Uniwersytet Rzeszowski Wydział Ekonomii

Transkrypt

1 Uniwersytet Rzeszowski Wydział Ekonomii STUDIA PODYPLOMOWE,,Mechanizmy funkcjonowania strefy euro VI edycja, rok akademicki 2014/2015 Dagmara Skoczyńska Europejskie reguły fiskalne a reguły stosowane przez państwa członkowskie problem harmonizacji Praca dyplomowa wykonana pod kierunkiem dr hab. prof. UR Ryszard Kata Przyjmuję pracę.. Data i podpis promotora Rzeszów 2015 Studia realizowane z Narodowym Bankiem Polskim w ramach programu edukacji ekonomicznej

2 Oświadczenie autora pracy Świadom odpowiedzialności prawnej oświadczam, że niniejsza praca dyplomowa została napisana przeze mnie samodzielnie i nie zawiera treści uzyskanych w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Oświadczam również, że przedstawiona praca nie była wcześniej publikowana, jest w pełni autorska i powstała dla celów uzyskania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych,,mechanizmy funkcjonowania strefy euro i nie była także przedmiotem procedur związanych z uzyskaniem tytułu zawodowego w wyższej uczelni. Data : Podpis autora pracy 2

3 Streszczenie W pracy zaprezentowano istotę i znaczenie reguł fiskalnych w polityce budżetowej oraz klasyfikację i ich podział. Opisano również reguły fiskalne stosowane w poszczególnych państwach członkowskich w UE. Przedstawiono wpływ reguł w poprawie stabilności fiskalnej w strefie euro. Słowa kluczowe: Unia Europejska, reguły fiskalne, dług publiczny, deficyt budżetowy, Tytuł The European fiscal rule and rule applied by Member States - the problem of harmonization. 3

4 SPIS TREŚCI WSTĘP... 5 ROZDZIAŁ I. Pojęcie i istota reguł fiskalnych Reguły fiskalne - pojęcie i geneza Podział i klasyfikacja reguł... 7 ROZDZIAŁ II. Reguły fiskalne stosowane w państwach członkowskich UE Charakterystyka reguł w poszczególnych krajach UE Reguły fiskalne stosowane w Polsce ROZDZIAŁ III. Perspektywy wykorzystania reguł fiskalnych w poprawie stabilności fiskalnej w strefie euro WNIOSKI BIBLIOGRAFIA SPIS TABEL I WYKRESÓW Tabela 1. Klasyfikacja reguł fiskalnych... 8 Tabela 2. Reguły fiskalne według rodzaju... 9 Tabela 3. Reguły fiskalne w krajach Unii Europejskiej Tabela 4. Obowiązujące reguły fiskalne w Polsce o konstytucyjnej i ustawowej podstawie prawnej Wykres 1. Stosunek do reguł fiskalnych w reakcji na kryzys w zależności od typu reguły

5 WSTĘP Spowolnienie wzrostu gospodarczego, recesja czy kryzys to czas, kiedy uwypuklone zostają słabości makroekonomiczne charakteryzujące dany kraj. Reguły fiskalne to narzędzia służące przywracaniu równowagi finansom państwa. Sens ich wykorzystania w polityce makroekonomicznej polega przede wszystkim na tym, iż reguły warunkują przewidywalność, wiarygodność, długoterminową stabilność oraz minimalizację dyskrecjonalnych zasad realizacji danego obszaru polityki. Zastosowanie odpowiednich reguł może być odpowiedzią na widoczne w ekonomii polityczno zjawiska, jak nadmierna skłonność polityków do generowania deficytów budżetowych czy efekt schodkowy długu oznaczający systematyczny jego wzrost niezależnie od zmian cyklu koniunkturalnego. Ustanawianie reguł w polityce fiskalnej spotyka się z licznymi przychylnymi stanowiskami, jednak do tej pory nie udało się wypracować jednego optymalnego wzorca w tej dziedzinie, a przyjmowane w wielu krajach rozwiązania są kształtowane zazwyczaj metodą prób i błędów. Niewłaściwie dobrane rozwiązania w kwestii ustalania reguł mogą prowadzić do oddziaływania procyklicznego na system gospodarczy, przyczyniając się do jeszcze znaczniejszego osłabienia koniunktury. Słabsza koniunktura zaś, może prowadzić do wzrostu zadłużenia publicznego, które skutkuje potrzebą coraz większych oszczędności budżetowych. Celem opracowania jest przegląd obowiązujących reguł fiskalnych w państwach członkowskich Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem Polski i próba wyodrębnienia wyróżniających ją elementów. Podjęto również próbę oceny skuteczności oddziaływania reguł i ich wpływu na system gospodarczy. Zostały również opisane reguły ponadnarodowe, które nakładają limity na większą grupę państw, a których przestrzeganie rodziło, zwłaszcza w obliczu kryzysu finansowego w 2008 roku, wiele kontrowersji. Niewątpliwa słabość reguł ponadnarodowych wynika z nieuwzględniania różnic jakie mogą występować pomiędzy krajami objętymi regułami. W niniejszej pracy podjęto starania opisu problemów związanych z wykonaniem tych zapisów, oraz potrzebę ciągłego poszukiwania uniwersalnych, najbardziej optymalnych rozwiązań w tym zakresie. Dokonana analiza pozwoli udowodnić tezę, iż wprowadzenie reguł fiskalnych jest procesem bardzo skomplikowanym i uzależnionym od struktury danego kraju, należy jednak zaznaczyć, że wprowadzenie ich pomaga w dyscyplinowaniu polityki budżetowej, i są one skutecznym narzędziem temperującym skłonność rządzących do generowania nadmiernych deficytów. 5

6 ROZDZIAŁ I. POJĘCIE I ISTOTA REGUŁ FISKALNYCH 1.1. Reguły fiskalne - pojęcie i geneza Reguła fiskalna, zgodnie z ogólną definicją wprowadzoną przez G. Kopitsa oraz S. Symanskiego, to,,permanentne ograniczenie polityki budżetowej, odzwierciedlone we wskaźnikach budżetowych, wskazujących na jej postępy 1. Konkretyzuje się ona w różnej postaci: ilościowej, wskaźnika, wzorca czy procedury, które narzucane są w sposób stały na daną wielkość ekonomiczną. Stałość oznacza tu niezmienność danej reguły niezależnie od sytuacji politycznej. W Unii Europejskiej istnieje dwuszczeblowy mechanizm funkcjonowania reguł fiskalnych. Pierwszy krajowy i drugi unijny. Zadaniem tego drugiego jest dyscyplinowanie narodowych polityk fiskalnych. A jest tak dlatego, gdyż polityka fiskalna stanowi prerogatywę narodową i jest kształtowana przez poszczególne państwa Unii, a to oznacza, że w przypadku każdego kraju z osobna jego budżet jest kształtowany przez regulacje obowiązujące w danym państwie. Reguły fiskalne, i te krajowe, i te europejskie, stały się tym narzędziem, w którym pokłada się nadzieje na rozwiązanie zagrożeń fiskalnych. Teoretyczny rodowód samych reguł jest jednak dużo starszy i nie jest związany z polityką fiskalną, lecz monetarną. W teorii ekonomii koncepcja reguł pojawiła się za sprawą M. Friedmana i jest integralnie związana z krytyką monetarnej polityki dyskrecjonalnej. W miejscu mało skutecznej polityki uznaniowej, destabilizującej zdaniem Friedmana gospodarkę, proponuje on stosować proste reguły np. stałej stopy wzrostu podaży pieniądza. Dodatkowych argumentów za stosowaniem stałych reguł dostarczył R. Lukas. W jego koncepcji stałe reguły wpisują się w mechanizm racjonalnych oczekiwań. Ich istnienie pozwala na formułowanie przez podmioty gospodarcze oczekiwań. W podobnym kierunku idzie także argumentacja przedstawicieli szkoły realnego cyklu F.E. Kydlandai E.C. Prescotta. Tu także oczekiwania odgrywają kluczową rolę; dzięki stałości zasad polityki (stałość parametrów modelu) sektor prywatny reaguje w taki sposób, że łączny efekt (czyli PKB) jest zbliżony do optymalnego (bieżące PKB pokrywa się z potencjalnym). Dodatkowych argumentów za stosowaniem formalnych reguł dostarcza szkoła wyboru publicznego (J. Buchanan). Tu wprowadzenie reguł ma przede wszystkim wyeliminować woluntaryzm decyzji polityków, a uczyni to, zapewniając dużo lepszą społeczną kontrolę prowadzonej polityki. Dzięki regułom możliwa jest bowiem ocena realizowanej polityki 2. Powszechnie uznaje się, że funkcjonowanie reguł jest korzystne zarówno dla decydentów, jak i sektora prywatnego, dla którego najistotniejsze jest to, że funkcjonowanie 1 Kopits G., Symansky S., 1998: Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper 162, Washington D.C. 2 Szerzej na ten temat: Próchnicki L., 1998: Jaka polityka stabilizacyjna, w: Gospodarka w okresie transformacji, red. Cz. Sułkowski, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 224, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin. 6

