Wydział Ekonomii. Harmonizacja reguł fiskalnych w państwach Unii Europejskiej jako instrument wspierający stabilność fiskalną w strefie euro

Wydział Ekonomii STUDIA PODYPLOMOWE,,Mechanizmy funkcjonowania strefy euro VII edycja, rok akademicki 2015/2016 Paweł Janusz Harmonizacja reguł fiskalnych w państwach Unii Europejskiej jako instrument wspierający stabilność fiskalną w strefie euro Praca dyplomowa wykonana pod kierunkiem dr hab. prof. UR Ryszard Kata Przyjmuję pracę.. Data i podpis promotora Rzeszów 2016

Oświadczenie autora pracy Świadom odpowiedzialności prawnej oświadczam, że niniejsza praca dyplomowa została napisana przeze mnie samodzielnie i nie zawiera treści uzyskanych w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Oświadczam również, że przedstawiona praca nie była wcześniej publikowana, jest w pełni autorska i powstała dla celów uzyskania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych,,mechanizmy funkcjonowania strefy euro i nie była także przedmiotem procedur związanych z uzyskaniem tytułu zawodowego w wyższej uczelni. Data : 14.06.2016 Podpis autora pracy 1

Streszczenie W pracy zaprezentowano istotę i znaczenie reguł fiskalnych w polityce budżetowej oraz klasyfikację i ich podział. Przedstawiono również rozwój reguł fiskalnych w poszczególnych państwach członkowskich w UE. Przedstawiono wpływ reguł na poprawę stabilności fiskalnej w strefie euro. Słowa kluczowe: Unia Europejska, reguły fiskalne, dług publiczny, deficyt budżetowy, harmonizacja Tytuł The harmonization of fiscal rules in the European Union as an instrument to support fiscal sustainability in the euro area. 2

SPIS TREŚCI WSTĘP... 4 ROZDZIAŁ I. Reguły fiskalne aspekty teoretyczne... 5 1.1. Reguły fiskalne - pojęcie i geneza... 5 1.2. Podział i klasyfikacja reguł... 7 ROZDZIAŁ II. Rozwój reguł fiskalnych w krajach Unii Europejskiej i ich powiązania z stabilności fiskalną.... 11 2.1. Stabilność fiskalna na przykładzie poziomu deficytu i długu publicznego... 11 2.2. Rozwój reguł fiskalnych na przestrzeni 2006-2014... 14 ROZDZIAŁ III. Perspektywy wykorzystania reguł fiskalnych w poprawie stabilności fiskalnej w strefie euro... 23 WNIOSKI... 30 BIBLIOGRAFIA... 32 SPIS TABEL I WYKRESÓW Tabela 1. Klasyfikacja reguł fiskalnych... 7 Tabela 2. Reguły fiskalne według rodzaju... 9 Tabela 3. Deficyt krajów UE w stosunku do poziomu PKB w latach 2006-2014... 12 Tabela 4. Dług publiczny w krajach UE w latach 2006 2014 (% PKB)... 13 Tabela 5. Czynniki wpływające na określenie sił reguł fiskalnych... 15 Tabela 6. Reguły dla pięciu najbardziej zadłużonych krajów UE... 16 Tabela 7. Reguły dla krajów UE zajmujących lokaty od 6 do 10 w zadłużeniu... 17 Tabela 8. Reguły dla krajów UE zajmujących lokaty od 11 do 15 w zadłużeniu... 18 Tabela 9. Reguły dla krajów UE zajmujących lokaty od 16 do 22 w zadłużeniu... 19 Tabela 10. Reguły fiskalne dla sześciu najmniej zadłużonych krajów UE... 20 Wykres 1. Porównanie zmian sił reguł fiskalnych z uwzględnieniem pokrycia w sektorach na przykładzie państw UE w latach 2006 i 2014... 21 Wykres 2. Zmiany dokonane w regułach fiskalnych (wyrażonych w procentach) w reakcji na kryzys zależności od typu reguły... 25 3

WSTĘP Spowolnienie wzrostu gospodarczego, recesja czy kryzys to czas, kiedy uwypuklone zostają słabości makroekonomiczne charakteryzujące dany kraj. Reguły fiskalne to narzędzia stojące na straży stabilności finansowej państwa. Dzięki zastosowaniu reguł w polityce makroekonomicznej wzmacniane są takie aspekty jak przewidywalność, wiarygodność, długoterminowa stabilność oraz minimalizacja dyskrecjonalnych zasad realizacji danego obszaru polityki. Zastosowanie odpowiednich reguł może być odpowiedzią na widoczne w ekonomii polityczne zjawiska, jak nadmierna skłonność polityków do generowania deficytów budżetowych czy efekt schodkowy długu oznaczający systematyczny jego wzrost niezależnie od zmian cyklu koniunkturalnego. Tworzenie i wzmacnianie istniejących reguł fiskalnych prowadzi do szerokim aspekcie do stabilizacji finansów publicznych co szczególnie istotne jest w długim okresie, a tu szczególną rolę zdecydowanie odgrywa harmonizacja reguł. Pod tym pojęciem możemy wyodrębnić stosowanie tych reguł mimo zmian sytuacji w gospodarce, brak zmian na niekorzyść funkcjonowania reguł i po odpowiednim sprawdzeniu wprowadzenie ulepszeń w istniejących regułach, a także racjonalne wprowadzanie nowych. Celem opracowania jest przegląd rozwoju reguł fiskalnych w państwach członkowskich Unii Europejskiej na przestrzeni okresu od 2004 roku do 2014 ze szczególnym uwzględnieniem wpływu reguł na wzrost stabilności fiskalnej. W pracy podjęto próbę analizy zmian reguł fiskalnych z zmianami dotyczącymi stabilności fiskalnej, czyli długu i deficytu budżetowego. Określono jak silne są reguły w podanych krajach i jaka liczba obowiązuje w wybranym kraju. Zostały również opisane reguły ponadnarodowe, które nakładają limity na większą grupę państw, a których przestrzeganie rodziło, zwłaszcza w obliczu kryzysu finansowego w 2008 roku wiele kontrowersji. Niewątpliwa słabość reguł ponadnarodowych wynika z nieuwzględniania różnic jakie mogą występować pomiędzy krajami objętymi regułami. W niniejszej pracy podjęto starania opisu problemów związanych z wykonaniem tych zapisów, oraz potrzebę ciągłego poszukiwania uniwersalnych, najbardziej optymalnych rozwiązań w tym zakresie. Dokonana analiza pozwoli udowodnić tezę, iż reguły fiskalne mimo wahań związanych z kryzysem finansowym są narzędziem szeroko stosowanym w krajach Unii Europejskiej, które z roku na rok odgrywają coraz większą rolę w wspieraniu stabilności fiskalnej. 4

Rozdział I. Reguły fiskalne aspekty teoretyczne 1.1 Reguły fiskalne pojęcie i geneza Przez regułę fiskalną rozumie się trwałe ograniczenie w pełni swobodnego uprawiania polityki fiskalnej. Konkretyzuje się ona w różnej postaci: ilościowej, wskaźnika, wzorca czy procedury, które narzucane są w sposób stały na daną wielkość ekonomiczną. Stałość oznacza tu niezmienność danej reguły niezależnie od sytuacji politycznej 1. W Unii Europejskiej istnieje dwuszczeblowy mechanizm funkcjonowania reguł fiskalnych. Pierwszy krajowy i drugi unijny. Zadaniem tego drugiego jest dyscyplinowanie narodowych polityk fiskalnych. A jest tak dlatego, gdyż polityka fiskalna stanowi prerogatywę narodową i jest tworzony przez poszczególne państwa Unii, a to oznacza, że w przypadku każdego kraju z osobna jego budżet jest kształtowany przez regulacje obowiązujące w danym państwie. W poszczególnych państwach regulacje te są różne, ale spinają je w sposób ramowy i ogólny europejskie reguły fiskalne (np. traktat z Maastricht, Pakt Stabilności i Wzrostu). W ciągu ostatnich 22 lat reguły fiskalne coraz bardziej zyskiwały na popularności. W 1990 roku posiadało je tylko siedem państw, na początku 2011 roku różnego typu reguły fiskalne obowiązywały już w 85 krajach. W Unii Europejskiej (UE-27) w 2010 roku funkcjonowało łącznie 74 różnego rodzaju reguł krajowych, podczas gdy w 1990 roku ich liczbę oceniano na 16 2. Istnieją cztery podstawowe rodzaje krajowych reguł fiskalnych: a) reguły wydatkowe stanowią o zasadach ograniczania wydatków, co czynią w różny sposób (w wielkościach nominalnych, stopach wzrostu, jako odsetek PKB); b) reguły dochodowe określają sposób ograniczania wydatków (limit podatków, zasady wykorzystania ponadplanowych wpływów); c) reguły salda budżetu wyznaczają skalę dopuszczalnego deficytu (reguła zrównoważonego budżetu, deficyt jako odsetek PKB, absolutny poziom deficytu, złota reguła, czyli budżet, gdzie dochody pokrywają tylko wydatki bieżące, natomiast inwestycje finansowane są długiem); d) reguły długu określają limit jawnego długu, co czynią w wielkościach nominalnych lub jako odsetek PKB 3. Podane reguły możemy szerzej opisać w następujący sposób: Reguły wydatkowe - polegają na wprowadzeniu limitów w odniesieniu do wydatków ogółem czy też np. jedynie wydatków o charakterze bieżącym w ujęciu kwotowym lub procentowym (w % PKB). 1 G. Kopias, S. Symansky, Fiscal Policy Rules 1988, IMF, Occasonal Paper, Washington, s. 2. 2 L. Blume, S. Voigt, The Economic Effects of Constitutional Budget Institutions, SSRN 2011; IMF, Fiscal Rules Anchoring Expectations for Sustaine Public Finances, Fiscal Affairs Department, Washington 16.12.2009, s. 3. 3 L. Próchnicki, reguły fiskalne a stabilność fiskalna krajów UE str. 33 5

