Załącznik: ZGŁOSZENIE ZAINTERESOWANIA PRACAMI NAD PROJEKTEM ZAŁOŻEŃ PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY O INFOTRMATYZACJI DZIAŁALNOŚCI PODMIOTÓW REALIZUJĄCYCH ZADANIA PUBLICZNE ORAZ NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW uwzględniający stan prawny na dzień : 21 sierpnia 2012 r. Oznaczenie podmiotu zainteresowanego pracami nad projektem Instytut Logistyki i Magazynowania działający na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2010 r., Nr 96, poz. 618 ze zm.) Ul. Estkowskiego 6 61-755 Poznań Instytut Logistyki i Magazynowania realizuje wspólnie z Ministerstwem Gospodarki projekt Uproszczenie procedur związanych z podejmowaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej poprzez ich elektronizację i wdrożenie idei jednego okienka (UEPA). PODSTAWY PRAWNE 1. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, po.1071), zwana dalej: K.p.a. 2. Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005r. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.), zwana dalej: ustawą o informatyzacji. 3. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011r. w sprawie sporządzania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych, ulegnie zmianie sposób publikacji wzorów dokumentów urzędowych w Centralnym Repozytorium Dokumentów (Dz. U. 2011 r., nr 206, poz. 1216), zwanej dalej: rozporządzeniem w sprawie dokumentów elektronicznych. 4. Ustawa z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2001 r., nr 130, poz. 1450), zwana dalej: ustawą o podpisie elektronicznym. 5. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 t.j.), zwana dalej: Ordynacją podatkową. 6. Ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2002 nr 144 poz. 1204), zwana dalej ustawą o świadczeniu usług drogą elektroniczną. 7. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 29 września 2005r w sprawie warunków organizacyjnotechnicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym ( Dz. U z 2005r nr 200 poz. Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 1
II. 1651), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych. UWAGI DO PROPONOWANYCH ZMIAN Zakres przewidywanej regulacji i zasadnicze kwestie wymagające uregulowania. 1. Propozycje zmian i ich uzasadnienie. a) przepisy zmieniające ustawę o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne 1. Obowiązek posiadania elektronicznych skrzynek podawczych (str. 2, pierwszy akapit) W przedmiotowym Projekcie słusznie stwierdzono, iż w obecnym stanie prawnym przepisy nie mówią jasno i wyraźnie o obowiązku podmiotów publicznych udostępniania elektronicznych skrzynek podawczych zapewniających możliwość komunikacji interesanta z podmiotem publicznym. Jednakże z analizy obowiązujących przepisów należy wnioskować, iż taki obowiązek w sposób dorozumiany został już nałożony na podmioty publiczne. Również z praktyki wynika, iż elektroniczne skrzynki podawcze są tworzone przez podmioty publiczne i udostępniane na stronach internetowych. Pośrednio obowiązek zakładania elektronicznych skrzynek podawczych wynika z art. 16 ust 1 ustawy o informatyzacji, który stanowi, iż podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Środkami komunikacji elektronicznej zgodnie z definicja zawartą art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji jest elektroniczna skrzynka podawcza, definiowana jako dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 2
dostępnego systemu teleinformatycznego. Rozporządzenie w sprawie dokumentów elektronicznych w 3 ust. 1 nakłada na podmioty publiczne obowiązek udostępnienia adresu skrzynki podawczej na swoim BIP 1. Aby ten obowiązek mógł zostać spełniony organ musi posiadać elektroniczną skrzynkę podawczą. W powyżej omawianym rozporządzeniu zawarte zostały również reguły tworzenia elektronicznych skrzynek podawczych. Warto również wspomnieć o art. 58 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym, który stanowi, iż: w terminie do dnia 1 maja 2008 r. organy władzy publicznej umożliwią odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. Przepis ten można interpretować również jako dorozumiany obowiązek tworzenia środków komunikacji elektronicznej, jakimi są elektroniczne skrzynki podawcze poprzez stworzenie obowiązku przyjmowania dokumentów w postaci elektronicznej, tzn. wnoszenia wniosków i podań oraz innych czynności w postaci elektronicznej. Jak