JOLANTA BLICHARZ Uniwersytet Wrocławski Wpływ społeczeństwa obywatelskiego na efektywność zarządzania w administracji publicznej (wybrane problemy) Współczesne społeczeństwo obywatelskie jest złożone, a zachodzące w nim procesy niesłychanie różnorodne, a nawet sprzeczne. Mówimy społeczeństwo obywatelskie, ale zapominamy o jego wymiarach: jest przestrzenią dla demokratycznego uczestnictwa instytucji, organizacji, grup społecznych i jednostek, rozciągającą się między państwem a rynkiem. Oznacza to multum różnych wartości i interesów grupowych. Co więcej, rewolucja techniczna końca XX w. spotęgowała to ścieranie się różnych interesów grupowych. Jeszcze niedawno przyjęło się uważać, że społeczeństwo obywatelskie tworzone jest w opozycji do państwa. Obecnie pogląd przeciwstawiania sfery obywatelskiej instytucjom państwowym nie jest w pełni uzasadniony 1. Obowiązujące rozwiązania prawne otwierają przestrzeń współdziałania różnych form aktywności obywateli z państwem. Na nową pozycję społeczeństwa obywatelskiego i dokonujące się przeobrażenia wpływają także inne jeszcze czynniki. Oprócz zmian wewnętrznych istotną rolę odgrywają powiązania europejskie i światowe. Niezależne organizacje pozarządowe i aktywne wspólnoty (zarówno te, które opierają się na wspólnym miejscu zamieszkania, jak i te związane z zainteresowaniami swoich członków) jako podstawowe formy aktywności obywateli, stały się swoistymi podmiotami współpracy zagranicznej ze społecznościami innych państw. 1 Jakkolwiek w warunkach demokracji relacje zachodzące między obywatelami i tworzonymi przez nich instytucjami a organami państwa podkreślają ich niezależność i odrębność, jednak nie muszą być one relacjami konfliktu. Należy również wziąć pod uwagę i to, że organizacje społeczeństwa obywatelskiego nie rozwijają się bez wsparcia państwa, przede wszystkim bez tworzenia regulacji umożliwiających to działanie od strony prawnej.
38 JOLANTA BLICHARZ Problematyka społeczeństwa obywatelskiego ujawnia się z całą wyrazistością zwłaszcza w sferze prowadzonej przez nie działalności. Wspólną przestrzenią działania organizacji i instytucji społeczeństwa obywatelskiego jest sfera życia publicznego. Na tym poziomie skupia się i krzyżuje wiele problemów zarówno w obszarze obywatelskiej interwencji i innowacyjności (w tym zakresie świadczenia usług), jak i w obszarze rzecznictwa i kontroli społecznej. Działania te, mimo swojej różnorodności (a częściowo właściwie dlatego), przesądzają o efektywności zarządzania w administracji. Podobnie jak sektor obywatelski, również sektor publiczny staje się mikrokosmosem pełnym konfliktów i różnic, który odzwierciedla doświadczenia społeczne. Obecny rozwój sektora publicznego jest stymulowany w głównej mierze dokonywanymi transformacjami, procesami globalizacyjnymi oraz nowymi formami i metodami zarządzania, występującymi w krajach zachodnioeuropejskich lub amerykańskich. Takie pojęcia, jak nowa administracja publiczna, nowe zarządzanie publiczne 2, e-government 3, wyraźnie odzwierciedlają podstawowe trendy zmian w środowisku publicznym oraz konieczność stosownego reagowania na nowo powstające zadania. W kształtowaniu strategii rozwoju administracji publicznej w Polsce są to zmiany o charakterze rewolucyjnym, odwracające dotychczasowy sposób rządzenia; następuje podział ról w sprawach, które stanowiły domenę państwa. Szczególnego znaczenia w kwestii poprawy efektywności działalności administracji, zwłaszcza w sferze świadczonych usług publicznych, ich