7 reguł zapewnia przewidywalność działania sytemu gospodarczego. Znając zasady funkcjonowania systemu, podmioty mogą dużo łatwiej formułować oczekiwania i podejmować działania, które są dla nich racjonalne nie tylko w krótkim, ale także w długim okresie. Z kolei zaletą reguł dla sektora rządowego jest to, że opierając swą politykę na stanowionych regułach, unikają wad polityki dyskrecjonalnej; po pierwsze zapewniają większą transparentność swej polityki (przejrzystość), co umożliwia podmiotom formułowanie racjonalnych oczekiwań, po drugie zapewniają większą stabilność makroekonomiczną, co w dłuższym okresie gwarantuje wyższy wzrost gospodarczy. Współcześnie w literaturze ekonomicznej można znaleźć wyniki badań prezentujące dodatkowe zasady tworzenia reguły fiskalnej, które są istotne z punktu widzenia ich efektywnego wdrażania w praktyce poszczególnych krajów. Wskazuje się zatem na 3 : dokładne określenie wskaźnika budżetowego, na którym bazuje reguła czyli np. salda budżetowego, czy salda strukturalnego, czy salda pierwotnego lub wydatków budżetowych ogółem, czy wydatków bieżących lub dochodów budżetowych ogółem, czy dochodów podatkowych lub długu brutto, czy długu netto itp.; wprowadzenie wysokiej rangi prawnej reguły, poprzez jej zapisanie w konstytucji lub ustawie (np. o finansach publicznych), co potwierdzi jej długoterminowy charakter; sformułowanie reguły w sposób prosty i zrozumiały dla społeczeństwa; możliwy stały monitoring przez niezależny organ, którego podstawą powinno być dostarczanie wiarygodnych danych; zdefiniowanie sankcji za nieprzestrzeganie wyznaczonej reguły oraz zasad ich egzekwowania, sankcje powinny być wprowadzone wraz z regułą; wybór reguły spójnej z przyjętą średnio- i długoterminową strategią finansową i gospodarczą kraju; możliwość zastosowania tzw. klauzuli wyjścia, co oznacza czasowe zawieszenie reguły w zdefiniowanych sytuacjach nadzwyczajnych, jak katastrofy naturalne czy głęboka recesja gospodarcza Podział i klasyfikacja reguł Reguły fiskalne można sklasyfikować według różnych kryteriów. Najważniejsze z nich przedstawiono w tabeli 1. Współcześnie ważnym kryterium podziału reguł fiskalnych stało się kryterium zasięgu terytorialnego, umożliwiające wyodrębnienie reguł ponad narodowych i krajowych. Podstawowym przykładem reguł, obejmujących finanse publiczne więcej niż jednego kraju, są kryteria budżetowe wprowadzone w 1992 roku przez Traktat z Maastricht 5 oraz rozszerzone w Pakcie Stabilności i Wzrostu z 1997 roku. Niezależnie od powyższych kryteriów, kraje członkowskie Unii Europejskiej stosują dodatkowo krajowe reguły fiskalne. 3 Na podstawie m.in. Kopits G., Symanski S., op. cit.; Anderson B, Minarik J. J., Design choices for fiscal policy rules, [w:] Fiscal Policy: current issues and challenges, Research Department Public Finance Workshop, Banca d Italia 2007, oraz Public finance in EMU, European Commission 2010, no. 4 4 Wprowadzony przez Komisję Europejską w 2010 r. 5 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. C 83 z , wcześniej Traktat o Wspólnocie Europejskiej (TWE). 7

8 Klasyfikacja reguł fiskalnych Tabela 1. Kryterium Kryterium zasięgu terytorialnego Kryterium szczebla sektora publicznego Kryterium rodzaju reguły Źródło: opracowanie własne. reguły ponadnarodowe reguły krajowe Rodzaje reguły dotyczące całego sektora publicznego reguły dotyczące szczebla centralnego reguły dotyczące szczebla regionalnego reguły dotyczące szczebla lokalnego reguły dotyczące szczebla ubezpieczeń społecznych reguły salda budżetowego reguły zadłużenia reguły wydatkowe reguły dochodowe Podział reguł fiskalnych według szczebla sektora finansów publicznych, których one dotyczą jest ważne nie tylko z punktu widzenia ich koordynacji w obrębie całego sektora, ale przede wszystkim zwiększenia dyscypliny budżetowej finansów publicznych jako całości. Jak wskazują bowiem badania, nałożenie zbyt restrykcyjnych reguł na szczeblu centralnym lub szczeblach niższych, może skutkować wymuszeniem łącznych zmian zasad finansowania określonych zadań 6. Takim przykładem są reguły salda budżetowego oraz zadłużenia, konsekwencją których może być ograniczenie możliwości inwestycyjnych sektora publicznego i konieczność weryfikacji zadań publicznych, przenoszenia części finansowania na sektor komercyjny lub wydzielania odpowiednich jednostek z sektora publicznego realizujących zadania publiczne. Z punktu widzenia podziału dotyczącego ujęcia rodzajowego, tj. wskaźnika będącego podstawą konstrukcji reguły, dzieli się je zazwyczaj na cztery główne grupy zaprezentowane w tabeli 2. Wśród reguł salda budżetowego należy zwrócić uwagę szczególnie na dwa rozwiązania, tj. regułę zrównoważonego budżetu oraz złotą regułę budżetową. Pierwsza z nich jest regułą najlepiej zrozumiałą i uważaną za najbardziej racjonalną, choć z wielu badań wynika, iż ma ona działanie procykliczne, czyli nie antycypuje zmian cyklu koniunkturalnego. Reguła zrównoważonego salda może nie mieć też charakteru ciągłego. Z kolei złota reguła dotyczy zasady równowagi salda bieżącego, dopuszczając w ten sposób możliwość zwiększenia wydatków budżetowych o charakterze inwestycyjnym. Reguły salda budżetowego najczęściej jednak obejmują limit dopuszczalnego poziomu deficytu budżetowego w relacji do PKB (rzadziej w wielkościach nominalnych). Jednym z ostatnich zastosowanych w praktyce rozwiązań w tym zakresie jest ograniczenie, dotyczące wskaźniku 6 Hallerberg M., von Hagen J., 2006: Organizacja procesu budżetowego w Polsce. Reguły budżetowe a stabilność fiskalna i gospodarcza, Sprawne Państwo, Program Ernst&Young, Warszawa. 8

