KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Bezrobocie w Polsce - wielkość i struktura Grudzień 1992 Witold Rutkowski Informacja Nr 85 Wysokie bezrobocie należy do najbardziej dotkliwych społecznych kosztów stabilizowania gospodarki i jej systemowej transformacji. W niniejszym opracowaniu przedstawiono narastanie i obecną skalę zjawiska bezrobocia w Polsce, jego zróżnicowanie przestrzenne oraz niektóre uwarunkowania dalszych zmian wielkości bezrobocia. Następnie pokazano wybrane strukturalne cechy bezrobocia, ze szczególnym uwzględnieniem struktury według wieku i wykształcenia. Zwrócono także uwagę na zjawisko długotrwałego bezrobocia, znajdujące wyraz, między innymi, w utracie uprawnień do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W końcowej części opracowania porównano stopę bezrobocia w Polsce, niektórych krajach postsocjalistycznych i krajach należących do EWG. Przedstawiono także doświadczenia krajów EWG w zakresie polityki rynku pracy w warunkach bezrobocia.
BSE 1 1. Wielkość bezrobocia W stosunkowo krótkim okresie niecałych trzech lat - od stycznia 1990 roku do września 1992 roku - jakie minęły od pojawienia się w polskiej gospodarce zjawiska bezrobocia, urosło ono do rozmiarów rzadko spotykanych w Europie. W końcu września 1992 roku bezrobotnych było 2498,5 tys. osób 1. Stopa bezrobocia, mierzona stosunkiem liczby zarejestrowanych bezrobotnych do ogółu cywilnej ludności czynnej zawodowo, wyniosła 13,6%. Należy uwzględnić fakt, że rzeczywisty poziom i skład bezrobotnych może nie pokrywać się ze stanem zarejestrowanym w rejonowych biurach pracy. Najprawdopodobniej, nie wszystkie osoby pozostające bez pracy i zainteresowane jej podjęciem rejestrują się w biurach pracy. Tego typu zachowania mogą być coraz częstsze w związku z ograniczeniem okresu pobierania zasiłku do 12 miesięcy. Mogą one wynikać także z przekonania, że szanse na znalezienie pracy są niewielkie. Z drugiej strony, jako bezrobotne rejestrują się i otrzymują zasiłek osoby dotychczas niepracujące. W końcu sierpnia 1992 roku osób takich było 563,2 tys., to jest 23% ogółu zarejestrowanych bezrobotnych. W tej liczbie było 203,5 tys. absolwentów szkół. Wyniki reprezentacyjnego badania aktywności ekonomicznej ludności, przeprowadzonego przez Główny Urząd Statystyczny w maju 1992 roku zdają się świadczyć, że w rezultacie tych różnych tendencji rejestrowany poziom bezrobocia odbiega od stanu faktycznego bezrobocia 2. Według wspomnianego badania stopa bezrobocia wynosiła w maju 1992 roku 12,9%, podczas gdy podawana w sprawozdawczości statystycznej, na podstawie rejestrów bezrobotnych, stopa bezrobocia w tym miesiącu wynosiła 12,3%. Narastanie zjawiska bezrobocia w Polsce przedstawiono w tabeli 1. 1 Dane o liczbie bezrobotnych obejmują osoby pozostające bez pracy i nie uczące się w szkole, gotowe do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, zarejestrowane w rejonowym urzędzie pracy, które: a) ukończyły 18 lat, b) nie ukończyły: kobiety - 60 lat, mężczyźni - 65 lat, c) nie nabyły prawa do emerytury, d) nie są, ani ich współmałżonek właścicielami gospodarstwa rolnego, e) nie prowadzą pozarolniczej działalności gospodarczej, f) będąc osobami niepełnosprawnymi mogą podjąć pracę, co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy, jeżeli jest to uzasadnione sytuacją zdrowotną. 2 Ludność czynna i bierna zawodowo. Wyniki badania aktywności ekonomicznej ludności - maj 1992, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa, październik 1992.