dostosowaniem do nowych zmian i oczekiwań społecznych, a także zwiększenia poczucia odpowiedzialności urzędników za zaspokajanie potrzeb publicznych nabiera sam sposób realizacji tych zamierzeń. Częstsze sięganie w tym zakresie przez instytucje publiczne do najlepszych technik i instrumentów zarządzania administracji, które powstały w strukturach prywatnych, a także stosowanie w sektorze publicznym tzw. modelu rynkowego, łączącego rynek z elementami partycypacji społecznej, sprzyjają ściślejszemu związaniu organizacji publicznych ze strukturami prywat- 2 Koncepcja New Public Management podkreśla rolę instrumentów cywilnoprawnych, zwłaszcza umownych, które mają zastąpić tradycyjne nakazowe instrumenty administracyjnoprawne i finansowoprawne, oraz wskazuje na sieciowy, współzależny, a nie hierarchiczny układ świadczenia usług publicznych przez administrację publiczną, organizacje prywatne i organizacje pozarządowe. Problematykę tę omawia szerzej: H. Izdebski, Historia administracji, wyd. piąte, Liber, Warszawa 2001, s. 150 152; H. Izdebski, Badania nad administracją publiczną, [w:] Administracja publiczna, red. J. Hausner, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 15. Zob. też: J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej, internet: www.supernat.pl. Jednym z przejawów charakteryzujących nowe zarządzanie publiczne jest m.in. partnerstwo trójsektorowe, które stwarza możliwości podziału odpowiedzialności między sektor publiczny, prywatny i obywatelski w sferze realizacji zadań publicznych. 3 E-Government (e-administracja) według definicji Komisji Europejskiej to stosowanie technologii informatycznych w administracji publicznej. Wiąże się to ze zmianami organizacyjnymi i nowymi umiejętnościami służb publicznych, które mają poprawić jakość świadczonych przez administrację usług.
Wpływ społeczeństwa obywatelskiego na efektywność zarządzania 39 nymi. Dzięki niemu zwiększa się nie tylko przejrzystość działań administracji, lecz także poszerza i demokratyzuje się dostęp do informacji publicznej oraz pojawia się szansa na pewnego rodzaju interaktywność relacji między administracją a obywatelami. Aktywność obywatelskich grup interesu oraz możliwość ich uczestnictwa w procesie decyzyjnym, a także jego znaczenie w społeczeństwie demokratycznym są bezpośrednio powiązane z tendencjami decentralizacyjnymi. Chociaż decentralizacja stwarza strukturom publicznym możliwości większej ingerencji na instytucje sektora obywatelskiego, to jednak aktywna partycypacja społeczna sprzyja procesom decentralizacji i wzmocnieniu odpowiedzialności instytucji publicznych. Należy także zauważyć, że aktywność instytucji społeczeństwa obywatelskiego nie może być postrzegana jako panaceum na trudności w zakresie wdrażania programów publicznych oraz świadczenia usług. Występujące obecnie trendy w rozwoju administracji publicznej, tj. doskonalenie metod zarządzania (wprowadzanie instrumentów ekonomicznych i technologii menedżerskich), zwiększenie uczestnictwa kapitału społecznego, są wynikiem procesów zachodzących między sektorem publicznym, prywatnym i pozarządowym, które zwiększają potencjał ekonomiczny społeczeństwa obywatelskiego. Współpraca międzysektorowa potwierdza znaczenie demokratyzacji procesów administracyjnych, a także zaangażowanie całego potencjału instytucjonalnego w sferze realizacji zadań publicznych. Doświadczenie wielu państw w zakresie poprawy efektywności sektora publicznego jest związane z zaangażowaniem instytucji