wynika z powyżej analizowanych przepisów, jak i stosowanej przez podmioty publiczne praktyki, istnieje dorozumiany obowiązek tworzenia elektronicznych skrzynek podawczych. Pomimo potrzeby wyraźnego sprecyzowania obowiązku posiadania skrzynek podawczych przez podmioty publiczne, należy także pomyśleć o uregulowaniu dodatkowo dwóch spraw. Po pierwsze należałoby się zastanowić nad wprowadzenie obowiązku dla podmiotów publicznych zakładania skrzynek podawczych konkretnie na platformie epuap, czyli w jednym miejscu służącym do komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób. Przyczyni się to na pewno do większej łatwości integracji różnych systemów centralnych w polskiej e-administracji. Pozostawiana zostanie swoboda zakładania skrzynek podawczych poza epuap, z uwagi na fakt, że wiele urzędów posiada już takie skrzynki i zintegrowane z nimi systemy e-urzędów. Po drugie 1 3.1 Podmioty publiczne informują na swoich stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej, zwanego dalej "BIP", o: 1) udostępnionym adresie elektronicznej skrzynki podawczej, podanym w formie identyfikatora URI; ( ) Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 3
warto rozważyć propozycję, nad którą są prowadzone prace w projekcie UEPA, dotyczącą stworzenia miejsca do zbierania informacji o adresach skrzynek podawczych przypisanych do urzędów oraz standardu interfejsu wymiany dokumentów pomiędzy tymi skrzynkami podawczymi. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na usystematyzowanie i zebranie w jednym miejscu wszystkich adresów skrzynek podawczych podmiotów publicznych zobowiązanych do ich posiadania. Funkcjonalność ta powinna zostać opisana w formie standardów w repozytorium interoperacyjności. W projekcie UEPA prowadzone są prace nad koncepcją Centralnego Elektronicznego Katalogu, który w swoim zakresie posiadać powinien katalog podmiotów publicznych, w ramach którego mogłyby być zbierane informacje na temat adresów skrzynek podawczych, a także katalog procedur administracyjnych i rejestrów publicznych. Zdaniem ekspertów ILiM brak referencyjnej bazy podmiotów publicznych z pełnym zakresem danych, w tym TERYTU, zdecydowanie utrudnia budowanie centralnych systemów e-administracji a także wpływa na podwyższanie kosztów urzędów, które muszą utrzymywać dane w wielu miejscach. Budując Pojedynczy Punkt Kontaktowy ILiM próbował pozyskać aktualną bazę urzędów w Polsce od administracji. Niestety nie było to możliwe. Bazy, które istnieją są albo nieaktualne, albo zakres danych jest niedostosowany do potrzeb e-administracji. Kolejny problem to brak referencyjnej bazy procedur administracyjnych. Można z pełną świadomością powiedzieć, że nikt w Polsce nie jest w stanie powiedzieć ile jest procedur administracyjnych w Polsce. Dochodzi więc do sytuacji, że urzędy na własny koszt są zobowiązane do interpretacji przepisów, przygotowywanie opisów procedur w celu publikacji czy to na BIP, czy w swoim wewnętrznym e-urzędzie czy na epuap. Można zadać sobie pytanie po co to robić n-razy w stosunku do tych samych procedur i po co ponosić niepotrzebne koszty jakie niesie utrzymywanie aktualności tych opisów w wielu miejscach. Budowa baz referencyjnych, rejestrów dostępnych on-line przyczyni się na pewno m.in. do zminimalizowania formalności w przepływie informacji między instytucjami, a także wpłynie pozytywnie na zmniejszenie obciążeń informacyjnych dla przedsiębiorców. O tych kwestiach należy także pomyśleć w kontekście planowanych zmian ustawy o informatyzacji. Podsumowując sprawę skrzynek podawczych postuluje się sprecyzowanie obowiązku posiadania elektronicznych skrzynek podawczych, w tym także na platformie epuap z Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 4