9 salda strukturalnego, który zwiększa możliwości prowadzenia antycyklicznej polityki budżetowej 7 Reguły zadłużenia najczęściej powiązane są z regułami deficytu budżetowego. Reguły te często są różnicowane w zależności od poszczególnych szczebli sektora publicznego. Reguły wydatkowe mają przede wszystkim ograniczać procykliczne poluzowanie polityki budżetowej. Mogą one jednak różnić się: zakresem wydatków które obejmują (wydatki ogółem, wydatki pierwotne, wydatki bieżące, wydatki na ubezpieczenia społeczne itp.), zastosowaniem korekty inflacyjnej (wydatki nominalne, wydatki realne), wprowadzeniem ilościowego limitu wydatków lub ustalonej stopy ich wzrostu. Z kolei w ramach reguł dochodowych można wskazać trzy główne cele, jakie przyświecają ich wprowadzeniu: realizacja koncepcji wygładzania podatków w czasie, czyli przede wszystkim utrzymywania stabilnych podatków i ograniczania gwałtownych działań w tym zakresie (głównie ich podwyżek); ustalenie zasad alokacji nadwyżek dochodów osiągniętych w danym roku, głównie z przeznaczeniem na spłatę długu; zdefiniowanie zasad przekazywania części dochodów (lub przychodów) budżetowych na specjalnie wydzielone państwowe fundusze stabilizacyjne (rezerwowe) 8. Rodzaj Reguła salda budżetowego Reguła zadłużenia Reguła wydatkowa Reguła dochodowa Reguły fiskalne według rodzaju Reguła zrównoważonego budżetu Limit długu w wartościach nominalnych Limit wydatków w wartościach nominalnych Poziom obciążeń podatkowych jako % PKB Konstrukcja Złota reguła Limit długu w relacji do PKB lub dochodów budżetowych Limit wydatków w wartościach realnych Reguła oparta na zmianie stawek podatkowych Tabela 2. Ograniczenia dotyczące deficytu budżetowego (nominalnie lub jako % PKB) Limit długu w relacji do zdolności jego obsługi Nominalna lub realna stopa wzrostu wydatków budżetowych Zakres alokacji dodatkowo wypracowanych dochodów budżetowych Źródło: Public finance in EMU, European Commission, European Economy Marchewka - Bartkowiak K., 2012: Reguły fiskalne w warunkach kryzysu finansów publicznych, Ekonomia i Prawo, kwartalnik Tom X, nr 3. 8 Marchewka - Bartkowiak K., 2008: Zarządzanie długiem publicznym. Teoria i praktyka państw Unii Europejskie, PWN. 9

10 ROZDZIAŁ II. REGUŁY FISKALNE STOSOWANE W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH UE 2.1. Charakterystyka reguł w poszczególnych krajach UE W wielu krajach Unii Europejskiej reguły fiskalne obowiązują od kilku lat. W większości przypadków mają charakter deklaracji politycznych, określających średniookresowe cele fiskalne. Czasami są one uzgodnione pomiędzy głównymi partiami politycznymi. Coraz częściej reguły zapisuje się w ustawach lub nawet w konstytucji. Dzieje się tak między innymi w krajach, mających kłopoty z finansowaniem długu. W tym przypadku reguły fiskalne mają nie tylko obniżyć w średnim okresie dług, ale także zwiększyć zaufanie rynków do dłużnika. Warto jednak zwrócić uwagę, że reguły fiskalne tworzone były w wielu krajach UE już w latach 90. lub na początku tego wieku, ale nie zapobiegły narastaniu długu (np. w Portugalii). Są też kraje, w których reguły fiskalne praktycznie nie istnieją (np. Czechy), a mimo to kolejne rządy prowadziły rozsądną politykę budżetową 9. Warto przyjrzeć się jak poszczególne, wybrane kraje dostosowują się do unijnych wymogów, Choć w zmaganiach z długiem stosują wiele elementów wspólnych, różny jest zakres i tempo dochodzenia do wyznaczonych celów. Austria Od 1999 r. obowiązuje tzw. Austriacki Pakt Stabilizacyjny, zgodnie z którym ustalany jest wieloletni cel deficytu budżetu centralnego i budżetów regionalnych. W 2007 r. została przyjęta reguła wydatkowa (obowiązuje od 2009 r.) czteroletni limit wydatków budżetu centralnego. W 2011 r. Pakt Stabilizacyjny został wzmocniony. W grudniu 2011 r. austriacki parlament wprowadził do prawa budżetowego zasadę, że od 2017 r. deficyt strukturalny na szczeblu federalnym (budżet rządu i fundusze ubezpieczeń społecznych) nie może przekraczać 0,35% PKB, a na szczeblu regionalnym 0,1% PKB. Odchylenia od tego celu, stwierdzane ex post, będą gromadzone na rachunkach kompensacyjnych i jeżeli przekroczą 1,25% PKB dla budżetu centralnego lub 0,367%. dla budżetów lokalnych nastąpi automatyczna korekta. W ocenie stanu budżetu ważną rolę odgrywają Izba Rachunkowości oraz niezależne instytuty ekonomiczne. Bułgaria Od 2012 r. obowiązuje reguła zrównoważonego budżetu, wpisana do ustawy o prawie budżetowym. Zgodnie z nią deficyt nie może przekraczać 2% PKB. Cypr Od 2014 r. obowiązuje średniookresowe ramy budżetowe, w tym reguła wydatkowa. 9 Gadomski W., Fiskalne kaftany bezpieczeństwa, obserwator finansowy. 10

11 Dania Od 2009 r. obowiązuje reguła wydatkowa udział konsumpcji publicznej w PKB skorygowanym o wahania cykliczne, powinien zostać obniżony do 2015 r. do 26,5%. W programie konwergencji z 2011 r. zapisane zostało, że do 2015 r. strukturalny deficyt powinien spaść do 0,5%, a do 2020 r. musi być całkowicie wyeliminowany. Estonia Od 1993 r. obowiązuje reguła zrównoważonych finansów publicznych. Deficyt sektora rządowego i samorządowego nie może przekraczać wyznaczonego poziomu. W 2007 i 2008 r. rząd wyznaczył za cel osiągnięcie nadwyżki w finansach publicznych, zdając sobie sprawę, że w gospodarce narasta nierównowaga. Obecnie z uwagi na lukę popytową celem jest niewielki deficyt. Od 1997 r. obowiązuje także reguła dotycząca maksymalnego długu dla samorządów. Finlandia Od 1999 r. obowiązuje formuła zrównoważonego budżetu centralnego. Na lata celem była strukturalna nadwyżka w wysokości 1%. Dopuszczano cykliczne deficyty, o ile nie prowadziły do wzrostu poziomu zadłużenia. W lutym 2009 r. rząd zdecydował się czasowo odejść od tego celu, zapowiadając jednocześnie reformy, które w średnim okresie poprawią wynik sektora General Government. Od 2011 r. nominalny deficyt budżetu centralnego nie może przekraczać 1%. Od 2003 r. obowiązuje reguła wydatkowa, określająca limit wydatków w ciągu czterech lat kadencji rządu. Limit dotyczy pierwotnych wydatków niecyklicznych około 75% wydatków budżetu centralnego. Francja We wrześniu 2012 r. rząd przedstawił projekt ustawy O programowaniu i zarządzaniu finansami publicznymi, która ma dostosować francuskie reguły fiskalne do wymagań Paktu Fiskalnego. Projekt zakładał obniżenie deficytu nominalnego finansów publicznych do 3% PKB w 2013 r., a deficytu strukturalnego do 0,5% w 2015 r. Przewiduje też powołanie Wysokiej Rady Finansów Publicznych oraz wprowadzenie mechanizmu korekty, który ma działać w sytuacjach, gdy stwierdzi się odchylenie parametrów fiskalnych od zakładanej ścieżki. Niemcy Od 2011 r. obowiązuje reguła zrównoważonego budżetu, odnosząca się do wyniku strukturalnego. Została wpisana do Konstytucji w 2009 r. Zacznie w pełni obowiązywać od 2016 r. rząd federalny i od 2020 r. wszystkie landy. Obecnie trwa okres przejściowy. Deficyt strukturalny rządu centralnego nie może być wyższy niż 0,35% PKB, a finanse landów mają być strukturalnie zrównoważone. Od 2008 r. obowiązuje też reguła wydatkowa wydatki rządu centralnego i landów nie mogą rocznie rosnąć więcej niż o 1%. 11