społeczeństwa obywatelskiego, stanowiącego ważny instrument wpływający na bieżącą i planowaną strategię rządzenia. Ponieważ społeczeństwo obywatelskie we współczesnym państwie nie jest zwykłą zbiorowością ludzi, posłuszną rządzącej elicie zarządzanie sektorem publicznym w XXI w. powinno więc obejmować zwiększanie wpływu grup obywateli na rozwój i wdrażanie projektów publicznych, a także tworzenia przez organizacje sprzyjających warunków do korzystania z praw jednostki. Instytucje społeczeństwa obywatelskiego stają się w tym zakresie nie tylko ważnym współpracownikiem sektora publicznego, lecz także ważnym uzupełnieniem działalności, jaką w tym zakresie prowadzi sektor przedsiębiorczości prywatnej. Dotyczy to zwłaszcza instytucji ekonomii społecznej (spółdzielni, towarzystw ubezpieczeń społecznych, stowarzyszeń prowadzących działalność gospodarczą oraz niektórych fundacji) uzupełniających lukę w gospodarce, w której tradycyjne przedsiębiorstwa nie funkcjonują ze względu na wystarczającą opłacalność. Dodajmy, że instytucje ekonomii społecznej są nie tylko praktyczną odpowiedzią samoorganizujących się obywateli na niedostatki gospodarki rynkowej i państwowej opieki socjalnej, lecz także sprzyjają rozwojowi demokracji uczestniczącej poprzez nową wizję przedsiębiorczości społecznej. Szczególnie sporne w literaturze jest zagadnienie związku społeczeństwa obywatelskiego z funkcjonowaniem rynku ekonomicznego. W literaturze przyjmo-
40 JOLANTA BLICHARZ wana jest koncepcja, zgodnie z którą gospodarka rynkowa otwiera możliwości kształtowania się ekonomicznych postaw aktywności obywateli. Argumentuje się bowiem, że forma organizacji społeczeństwa obywatelskiego pojawia się wyłącznie na podłożu rozwiniętej gospodarki rynkowej. Według Ch.Taylora warunkiem sine qua non budowy społeczeństwa obywatelskiego jest odpaństwowienie gospodarki i uspołecznienie rynku. Autor wskazuje, że tylko pod tym warunkiem jest możliwe stworzenie sfery negocjacji interesów społeczno-ekonomicznych 4. Prócz przedstawionej koncepcji na uwagę zasługuje argument wskazujący na rolę czynników pozaekonomicznych (ideologicznych, społecznych, religijnych, kulturowych, etnicznych i politycznych) w kształtowaniu organizacji społeczeństwa obywatelskiego 5. Zdaniem I. Słodkowskiej brak rynku w jego rozwiniętej postaci nie może być uznany za przesłankę twierdzenia, że [...] zarówno w okresie poprzedzającym przejście ustrojowe, jak i w jego trakcie społeczeństwo obywatelskie w Polsce nie istniało 6. Autorka stawia przy tym tezę, że możliwe jest zbudowanie społeczeństwa obywatelskiego w warunkach nierozwiniętego rynku i dominacji sektora państwowego w gospodarce 7. Ponadto w piśmiennictwie akcentuje się służebny charakter gospodarki rynkowej wobec społeczeństwa obywatelskiego. Tak np. E. Shils wskazuje, że społeczeństwo obywatelskie nie jest rynkiem, aczkolwiek buduje miejsce dla rynku i otwiera przed nim możliwości 8. Można zauważyć, iż w dyskusji o przyszłej roli sektora instytucji społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza organizacji pozarządowych, tworzących sektor nierynkowej gospodarki społecznej, dominują dwa poglądy. Pierwszy z nich przyszłość tego sektora widzi w obszarze świadczenia usług społecznych (jako konsekwencji reformy menedżerskiej dokonującej się w sektorze publicznym). Dodajmy, że mechanizmy kontraktowe, stanowiące podstawę do realizacji zadań publicznych przez podmioty prawa prywatnego (m.in. organizacje pozarządowe), nie dotyczą tylko sfery społecznej (pomoc społeczna, ochrona zdrowia, pomoc niepełnosprawnym, programy rynku pracy), lecz także wykorzystywane są w sferze zarządzania rozwojem, szczególnie przy użyciu formuły partnerstwa publiczno-prywatnego 9. Drugi pogląd, prezentowany przez wielu teoretyków, podkreśla potrzebę sojuszu sektora 4 Zob. Ch.Taylor, Kiedy mówimy: Społeczeństwo obywatelskie, [w:] Społeczeństwo obywatelskie, red. K. Michalski, Kraków 1994, s. 73. 