Innym spotykanym rozwiązaniem jest ustanowienie ograniczeń stopy wzrostu wydatków w ujęciu nominalnym lub rzadziej realnym (po uwzględnieniu inflacji), często w nawiązaniu do dynamiki innych wskaźników makroekonomicznych (takich jak stopa wzrostu gospodarczego, stopa wzrostu dochodów publicznych itd.). Reguły dochodowe ustalają maksymalne bądź minimalne pułapy dotyczące dochodów państwa, a także ograniczenia w wydatkowaniu ponadplanowych dochodów. Zazwyczaj przyjmują formę: limitu obciążeń podatkowych jako % PKB, ograniczeń w zakresie wzrostu niektórych kategorii dochodów, takich jak: podatki lub składki na ubezpieczenia społeczne. Reguły zrównoważonego budżetu możemy je definiować poprzez saldo ogólne, pierwotne, strukturalne, dopasowanie cykliczne oraz złotą regułę. Saldo ogólne - rzeczywista różnica między dochodami a wydatkami budżetowymi w danym roku. Saldo pierwotne odzwierciedla stan budżetu w sytuacji, gdy nie zachodziłaby konieczność sfinansowania kosztów związanych z istniejącym długiem publicznym. Saldo dopasowane cyklicznie - uwzględnia zmiany w dochodach i wydatkach budżetowych zachodzące pod wpływem cyklu koniunkturalnego. 4 Współcześnie w literaturze ekonomicznej można znaleźć wyniki badań prezentujące dodatkowe zasady tworzenia reguły fiskalnej, które są istotne z punktu widzenia ich efektywnego wdrażania w praktyce poszczególnych krajów. Wskazuje się zatem na dokładne określenie wskaźnika budżetowego, na którym bazuje reguła czyli np. salda budżetowego, czy salda strukturalnego, czy salda pierwotnego lub wydatków budżetowych ogółem, czy wydatków bieżących lub dochodów budżetowych ogółem, czy dochodów podatkowych lub długu brutto, czy długu netto itp.; wprowadzenie wysokiej rangi prawnej reguły, poprzez jej zapisanie w konstytucji lub ustawie (np. o finansach publicznych), co potwierdzi jej długoterminowy charakter; sformułowanie reguły w sposób prosty i zrozumiały dla społeczeństwa; możliwy stały monitoring przez niezależny organ, którego podstawą powinno być dostarczanie wiarygodnych danych; zdefiniowanie sankcji za nieprzestrzeganie wyznaczonej reguły oraz zasad ich egzekwowania, sankcje powinny być wprowadzone wraz z regułą; wybór reguły spójnej z przyjętą średnio- i długoterminową strategią finansową i gospodarczą kraju; możliwość zastosowania tzw. klauzuli wyjścia, co oznacza czasowe zawieszenie reguły w zdefiniowanych sytuacjach nadzwyczajnych, jak katastrofy naturalne czy głęboka recesja gospodarcza 5. 4 J. Kantorowicz, Reguły fiskalne- co się sprawdza? Analiza FOR str.17 5 Wprowadzony przez Komisję Europejską w 2010 r. 6

1.2. Podział i klasyfikacja reguł Reguły fiskalne można sklasyfikować według różnych kryteriów. Najważniejsze z nich przedstawiono w tabeli 1. Współcześnie ważnym kryterium podziału reguł fiskalnych stało się kryterium zasięgu terytorialnego, umożliwiające wyodrębnienie reguł ponad narodowych i krajowych. Podstawowym przykładem reguł, obejmujących finanse publiczne więcej niż jednego kraju, są kryteria budżetowe wprowadzone w 1992 roku przez Traktat z Maastricht 6 oraz rozszerzone w Pakcie Stabilności i Wzrostu z 1997 roku. Niezależnie od powyższych kryteriów, kraje członkowskie Unii Europejskiej stosują dodatkowo krajowe reguły fiskalne. Klasyfikacja reguł fiskalnych Tabela 1. Kryterium Kryterium zasięgu terytorialnego reguły ponadnarodowe reguły krajowe Rodzaje reguły dotyczące całego sektora publicznego reguły dotyczące szczebla centralnego Kryterium szczebla sektora publicznego reguły dotyczące szczebla regionalnego reguły dotyczące szczebla lokalnego reguły dotyczące szczebla ubezpieczeń społecznych reguły salda budżetowego reguły zadłużenia Kryterium rodzaju reguły Źródło: opracowanie własne. reguły wydatkowe reguły dochodowe Podział reguł fiskalnych według szczebla sektora finansów publicznych, których one dotyczą jest ważne nie tylko z punktu widzenia ich koordynacji w obrębie całego sektora, ale przede wszystkim zwiększenia dyscypliny budżetowej finansów publicznych jako całości. Jak wskazują bowiem badania, nałożenie zbyt restrykcyjnych reguł na szczeblu centralnym lub szczeblach niższych, może skutkować wymuszeniem łącznych zmian zasad finansowania określonych zadań. 7 Takim przykładem są reguły salda budżetowego oraz zadłużenia, konsekwencją których może być ograniczenie możliwości inwestycyjnych sektora publicznego i konieczność weryfikacji zadań publicznych, przenoszenia części finansowania 6 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. C 83 z 30.3.2010, wcześniej Traktat o Wspólnocie Europejskiej (TWE). 7 Hallerberg M., von Hagen J., 2006: Organizacja procesu budżetowego w Polsce. Reguły budżetowe a stabilność fiskalna i gospodarcza, Sprawne Państwo, Program Ernst&Young, Warszawa. 7

na sektor komercyjny lub wydzielania odpowiednich jednostek z sektora publicznego realizujących zadania publiczne. Z punktu widzenia podziału dotyczącego ujęcia rodzajowego, tj. wskaźnika będącego podstawą konstrukcji reguły, dzieli się je zazwyczaj na cztery główne grupy zaprezentowane w tabeli 2. Wśród reguł salda budżetowego należy zwrócić uwagę szczególnie na dwa rozwiązania, tj. regułę zrównoważonego budżetu oraz złotą regułę budżetową. Pierwsza z nich jest regułą najlepiej zrozumiałą i uważaną za najbardziej racjonalną, choć z wielu badań wynika, iż ma ona działanie procykliczne, czyli nie antycypuje zmian cyklu koniunkturalnego. Reguła zrównoważonego salda może nie mieć też charakteru ciągłego. Z kolei złota reguła dotyczy zasady równowagi salda bieżącego, dopuszczając w ten sposób możliwość zwiększenia wydatków budżetowych o charakterze inwestycyjnym. Reguły salda budżetowego najczęściej jednak obejmują limit dopuszczalnego poziomu deficytu budżetowego w relacji do PKB (rzadziej w wielkościach nominalnych). Jednym z ostatnich zastosowanych w praktyce rozwiązań w tym zakresie jest ograniczenie, dotyczące wskaźniku salda strukturalnego, który zwiększa możliwości prowadzenia antycyklicznej polityki budżetowej. 8 Reguły zadłużenia najczęściej powiązane są z regułami deficytu budżetowego. Reguły te często są różnicowane w zależności od poszczególnych szczebli sektora publicznego. Reguły wydatkowe mają przede wszystkim ograniczać procykliczne poluzowanie polityki budżetowej. Mogą one jednak różnić się: zakresem wydatków które obejmują (wydatki ogółem, wydatki pierwotne, wydatki bieżące, wydatki na ubezpieczenia społeczne itp.), zastosowaniem korekty inflacyjnej (wydatki nominalne, wydatki realne), wprowadzeniem ilościowego limitu wydatków lub ustalonej stopy ich wzrostu. Z kolei w ramach reguł dochodowych można wskazać trzy główne cele, jakie przyświecają ich wprowadzeniu: realizacja koncepcji wygładzania podatków w czasie, czyli przede wszystkim utrzymywania stabilnych podatków i ograniczania gwałtownych działań w tym zakresie (głównie ich podwyżek); ustalenie zasad alokacji nadwyżek dochodów osiągniętych w danym roku, głównie z przeznaczeniem na spłatę długu; zdefiniowanie zasad przekazywania części dochodów (lub przychodów) budżetowych na specjalnie wydzielone państwowe fundusze stabilizacyjne (rezerwowe). 9 8 Marchewka - Bartkowiak K., 2012: Reguły fiskalne w warunkach kryzysu finansów publicznych, Ekonomia i Prawo, kwartalnik Tom X, nr 3. 9 Marchewka - Bartkowiak K., 2008: Zarządzanie długiem publicznym. Teoria i praktyka państw Unii Europejskie, PWN. 8