12 Węgry Przyjęta w kwietniu 2011 r. Konstytucja zawiera rozdział dotyczący finansów publicznych. Konstytucja obowiązuje od 2012 r. Artykuł 36 przewiduje, że dopóki dług publiczny przekracza 50% PKB, parlament może przegłosować wyłącznie takie ustawy budżetowe, które przewidują obniżenie długu. Odstępstwa od tej zasady mogą być usprawiedliwione jedynie recesją i wymagają odrębnej decyzji parlamentu. Dopóki dług jest większy niż 50% PKB Trybunał Konstytucyjny będzie oceniał każdą ustawę, mającą wpływ na finanse publiczne, pod kątem jej zgodności z celem fiskalnym obniżaniem długu. Irlandia W czerwcu 2012 r. przyjęta została ustawa O odpowiedzialności fiskalnej, ustanawiająca Radę Fiskalną. Ustawa zakłada wprowadzenie reguły fiskalnej dotyczącej długu (redukcji długu poniżej 60% o 1/20 obecnej nadwyżki rocznie) oraz reguły dotyczącej deficytu strukturalnego, który rząd będzie starał się utrzymać na poziomie 0,5% PKB. Przewiduje się także stosowanie reguły wydatkowej, w ramach budżetowego planowania wieloletniego. Włochy W kwietniu 2012 r. została przyjęta poprawka do konstytucji, wprowadzająca zasadę zrównoważonego strukturalnie budżetu, którą precyzuje ustawa. Jest zgodna z zasadami Paktu Fiskalnego. Ustawa powołuje także do życia niezależne ciało nadzorujące finanse publiczne. Rząd przedstawił także Program Stabilizacyjny na lata (zaaprobowany przez parlament), zakładający obniżenie deficytu nominalnego do 2,9% PKB w roku bieżącym i 1,8% w roku przyszłym. Litwa Od 2008 r. obowiązuje reguła wydatkowa. Wydatki budżetu rosną o połowę wolniej niż planowane dochody. Luksemburg Od 2004 r. obowiązuje reguła utrzymania długu na wyznaczonym poziomie. Natomiast już od 1990 r. przestrzega się umowy między partiami, że wydatki budżetu nie rosną szybciej niż prognozowany średniookresowy nominalny wzrost PKB. Holandia Od 1994 r. obowiązuje reguła wydatkowa, określająca limit wydatków w czteroletnim okresie kadencji parlamentarnej. Dotyczy całości wydatków sektora rządowego i samorządowego. Od 2009 r. z wydatków wyłączane są zasiłki dla bezrobotnych i zasiłki socjalne. Od 1994 r. trzeba też przestrzegać reguły dochodowej. Każda ulga podatkowa powinna być kompensowana przez dodatkowe podatki. Od 2011 r. obligatoryjna jest zasada, że 50% dodatkowych dochodów (ponad przewidziane w budżecie) musi być użyte na zmniejszenie długu. 12

13 Portugalia Od 2002 r. obowiązuje w Portugalii zasada zrównoważonego budżetu, ale dotyczy zaledwie 13% wydatków państwa. W maju 2011 r. przyjęto Prawo Budżetowe, które wprowadziło regułę fiskalną przewidującą, że strukturalny wynik finansów nie może być gorszy niż średniookresowy cel w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Jeżeli występuje odchylenie, w kolejnych latach następuje korekta budżetu, w celu powrotu na właściwą ścieżkę. Zasada ta obowiązuje od 2015 r. W końcu 2011 r. utworzona została niezależna Rada Fiskalna. Jej zadaniem jest ocena, czy reguła fiskalna jest realizowana. Rumunia Od 2010 r. obowiązuje reguła wydatkowa, przewidująca, że wzrost wydatków rządowych i samorządowych nie może przekraczać nominalnego tempa wzrostu PKB, określonego w prognozie na następne trzy lata. Reguła ta jest ważna do czasu pojawienia się w finansach publicznych nadwyżki. Dodatkowo określane są dwuletnie limity wydatków osobowych. Zasady kontroluje ustanowiona w 2010 r. Rada Fiskalna. Słowacja W grudniu 2011 r. do Konstytucji wprowadzono zasadę ograniczenia długu publicznego do poziomu 60% PKB. Przewidziano także utworzenie Rady Fiskalnej do monitorowania sytuacji finansów publicznych. Ustawa przyjęła także automatyczne progi ostrożnościowe. Gdy dług przekracza 50% PKB minister finansów jest zobowiązany przedstawić parlamentowi, jakie kroki zamierza podjąć, by zadłużenie ograniczyć. Gdy jego wartość przekracza 53% PKB, rząd musi przedstawić pakiet środków, ograniczających dług i zamrozić płace w sferze budżetowej. Po przekroczeniu granicy 57% rząd musi przedstawić zrównoważony budżet. A po dojściu do 60% rząd zwraca się do parlamentu o wyrażenie wotum zaufania. Od 2017 r. limit zadłużenia będzie obniżony do 50%, a procedury ostrożnościowe wszczęte już przy długu przekraczającym 40% PKB. Słowenia W 2011 r. została wprowadzona reguła wydatkowa. Jeżeli pierwotny deficyt budżetu i dług General Government w stosunku do PKB przekraczają wyznaczone cele, wzrost wydatków budżetowych musi pozostawać w pewnej proporcji do prognozowanego wzrostu nominalnego PKB. Parametry są ustalane na dwa lata i wskaźnikowo na dwa dalsze. Hiszpania W poprawce do Konstytucji z sierpnia 2011 r. i w organicznej ustawie Prawo Budżetowe zapisano zasady, dotyczące strukturalnego deficytu, długu i reguł wydatkowych. Nominalne wydatki budżetu centralnego i lokalnych nie mogą przekroczyć prognozowanego w średnim okresie nominalnego wzrostu PKB. Wyłączone są wydatki na zasiłki dla bezrobotnych. Od 2020 r. strukturalny deficyt budżetu centralnego i budżetów regionalnych nie może przekraczać granicy, ustalonej przez Unię Europejską. Lokalne budżety, poniżej regionalnych, mają być zrównoważone. Od 2020 r. dług sektora rządowego i samorządowego nie może przekraczać 60% PKB. 13