5 I. Słodkowska, Społeczeństwo obywatelskie na tle historycznego przełomu, Polska 1980 1989, Warszawa 2006, s. 60. 6 Ibidem, s. 56 57. 7 Ibidem, s. 22. 8 Ibidem, s. 57. 9 W literaturze przedmiotu podnosi się, że kontrakty zawierane przez właściwe instytucje publiczne z podmiotami prawa prywatnego (m.in. organizacjami pozarządowymi) stanowią współcześnie ważny element szerszego zjawiska tzw. kultury kontraktowej w systemie administracji publicznej, powiązanej z koncepcją nowego zarządzania publicznego (New Public Management), uznającego kontrakt za podstawową formę zapewnienia wykonania zadań publicznych; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, Zagadnienia ogólne, wyd. 3 rozszerzone, Warszawa 2004, s. 112.
Wpływ społeczeństwa obywatelskiego na efektywność zarządzania 41 publicznego i sektora non-profit przed nadmiernym urynkowieniem usług społecznych, uniemożliwiając kreowanie nowych nierówności społecznych. Ponadto wskazuje się, że sektor trzeci (społeczny) może stać się narzędziem tworzenia ery postrynkowej 10. Sektor organizacji pozarządowych (jako podstawowych instytucji społeczeństwa obywatelskiego) jest jednym z mechanizmów pokonywania niedoskonałości gospodarki rynkowej, jednak nie można postrzegać jego działalności jako uniwersalnego środka na rozwiązanie wszystkich problemów społecznych. Chodzi o to, aby model stosunków między sektorem publicznym, komercyjnym i non-profit był oparty na wzajemnej zależności, gdzie jest miejsce na kompetencje każdego z nich, a nie dominację któregokolwiek z nich. Taki model uzasadnia obecność organizacji sektora obywatelskiego nie tylko w roli dostarczyciela usług, lecz także jako podmiotów definiujących potrzeby społeczne, a zatem wypełniających funkcje rzecznicze. Zarysowane środowisko sektora obywatelskiego z jego tendencjami rozwojowymi wpływa obecnie na wiele zmian w administracji publicznej. Zmiany te otwierają całkowicie nową problematykę w dziedzinie stosunków społeczno-gospodarczych. Ich pełna realizacja wymaga jeszcze wielu zabiegów. W szczególności konieczne jest wypracowanie odpowiednich instrumentów zwiększających elastyczność w działaniu instytucji publicznych w celu zwiększenia efektywności w sferze zarządzania i świadczenia usług. Wypracowanie bardziej elastycznych instrumentów zmian politycznych i organizacyjnych, które pozwolą sektorowi publicznemu dostosować się do szybko zmieniającego się środowiska, jest stymulowane w głównej mierze procesami globalizacyjnymi. Przyczyniają się one do zmniejszenia roli państwa w sferze gospodarczej na rzecz ponadnarodowych korporacji, pojawiania się struktur sieciowych, a w sferze politycznej i społecznej na rzecz decentralizacji, samorządności społeczności lokalnych i instytucji pozarządowych, które przejmują część zadań administracji publicznej. 10 Kwestię tę obszerniej omawia: K. Leśniak-Moczuk, Podstawy polityki społecznej w społeczeństwie globalnym, [w:] Ekskluzja i inkluzja społeczna. Diagnoza uwarunkowania kierunki działań, red. J. Grotowska-Leder, K. Faliszek, Toruń 2005, s. 55 i n.