Tabela 2. Reguły fiskalne według rodzaju Rodzaj Konstrukcja Ograniczenia dotyczące deficytu Reguła Reguła zrównoważonego Złota reguła Budżetowego salda budżetowego Budżetu (nominalnie lub jako % PKB) Limit długu w relacji Reguła zadłużenia Limit długu Limit długu w relacji do PKB lub w wartościach do zdolności jego Dochodów nominalnych Obsługi Budżetowych Nominalna lub realna Reguła wydatkowa Limit wydatków Limit wydatków stopa wzrostu w wartościach w wartościach Wydatków nominalnych Realnych Budżetowych Zakres alokacji Poziom obciążeń Reguła oparta na Dodatkowo Reguła dochodowa podatkowych zmianie wypracowanych jako % PKB stawek podatkowych Dochodów Budżetowych Źródło: Public finance in EMU, European Commission, European Economy 2009. Współcześnie w prowadzeniu polityki fiskalnej coraz ważniejsze staje się wykorzystywanie pewnych reguł, a szczególnie w państwach Unii Europejskiej. Państwa członkowskie, zarówno te należące już do euro obszaru, jak i te poza nim, muszą spełniać m.in. fiskalne kryteria zbieżności. Kryteria te stanowią pełne reguły fiskalne, które wprowadzono na podstawie prawa ponadnarodowego. Ich przestrzeganie wspiera Pakt Stabilności i Wzrostu. Jednakże, poza nimi państwa członkowskie wykorzystują inne krajowe reguły fiskalne. Traktat o Funkcjonowaniu UE (TFUE) wprowadza trzy reguły fiskalne, czwarta wprowadzona w Pakcie Stabilności i Wzrostu; Zakaz udzielania pożyczek przez EBC i banki centralne państw UE rządom i samorządom; Ograniczenie dopuszczalnego (planowanego i rzeczywistego) poziomu deficytu sektora finansów publicznych do maksimum 3% PKB; Ograniczenie poziomu długu publicznego brutto do maksimum 60% PKB. Reguła fiskalna w PSiW: Obowiązek utrzymywania równowagi budżetowej w średnim okresie (w średnim okresie budżet powinien być zrównoważony lub wykazywać nadwyżkę). 1. Państwa Członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego. 9

2. Komisja nadzoruje rozwój sytuacji budżetowej i wysokość długu publicznego w Państwach Członkowskich w celu wykrycia oczywistych błędów. Bada ona poszanowanie dyscypliny budżetowej na podstawie poniższych dwóch kryteriów: a) czy stosunek między planowanym lub rzeczywistym deficytem publicznym a produktem krajowym brutto przekracza wartość odniesienia, chyba że: stosunek ten zmniejszył się znacznie oraz w sposób stały i osiągnął poziom bliski wartości odniesienia, lub przekroczenie wartości odniesienia ma charakter wyjątkowy oraz tymczasowy i stosunek ten pozostaje bliski wartości odniesienia; b) czy stosunek między długiem publicznym a produktem krajowym brutto przekracza wartość odniesienia, chyba że stosunek ten zmniejsza się dostatecznie i zbliża się do wartości odniesienia w zadowalającym tempie. Wartości odniesienia są sprecyzowane w Protokole w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, który jest załączony do Traktatów. 3. Jeśli Państwo Członkowskie nie spełnia wymogów jednego lub obu tych kryteriów, Komisja opracowuje sprawozdanie. Sprawozdanie Komisji uwzględnia również to, czy deficyt publiczny przekracza publiczne wydatki inwestycyjne i uwzględnia wszelkie inne istotne czynniki, w tym średniookresową sytuację gospodarczą i budżetową Państwa Członkowskiego. Komisja może także opracować sprawozdanie, jeśli mimo spełnienia wymagań wynikających z tych kryteriów uzna, że istnieje ryzyko nadmiernego deficytu w Państwie Członkowskim. 4. Komitet Ekonomiczno Finansowy wydaje opinie w odniesieniu do sprawozdania Komisji. 5. Jeżeli Komisja uzna, że w Państwie Członkowskim istnieje nadmierny deficyt lub, że taki deficyt może wystąpić, kieruje opinię do danego Państwa Członkowskiego i informuje o tym Radę. 6. Rada, na wniosek Komisji i rozważywszy ewentualne uwagi danego Państwa Członkowskiego, decyduje, po dokonaniu ogólnej oceny, czy istnieje nadmierny deficyt. 7. Jeżeli Rada stwierdzi, zgodnie z ustępem 6, że istnieje nadmierny deficyt, przyjmuje na zalecenie Komisji, bez nieuzasadnionej zwłoki, zalecenia skierowane do danego Państwa Członkowskiego w celu położenia przez nie kresu tej sytuacji w oznaczonym terminie. Z zastrzeżeniem postanowień ustępu 8, zalecenia te nie zostają podane do publicznej wiadomości. 8. W przypadku gdy Rada stwierdzi, że w odpowiedzi na jej zalecenia żadne skuteczne działanie nie zostało podjęte w oznaczonym terminie, może podać zalecenia do publicznej wiadomości. 9. Jeśli Państwo Członkowskie w dalszym ciągu nie realizuje zalecenia Rady, może ona wezwać dane Państwo Członkowskie do przyjęcia w wyznaczonym terminie środków zmierzających do takiego ograniczenia deficytu, jakie zostanie uznane przez Radę za niezbędne do zaradzenia sytuacji. W takim przypadku Rada może zażądać od danego Państwa Członkowskiego przedstawienia sprawozdań według precyzyjnego harmonogramu, aby móc zbadać wysiłki dostosowawcze podjęte przez to Państwo Członkowskie. 10. Prawa wniesienia skargi przewidziane w artykułach 258 i 259 nie mogą być wykonywane w ramach ustępów 1 9 niniejszego artykułu. 10

11. Tak długo jak Państwo Członkowskie nie stosuje się do decyzji przyjętej na podstawie ustępu 9, Rada może zadecydować o zastosowaniu lub, w odpowiednim przypadku, o wzmocnieniu jednego lub kilku z następujących środków: zażądać od danego Państwa Członkowskiego, aby opublikowało dodatkowe informacje, które określi Rada, przed emisją obligacji i papierów wartościowych, wezwać Europejski Bank Inwestycyjny do ponownego rozważenia polityki udzielania pożyczek wobec danego Państwa Członkowskiego, zażądać złożenia w Unii przez dane Państwo Członkowskie nieoprocentowanego depozytu o stosowanej wysokości aż do czasu, gdy, w ocenie Rady, nadmierny deficyt zostanie skorygowany, nałożyć grzywnę w stosownej wysokości. Przewodniczący Rady informuje Parlament Europejski o podjętych decyzjach. 12. Rada uchyla wszystkie lub niektóre swoje decyzje lub zalecenia określone w ust. 6 9 i 11, w miarę jak nadmierny deficyt został, w ocenie Rady, skorygowany. Jeśli Rada uprzednio podała zalecenia do publicznej wiadomości, to z chwilą uchylenia decyzji przewidzianej w ust. 8 oświadcza publicznie, że nie ma już nadmiernego deficytu w tym Państwie Członkowskim. 13. Jeżeli Rada podejmuje decyzje lub wydaje zalecenia, o których mowa w ustępach 8, 9, 11 i 12, stanowi ona na zalecenie Komisji. Jeżeli Rada przyjmuje środki, o których mowa w ust. 6 9, 11 i 12, stanowi ona nie biorąc pod uwagę głosu członka Rady reprezentującego dane Państwo Członkowskie. Większość kwalifikowaną pozostałych członków Rady określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera a). 14. Uzupełniające przepisy dotyczące stosowania procedury opisanej w niniejszym artykule znajdują się w Protokole w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonym do Traktatów. 10 Rozdział II. Rozwój reguł fiskalnych w krajach Unii Europejskiej i ich powiązania z stabilności fiskalną 2.1 Stabilność fiskalna na przykładzie poziomu deficytu i długu publicznego Żeby wyodrębnić stabilność fiskalną należy przeanalizować, jak zmieniały się na przestrzeni lat dług publiczny oraz deficyt budżetowy. Z poniższych tabeli możemy wywnioskować, że na początku badanego okresu (lata 2006-2008) deficyt i dług były na stałym dość niskim poziomie. Znaczący przyrost deficytu i długu nastąpił w roku 2009 i okres 2009-2010 był najdotkliwszy dla krajów europejskich, między innymi wskazuje na to 3- krotny średni wzrost deficytu oraz znaczący wzrost zadłużenia. Kolejne lata 2010-2014 obrazują nadal 10 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/?uri=celex%3a12012e%2ftxt stan na (15.05.2016) 11