14 Szwecja Od 2000 r. obowiązuje reguła zrównoważonego budżetu w średnim okresie sektor General Government powinien notować nadwyżkę. W latach celem była nadwyżka 2% PKB, od 2007 r.- 1% PKB. Od 2000 r. obowiązuje też reguła wydatkowa. Ustalany jest 3-letni poziom wydatków dla budżetu centralnego i systemu emerytalnego. W 2007 r. utworzona została niezależna Rada Polityki Fiskalnej. Wielka Brytania W maju 2010 r. przyjęto regułę zrównoważonego budżetu. Celem jest osiągnięcie określonego deficytu, cyklicznie korygowanego dla pięcioletnich okresów. Obowiązuje też reguła długu obniżenie poziomu długu netto do roku fiskalnego 2015/2016. Prognozy fiskalne i ocenę tego, w jakim stopniu realizowane są reguły dostarcza niezależne Office for Budget Responsibility, powołane w 2010 r. Fiskalne reguły w Wielkiej Brytanii są deklaracjami politycznymi, a nie ustawami. Austria Bułgaria Cypr Estonia Dania Finlandia Niemcy Irlandia Włochy Litwa Holandia Portugalia Rumunia Słowacja Szczegółowa analizę reguł fiskalnych w krajach UE przedstawia tabela nr 3. Kraj Reguły fiskalne w krajach Unii Europejskiej Reguła Fiskalna Tabela 3. - reguła wydatkowa - reguła salda budżetowego - reguła wydatkowa -reguła salda budżetowego -reguła zadłużenia -reguła dochodowa -reguła zrównoważonego budżetu -reguła salda budżetowego -reguła salda budżetowego -reguła salda budżetowego -reguła zrównoważonego salda budżetowego -reguła dochodowa -reguła zrównoważonego budżetu -reguła salda budżetowego -reguła zrównoważonego budżetu 14

15 Kraj Słowenia Hiszpania Szwecja Wielka Brytania Luksemburg Węgry Źródło: opracowanie własne. Reguła Fiskalna -reguła zadłużenia -reguła zadłużenia -reguła salda budżetowego -reguła salda budżetowego -reguła salda cyklicznego -reguła zadłużenia -reguła zadłużenia -reguła zrównoważonego salda -reguła zadłużenia ciąg dalszy tabeli 3. Podstawowe reguły fiskalne w Unii Europejskiej mają charakter ponadnarodowy. Dotyczą one wszystkich państw Unii Europejskiej, które docelowo mają utworzyć jeden obszar strefy euro. Reguły te, zwane budżetowymi kryteriami spójności (lub konwergencji dla państw spoza UGW), są regułami numerycznymi i dotyczą wskaźnika deficytu i długu dla całego sektora finansów publicznych. Kryteria obejmują zatem dopuszczalny na maksymalnym poziomie, liczonym w relacji do PKB, wskaźnik deficytu w wysokości 3% oraz długu w wysokości 60%. W ramach Paktu Stabilności i Wzrostu z 1997 r. oraz jego reformy z 2005 r., obecnie funkcjonują dodatkowe zasady wypełniania powyższych kryteriów których celem jest wzmocnienie dyscypliny budżetowej. Jednym z nich jest wymóg osiągnięcia bliskiego zrównoważenia budżetu lub nadwyżki budżetowej w sektorze finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej. Pierwotne zmiany w powyższym Pakcie dokonane zostały między innymi na skutek prowadzonych przez kraje kandydujące prób jednorazowego (czyli w okresie weryfikacyjnym) osiągnięcia wskaźników wynikowych poniżej poziomu kryteriów budżetowych (np. we Włoszech wprowadzono jednorazowy podatek zwiększający dochody budżetowe, w Belgii dokonano prywatyzacji zaliczając zdobyte środki do dochodów budżetowych). Reforma Paktu była następstwem przede wszystkim słabej skuteczności organów Wspólnoty we wdrażaniu wyraźnie sformułowanych procedur sanacyjnych (w tym sankcji o charakterze finansowym) 10. Oprócz ponadnarodowych reguł fiskalnych, w poszczególnych krajach członkowskich Unii Europejskiej wprowadzane są także reguły krajowe. W ramach wspomnianego wyżej Paktu, sformułowano zapis, iż reguły dotyczące budżetu zatwierdzone w poszczególnych krajach członkowskich powinny być komplementarne z przyjętymi wspólnotowymi zasadami ograniczania deficytu i długu sektora general government. Z przeprowadzonych przez Komisję Europejską badań ankietowych wynika, iż pomiędzy okresem wzrosła o 51 (czyli z 16 do 67) liczba reguł stosowanych 10 Marchewka - Bartkowiak K., 2010: Reguły fiskalne, Analizy BAS nr 7(32). 15

16 w państwach UE, większość państw wprowadziło bowiem więcej niż jedną regułę fiskalną. Do najstarszych i najczęściej stosowanych w praktyce reguł fiskalnych zalicza się regułę zrównoważonego budżetu oraz tzw. złotą regułę fiskalną. Obie zaliczane są do reguł salda budżetowego. Równoważenie budżetu państwa, czyli niedopuszczenie do nadmiernych wydatków w stosunku do możliwości dochodowych budżetu, jest klasyczną zasadą skarbowości. Jest ona regułą najlepiej zrozumiałą i uważaną za najbardziej racjonalną. Klarowność tej reguły może zostać zaburzona poprzez wprowadzanie różnego rodzaju wyjątków, w ramach sytuacji nadzwyczajnych lub zastosowanie zasady odstępstwa od równowagi budżetu w jednym roku pod warunkiem, iż powstały deficyt ma charakter przejściowy i zostanie sfinansowany nadwyżką wypracowaną w budżecie w kolejnym roku 11. Współcześnie reguła ta jest częściej stosowana (także w UE) w odniesieniu do budżetów lokalnych, aniżeli centralnych. Ciekawym wyjątkiem może być reguła fiskalna wprowadzona w Finlandii w okresie , która określała cel równoważenia budżetu władz centralnych w ostatnim okresie danej kadencji rządu. Ewentualne niewielkie odchylenia od równowagi były dopuszczone, ale pod warunkiem, że nie wpłyną na realizację drugiej reguły, czyli redukcji długu Skarbu Państwa w relacji do PKB. Zgodnie ze złotą regułą fiskalną możliwe jest finansowanie z dochodów bieżących budżetu tylko wydatków bieżących (konsumpcyjnych), a nie inwestycyjnych (majątkowych). Na te ostatnie tym samym dopuszczone jest zaciągnięcie długu zewnętrznego. Wyjaśnieniem tej zasady jest zjawisko międzypokoleniowego transferu majątku, które oznacza, iż na dzisiaj budowany majątek publiczny przez jedno pokolenie zaciągany jest dług, który spłacony zostanie przez pokolenie przyszłe, które z tych inwestycji będzie także korzystało. Poza tym wskazuje się, iż reguła ta lepiej od równoważenia budżetu dostosowuje budżet do zmian cyklu koniunkturalnego, gdyż nie pozwala na automatyczną redukcję wydatków inwestycyjnych w okresie recesji. Problemem często okazuje się jednak sama klasyfikacja wydatków na bieżące i inwestycyjne oraz próby jej redefinicji już po wprowadzeniu powyższej reguły w życie. Złota reguła swoją popularność zdobyła m.in. w Niemczech, Francji, Wielkiej Brytanii oraz we Włoszech. Reguły salda budżetowego nie muszą dotyczyć tylko ograniczeń wielkości deficytu budżetowego, ale także wypracowania nadwyżek budżetowych. Jedna z ostatnio coraz częściej stosowanych konstrukcji, opiera się na wskaźniku salda strukturalnego, który umożliwia prowadzenie antycyklicznej polityki budżetowej 12. Tego rodzaju zasadę wprowadzono w 2005 r. na szczeblu Wspólnoty w ramach reformy Paktu Stabilności i Wzrostu. W związku z powyższym, kilka państw Unii Europejskiej zastosowało także reguły krajowe oparte o tę konstrukcję. Przykładem w tym zakresie może być rozwiązanie szwedzkie i niemieckie. W Szwecji obok reguły wydatkowej, obowiązuje wymóg osiągnięcia nadwyżki strukturalnej sektora publicznego na poziomie 1% PKB. Z kolei w Niemczech 11 Marchewka - Bartkowiak K., 2010: Reguły fiskalne, Analizy BAS nr 7(32). 12 Marchewka - Bartkowiak K., 2008: Zarządzanie długiem publicznym. Teoria i praktyka państw Unii Europejskie, PWN. 16