jednoczesnym stworzeniem miejsca przechowywania informacji o ich adresach. 2. Obowiązek sporządzania wzorów pism w postaci elektronicznej oraz formularzy elektronicznych (str. 2, drugi akapit) W pkt II. 1. a) na stronie drugiej Projektu proponuje się nałożenie na podmioty publiczne, które zgodnie z przepisami szczególnymi mają kompetencje do wydania wzorów pism urzędowych, obowiązku sporządzenia wymienionych wzorów pism w postaci elektronicznej oraz formularzy elektronicznych. Wprowadzenie takiego obowiązku należy ocenić pozytywnie. Obecnie żaden przepis ustawy o informatyzacji nie nakłada takiego obowiązku. Jednakże, omawiana propozycja nie rozwiązuje wszystkich problemów występujących w praktyce, a które znacznie utrudniają efektywną elektronizację administracji publicznej. Zgodnie, bowiem z 27 rozporządzenia w sprawie dokumentów elektronicznych w przypadku, gdy w przepisach prawa został wskazany organ właściwy do określenia wzoru, organ ten przekazuje do centralnego repozytorium odpowiadający mu wzór dokumentu elektronicznego. W przypadku, gdy w przepisach prawa nie został wskazany organ właściwy do określenia wzoru, wzór dokumentu elektronicznego może przekazać do centralnego repozytorium podmiot podmiotem publicznym, jeżeli w tym wzorze jest określony zakres użytkowy dokumentów elektronicznych właściwych dla załatwiania przez ten podmiot danego rodzaju spraw. Słusznym jest, aby organy, które wydają wzory urzędowe pism zobowiązane były także do sporządzenia wersji elektronicznych wzorów, jednakże taki sam obowiązek powinien zostać określony w stosunku do pozostałych pism. Wymaga to jednak wprowadzenia zmian w ustawach szczególnych. Obecnie podmiotami publicznymi, które są uprawnione do publikacji wzoru dokumentu elektronicznego w odniesieniu do pism, które nie są wzorami urzędowymi, jest wiele organów realizujących te same procedury, ze względu na swoja właściwość miejscową, na terenie całego kraju. Powoduje to powstanie wielu wzorów dokumentów elektronicznych i nie jest korzystne z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. Rozwiązaniem wskazanego problemu wielości dokumentów elektronicznych w tych samych procedurach jest wprowadzenie kompetencji dla centralnych organów administracji Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 5
publicznej do określenia wzoru dokumentu elektronicznego i umieszczenia go w Centralnym Repozytorium Dokumentów, na poziomie przepisów szczegółowych, z jednoczesnym wprowadzeniem obowiązku określenia takiego wzoru dokumentu elektronicznego dla wskazanego organu centralnego. Mimo to, przepisy ustawy o informatyzacji powinny przewidywać zasady ogólne do określenia wzorów dokumentów elektronicznych zarówno dla pism urzędowych jak i pozostałych pism, tak jak jest to obecnie przyjęte w 27 Rozporządzenia w sprawie dokumentów elektronicznych. Podsumowując powyższe, zasadnym jest umożliwienie a zarazem nałożenie na podmioty publiczne obowiązku tworzenia wzorów dokumentów elektronicznych w dwojaki sposób. Bądź przez tworzenie dokumentów elektronicznych na podstawie wzorów urzędowych, tj. prawnie wiążących wzorów dokumentów określanych w rozporządzeniach, wydawanych na podstawie delegacji ustawowych, przewidzianych w przepisach regulujących daną procedurę (w przypadkach, gdy zasadnym jest tworzenie wzorów urzędowych), bądź to przez określenie wzorów dokumentów elektronicznych, w rozumieniu rozporządzenia w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych. Szersza analiza omawianego problemu została przedstawiona w Dokumencie Propozycji Uproszczeń nr 15 zawierającym propozycje uproszczeń procedur administracyjnych dotyczącym Standaryzacji oraz elektronizacji dokumentów inicjujących procedurę elektroniczną. 2 3. Możliwość wystawiania usług elektronicznych na platformie epuap przez podmioty inne niż podmioty publiczne w rozumieniu ustawy o informatyzacji (str. 3, pierwszy akapit) W pkt II. 1. a) na stronie trzeciej Projektu proponuje się wprowadzenie możliwości wystawienia na epuap usług przez podmioty inne niż podmioty publiczne, realizujące 2 Proponowane rozwiązanie zostało wyodrębnione oraz poddane analizie w ramach Dokumentu propozycji uproszczeń zawierającego propozycje Standaryzacji i elektronizacji dokumentów inicjujących procedurę elektroniczna, który znajduje się na stronie elektronicznego Punktu Kontaktowego: http://www.eu-go.gov.pl/pliki/dpu_standaryzacja.pdf Przedmiotowy dokument został opracowany oraz poddany jest odrębnym konsultacjom społecznym w ramach Projektu UEPA. Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 6