2 BSE Tabela 1 Wielkość bezrobocia w Polsce w latach 1990-1992 Stan na koniec okresu Rok Bezrobotni Stopa kwartał zarejestrowani bezrobocia w tys. w %* 1990 1 266,6 1,5 II 568,2 3,2 III 926,4 5,0 IV 1126,1 6,3 1991 I 1322,1 7,3 II 1574,1 8,6 III 1970,9 10,7 IV 2155,6 11,8 1992 I 2216,4 12,1 II 2296,7 12,6 III 2498,5 13,6 * Stosunek liczby zarejestrowanych bezrobotnych do liczby cywilnej ludności czynnej zawodowo. Ź ródł o : Roczniki statystyczne Głównego Urzędu Statystycznego za lata 1990-1992. Bezrobocie w Polsce. I-III kwartał 1992. GUS, październik 1992. Innym zjawiskiem, które należy mieć na uwadze przy analizie danych o wielkości bezrobocia jest to, że nie uwzględniają one pracowników przechodzących na emeryturę ze względu na sytuację na rynku pracy. O skali tego zjawiska świadczy fakt, że w okresie od stycznia 1990 roku do sierpnia 1992 roku liczba emerytów i rencistów wzrosła o ponad 1,5 min osób. Był to przyrost pięciokrotnie większy od przyrostu liczby ludności w wieku poprodukcyjnym. Według niektórych szacunków, sytuacja na rynku pracy była przyczyną odejścia w tym okresie na wcześniejsze emerytury i renty ok. 1.300 tys. osób (oprócz normalnego, tj. spowodowanego osiągnięciem odpowiedniego wieku przejściem na emerytury 380 tys. osób). Na tyle, mniej więcej, należy ocenić bezrobocie ukryte pod postacią wcześniejszych emerytur i rent 3. Jedną z charakterystycznych cech bezrobocia w Polsce jest jego bardzo duże zróżnicowanie w układzie przestrzennym. We wrześniu 1992 roku stopa bezrobocia wynosiła od 5,8% w woj. warszawskim do 23,5% w województwie koszalińskim. Do województw o najniższym bezrobociu (stopa bezrobocia poniżej 10%) należały, oprócz woj. warszawskiego: poznańskie, bielskie, katowickie i wrocławskie. Do województw o najwyższej stopie bezrobocia (powyżej 20%) należały, oprócz koszalińskiego: olsztyńskie, suwalskie, słupskie, elbląskie i wałbrzyskie. Zjawisko bardzo wysokiego poziomu bezrobocia występuje, jednak, nie tylko w wyżej wymienionych województwach. W uchwale Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 1992 roku uznaje się za najbardziej zagrożone wysokim bezrobociem strukturalnym gminy znajdujące się na terenie 18 województw 4. Pierwsze miejsca na tej liście zajmują województwa wałbrzyskie i łódzkie, 3 Informacja M. Kabaja na seminarium na temat: Przeciwdziałanie bezrobociu - zarys programu, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa, 14 października 1992. 4 Uchwała Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 1992 r. w sprawie wykazu gmin o szczególnym zagrożeniu wysokim bezrobociem strukturalnym. M. P., Nr 28, poz.195.
BSE 3 w których wysokim bezrobociem strukturalnym zagrożone są wszystkie gminy. We wrześniu 1992 roku stopa bezrobocia (w % liczby czynnych zawodowo) w poszczególnych województwach wynosiła: Tabela 2 Stopa bezrobocia według województw Stan w końcu września 1992 r. Stopa Stopa Województwo bezro- Województwo bezrobocia bocia (w%) (w%) Ogółem 13,6 Olsztyńskie 23,4 Opolskie 12,0 Warszawskie 5,8 Ostrołęckie 14,7 Bialskopodlaskie 11,2 Pilskie 19,4 Białostockie 11,8 Piotrkowskie 17,1 Bielskie 7,7 Płockie 19,5 Bydgoskie 17,7 Poznańskie 7,6 Chełmskie 10,2 Przemyskie 15,8 Ciechanowskie 19,6 Radomskie 13,8 Częstochowskie 14,8 Rzeszowskie 15,6 Elbląskie 21,6 Siedleckie 12,0 Gdańskie 14,4 Sieradzkie 13,2 Gorzowskie 18,2 Skierniewickie 12,5 Jeleniogórskie 17,4 Słupskie 23,1 Kaliskie 14,4 Suwalskie 23,3 Katowickie 