17 w 2009 r. Bundestag wprowadził konstytucyjny zapis wymagający od rządu federalnego utrzymywania strukturalnego deficytu budżetowego na maksymalnym poziomie 0,35% PKB. Reguła ta ma obowiązywać od 2016 r. Jednak aby ją zrealizować zakłada się stopniowe dyscyplinowanie budżetu już od 2011 r. 13. Reguły nakładane na dług publiczny są powiązane często z regułami salda budżetowego. W konstrukcji tej reguły najczęściej uwzględnia się dług publiczny brutto całego sektora publicznego. Reguła może dotyczyć jednak również długu netto (czyli po wyłączeniu aktywów finansowych) oraz odnosić się oddzielnie do długu Skarbu Państwa lub innych jednostek sektora (w tym jednostek szczebla lokalnego oraz funduszy ubezpieczeń społecznych). Ze względu na to, iż limit długu publicznego w relacji do PKB jest jednym z kryteriów budżetowych UE, reguła zadłużenia państw członkowskich (jeżeli jest wprowadzona) powinna być ustalona oczywiście poniżej 60% PKB. Ważnym elementem konstrukcji wydaje się także założenie ograniczania rocznych przyrostów długu, i tym samym kosztów jego obsługi. Obok reguł salda budżetowego, duże zróżnicowanie konstrukcji dotyczy także reguł wydatkowych i dochodowych, które z założenia powinny mieć charakter wieloletni. Reguły ograniczające wydatki budżetowe, mają przede wszystkim ograniczać procykliczne poluzowanie polityki budżetowej. Mogą one jednak różnić się w ramach: zakresu wydatków które obejmują (wydatki ogółem, wydatki pierwotne, wydatki bieżące, wydatki na ubezpieczenia społeczne itp.), zastosowania korekty inflacyjnej (wydatki nominalne, wydatki realne), wprowadzenia ilościowego limitu wydatków lub ustalonej stopy ich wzrostu. Z powyższego wynika zatem, iż zbudowanie odpowiedniej reguły wydatkowej nie jest proste i wymaga wcześniejszych badań oraz symulacji, umożliwiających wybór konstrukcji dostosowany do specyfiki budżetowej danego kraju. Ostatnia z omawianych reguł fiskalnych dotyczy dochodów (lub przychodów) budżetowych. Można wskazać trzy główne cele, jakie przyświecają wprowadzeniu reguł dochodowych: realizacja koncepcji wygładzania podatków w czasie, czyli przede wszystkim utrzymywania stabilnych podatków i ograniczania gwałtownych działań w tym zakresie (głównie ich podwyżek). ustalenie zasad alokacji nadwyżek dochodów osiągniętych w danych roku, głównie z przeznaczeniem na spłatę długu. zdefiniowanie zasad przekazywania części dochodów (lub przychodów) budżetowych na specjalnie wydzielone państwowe fundusze stabilizacyjne, służące najczęściej jako zabezpieczenie emerytalne przyszłych pokoleń. Według danych Komisji Europejskiej z 2009 r. kilka krajów UE uzupełniało stosowane już inne reguły fiskalne i wprowadzało dodatkowe zasady, dotyczące dochodów w ramach dwóch pierwszych celów. Należą do nich: Dania, Finlandia, Francja, Litwa, Łotwa i Holandia. Reguła dochodowa, określająca zasady finansowania funduszy specjalnych, dotyczy z kolei takich państw, jak Belgia, Francja, Holandia, Irlandia i Szwecja. 13 Marchewka - Bartkowiak K., 2010: Reguły fiskalne, Analizy BAS nr 7(32). 17

18 2.2. Reguły fiskalne stosowane w Polsce Nasz kraj był prekursorem w Europie, jeśli idzie o konstytucyjne gwarancje utrzymania poziomu długu. Konstytucyjny zapis został przełożony na ustawę o finansach publicznych z 1998 r., aż po kolejne nowelizacje, w szczególności z 2009 oraz 2010 r., przewidującą progi ostrożnościowe utrzymujące się na poziomie 50%, 55% oraz 60% PKB i sankcje za ich przekroczenie oraz dodatkowe ograniczenia obejmujące jednostki samorządu terytorialnego ( w tym indywidualny wskaźnik zadłużenia, obowiązujący od 2014 r.) 14. Najbardziej popularnymi regułami dotyczącymi budżetu państwa w Polsce były: Reguła wydatkowa (potocznie zwana regułą Belki ), przyjęta w trakcie przygotowywania projektu budżetu państwa na 2002 r. Zgodnie z tą regułą łączne wydatki budżetowe mogły rosnąć w tempie nie wyższym niż inflacja plus jeden punkt procentowy. Reguła salda budżetowego (potocznie zwana kotwicą budżetową ), przyjęta w trakcie opracowywania projektu budżetu państwa na 2007 r. Zgodnie z tą regułą wartość nominalna deficytu budżetu państwa nie mogła przekroczyć 30 mld zł. Tabela 4. Obowiązujące reguły fiskalne w Polsce o konstytucyjnej i ustawowej podstawie prawnej Rodzaj reguły Formuła reguły Akt prawny Reguła zadłużenia Limit poziomu państwowego długu publicznego Reguła zadłużenia Progi ostrożnościowe dotyczące Państwowego długu publicznego Reguła zadłużenia Ograniczenia w zaciąganiu i obsłudze długu przez jednostki samorządu terytorialnego Reguła przychodowa Obowiązek przekazywania części przychodów z prywatyzacji do Funduszu Rezerwy Demograficznej Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3 5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Ograniczenia maksymalnego poziomu państwowego długu publicznego w relacji do PKB na poziomie 50%, 55% oraz 60%. Wprowadzone procesy sanacyjne. Wskaźnik maksymalnego dopuszczalnego poziomu długu w wysokości 60% dochodów jednostki ogółem na koniec roku oraz na koniec kwartału, wskaźnik obsługi długu, którego wysokość nie może przekroczyć 15% planowanych dochodów JST. Od 2014 r. indywidualny wskaźnik poziomu długu JST. FRD finansowany jest m.in. z przekazywanych środków z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa w wysokości 40% przychodów z ogólnej kwoty brutto, pomniejszonej o kwoty obowiązkowych odpisów na obligatoryjne fundusze celowe, uzyskanej z wszystkich procesów prywatyzacyjnych prowadzonych w danym roku. Źródło: opracowanie własne na podstawie odpowiednich aktów prawnych. Konstytucja RP Ustawa o finansach publicznych Ustawa o finansach publicznych Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych 14 Gadomski W., Fiskalne kaftany bezpieczeństwa. 18