zbyt wysoki poziom zmiennych, ale każdego roku sytuacja poprawia się przykładowo poziom deficytu prawie osiąga poziom sprzed kryzysu, jednakże dług publiczny cały czas się zwiększa. Deficyt krajów UE w stosunku do poziomu PKB w latach 2006-2014 Deficyt % do poziomu PKB Tabela 3. Kraje/lata 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Belgia 0,2 0,1-1,1-5,4-4 -4,1-4,2-3 -3,1 Bułgaria 1,8 1,1 1,6-4,1-3,2-2 -0,3-0,4-5,4 Czechy -2,3-0,7-2,1-5,5-4,4-2,7-3,9-1,3-1,9 Dania 5 5 3,2-2,8-2,7-2,1-3,5-1,1 1,5 Niemcy -1,7 0,2-0,2-3,2-4,2-1 -0,1-0,1 0,3 Estonia 2,9 2,7-2,7-2,2 0,2 1,2-0,3-0,2 0,8 Irlandia 2,8 0,3-7 -13,8-32,3-12,6-8 -5,7-3,8 Grecja -5,9-6,7-10,2-15,2-11,2-10,2-8,8-13 -3,6 Hiszpania 2,2 2-4,4-11 -9,4-9,6-10,4-6,9-5,9 Francja -2,3-2,5-3,2-7,2-6,8-5,1-4,8-4 -4 Chorwacja -3,4-2,4-2,8-6 -6,2-7,8-5,3-5,3-5,5 Włochy -3,6-1,5-2,7-5,3-4,2-3,5-2,9-2,9-3 Cypr -1 3,2 0,9-5,5-4,8-5,7-5,8-4,9-8,9 Łotwa -0,6-0,7-4,1-9,1-8,5-3,4-0,8-0,9-1,6 Litwa -0,3-0,8-3,1-9,1-6,9-8,9-3,1-2,6-0,7 Luksemburg 2 4,2 3,4-0,7-0,7 0,5 0,3 0,8 1,7 Węgry -9,3-5,1-3,6-4,6-4,5-5,5-2,3-2,6-2,3 Malta -2,6-2,3-4,2-3,3-3,2-2,6-3,5-2,6-2 Holandia 0,2 0,2 0,2-5,4-5 -4,3-3,9-2,4-2,4 Austria -2,5-1,3-1,4-5,3-4,4-2,6-2,2-1,3-2,7 Polska -3,6-1,9-3,6-7,3-7,5-4,9-3,7-4 -3,3 Portugalia -4,3-3 -3,8-9,8-11,2-7,4-5,7-4,8-7,2 Rumunia -2,1-2,8-5,5-9,5-6,9-5,4-3,7-2,1-0,9 Słowenia -1,2-0,1-1,4-5,9-5,6-6,7-4,1-15 -5 Słowacja -3,6-1,9-2,3-7,9-7,5-4,1-4,3-2,7-2,7 Finlandia 3,9 5,1 4,2-2,5-2,6-1 -2,2-2,6-3,2 Szwecja 2,2 3,3 2-0,7 0-0,1-0,9-1,4-1,6 Wielka Brytania -2,9-3 -5-10,7-9,6-7,7-8,3-5,6-5,6 Średnia -1,1-0,3-2,1-6,4-6,3-4,6-3,8-3,5-2,9 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat Kraje z największymi deficytami w badanym okresie to Portugalia, Irlandia, Grecja, Wielka Brytania, Hiszpania, czyi prawie wszystkie kraje tak zwanych krajów PIIGSS, Włochy mimo złej sytuacji jednak nie osiągnęły dwu-cyfrowego deficytu. Z kolei kraje takie jak Szwecja, Luksemburg i Estonia poradziły sobie najlepiej. 12

Dług publiczny w krajach UE w latach 2006 2014 (% PKB) Tabela 4. Dług krajów Unii Europejskiej w stosunku to PKB Kraje/lata 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Belgia 91 87 92,5 99,6 99,7 102,3 104,1 105,2 106,5 Bułgaria 20,9 16,2 13 13,7 15,5 15,3 16,8 17,1 27 Czechy 27,9 27,8 28,7 34,1 38,2 39,9 44,7 45,1 42,7 Dania 31,5 27,3 33,4 40,4 42,9 46,4 45,2 44,7 44,8 Niemcy 66,3 63,5 64,9 72,4 81 78,3 79,6 77,2 74,7 Irlandia 23,6 23,9 42,4 61,8 86,8 109,1 120,1 120 107,5 Grecja 103,6 103,1 109,4 126,7 146,2 172,1 159,6 177,7 180,1 Hiszpania 38,9 35,5 39,4 52,7 60,1 69,5 85,4 93,7 99,3 Francja 64,4 64,4 68,1 79 81,7 85,2 89,6 92,4 95,4 Chorwacja 38,9 37,7 39,6 49 58,3 65,2 70,7 82,2 86,5 Włochy 102,6 99,8 102,4 112,5 115,4 116,5 123,3 129 132,5 Cypr 59,1 53,9 45,1 53,9 56,3 65,8 79,3 102,5 108,2 Łotwa 9,9 8,4 18,7 36,6 47,5 42,8 41,4 39,1 40,8 Litwa 17,2 15,9 14,6 29 36,2 37,2 39,8 38,8 40,7 Luksemburg 7,9 7,8 15,1 16 20,1 19,1 22 23,3 22,9 Węgry 64,7 65,6 71,6 78 80,6 80,8 78,3 76,8 76,2 Malta 64,6 62,4 62,7 67,8 67,6 69,9 67,5 68,6 67,1 Holandia 44,5 42,4 54,5 56,5 59 61,7 66,4 67,9 68,2 Austria 67 64,8 68,5 79,7 82,4 82,2 81,6 80,8 84,3 Polska 47,2 44,2 46,6 49,8 53,3 54,4 54 56 50,5 Portugalia 69,2 68,4 71,7 83,6 96,2 111,4 126,2 129 130,2 Rumunia 12,3 12,7 13,2 23,2 29,9 34,2 37,4 38 39,8 Słowenia 26 22,8 21,8 34,6 38,4 46,6 53,9 71 81 Słowacja 30,8 29,9 28,2 36 40,8 43,3 52,4 55 53,9 Finlandia 38,2 34 32,7 41,7 47,1 48,5 52,9 55,5 59,3 Szwecja 43,2 38,3 36,8 40,4 37,6 36,9 37,2 39,8 44,8 Wielka Brytania 42,4 43,5 51,7 65,7 76,6 81,8 85,3 86,2 88,2 Średnia 46,4 44,5 47,7 56,8 62,8 67,3 70,9 74,5 76,0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat Badając dług należy zauważyć znaczący wzrost w badanym okresie średniego zadłużenia, które wynosi około 61% w porównując 2006 i 2014 rok. Tak znaczący wzrost jest nie tylko spowodowany ogólnym wzrostem zadłużenia, ale możemy powiedzieć że w niektórych krajach wręcz wzrostu lawinowego, przykładowo dług Irlandii wzrósł prawie 5- krotnie, a nie jest to odosobniony przypadek gdzie dług wzrósł kilkukrotnie. Żaden kraj na przestrzeni badanego okresu nie zmniejszył swojego zadłużenia, jednakże kilka krajów poradziło sobie lepiej od pozostałych nieznacznie zwiększając dług i tymi krajami są: Szwecja, Polska, Malta i Bułgaria. Dużą dynamikę usprawiedliwia też fakt związanego z kryzysem spadku PKB, oraz czynnościami podjętymi w celu łagodzenia kryzysu. 13