8,8 Szczecińskie 11,3 Kieleckie 13,6 Tarnobrzeskie 12,4 Konińskie 14,6 Tarnowskie 13,4 Koszalińskie 23,5 Toruńskie 18,5 Krakowskie 10,2 Wałbrzyskie 20,9 Krośnieńskie 14,9 Włocławskie 19,8 Legnickie 16,9 Wrocławskie 9,4 Leszczyńskie 12,0 Zamojskie 11,1 Lubelskie 11,0 Zielonogórskie 14,0 Łomżyńskie 15,4 Łódzkie 17,8 Nowosądeckie 12,9 Ź ródł o : Bezrobocie w Polsce. I-III kwartał 1992. GUS, październik 1992. Należy liczyć się z dalszym wzrostem poziomu bezrobocia w Polsce. Według szacunków Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, średnioroczna liczba zarejestrowanych bezrobotnych wzrośnie w 1993 roku do 3,3 min. osób 5, zaś Centralny Urząd Planowania przewiduje, że stopa bezrobocia może osiągnąć 20% 6. Faktyczny poziom bezrobocia będzie zależał, przede wszystkim, od ogólnego stanu gospodarki oraz aktywności i skuteczności polityki zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu. Od kwietnia 1992 roku zahamowany został spadek produkcji przemysłowej, jednak większość przedsiębiorstw nadal 5 Informacja zawarta w wystąpieniu Jerzego Kropiwnickiego, kierownika CUP, w debacie sejmowej nt. Założeń polityki społeczno-gospodarczej na 1993 rok, "Życie Gospodarcze", nr 42 z 1992 r. 6 Założenia polityki rynku pracy. Projekt Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, zaakceptowany przez Komitet Społeczny Rady Ministrów w dn. 5 listopada 1992 r., "Rzeczpospolita", 6.11.1992.
4 BSE odnotowuje ujemne wyniki finansowe. Recesja gospodarcza nie została więc jeszcze przełamana, w związku z czym nie można oczekiwać odwrócenia trendu wzrostu liczby bezrobotnych. Ponadto, istnieją czynniki, które mogą neutralizować korzystny wpływ zahamowania recesji na poziom bezrobocia w polskiej gospodarce. Po pierwsze, w latach 1990-1992 zatrudnienie spadło w mniejszym stopniu niż produkcja. Można więc przypuszczać, że utrzymuje się zjawisko utajonego bezrobocia, które - w przypadku racjonalizacji zatrudnienia - przekształci się w jawne bezrobocie. Po drugie, w polskiej gospodarce zostały dopiero zapoczątkowane procesy restrukturyzacji oraz prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Ich przyspieszenie spowoduje, z pewnością, spadek zatrudnienia. Decydujące znaczenie dla dalszego przebiegu procesów zatrudnienia i bezrobocia będą miały decyzje o charakterze makroekonomicznym. Chodzi tu zwłaszcza o wybór między polityką gospodarczą stanowiącą kontynuację programu stabilizacji gospodarczej i polityką preferującą działania antyrecesyjne. Polityka stabilizacyjna z jej instrumentami pieniężnymi i fiskalnymi (wysokim poziomem nominalnej stopy procentowej i trudnym dostępem do pieniądza, wysokimi stopami opodatkowania, hamowaniem wzrostu płac) spowoduje dalszy znaczny wzrost bezrobocia. Alternatywą jest polityka gospodarcza kładąca większy nacisk na zahamowanie recesji i ożywienie gospodarki. Wymagałoby to rezygnacji z części ograniczeń pieniężnych i fiskalnych krępujących gospodarkę. Zwolennicy takiej polityki oczekują, iż spowoduje ona wzrost produkcji i spadek bezrobocia, jej przeciwnicy - iż spotęguje jedynie inflację. Wybór między obydwoma wariantami polityki makroekonomicznej - mającymi oparcie w dwóch dominujących współcześnie kierunkach myśli ekonomicznej, neokeynesizmie i monetaryzmie - ma, przede wszystkim, charakter polityczny. Należy zdawać sobie sprawę, że celem polityki gospodarczej nie może być zupełne wyeliminowanie zjawiska bezrobocia. W gospodarce rynkowej