19 Wprawdzie powyższe zasady wprowadzone były jako reguły fiskalne, w rzeczywistości nie spełniły one podstawowej jej cechy, tj. nie zostały zapisane prawnie w sposób potwierdzający ich długoterminowy charakter, a tym samym ich wiarygodność i zostały porzucone. Reguły te znalazły się jedynie w jednorocznych ustawach budżetowych, a także rocznej aktualizacji programu konwergencji. Za odpowiednio skonstruowane reguły fiskalne, funkcjonujące w naszym kraju, można przyjąć przede wszystkim reguły zadłużenia, wprowadzone w Konstytucji RP w 1997r. oraz w ustawie o finansach publicznych w 1998 r. Obie reguły dotyczą wskaźnika państwowego długu publicznego i funkcjonują w praktyce do dnia dzisiejszego, będąc względem siebie uzupełniające (tabela 4). Należy jednak zaznaczyć, iż od 1998 r. nastąpiło kilka zmian w samej konstrukcji ustawowo zdefiniowanego wskaźnika długu oraz zasad jego ograniczania, m.in. w 2005 r. wyeliminowano z wielkości zadłużenia kwotę przewidywanych wypłat z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa, a w 2009 r. zaostrzono zapisy dotyczące sankcji za przekroczenie poszczególnych progów ostrożnościowych (50%, 55%, 60% PKB). Ponadto ustalono regułę równoważenia budżetu bieżącego przez JST (od 2011 r.) oraz nowe indywidualne zasady kontroli wskaźnika zadłużenia JST (od 2014 r.) 15. Do obecnie obowiązujących reguł fiskalnych należy także zaliczyć wprowadzony w 2009 r. obowiązek przekazywania określonej procentowo kwoty przychodów z prywatyzacji osiągniętych w danym roku na Fundusz Rezerwy Demograficznej. Regułę tę można zaliczyć do reguł przychodowych. Zapisana ona została w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, która z założenia powinna stanowić długoterminową podstawę do regulacji tego obszaru finansów publicznych. Można by wymienić także inne rodzaje reguł numerycznych, obowiązujących w zakresie realizacji polityki budżetowej, których zapis ujmowany jest w strategicznych dokumentach rządowych (np. strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych, czy strategii udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa). Przykładem takiej zasady jest założenie, iż relacja potencjalnych zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji do PKB nie przekroczy wysokości 4,5%, a wypłaty 1,4%. Te reguły mają jednak charakter uzupełniający, nie spełniają bowiem prawnego kryterium wiarygodności 16. Na początku 2010 r. w Programie rozwoju i konsolidacji finansów zaproponowano dwie reguły wydatkowe, tj. doraźną i docelową. Wprawdzie reguły te, mają dotyczyć wydatków budżetowych (głównie tzw. wydatków elastycznych, czyli niesztywnych lub inaczej wydatków o charakterze uznaniowym), to celem ich wprowadzenia jest ograniczenie strukturalnego deficytu budżetowego (średnioterminowy cel dla Polski wynosi 1,0% PKB) i tym samym ustabilizowanie deficytu sektora general government na poziomie poniżej kryterium budżetowego, czyli 3% PKB. Reguły wydatkowe mają być usankcjonowane w nowej ustawie o stabilności finansów publicznych. Skupiając uwagę na docelowej regule wydatkowej, jej formuła ma zatem dotyczyć maksymalnego poziomu wzrostu, tzw. wydatków elastycznych w danym roku o wskaźnik 15 Wójtowicz K., 2011: Problem konstrukcji optymalnej reguły fiskalnej w warunkach kryzysu finansowego, Zeszyty Naukowe nr 10, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Kraków. 16 Marchewka - Bartkowiak K., 2010: Reguły fiskalne, Analizy BAS nr 7(32). 19

20 inflacji powiększony o 1 pkt. proc. Należy jednak zwrócić uwagę na trzy podstawowe problemy w praktycznym wykorzystaniu powyższej reguły w świetle przeprowadzonej wyżej analizy. Konieczne będzie bowiem: Wyraźne zdefiniowanie wydatków budżetowych, które mają być objęte przez regułę (co oznacza wyjaśnienie sformułowań: wydatki uznaniowe oraz możliwie szeroki zakres wydatków ). Prawne uwiarygodnienie reguł wydatkowych poprzez ich zapis w nowej ustawie o stabilności finansów publicznych, a nie docelowej ustawie o finansach publicznych. Ustalenie sposobu kontroli przełożenia skutków wprowadzonej reguły wydatkowej na docelowo wyznaczony średnioterminowy wskaźnik deficytu budżetowego. 20

21 ROZDZIAŁ III. PERSPEKTYWY WYKORZYSTANIA REGUŁ FISKALNYCH W POPRAWIE STABILNOŚCI FISKALNEJ W STREFIE EURO W krajach Unii Europejskiej polityka fiskalna jest regulowana i prowadzona za pomocą krajowych i unijnych reguł. Pomimo, że ich celem było i jest zapewnienie stabilności fiskalnej, to jednak patrykularne interesy, kryzys finansowy i spowolnienie gospodarcze sprawiły, że przyjęte reguły w praktyce zostały rozmyte, a nawet czasowo zawieszone. Do polityki fiskalnej ponownie wkradła się uznaniowość, czego końcowym efektem był gwałtowny i znaczący wzrost deficytu, a zwłaszcza długu publicznego. Osiągnął on poziom, który zaczął zagrażać funkcjonowaniu strefy euro. Uświadomiono sobie potrzebę przeglądu i doskonalenia dotychczas obowiązujących reguł fiskalnych i to w taki sposób, aby wyeliminowana została uznaniowość, a jednocześnie, aby system reguł zapewnił bezpieczeństwo fiskalne i nie utrudniał walki z kryzysem. W większości krajów Unii oznacza to konieczność znaczącej redukcji deficytu strukturalnego, z czym związane jest ograniczenie zakresu państwa socjalnego 17. Zainteresowanie regułami, począwszy od Friedmana, a skończywszy na Buchananie, wynikało z potrzeby zapewnienia makroekonomicznej stabilności gospodarki, co chciano osiągnąć dzięki ograniczeniu polityki dyskrecjonalnej. U nich nie mówi się jeszcze nic o stabilności fiskalnej i regułach fiskalnych. Te ostatnie w koncepcjach teoretyków pojawiły się później, dopiero gdy stan finansów zaczął zagrażać stabilności makroekonomicznej, gdy dyskrecjonalna polityka fiskalna zaczęła ukazywać swe daleko idące wady. Wówczas dostrzeżono, że stabilność fiskalna warunkuje stabilność ogólnogospodarczą. Od tego momentu akcent rozważań nad stosowaniem reguł został przeniesiony ze stabilizacji koniunktury na stabilizację fiskalną, z polityki monetarnej na politykę fiskalną 18. Reguły fiskalne mają służyć prowadzeniu zrównoważonej polityki fiskalnej, co jest niezbędnym warunkiem osiągnięcia zrównoważonego rozwoju gospodarczego w długim okresie. Reguły fiskalne, tak jak i monetarne, służą podobnym celom: mają z założenia zapewnić stabilność, zwiększają przejrzystość polityki (w tym wypadku fiskalnej), ograniczać nieodpowiedzialne decyzje polityków, zwiększyć przewidywalność działań władz fiskalnych. Sama koncepcja reguł fiskalnych zrodziła się w 1989 roku. Początki sięgają komisji J. Delorsa. W jego raporcie uznano, że należy zharmonizować narodowe polityki makroekonomiczne, aby nie została podważona skuteczność jednolitej polityki pieniężnej w dziedzinie utrzymania stabilności cen. Bez koordynacji makroekonomicznej nie istniałaby możliwość określenia odpowiedniego powiązania polityki pieniężnej z budżetową. Już wtedy celem uniknięcia niestabilności fiskalnej rekomendowano wprowadzenie reguł fiskalnych. 17 Próchnicki L., Reguły fiskalne a stabilność fiskalna krajów unii europejskiej, Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania nr 32, Szczecin. 18 Próchnicki L., 1998: Jaka polityka stabilizacyjna, w: Gospodarka w okresie transformacji, red. Cz. Sułkowski, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 224, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin. 21