2.2 Rozwój reguł fiskalnych na przestrzeni 2006-2014 Aby odpowiednio scharakteryzować reguły i wyodrębnić ich wpływ na funkcjonowanie państwa należy określić siłę reguł, a odpowiednim narzędziem do tego zadania jest indeks siły reguł fiskalnych. Czynniki i zmienne jakie są potrzebne do tego procesu zostały przedstawione w tabeli 5. W kolejnych tabelach od 6 do 10 przedstawiono szczegółowe zmiany reguł fiskalnych w krajach UE z podziałem na kraje z największym długiem w relacji do PKB do tego, który może się pochwalić najniższym poziomem zobowiązań. Dodatkowo w tabelach istnieje podział na typy reguł, a także sektory w jakich obowiązują. Aby zachować przejrzystość w pracy zastosowałem skróty, które przestawiają się następująco. Reguły fiskalne: ZRB Zasada równowagi budżetowej RW Reguły wydatkowe Rdo Reguły dochodowe RSB Reguły salda budżetu RDł Reguły długu Oraz sektory w których obowiązują: IrziS Instytucje rządowe i samorządowe RC Rząd centralny S Samorząd RR Rząd regionalny US Ubezpieczenia Społeczne 14

Czynniki wpływające na określenie sił reguł fiskalnych Kryteria Ustawowa prawna/ podstawa reguły: Przestrzeń dla ustanawiania, rewizji celów. Siła reguł fiskalnych Istota reguły w odniesieniu do spraw monitorowania i egzekwowania przez rząd. Wynik tego wskaźnika kryterium jest wykonana jako średnia arytmetyczna z dwóch elementów poniżej: Skutki niezgodności z regułami. Tabela 5. Widoczność reguły dla mediów. Istota reguły odpowiedzialna za monitorowanie: Istota reguły dotycząca egzekwowania: Ilość pkt 4 3 2 1 Baza konstytucyjna. Zasada opiera się na akcie prawnym. Zasada opiera się na umowie koalicyjnej lub porozumieniu osiągniętym poprzez poszczególne szczeble rządowe i samorządowe. Zaangażowanie polityczne przez dany organ (centralny / samorząd, minister finansów). Nie ma marginesu dla zmiany zagadnień. Istnieje pewien margines, ale ograniczone w ustalaniu zagadnień i ich dostosowania. Jest kompletna swoboda w zmienianiu zagadnień. Monitorowana przez niezależny organ (Rada fiskalna, Trybunał Obrachunkowy lub inny sąd). Monitorowana przez Ministerstwo Finansów lub inny organ rządowy. Nie ma regularnego monitorowania reguły. Egzekwowane przez niezależne organy (Rada podatkowa lub jakiegokolwiek sądu) Egzekwowaniu przez Ministerstwo Finansów lub jakikolwiek inny organ rządowy. Żaden konkretny organ nie jest odpowiedzialny za egzekwowanie. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Strony komisji europejskiej Istnieją automatyczne mechanizmy korygujące i sankcji w przypadku nieprzestrzegania. Jest automatyczny mechanizm korygujący i możliwość nakładania sankcji w przypadku możliwości niezgodności. Organ odpowiedzialny jest zobowiązany do podjęcia działań korygujących w przypadku niezgodności lub zobowiązany jest do przedstawienia wniosków korygujących do Parlamentu lub właściwej władzy. Nie ma określonego działania w przypadku niezgodności. Przestrzeganie tej zasady jest ściśle monitorowane przez media; nieprzestrzeganie może wywołać debatę publiczną. Istnieje zainteresowanie mediów regułami, ale jest mało prawdopodobne, aby wywołać debatę publiczną. Brak lub skromne zainteresowanie mediów. Po przebadaniu reguły na podstawie powyższych kryteriów zostaję określona siła reguły, jednakże często nie da udaje się jej dopasować idealnie, wiec większość sił zawiera ułamki do dwóch miejsc po przecinku, dzięki czemu ocena jest dokładniejsza. 15

Reguły fiskalne dla pięciu najbardziej zadłużonych krajów UE kraj typ Sektor pokrycie Grecja Włochy Portugalia Cypr Fiscal rule strength index (FRSI) Tabela 6. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZRB IrziS 100,0% 7,91 7,91 ZRB IrziS 100,0% 8,41 RW RC, US 5,0% 6,14 6,14 RW RR 2,1% 6,14 6,14 6,14 6,14 RW RR 2,1% 6,80 RW RR 2,1% 7,20 7,20 RW RR, S 30,0% 7,20 ZRB RR, S 11,6% 7,20 7,20 RW/ZRB RR, S 10,9% 7,48 7,48 RW/ZRB RR, S 10,9% 7,88 7,88 RW/ZRB RR, S 10,9% 8,55 8,55 ZRB RR, S 23,9% 6,78 6,78 6,78 6,78 6,78 6,78 6,78 6,78 6,78 ZRB RR 7,0% 7,20 ZRB RR 13,0% 6,40 6,40 6,40 ZRB RR 13,5% 7,47 7,47 7,47 7,47 7,47 ZRB IrziS 100,0% 7,95 RDł IrziS 100,0% 7,95 RW IrziS 100,0% 7,30 ZRB RC 61,0% 4,78 4,78 4,78 4,78 4,78 4,78 ZRB RC 61,0% 5,74 5,74 5,74 ZRB S 13,0% 5,45 ZRB S 11,0% 6,65 6,65 6,65 6,65 6,65 ZRB S 11,0% 7,22 7,22 ZRB S 11,0% 7,51 ZRB RR 3,0% 6,94 6,94 6,94 6,94 6,94 ZRB RR 3,0% 7,88 7,88 ZRB RR 3,0% 8,84 RDł IrziS 100,0% 7,07 7,07 ZRB RR 3,2% 8,04 ZRB IrziS 90,0% 6,52 ZRB IrziS 90,0% 7,78 RW RC 1,9% 5,72 5,72 5,72 5,72 5,72 5,72 5,72 RW RC 5,6% 6,00 6,00 6,00 6,00 6,00 6,00 RW RC 5,6% 5,34 5,34 5,34 Irlandia ZRB S 12,4% 5,25 5,25 5,25 5,25 5,25 5,25 5,25 5,25 5,25 RDł IrziS 100,0% 8,23 8,23 ZRB IrziS 100,0% 8,91 8,91 RW IrziS 86,7% 6,14 6,14 Źródło: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/fiscal_rules/index_en.htm Analizując najbardziej zadłużone kraje UE w tabeli 6. Możemy zauważyć, że łączna liczba reguł tych krajów w 2014 wynosi średnio 3,8 dla porównania w 2006 tylko 1,8. Przy tym należy zaznaczyć, że dwoje z pięciu krajów posiada obecnie tylko po jednej regule, a także historia używania reguł jest bardzo krótka. Dodatkowo przeciętna siła wynosi odpowiednio w 2004 roku 6,06 oraz w 7,39 dla roku 2014. Ponad to średnie pokrycie sektorowe reguł tworzonych dla tych krajów wynosi tylko 37,2% Najczęściej spotykaną regułą jest oparta na zasadzie równowagi budżetowej i odpowiednio najpopularniejszym sektorem są instytucje rządowe i samorządowe. 16