jest to bowiem zjawisko normalne. Wynika ono, przede wszystkim, z dynamicznego charakteru tej gospodarki. Nieustanne zmiany popytu i podaży na produkty powodują konieczność zmian miejsc pracy; towarzyszy temu krótkotrwałe (frykcyjne) bezrobocie. W rozwijającej się gospodarce następują także zmiany strukturalne pod wpływem takich czynników, jak: zmiany technologii, przekształcenia działowo-gałęziowej struktury produkcji spowodowane zmianami popytu konsumpcyjnego i konkurencją międzynarodową. Bezrobocie wywołane tymi czynnikami (bezrobocie strukturalne) jest bardziej długotrwałe i wiąże się z koniecznością zmiany poziomu lub typu kwalifikacji. Istnieje, więc, pewien trudny do uniknięcia poziom bezrobocia, który ekonomiści określają mianem naturalnej stopy bezrobocia. Jakkolwiek brak jest pełnej zgodności co do tego, jaki poziom stopy bezrobocia można uznać za naturalny, to jednak częsta jest opinia, że obecnie w krajach wysoko rozwiniętych sięga ona 5% - 6% ogólnej liczby ludności czynnej zawodowo. Utrzymywanie się stopy bezrobocia w tych granicach uważa się, w gruncie rzeczy, za stan bliski pełnemu zatrudnieniu. Faktyczna wielkość bezrobocia jest na ogół wyższa od naturalnej stopy bezrobocia. Do wymienionych już przyczyn bezrobocia dochodzi bowiem czynnik wahań poziomu koniunktury gospodarczej, z którym związane jest tzw. cykliczne bezrobocie. Bezrobocie spowodowane przyczynami koniunkturalnymi (niedostatkiem popytu) jest podatne na oddziaływanie przy pomocy różnych form interwencjonizmu państwowego. 2. Struktura bezrobocia Do podstawowych cech demograficznych populacji bezrobotnych należy struktura według płci i wieku. Wśród ogółu bezrobotnych przeważają kobiety. We wrześniu 1992 roku stanowiły one ok. 54% ogółu bezrobotnych. Strukturę bezrobotnych według wieku ilustruje tabela 3.
BSE 5 Tabela 3 Struktura bezrobotnych według wieku w latach 1991-1992 Stan w końcu kwartału Okresy Ogółem W tym w wieku do 24 lat 25-34 35-44 45-54 55 lat i więcej 1991 I II III IV 1992 I II III 31,2 33,4 36,3 35,1 32,8 33,2 35,5 29,9 30,3 29,4 29,9 31,1 31,6 29,5 26,1 25,3 24,2 24,6 25,2 25,3 24,2 10,4 9,1 8,3 8,6 9,1 9,1 9,0 2,4 1,9 1,8 1,8 1,8 1,8 1,7 Źródło: Bezrobocie w Polsce. I-III kwartał 1992, op.cit. Na uwagę zasługuje, między innymi, duża skala bezrobocia wśród młodzieży. We wrześniu 1992 r. bezrobotnych było ponad 888 tys. osób w wieku do 24 lat. Stanowili oni ponad jedną trzecią ogółu bezrobotnych. Znaczna część tej grupy to bezrobotni absolwenci. W omawianym okresie było ich 208,4 tys., to jest 8,3% ogółu bezrobotnych. Liczbę absolwentów poszczególnych typów szkół ilustruje poniższe zestawienie. Typy szkół Liczba bezrobotnych absolwentów (w tys.) Ogółem 208,4 w tym: Szkoły wyższe 9,6 Szkoły średnie zawodowe (z policealnymi) 82,8 Szkoły zasadnicze zawodowe 87,2 Przyuczający się do zawodu 7,0 Innym bardzo niekorzystnym zjawiskiem jest wydłużanie się przeciętnego czasu trwania bezrobocia. W końcu września 1992 roku ponad milion bezrobotnych (43% ogólnej ich liczby) pozostawało bez pracy dłużej niż 12 miesięcy. Bezpośrednią konsekwencją tego faktu dla samych zainteresowanych jest utrata prawa do zasiłku. W skali kraju prawo do zasiłku utracił już, przeciętnie, co trzeci bezrobotny. Są jednak województwa, w których zasiłek pobiera, mniej więcej, tylko połowa bezrobotnych (krakowskie, katowickie, siedleckie, tarnowskie i płockie). Bliższe dane na ten temat zawiera poniższe zestawienie.
