienia struktury organizacyjnej każdego właściwego organu. Jest zatem prawdopodobne, w szczególności w przypadku nowych lub zmieniających się organizacji, że do rozbudowy organizacji, która ma zostać właściwym organem, wymagane będą dodatkowe zasoby. Istnieją ograniczenia finansowe, które są szczególnie poważne w dwóch państwach członkowskich z grupy 3. 7. WNIOSKI I ZALECENIA Informacje przekazane przez państwa członkowskie oraz sektor, przede wszystkim w ramach unijnej grupy organów ds. wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż podmorskich (EUOAG), sugerują, że działalność związana ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na pewnych obszarach UE jak np. Morze Północne będzie prawdopodobnie maleć z uwagi na poważny spadek cen roby naftowej. Malejąca działalność wydobywcza może oznaczać zmniejszenie obciążenia pracą właściwych organów i ich zapotrzebowania na zasoby, chociaż likwidacja istniejących instalacji również wymaga szczególnej wiedzy fachowej. To oznacza, że niedobory określone w trakcie wcześniejszych badań mogą okazać się mniej poważne niż wcześniej przewidywano. Porównanie szacowanych potrzeb i odpowiedzi badanych dotyczących rzeczywistej sytuacji wskazuje, że w całej UE odnotowano w 2014 r. niedobory na poziomie około 10 %. Z porównania rzeczywistego potencjału administracyjnego w 2014 r. z nakładami zasobów wymaganymi od właściwych organów w 2016 r., rok po terminie wdrożenia przypadającym na lipiec 2015 r. wynika, że niedobory w niektórych dziedzinach mogą wzrosnąć, jeżeli państwa członkowskie nie podejmą odpowiednich działań. Te przewidywane luki różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. Państwa członkowskie zdają sobie sprawę, że konieczne jest wzmacnianie zasobów, dlatego planują rekrutację i przeszkolenie pracowników. Jeżeli państwa członkowskie rekrutują pracowników zgodnie ze swoimi planami, większość dyscyplin wydaje się dobrze obsadzona, a wyraźne braki mogą pojawić się wyłącznie w dziedzinach takich jak nurkowanie (-21 %), inżynieria mechaniczna (-8 %), reagowanie w przypadku awarii (-14 %) i architektura okrętów (-14 %). Dostępność wystarczających zasobów ludzkich i pozyskanie przez właściwe organy wiedzy eksperckiej z zakresu działalności na morzu, która umożliwi pełnienie funkcji regulacyjnych, nadal nie gwarantuje jednak pomyślnego wdrożenia OSD. Odpowiednie dodatkowe zasoby finansowe są niezbędne do rekrutacji wykwalifikowanego personelu, szczególnie w niektórych dyscyplinach technicznych, oraz do szkolenia nowych pracowników w dziedzinach, w których brakuje wykwalifikowanych osób. Aby pozyskać specjalistów z dziedzin, w których istnieją widoczne braki, konieczne jest zapewnienie odpowiedniego poziomu płac. Jeżeli rozpatruje się dane liczbowe w podziale na grupy państw członkowskich, w kilku kategoriach, takich jak nurkowanie, inżynieria mechaniczna, elektryczna i budowlana, 12
reagowanie w przypadku awarii i architektura okrętów okazuje się, że niedobory są bardziej widoczne, jak opisano w sekcji 6. Między poszczególnymi grupami istnieją jednak znaczne różnice (więcej szczegółowych informacji można również znaleźć w części 3 dokumentu roboczego służb Komisji). W następstwie określenia celów w odniesieniu do zasobów do uzupełnienia niedoborów w 2016 r. powinna przyczynić się strategia operacyjna umożliwiająca osiągnięcie tych celów, podzielona na etapy i działania. Dostępny jest szeroki zakres opcji, na których można zbudować tę strategię, m.in. źródła rekrutacji specjalistów, szkolenia zbiorowe i łączone, dwustronny/wielostronny transfer ekspertów, wymiana wiedzy i sieci eksperckie stron trzecich (więcej szczegółowych informacji można również znaleźć w części 4 dokumentu roboczego służb Komisji). Państwa członkowskie powinny zapewnić rozwój swoich właściwych organów w sposób umożliwiający odzyskiwanie kosztów od koncesjobiorców, właścicieli i operatorów prowadzących działalność związaną ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich. Właściwe organy państw członkowskich z grupy 1 powinny unikać sytuacji, w których brakuje kompetencji, m.in. rekrutując odpowiednią liczbę ekspertów regulacyjnych i technicznych zajmujących się działalnością wydobywczą na morzu i szkoląc pracowników w zakresie odpowiednich funkcji regulacyjnych. Zgodnie z komponentem dotyczącym zasobów ludzkich właściwe organy muszą zoptymalizować procesy regulacyjne i powiązane systemy. Istnieje prawdopodobieństwo, że właściwe organy państw członkowskich z grupy 2 (niewielka liczba instalacji) i grupy 3 (brak instalacji wydobywczych, plany rozwojowe) odnotują braki w wielu dyscyplinach związanych z działalnością na morzu w 2016 r., jednak zasadniczo oczekuje się, że ich braki będą mniejsze niż jeden ekwiwalent pełnego czasu pracy. Taka sytuacja prowadzi do trudności w zapewnianiu pełnego zakresu wiedzy eksperckiej z dziedziny działalności na morzu w ramach właściwego organu państwa członkowskiego o małej lub rozwijającej się branży ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich. W tym kontekście państwa członkowskie mogą rozważyć dzielenie się zasobami i wspólne korzystanie z nich w ramach sieci. Aby zrealizować to założenie, państwa członkowskie muszą zająć się stroną praktyczną tj. odpowiedzialnością i logistyką systemów usług publicznych w państwach członkowskich. Małe i powstające właściwe organy powinny dostosować dostępne opcje do swoich określonych potrzeb. Na przykład sieć ekspertów stron trzecich w ramach wspólnego systemu wsparcia może obejmować podmioty zatrudnione w kilku państwach członkowskich lub może zatrudniać ekspertów branżowych w przypadku mniej wrażliwych funkcji. Zob. część 4 dokumentu roboczego służb Komisji zawierająca więcej szczegółowych informacji na temat różnych opcji. W grę wchodziłoby na przykład wirtualne centrum ds. wiedzy eksperckiej z zakresu bezpieczeństwa na obszarach morskich wspierające właściwe organy państw członkowskich w spełnianiu wymogów w zakresie kompetencji. Ponadto unijna grupa organów ds. wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż podmorskich może przyczynić się do rozwoju koniecznej współpracy między państwami członkowskimi i Komisją w zakresie opracowywania instrumentów ułatwiających 13
dzielenie się personelem i wspólne wykorzystywanie go, w szczególności na rzecz mniejszych powstających właściwych organów. 14