Reguły dla krajów UE zajmujących lokaty od 6 do 10 w zadłużeniu kraj typ Sektor pokrycie Belgia Fiscal rule strength index (FRSI) Tabela 7. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 RSB S 12,2% 6,41 6,41 6,41 6,41 6,41 6,41 6,41 6,41 RSB S 12,2% 7,07 RSB RR 21,9% 6,02 6,02 6,02 6,02 6,02 6,02 RSB RR 21,9% 6,68 6,68 6,68 RSB US 36,6% 5,22 5,22 5,22 5,22 5,22 5,22 5,22 5,22 5,22 RW US 12,2% 7,57 7,57 7,57 7,57 7,57 7,57 7,57 7,57 7,57 RSB IrziS 100,0% 7,08 ZRB IrziS 100,0% ZRB IrziS 97,5% 6,66 6,66 6,66 6,66 6,66 6,66 ZRB IrziS 97,5% 8,77 8,77 ZRB IrziS 97,5% 9,43 RDł S 11,1% 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 RDł RR 32,2% 6,81 6,81 6,81 6,81 6,81 6,81 6,81 6,81 Hiszpania RDł RR 32,2% 7,47 RDł RR 32,2% 5,62 5,62 5,62 5,62 5,62 5,62 RW IrziS 70,0% 5,72 RW IrziS 70,0% 6,92 6,92 6,92 RDł IrziS 100,0% 8,11 8,11 RDł IrziS 100,0% 9,43 ZRB RC 55,0% 4,34 4,34 4,34 RW RC 40,0% 4,71 4,71 4,71 4,71 4,71 RW RC 25,2% 7,33 7,33 7,33 7,33 Rdo RC 40,0% 6,27 6,27 6,27 Rdo RC, US 62,8% 7,62 7,62 7,62 7,62 7,62 7,62 ZRB S 19,5% 7,73 7,73 7,73 7,73 7,73 7,73 7,73 7,73 7,73 Francja RDł US 14,9% 7,62 7,62 7,62 7,62 7,62 7,62 7,62 RW US 18,0% RW US 14,0% 8,30 8,30 8,30 8,30 8,30 8,30 8,30 8,30 8,30 Rdo RC, US 64,6% 8,02 8,02 8,02 Rdo RC, US 64,6% 6,70 ZRB IrziS 100,0% 8,91 8,91 ZRB IrziS 100,0% 7,85 7,85 7,85 RDł IrziS 100,0% 8,14 8,14 8,14 ZRB IrziS 92,5% 7,36 Wielka ZRB IrziS 92,5% 7,62 7,62 7,62 7,62 Brytania RDł IrziS 92,5% 8,02 RDł IrziS 92,5% 7,62 7,62 7,62 7,62 RW IrziS 17,0% 7,48 Chorwacja RW IrziS 89,6% 5,81 5,81 5,81 5,81 5,81 5,81 RW IrziS 92,7% 7,47 7,47 7,47 7,47 Źródło: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/fiscal_rules/index_en.htm Analizując kraje UE zajmujące miejsca od 6 do 10 w zadłużeniu w tabeli 7. Możemy wyodrębnić, że łączna liczba reguł tych krajów w 2014 wynosi średnio 4,4 dla porównania w 2006 jest to liczba 3. Dodatkowo przeciętna siła reguł wynosi odpowiednio w 2004 roku 6,49 oraz w 7,40 dla roku 2014. Najczęściej spotykaną regułą jest oparta na zasadzie równowagi budżetowej i reguły długu i podobnie jak we wcześniejszej tabeli najpopularniejszym sektorem są instytucje rządowe i samorządowe. Ponadto średnie pokrycie sektorowe dla reguł tworzonych dla tych krajów wynosi 58,6%. W porównaniu do krajów w poprzedniej tabeli wzrosła liczba reguł oraz prawie dwukrotnie ich pokrycie w sektorach. 17

Reguły dla krajów UE zajmujących lokaty od 11 do 15 w zadłużeniu kraj typ Sektor pokrycie Austria ZRB RC, RR, S 75,0% ZRB RC, RR, S 75,0% 6,65 6,65 Fiscal rule strength index (FRSI) Tabela 8. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZRB IrziS 69,0% 6,92 6,92 6,92 ZRB IrziS 69,0% 7,50 ZRB IrziS 69,0% 8,81 8,81 8,81 RW RC 42,0% 6,40 6,40 6,40 6,40 6,40 6,40 RDł IrziS 100,0% 4,84 4,84 4,84 4,84 Słow enia RDł S 12,2% 7,62 7,62 7,62 7,62 7,62 7,62 RDł S 12,2% 6,96 6,96 6,96 RW IrziS 97,5% 5,51 5,51 ZRB IrziS 100,0% 5,05 5,05 RDł S 18,5% 5,15 5,15 5,15 5,15 5,15 5,15 Węgry RDł RC, US 79,0% 5,05 5,05 5,05 RDł S 19,0% 5,45 5,45 5,45 RDł IrziS 100,0% 7,20 7,20 7,20 ZRB RC 16,4% 6,59 6,59 6,59 6,59 6,59 ZRB RC, RR 40,3% 10,00 10,00 10,00 10,00 RW RC, RR 54,0% 5,87 5,87 Niemcy RW RC, RR 54,0% 5,87 5,87 ZRB S 15,9% 8,13 8,13 8,13 8,13 8,13 8,13 8,13 8,13 8,13 ZRB RR 22,5% 8,23 8,23 8,23 8,23 8,23 8,23 8,23 8,23 8,23 ZRB RC 42,3% 7,13 7,13 7,13 7,13 7,13 7,13 ZRB IrziS 100,0% 8,41 8,41 RW IrziS 92,5% 5,64 5,64 5,64 5,64 5,64 5,64 RW IrziS 92,5% 6,30 6,30 RW IrziS 92,5% 7,47 Holandia Rdo RC, US 92,0% 7,20 7,20 7,20 7,20 7,20 7,20 7,20 7,20 7,20 Rdo IrziS 100,0% 6,09 6,09 6,09 6,09 6,09 6,09 6,09 6,09 6,09 ZRB S 29,6% 8,70 ZRB IrziS 100,0% 8,30 Źródło: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/fiscal_rules/index_en.htm Analizując kraje UE zajmujące lokaty od 11 do 15 w zadłużeniu na podstawie tabeli 8, możemy wyodrębnić, że łączna liczba reguł tych krajów w 2014 wynosi średnio 3 dla porównania w 2006 jest to liczba 2,2 co wykazuję na niewielką zmianę. Dodatkowo przeciętna siła reguł wynosi odpowiednio w 2004 roku 6,54 oraz 7,63 dla roku 2014. Najczęściej spotykaną regułą jest oparta na zasadzie równowagi budżetowej. Najpopularniejszym sektorem są wciąż instytucje rządowe i samorządowe. Ponadto średnie pokrycie sektorowe reguł tworzonych dla tych krajów wynosi 62,7%. W porównaniu do krajów w poprzedniej tabeli spadła liczba reguł przypadająca na kraj, ale wzrosła ich siła oraz pokrycie. 18

Reguły dla krajów UE zajmujących lokaty od 16 do 22 w zadłużeniu kraj typ Sektor pokrycie Malta Finlandia Słowacja Polska Dania Szwecja Tabela 9. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 RDł IrziS 100,0% 7,24 ZRB IrziS 100,0% 7,64 RDł RC 55,0% 5,80 5,80 RW RC 30,0% 4,07 RW RC 19,9% 6,27 6,27 6,27 6,27 6,27 RW RC 19,9% 4,95 4,95 4,95 ZRB S 35,0% ZRB S 37,4% 6,77 6,77 6,77 6,77 6,77 6,77 ZRB S 37,4% 6,11 6,11 6,11 Rdo US 32,0% 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 RDł RC 22,0% 5,31 5,31 5,31 RDł RC 22,0% 5,97 RDł RC 22,0% 6,11 6,11 6,11 RDł RC 22,0% 5,45 RW RC 47,2% 8,04 8,04 8,04 8,04 8,04 8,04 RW RC 48,6% 7,38 7,38 7,38 RDł S 14,6% 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 ZRB S 18,0% ZRB S 18,0% 5,44 5,44 5,44 ZRB S 11,6% 6,64 6,64 6,64 6,64 6,64 6,64 RDł IrziS 100,0% 9,71 9,71 9,71 ZRB IrziS 100,0% 7,36 ZRB RC 55,0% 6,51 6,51 RDł IrziS 97,5% 9,05 9,05 9,05 9,05 9,05 9,05 9,05 9,05 RDł IrziS 97,5% 9,71 RDł S 25,8% 7,24 7,24 7,24 RDł S 26,8% 6,58 6,58 6,58 RW inne 10,0% 6,81 RW inne 10,0% 7,47 7,47 ZRB S 24,1% 7,24 ZRB S 24,1% 6,58 6,58 6,58 RDł S 26,1% 7,38 ZRB IrziS 100,0% 5,50 ZRB IrziS 97,5% 5,88 5,88 5,88 5,88 5,88 5,88 5,88 ZRB IrziS 97,5% 6,54 RW IrziS 45,0% 4,71 RW IrziS 52,5% 5,88 5,88 5,88 5,88 5,88 Rdo IrziS 87,5% 7,63 7,63 7,63 7,63 7,63 ZRB IrziS 97,5% 7,04 7,04 7,04 RW IrziS 75,0% 8,14 ZRB S 45,8% 5,84 5,84 5,84 5,84 5,84 5,84 5,84 5,84 5,84 RW RC, US 56,4% 6,84 RW RC, US 56,4% 6,84 6,84 6,84 RW RC, US 56,4% 8,02 8,02 8,02 8,02 8,02 ZRB IrziS 100,0% 6,16 Fiscal rule strength index (FRSI) ZRB IrziS 100,0% 6,66 6,66 6,66 6,66 6,66 6,66 6,66 6,66 Źródło: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/fiscal_rules/index_en.htm Analizując kraje UE zajmujące miejsca od 16 do 22 w zadłużeniu na podstawie tabeli 9, możemy wyodrębnić, że łączna liczba reguł tych krajów w 2014 wynosi średnio 3,7 dla porównania w 2006 jest to liczba 2,5. Dodatkowo przeciętna siła reguł wynosi odpowiednio w 2004 roku 6,15 oraz 6,86 dla roku 2014. Najczęściej spotykaną regułą jest oparta na zasadzie równowagi budżetowej. Najpopularniejszym sektorem to instytucje rządowe i samorządowe. Ponadto średnie pokrycie sektorowe reguł tworzonych dla tych krajów wynosi 51,7%. 19