6 BSE Tabela 4 Bezrobotni pobierający zasiłek według województw w % ogółu bezrobotnych Stan w końcu września 1992 r. Odsetek Odsetek Województwa bezrobotnych Województwa bezrobotnych pobierających pobierających zasiłek zasiłek Polska 66,5 Nowosądeckie 62,1 Olsztyńskie 65,6 Warszawskie 67,8 Opolskie 73,1 Bialskopodlaskie 68,6 Ostrołęckie 75,9 Białostockie 77,9 Pilskie 67,9 Bielskie 84,6 Piotrkowskie 64,3 Bydgoskie 67,8 Płockie 55,1 Chełmskie 76,2 Poznańskie 63,4 Ciechanowskie 62,3 Przemyskie 67,3 Częstochowskie 61,2 Radomskie 78,2 Elbląskie 69,1 Rzeszowskie 64,4 Gdańskie 77,4 Siedleckie 55,3 Gorzowskie 79,9 Sieradzkie 72,0 Jeleniogórskie 75,8 Skierniewickie 65,9 Kaliskie 75,6 Słupskie 74,7 Katowickie 48,0 Suwalskie 62,6 Kieleckie 67,2 Szczecińskie 72,7 Konińskie 71,9 Tarnobrzeskie 64,9 Koszalińskie 69,9 Tarnowskie 56,2 Krakowskie 43,5 Toruńskie 72,2 Krośnieńskie 70,1 Wałbrzyskie 63,6 Legnickie 69,3 Włocławskie 68,8 Leszczyńskie 73,6 Wrocławskie 63,7 Lubelskie 74,1 Zamojskie 60,9 Łomżyńskie 60,5 Zielonogórskie 72,7 Łódzkie 65,4 Źródło: jak w tabeli 3. Oba zjawiska - bezrobocie wśród młodzieży i długotrwałe bezrobocie - grożą degradacją zawodową i marginalizacją znacznych grup społecznych. Ich ograniczenie wymaga podejmowania zdecydowanych działań. Przykład krajów EWG wskazuje bowiem, że skala tych zjawisk - nawet w krajach wysoko rozwiniętych, dysponujących wielokrotnie większymi możliwościami finansowymi - ma tendencję do nasilania się. Bezrobocie, przy obecnej strukturze wykształcenia ludności, oznacza marnotrawstwo znaczącej części społecznego "kapitału" kwalifikacji. We wrześniu 1992 roku ok. 70% ogółu bezrobotnych posiadało wyższe i średnie (zawodowe i ogólnokształcące) wykształcenie. Szczegółowe dane dotyczące struktury bezrobotnych według poziomu wykształcenia zawiera tabela 5.
BSE 7 Tabela 5 Struktura bezrobotnych według poziomu wykształcenia w latach 19991-1992 Stan w końcu kwartału Rok kwartał Ogółem W tym z wykształceniem wyższym średnim zawodowym średnim ogólnokształcącym zasadniczym zawodowym 19911 II III IV 19921 II III 3.3 3.2 3.0 3.0 2.6 2.4 2.3 21.0 23.1 23.0 22.4 21.2 22.3 21.8 7.6 7.6 7.3 7.2 7.3 7.2 7.4 36.9 34.5 37.0 37.3 37.7 36.8 38.2 Źródło: jak w tabeli 3 Warto zwrócić uwagę na fakt, że ryzyko bezrobocia jest, na ogół, tym większe, im niższy jest poziom wykształcenia. Udział osób z wykształceniem wyższym oraz średnim zawodowym i policealnym w ogólnej liczbie bezrobotnych jest niższy niż udział osób z takim wykształceniem w ogólnej liczbie zatrudnionych. Odwrotnie dzieje się w przypadku osób z wykształceniem: średnim ogólnokształcącym, zasadniczym zawodowym oraz podstawowym i nieukończonym podstawowym 7. 3. Bezrobocie w Polsce na tle innych krajów 8 Poziom bezrobocia w Polsce jest znacznie wyższy niż w innych krajach postsocjalistycznych. W połowie 1991 roku (czerwiec - lipiec) stopa bezrobocia w Polsce wynosiła ponad 8,5%, podczas gdy na Węgrzech i w Czechosłowacji poniżej 5%, w Bułgarii powyżej 5%, zaś w Rumunii - 1,5%. Rok później, w czerwcu 1992 roku, stopa bezrobocia w Polsce wynosiła już 12,6%, podczas gdy na Węgrzech wzrosła do 10,1%, zaś w Czechosłowacji do 5,5%. Tak niekorzystna w Polsce, na tle innych krajów naszego regionu, sytuacja w dziedzinie zatrudnienia wynika z szokowego wdrażania zasad gospodarki rynkowej i programu stabilizacji gospodarczej. Wysokie bezrobocie należy do najbardziej dotkliwych - oprócz spadku realnych dochodów ludności i pogorszenia dostępności i, częściowo, jakości usług społecznych (przede wszystkim ochrony zdrowia i oświaty) - społecznych kosztów stabilizowania gospodarki i jej transformacji systemowej. Jest mało prawdopodobne, aby w innych krajach postsocjalistycznych koszty te mogły być, w niedalekiej przyszłości, dużo mniejsze niż w Polsce. Według przewidywań ekspertów Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie, stopa bezrobocia w tych krajach wzrośnie do 15% - 20%. Potwierdzeniem tych przypuszczeń może być fakt, że o ile w 1990 roku załamanie produkcji przemysłowej było w Polsce znacznie głębsze niż w Czechosłowa- 7 Mały Rocznik Statystyczny 1992, GUS, Warszawa 1992, s. 159. 