22 Postulaty te znalazły swą konkretyzację w traktacie z Maastricht (1992). W 1997 roku w związku z wprowadzeniem strefy euro regulacje z Maastricht zostały uzupełnione postanowieniami zawartymi w Pakcie Stabilności i Wzrostu (PSiW). W 2005 roku na wniosek Niemiec i Francji Pakt Stabilności i Wzrostu został zmieniony, a w zasadzie rozmyty. To w trakcie jego obowiązywania doszło do dramatycznego wzrostu zadłużenia UE. Reakcją na ten niebezpieczny stan były decyzje Parlamentu Europejskiego podjęte w grudniu 2011 roku. Wówczas parlament przyjął dodatkowo sześć aktów prawnych regulujących zasady kontroli budżetowej w Unii (tzw. sześciopak). Traktat z Maastricht, PSiW i tak zwany sześciopak tworzą europejskie normy fiskalne. Na poziomie krajowym te normy są uzupełniane przez reguły krajowe. W 2005 roku reformując (deformując) PSiW, mocno akcentowano potrzebę wprowadzania norm krajowych, które miały stać się skutecznym narzędziem temperującym skłonność poszczególnych rządzących do generowania nadmiernych deficytów. Reguły fiskalne w swym zamyśle mają w sposób trwały samoograniczać uznaniowość decydentów w prowadzeniu polityki fiskalnej, wyznaczyć przewidywalne tory polityce budżetowej, ograniczyć skłonność rządów do pro-deficytowej polityki, innymi słowy mają być narzędziem ułatwiającym realizację stabilności fiskalnej. Skuteczność reguł fiskalnych jest przedmiotem wielu analiz. I choć stosuje je coraz więcej państw (wszystkie unijne), i to w coraz szerszym zakresie, to jednak brak jest jednoznacznych badań empirycznych potwierdzających pozytywny wpływ dotychczas stosowanych reguł na dyscyplinę fiskalną, a konkretnie na zrównoważenie długu i stabilizację gospodarczą. Mimo obowiązywania reguł unijnych i krajowych wynikający z nich mechanizm nie zapobiegł wysokim deficytom i nie uchronił większości krajów Unii przed narastającym długiem. To pogarszanie się stabilności fiskalnej było szczególnie zauważalne w dobie kryzysu finansowego, wtedy to nastąpił bowiem dość drastyczny wzrost deficytu i długu. Kryzys ostro zweryfikował politykę fiskalną opartą na regułach, wymusił jej zmianę, a konkretnie bądź to odejście od krajowych reguł, bądź szybką modyfikację, a nawet zawieszenie ich funkcjonowania. Takie państwa, jak Niemcy, Dania, Austria, Estonia, Finlandia, Węgry, Litwa, Holandia, Hiszpania, Włochy, Wielka Brytania, były zmuszone do modyfikacji obowiązujących reguł lub też ustanowienia nowych limitów bardziej przystających do nowej sytuacji makroekonomicznej, jeszcze inne Dania, Czechy nie wprowadziły zmian konstrukcyjnych, lecz zdecydowały o ich czasowym zawieszeniu 19. Wyjątek stanowią Bułgaria, Luksemburg, Szwecja w tych państwach nie dokonano zmian obowiązujących reguł. Do prezentacji różnych sposobów postępowania z regułami fiskalnymi w okresie kryzysu posłużyć mogą wyniki badań ankietowych prowadzonych przez ekspertów Międzynarodowego Funduszu Walutowego 20. Z danych tych wynika, że w ponad 40% analizowanych przypadków po wybuchu kryzysu finansowego nie zaistniała potrzeba zmiany obowiązujących reguł, były one bowiem wypełniane. Mogło to wynikać ze stosunkowo dobrej kondycji wyjściowej finansów 19 Kumar M. i in., 2009: Fiscal rules anchoring expectations for sustainable public finances, artykuł przygotowany przez Fiscal Affairs Department,IMF, Waszyngton. 20 Badaniem ankietowym objęto próbę 72 państw, badanie przeprowadzona w 2009 r. 22

23 publicznych niektórych państw w momencie rozpoczęcia kryzysu, a także szybką reakcją władz tych krajów na pierwsze symptomy zjawisk kryzysowych. Reguły, które były najczęściej naruszane oraz podlegały zmianom, stanowiły reguły wydatkowe oraz w dalszej kolejności reguły dochodowe ( wykres 1). Stosunkowo skuteczne okazały się reguły salda budżetowego i reguły długu publicznego. Charakterystyczne jest to, że żaden kraj nie zrezygnował formalnie z istniejących już reguł, chociaż jak już wspomniano ich konstrukcja była czasowo zawieszana lub modyfikowana. Stosunek do reguł fiskalnych w reakcji na kryzys w zależności od typu reguły Wykres brak potrzeby zmiany reguły reguła zmieniona lub zawieszona naruszenie reguły 10 0 reguły wydatkowe reguły dochodowe reguły salda budżetowego reguły długu publicznego Źródło: Kumar M. i in., 2009: Fiscal rules anchoring expectations for sustainable public finances, artykuł przygotowany przez Fiscal Affairs Department,IMF, Waszyngton. W czasie kryzysu, stając przed trudnym wyborem: czy przestrzegać za wszelką cenę dyscypliny fiskalnej (reguł fiskalnych), czy też stosować wszelkie dostępne środki celem ożywienia gospodarki, większość państw zdecydowała się na poluzowanie polityki fiskalnej na rzecz wspierania wzrostu gospodarczego (odejścia od reguł w stronę polityki dyskrecjonalnej fiskalnej). Stabilność fiskalna została poświęcona na rzecz wyprowadzenia gospodarki z recesji. Niestety, takie postępowanie czyli krótkookresowy wzrost drogą poluzowania polityki fiskalnej pociągnęło za sobą dalsze pogorszenie stabilności fiskalnej. Wprawdzie sytuacja gospodarcza uległa pewnej poprawie, ale za to poziom długu osiągnął skalę wcześniej niespotykaną. Część państw, takich jak Grecja, Islandia, Irlandia, Włochy, Cypr, Portugalia, musiała ubiegać się o międzynarodową pomoc finansową, by móc spłacać swoje zobowiązania. Nastąpił gwałtowny i niebezpieczny spadek zaufania rynków do prowadzonej przez kraje Unii polityki fiskalnej. W tej sytuacji ponownie wysunął się problem stabilności fiskalnej. Uzmysłowiono sobie, że to od niej zależy dalszy los strefy euro. Rządzący musieli znaleźć takie rozwiązania, które przywracałyby równowagę fiskalną, ale jednocześnie wspierałyby wzrost gospodarczy w dobie recesji. 23