Reguły fiskalne dla sześciu najmniej zadłużonych krajów UE. kraj typ Sektor pokrycie Czechy Łotwa Litwa Rumunia Bułgaria Luksembu rg Tabela 10. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 RW RC 46,1% 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 5,74 RDł RR, S 38,0% 6,60 6,60 6,60 RDł S 22,9% 6,12 6,12 6,12 6,12 6,12 6,12 Rdo RC, US 32,8% 6,67 6,67 6,67 6,67 6,67 6,67 6,67 6,67 6,67 RDł S 35,0% 6,07 6,07 6,07 6,07 6,07 6,07 6,07 6,07 6,07 RW IrziS 100,0% 6,67 ZRB IrziS 100,0% 7,21 ZRB IrziS 100,0% 7,87 RDł IrziS 100,0% 6,01 RDł IrziS 100,0% 6,67 RDł RC 44,8% 6,70 6,70 6,70 6,70 6,70 6,70 RDł RC 44,8% 8,02 8,02 8,02 RW RC 31,0% 7,64 7,64 7,64 7,64 7,64 7,64 7,64 Rdo RC 44,8% 7,62 7,62 7,62 7,62 Rdo RC 44,8% 6,30 6,30 6,30 ZRB S 20,8% ZRB S 24,0% 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 ZRB S 21,8% 5,05 5,05 5,05 5,05 5,05 5,05 5,05 5,05 5,05 RDł S 21,8% 5,72 5,72 5,72 5,72 5,72 5,72 5,72 5,72 5,72 ZRB IrziS 100,0% 7,07 RW IrziS 90,8% 6,01 RDł IrziS 100,0% 6,98 RDł IrziS 97,5% 7,74 7,74 7,74 7,74 7,74 7,74 7,74 7,74 RDł IrziS 100,0% 7,73 RW IrziS 97,5% 4,72 4,72 4,72 4,72 4,72 4,72 RW IrziS 97,5% 5,72 5,72 5,72 ZRB IrziS 97,5% 5,24 ZRB IrziS 97,5% 7,06 7,06 ZRB IrziS 97,5% 7,45 RDł S 1,6% 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 RDł S 1,2% 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 6,01 ZRB IrziS 100,0% 5,85 ZRB IrziS 100,0% 6,12 RW IrziS 100,0% 5,05 ZRB S 22,6% 5,44 RW S 22,6% 5,44 Rdo US 35,6% 6,41 RDł IrziS 97,5% 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 3,98 RW RC 90,0% 4,66 4,66 4,66 4,66 Fiscal rule strength index (FRSI) RW RC 45,6% 3,30 3,30 RW RC 45,6% 3,98 3,98 RW RC 45,6% 5,05 ZRB US 40,6% 7,85 7,85 7,85 7,85 7,85 7,85 ZRB US 40,6% 7,20 7,20 7,20 ZRB S 11,3% 6,41 6,41 6,41 6,41 6,41 6,41 6,41 6,41 6,41 ZRB IrziS 100,0% 3,98 ZRB IrziS 100,0% 6,68 Źródło: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/fiscal_rules/index_en.htm Analizując najmniej zadłużone kraje UE. Średnia liczba reguł w 2014 wynosi aż 5,3. Dodatkowo przeciętna siła reguł wynosi odpowiednio w 2004 roku 6 oraz 6,29 dla roku 2014.. Ponadto średnie pokrycie sektorowe reguł tworzonych dla tych krajów wynosi 62,8%. 20

Porównanie zmian sił reguł fiskalnych z uwzględnieniem pokrycia w sektorach na przykładzie państw UE w latach 2006 i 2014 Wykres 1. Luksemburg Bułgaria Rumunia Litwa Łotwa Czechy Szwecja Dania Polska Słowacja Finlandia Malta Holandia Niemcy Węgry Słowenia Austria Chorwacja Wielka Brytania Francja Hiszpania Belgia Irlandia Cypr Portugalia Włochy Grecja 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 2014 2006 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych http://ec.europa.eu/economy_finance/ W podanym wykresie, w którym uwzględniono siły reguł wraz z pokryciem ich w przypisanych sektorach możemy zauważyć, że najsilniejsze reguły fiskalne w 2006 21

występowały kolejno w Danii, Holandii i Wielkiej Brytanii. Natomiast w trzech krajach UE (Grecji, Malcie i Cyprze) oraz przyszłemu członkowi (Chorwacji) nie występują żadne reguły. Warto też odnotować, że większe natężenie sił reguł fiskalnych występuje w krajach z silniejszą gospodarką niż z słabszą (dodatkowo fakt ten potęguje, wstąpienie Bułgarii i Rumunii do Unii w 2007r.). Polska w tym roku zajmuje szóste miejsce. Porównując natomiast do stanu z roku 2014, możemy stwierdzić, że reguły w większości krajów zostały wzmocnione, jednakże takie kraje jak Wielka Brytania, Dania, Finlandia, Czechy, Słowenia i Estonia zanotowały spadki sił reguł fiskalnych. W tej grupie najgorzej wypadła Słowenia, której siła zasad spadła aż 6-krotnie. Mimo tych wyjątków dzięki wzmocnieniu, wzrosła skala określające siły zasad fiskalnych (Bułgaria osiągnęła wynik 42,5), a także wiele krajów przekroczyło wynik lidera sił z 2006 roku. Kraję które nie stosowały żadnych reguł zaczęły je stosować, a także dysproporcja pomiędzy silniejszymi i słabszymi gospodarkami nie jest już tak wyraźna. Polska pomimo lekkiego wzrostu spadła aż na 15 miejsce. Dodatkowo analizując zmiany na przestrzeni badanego okresu, możemy zauważyć, że w kolejnych latach ogólna siłą zasad zwiększała się z roku na rok. Jednakże mimo tego należy pamiętać, że w większości przypadków możliwe jest zawieszanie reguł, szczególnie podczas kryzysów finansowych. Na przestrzeni okresu 2008-2009, czyli w czasie na podstawie tego możemy przypuszczać, że kraje europejskie próbowały zapobiegać skutkom kryzysu poprzez między innymi zmniejszenie dynamiki wzrostu sił fiskalnych, a także zawieszeniem niektórych reguł. Przed kryzysem w okresie 2004-2007 następowały stopniowe wzmacnianie reguł fiskalnych o około 4,5% (włączając kraje które nie przystąpiły jeszcze do unii). W latach 2008-2010 w związku z nasileniem się negatywnych skutków kryzysów zdecydowanie spadła dynamika wzrostu sił fiskalnych, jednakże mimo wszystko nadal zauważany był wzrost. W ostatnim wyodrębnionym okresie 2011-2014, a szczególnie w latach 2011, 2013 i 2014 nastąpił znaczący wzrost siły reguł odpowiednio o 10%, 13,5% i w ostatnim roku aż o 27%. Mimo tych trudności, a w szczególności w czasie kryzysu reguły fiskalne są coraz bardziej umacniane, a tempo tych zmian są coraz większe. Przy czym dynamika tych zmian jest głównie odczuwana w ostatnich latach. 22