8 Opracowano na podstawie: Bulletin Poland - Czechoslovakia - Hungary, 1992/1, 1992/3. Główny Urząd Statystyczny, Federalni Statisticky Urad, Kozponti Statisztikai Hivatal; World Labour Report 1992, ILO, Geneva; "OECD Economic Outlook", nr 50, grudzień 1991.
8 BSE cji i na Węgrzech, to w 1991 roku i w pierwszej połowie 1992 roku sytuacja pod tym względem była w Polsce relatywnie znacznie korzystniejsza niż w dwóch pozostałych krajach. Poziom bezrobocia w Polsce jest również wysoki na tle krajów EWG. W kwietniu 1992 roku stopa bezrobocia (w % ludności czynnej zawodowo) w krajach należących do tego ugrupowania gospodarczego kształtowała się następująco: Kraje Stopa bezrobocia Belgia 9,5 Dania 9,1 Francja 9,7 Grecja Hiszpania 16,6 Holandia 6,9 Irlandia 17,5 Luksemburg 1,8 Niemcy 4,5 Portugalia 4,5 Wielka Brytania 10,6 Włochy 10,9 Wskaźnik bezrobocia w Polsce wynosił w tym okresie 12,2%. Z krajów EWG wyższy poziom bezrobocia występował jedynie w Irlandii i Hiszpanii. Interesujące są doświadczenia krajów EWG w zakresie polityki rynku pracy w warunkach znacznego bezrobocia. Warto podkreślić, że oddziaływanie na rynek pracy pochłonęło w sześciu krajach EWG (Francja, Hiszpania, Holandia, Portugalia, Wielka Brytania i Włochy) w 1990 roku, przeciętnie, 2,31% produktu krajowego brutto. Środki te w przeważającej części (ok. 64%) przeznaczono na programy gwarantujące dochody - przede wszystkim na zasiłki dla bezrobotnych i zachęty do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę - osobom do tego uprawnionym. Ponad jedną trzecią wydatków, w ramach polityki rynku pracy, przeznaczono na programy "aktywne", takie jak: szkolenie zawodowe, przekwalifikowanie oraz subsydiowanie zatrudnienia, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. Na podstawie dotychczasowych doświadczeń krajów EWG formułowany jest tam wniosek, że z punktu widzenia skracania okresu pozostawania bez pracy pożądane jest promowanie "aktywnych" form polityki rynku pracy, w miejsce "biernych" jej form polegających na gwarantowaniu dochodów bezrobotnym. Doświadczenia krajów EWG świadczą także, że polityka rynku pracy może być w miarę skuteczna, jeżeli chodzi o rozłożenie ciężaru bezrobocia między różne grupy ludności. Wpłynęła ona, na przykład, na istotne zmniejszenie stopy bezrobocia wśród młodzieży w latach osiemdziesiątych. Pod koniec tej dekady takie kraje, jak: Francja, Wielka Brytania i Dania przeznaczały na programy ukierunkowane na ograniczenie bezrobocia wśród młodzieży 0,25%, zaś Włochy i Irlandia 0,5% produktu krajowego brutto. Osoby w młodym wieku stosunkowo częściej korzystały także z innych form aktywnej polityki rynku pracy, na przykład z subsydiowania zatrudnienia. Polityka rynku pracy była także skuteczna, jeżeli chodzi o ograniczenie bezrobocia poprzez obniżenie współczynnika aktywności zawodowej wśród osób starszych, w wieku 55-64 lat. Zjawisko to wynikało, częściowo, z obumierania tradycyjnych gałęzi przemysłu, ale pewien wpływ miały na nie także zachęty do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Pod koniec lat osiemdziesiątych, na programy związane z wcześniejszym przechodzeniem na emerytury przeznaczano we Francji, Belgii i Danii, przeciętnie, od 1,0% do 1,3% produktu krajowego brutto.