ROZDZIAŁ III. PERSPEKTYWY WYKORZYSTANIA REGUŁ FISKALNYCH W POPRAWIE STABILNOŚCI FISKALNEJ W KRAJACH UE W krajach Unii Europejskiej polityka fiskalna jest regulowana i prowadzona za pomocą krajowych i unijnych reguł. Pomimo, że ich celem było i jest zapewnienie stabilności fiskalnej, to jednak patrykularne interesy, kryzys finansowy i spowolnienie gospodarcze sprawiły, że przyjęte reguły w praktyce zostały rozmyte, a nawet czasowo zawieszone. Do polityki fiskalnej ponownie wkradła się uznaniowość, czego końcowym efektem był gwałtowny i znaczący wzrost deficytu, a zwłaszcza długu publicznego. Osiągnął on poziom, który zaczął zagrażać funkcjonowaniu strefy euro. Uświadomiono sobie potrzebę przeglądu i doskonalenia dotychczas obowiązujących reguł fiskalnych i to w taki sposób, aby wyeliminowana została uznaniowość, a jednocześnie, aby system reguł zapewnił bezpieczeństwo fiskalne i nie utrudniał walki z kryzysem. W większości krajów Unii oznacza to konieczność znaczącej redukcji deficytu strukturalnego, z czym związane jest ograniczenie zakresu państwa socjalnego. 11 Zainteresowanie regułami, wynikało z potrzeby zapewnienia makroekonomicznej stabilności gospodarki, co chciano osiągnąć dzięki ograniczeniu polityki dyskrecjonalnej. U nich nie mówi się jeszcze nic o stabilności fiskalnej i regułach fiskalnych. Te ostatnie w koncepcjach teoretyków pojawiły się później, dopiero gdy stan finansów zaczął zagrażać stabilności makroekonomicznej, gdy dyskrecjonalna polityka fiskalna zaczęła ukazywać swe daleko idące wady. Wówczas dostrzeżono, że stabilność fiskalna warunkuje stabilność ogólnogospodarczą. Od tego momentu akcent rozważań nad stosowaniem reguł został przeniesiony ze stabilizacji koniunktury na stabilizację fiskalną, z polityki monetarnej na politykę fiskalną. 12 Reguły fiskalne mają służyć prowadzeniu zrównoważonej polityki fiskalnej, co jest niezbędnym warunkiem osiągnięcia zrównoważonego rozwoju gospodarczego w długim okresie. Reguły fiskalne, tak jak i monetarne, służą podobnym celom: mają z założenia zapewnić stabilność, zwiększają przejrzystość polityki (w tym wypadku fiskalnej), ograniczać nieodpowiedzialne decyzje polityków, zwiększyć przewidywalność działań władz fiskalnych. Sama koncepcja reguł fiskalnych zrodziła się w 1989 roku. Początki sięgają komisji J. Delorsa. W jego raporcie uznano, że należy zharmonizować narodowe polityki makroekonomiczne, aby nie została podważona skuteczność jednolitej polityki pieniężnej w dziedzinie utrzymania stabilności cen. Bez koordynacji makroekonomicznej nie istniałaby możliwość określenia odpowiedniego powiązania polityki pieniężnej z budżetową. Już wtedy celem uniknięcia niestabilności fiskalnej rekomendowano wprowadzenie reguł fiskalnych. Postulaty te znalazły 11 Próchnicki L., Reguły fiskalne a stabilność fiskalna krajów unii europejskiej, Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania nr 32, Szczecin. 12 Próchnicki L., 1998: Jaka polityka stabilizacyjna, w: Gospodarka w okresie transformacji, red. Cz. Sułkowski, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 224, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin. 23

swą konkretyzację w traktacie z Maastricht (1992). W 1997 roku w związku z wprowadzeniem strefy euro regulacje z Maastricht zostały uzupełnione postanowieniami zawartymi w Pakcie Stabilności i Wzrostu (PSiW). W 2005 roku na wniosek Niemiec i Francji Pakt Stabilności i Wzrostu został zmieniony, a w zasadzie rozmyty. To w trakcie jego obowiązywania doszło do dramatycznego wzrostu zadłużenia UE. Reakcją na ten niebezpieczny stan były decyzje Parlamentu Europejskiego podjęte w grudniu 2011 roku. Wówczas parlament przyjął dodatkowo sześć aktów prawnych regulujących zasady kontroli budżetowej w Unii (tzw. sześciopak). Traktat z Maastricht, PSiW i tak zwany sześciopak tworzą europejskie normy fiskalne. Na poziomie krajowym te normy są uzupełniane przez reguły krajowe. W 2005 roku reformując (deformując) PSiW, mocno akcentowano potrzebę wprowadzania norm krajowych, które miały stać się skutecznym narzędziem temperującym skłonność poszczególnych rządzących do generowania nadmiernych deficytów. Reguły fiskalne w swym zamyśle mają w sposób trwały samoograniczać uznaniowość decydentów w prowadzeniu polityki fiskalnej, wyznaczyć przewidywalne tory polityce budżetowej, ograniczyć skłonność rządów do pro-deficytowej polityki, innymi słowy mają być narzędziem ułatwiającym realizację stabilności fiskalnej. Skuteczność reguł fiskalnych jest przedmiotem wielu analiz. I choć stosuje je coraz więcej państw (wszystkie unijne), i to w coraz szerszym zakresie, to jednak brak jest jednoznacznych badań empirycznych potwierdzających pozytywny wpływ dotychczas stosowanych reguł na dyscyplinę fiskalną, a konkretnie na zrównoważenie długu i stabilizację gospodarczą. Mimo obowiązywania reguł unijnych i krajowych wynikający z nich mechanizm nie zapobiegł wysokim deficytom i nie uchronił większości krajów Unii przed narastającym długiem. To pogarszanie się stabilności fiskalnej było szczególnie zauważalne w dobie kryzysu finansowego, wtedy to nastąpił bowiem dość drastyczny wzrost deficytu i długu. Kryzys ostro zweryfikował politykę fiskalną opartą na regułach, wymusił jej zmianę, a konkretnie bądź to odejście od krajowych reguł, bądź szybką modyfikację, a nawet zawieszenie ich funkcjonowania. Takie państwa, jak Niemcy, Dania, Austria, Estonia, Finlandia, Węgry, Litwa, Holandia, Hiszpania, Włochy, Wielka Brytania, były zmuszone do modyfikacji obowiązujących reguł lub też ustanowienia nowych limitów bardziej przystających do nowej sytuacji makroekonomicznej, jeszcze inne Dania, Czechy nie wprowadziły zmian konstrukcyjnych, lecz zdecydowały o ich czasowym zawieszeniu. 13 Wyjątek stanowią Bułgaria, Luksemburg, Szwecja w tych państwach nie dokonano zmian obowiązujących reguł. Do prezentacji różnych sposobów postępowania z regułami fiskalnymi w okresie kryzysu posłużyć mogą wyniki badań ankietowych prowadzonych przez ekspertów Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Z danych tych wynika, że w ponad 40% analizowanych przypadków po wybuchu kryzysu finansowego nie zaistniała potrzeba zmiany obowiązujących reguł, były one bowiem wypełniane. Mogło to wynikać ze stosunkowo dobrej kondycji wyjściowej finansów publicznych niektórych państw w momencie rozpoczęcia kryzysu, a także szybką reakcją władz tych krajów na pierwsze symptomy zjawisk kryzysowych. Reguły, które były najczęściej naruszane oraz podlegały zmianom, stanowiły reguły wydatkowe oraz w dalszej kolejności reguły dochodowe ( wykres 2). Stosunkowo skuteczne okazały się reguły salda 13 Kumar M. i in., 2009: Fiscal rules anchoring expectations for sustainable public finances, artykuł przygotowany przez Fiscal Affairs Department,IMF, Waszyngton. 24

budżetowego i reguły długu publicznego. Charakterystyczne jest to, że żaden kraj nie zrezygnował formalnie z istniejących już reguł, chociaż jak już wspomniano ich konstrukcja była czasowo zawieszana lub modyfikowana. Wykres 2. Zmiany dokonane w regułach fiskalnych (wyrażonych w procentach) w reakcji na kryzys zależności od typu reguły 70 60 50 brak potrzeby zmiany 40 reguły reguła zmieniona lub 30 zawieszona 20 naruszenie reguły 10 0 reguły reguły reguły salda reguły długu wydatkowe dochodowe budżetowego publicznego Źródło: Kumar M. i in., 2009: Fiscal rules anchoring expectations for sustainable public finances, artykuł przygotowany przez Fiscal Affairs Department,IMF, Waszyngton. W czasie kryzysu, stając przed trudnym wyborem: czy przestrzegać za wszelką cenę dyscypliny fiskalnej (reguł fiskalnych), czy też stosować wszelkie dostępne środki celem ożywienia gospodarki, większość państw zdecydowała się na poluzowanie polityki fiskalnej na rzecz wspierania wzrostu gospodarczego (odejścia od reguł w stronę polityki dyskrecjonalnej fiskalnej). Stabilność fiskalna została poświęcona na rzecz wyprowadzenia gospodarki z recesji. Niestety, takie postępowanie czyli krótkookresowy wzrost drogą poluzowania polityki fiskalnej pociągnęło za sobą dalsze pogorszenie stabilności fiskalnej. Wprawdzie sytuacja gospodarcza uległa pewnej poprawie, ale za to poziom długu osiągnął skalę wcześniej niespotykaną. Część państw, takich jak Grecja, Islandia, Irlandia, Włochy, Cypr, Portugalia, musiała ubiegać się o międzynarodową pomoc finansową, by móc spłacać swoje zobowiązania. Nastąpił gwałtowny i niebezpieczny spadek zaufania rynków do prowadzonej przez kraje Unii polityki fiskalnej. W tej sytuacji ponownie wysunął się problem stabilności fiskalnej. Uzmysłowiono sobie, że to od niej zależy dalszy los strefy euro. Rządzący musieli znaleźć takie rozwiązania, które przywracałyby równowagę fiskalną, ale jednocześnie wspierałyby wzrost gospodarczy w dobie recesji. Nie wypracowano jednego optymalnego wzorca, bez wad nie były także ustalenia z Maastricht i PSiW. Pożądane stało się znalezienie kompromisu pomiędzy 25