BSE 9 Wnioski płynące z doświadczeń krajów EWG nie są już tak jednoznaczne, jeżeli chodzi o możliwości zapobiegania wzrostowi bezrobocia. Mimo przeznaczania na politykę rynku pracy ponad 2% produktu krajowego i przesuwania coraz większej części tych środków na "aktywne" formy tej polityki, w niektórych krajach EWG utrzymuje się tendencja do wzrostu bezrobocia. Narasta w tych krajach problem długotrwałego bezrobocia. W 1989 roku ponad połowa /52,4/ bezrobotnych pozostawała bez pracy dłużej niż 12 miesięcy. Rozszerzanie się tego zjawiska jest uznawane za największe wyzwanie, jakie stoi przed polityką rynku pracy w latach dziewięćdziesiątych. Wnioski Bezrobocie osiągnęło w Polsce bardzo wysoki poziom zarówno w wyrażeniu bezwzględnym, jak i w porównaniu z innymi krajami postsocjalistycznymi i krajami należącymi do EWG. W przyszłym roku nie uda się powstrzymać dalszego wzrostu liczby bezrobotnych. Jakkolwiek pozytywny wpływ na poziom zatrudnienia może mieć zahamowanie pogłębiania się recesji gospodarczej, to jednak inne czynniki - przede wszystkim konieczność szybszej restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych - będzie oddziaływać na wzrost bezrobocia. Co więcej, należy liczyć się z tym, że bezrobocie - chociaż nie w takiej, jak obecnie skali - będzie trwałą cechą polskiej gospodarki. Doświadczenie krajów wysoko rozwiniętych wskazuje, że jest mało prawdopodobne, aby skala bezrobocia mogła spaść poniżej 5%-6% ludności czynnej zawodowo. Do podstawowych i jednocześnie najbardziej niepokojących cech bezrobocia w Polsce należy: - duże przestrzenne zróżnicowanie stopy bezrobocia, - wysokie bezrobocie wśród młodzieży, w tym znaczna liczba pozostających bez pracy absolwentów szkół, - rozszerzanie się zjawiska długotrwałego bezrobocia (powyżej 12 miesięcy) pociągającego za sobą utratę prawa do zasiłku. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera aktywna polityka zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, umożliwiająca oddziaływanie na skalę bezrobocia i sprawiedliwe rozłożenie jego ciężarów między różne grupy społeczne i zawodowe. Wymaga to: sprawnego działania administracji do spraw zatrudnienia; wypracowania skutecznych programów zwalczania bezrobocia na szczeblu krajowym i lokalnym; oraz odpowiednich środków finansowych, zarówno na zabezpieczenie dochodów (zasiłki dla bezrobotnych i finansowe zachęty do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę), jak i na "aktywne" formy przeciwdziałaniu bezrobociu (szkolenie, przekwalifikowanie, roboty publiczne i interwencyjne, subsydiowanie miejsc pracy). Należy podkreślić potrzebę zwiększenia udziału środków przeznaczonych na "aktywne" formy polityki rynku pracy. Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej przewiduje, że w 1993 będzie w stanie przeznaczyć na ten cel 15% środków Funduszu Pracy, podczas gdy w wielu krajach EWG przeznacza się na aktywne programy ponad jedną trzecią ogólnych środków kierowanych na politykę rynku pracy. Programy walki z bezrobociem powinny być, w znacznym stopniu, skoncentrowane na przeciwdziałaniu rozszerzającemu się zjawisku długotrwałego bezrobocia.