zadania publiczne. Wydaje się, że słusznym byłoby poszerzenie katalogu zawartego w art. 2 ustawy o informatyzacji i wprowadzenie obowiązku prowadzenia usług na epuap przez wymienione podmioty. Jako przykład można podać samorząd zawodowy, który niewątpliwie realizuje zadania publiczne względem swoich członków. Jednocześnie samorząd zawodowy nie mieści się w pojęciu podmiotu publicznego określonego w art. 2 ustawy o informatyzacji. Ponadto należy wskazać, że dla pełnej efektywności elektronizacji wymienione podmioty powinny nie tylko wystawiać usługi na epuap, ale posiadać również elektroniczną skrzynkę podawczą a także mieć możliwość określenia wzoru dokumentów elektronicznych i zamieszczenia ich w Centralnym Repozytorium Dokumentów. 4. Kwestie związane z wystawieniem usług na epuap przez podmioty publiczne (str. 3, akapit drugi) W Projekcie wspomina się o obowiązku zapewnienia aktualności katalogu usług oraz zgodności usług z przepisami, który to ciąży na podmiotach publicznych wystawiających daną usługę. Jednakże nie ma mowy o uprzednim wystawieniu danej usługi, co jest warunkiem koniecznym do jej aktualizacji. Postuluje się zatem, by w przedmiotowym Projekcie pojawiły się przepisy regulujące kwestię obligatoryjności wystawiania usług na epuap do formularzy elektronicznych powstałych w oparciu o opublikowane w CRD wzory dokumentów elektronicznych. Dzięki temu uniknie się sytuacji tworzenia wzorów dokumentów i publikacji ich w CRD bez możliwości ich zastosowania, gdyż dopiero wystawiona usługa na epuap z odpowiednim formularzem elektronicznym, pozwala na realne złożenie pisma inicjującego postępowanie. Sama publikacja wzoru w CRD nie jest wystarczającym warunkiem do świadczenia usług drogą elektroniczną. By można było mówić o wystawieniu usługi na epuap przez podmiot publiczny do tego uprawniony, należy podjąć następujące działania: 1. Opublikować wzór/-y dokumentu/-ów elektronicznego/-nych w CRD epuap 2. Stworzyć formularz/-e elektroniczny/-e na bazie opublikowanego/-nych wzoru/-ów w CRD (aplikacja.xml) Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 7
3. Wystawić opis i kartę usługi na epuap do zainstalowanej aplikacji elektronicznej Punkty 1 i 2 są regulowane przez rozporządzenie w sprawie dokumentów elektronicznych. Punkt 3 natomiast, dotyczący samego obowiązku wystawienia usługi, nie jest regulowany przez żaden akt prawny. W przedmiotowym Projekcie podjęta została jedynie próba uregulowania zasad aktualizacji uprzednio wystawionej usługi, a już sam fakt wystawienia jej nie. 5. Obszary, które w szczególności wymagają wsparcia (str. 6, trzeci akapit) Wśród obszarów, które szczególnie wymagają wsparcia słusznie wymieniona została kwestia przechodzenia na elektronicznie zarządzanie dokumentacją i wiedzą. Jednym z głównych zadań w rozwoju e-administracji określonym w dokumencie Policy paper dotyczący cyfrowego rozwoju Polski do 2020 r. przygotowanym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji jest udostępnienie jak najszerszego zakresu usług publicznych świadczonych drogą eletkorniczną na poziomie przynajmniej czwartego stopnia rozwoju e-usług (tzw. transkacja). Do realizacji tego zadania niezbędne jest, aby wszystkie urzędy wdrożyły elektroniczny obieg dokumentów. Należy więc zastanowić się nad regulacjami, które zapewnią spełnienie tego wymogu przez podmioty publiczne w pewnej perspektywie czasu. Z tego punktu widzenia ważnym jest realizacji planów uruchomienia projektu budowy centralnego narzędzia elektronicznego obiegu dokumentów dla podmiotów publicznych, gdyż pozostawienie podmiotów publicznych bez wsparcia w tym zakresie nie będzie skuteczne. II. 1. b) przepisy zmieniające Kodeks postępowania administracyjnego 1. Forma złożenia dokumentów (str. 8, pierwszy akapit) Należy się zgodzić ze stwierdzeniem, iż ze względu na występujący w K.p.a. podział na formę pisemną i formę dokumentu elektronicznego treść tych przepisów umożliwiała interpretację dopuszczającą używanie w czynnościach jedynie dokumentów w postaci papierowej. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego: Art. 14. 1. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 8
działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Art. 63. 1. Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W świetle zacytowanych przepisów, ustawodawca rozróżnia formę pisemną od formy dokumentu elektronicznego. Sformułowanie pisemny wniosek może błędnie sugerować, że dana procedura nie może zostać przeprowadzona drogą elektroniczną. Podczas gdy generalne przepisy prawne dopuszczają złożenie wniosku w formie elektronicznej. Dlatego postuluje się konieczność przejrzenia ustaw, pod kątem możliwości złożenia wniosku oprócz w formie papierowej również w formy elektronicznej. Odnosząc się do stwierdzenia, że proponowane zmiany dopuszczą w zakresie formy także zastosowanie dokumentów elektronicznych, należy podkreślić, że wprowadzenie przepisu generalnego, który by zmieniał dotychczasowe rozumienie pojęcia pisemności wzbudzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Oznacza to, że część ustaw szczegółowych, regulujących przebieg poszczególnych procedur będzie posługiwało się pojęciem pisemności a część będzie dopuszczać formę pisemną i elektroniczną. Przykłady: Procedura: Wpis do rejestru agencji zatrudnienia, wykreślenie z rejestru agencji zatrudnienia Akt prawny: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Treść: Art. 18e ust. 1 Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na podstawie pisemnego wniosku o wpis do rejestru złożonego przez podmiot zamierzający prowadzić agencję zatrudnienia ( ). Art. 18m Marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku (m.in.) pisemnego wniosku podmiotu ( ). Procedura: Wpis do rejestru działalności kantorowej. Akt prawny: ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe Treść: Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 9
Art. 17. 1. Wpisu do rejestru dokonuje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, zawierającego następujące dane( ). 2. Wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa pisemne oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że: 1) dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru są kompletne i zgodne z prawdą; 2)znane mi są i spełniam szczególne warunki wykonywania działalności kantorowej określone w rozdziale 4 u Oświadczam także, że posiadam aktualne zaświadczenia o niekaralności i dokumenty potwierdzające kwalifikacje wymagane przepisami ustawy, o której mowa w pkt 2. ( ) Procedura: Czasowe używanie urządzenia radiowego w celu zapewnienia okazjonalnego przekazu informacji na okres nieprzekraczający 30 dni. Akt prawny: ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne Treść: Art. 144a. 1. Prezes UKE, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego podmiotu, może dopuścić czasowe używanie urządzenia radiowego w celu zapewnienia okazjonalnego przekazu informacji na okres nieprzekraczający 30 dni.( ) 4. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, może być złożony w formie elektronicznej. Procedura: Wykonywanie działalności pocztowej w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek. Akta prawny: Ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe Treść: Art. 9. 1. Zezwolenie wydaje się na pisemny wniosek, który zawiera ( ) 3. Wniosek wraz z załącznikami może być złożony w formie elektronicznej. Przedstawione przykłady dowodzą, że ustawodawca nie tylko w przepisach k.p.a. do tej pory odróżniał formę pisemną od elektronicznej, ale również w przepisach ustaw szczególnych. Dlatego by zachować zasadę jednolitości prawa oraz nie zmieniać interpretacji pojęć legalnych, postuluje się wprowadzenie propozycji uproszczeń wypracowanych w projekcie UEPA i zmianę ustaw szczególnych, które obecnie przewidują jedynie złożenie wniosku w formie pisemnej, tak aby dopuszczały również formę elektroniczną. W związku z powyższym Instytut postuluje aby przepisy k.p.a. pozostały w obecnym brzemieniu, gdyż precyzują różne formy składania podań, przez co będzie możliwe dostosowanie konkretnej formy do konkretnej sprawy w ustawie szczegółowej. W celu wyeliminowania ograniczeń co do możliwości składania podań w formie elektronicznej dla procedur, dla których taka forma jest dopuszczalna, należałoby kontynuować prace porządkowania przepisów szczegółowych w tym zakresie, zapoczątkowane w Projekcie Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 10
UEPA. 2. Rozszerzenie przedmiotu zgody strony lub innego uczestnika postępowania na stosowanie komunikacji z nią drogi elektronicznej (str. 9, pierwszy akapit) Instytut pozytywnie ocenia pierwszą grupę zmian dotyczących rozszerzenia przedmiotu zgody strony lub innego uczestnika postępowania na stosowanie w komunikacji z nią drogi elektronicznej. Propozycja ta było przedmiotem prac w projekcie UEPA. Szczegółowa analiza zagadnienia znajduje się w propozycji nr 1 w Dokumencie Propozycji Uproszczeń zawierającym propozycje uproszczeń procedur administracyjnych dotyczących elementów postępowania administracyjnego. 3 Przyjęte przez MAiC rozwiązanie różni się jednak od proponowanego w projekcie UEPA. Docelowym, i najbardziej funkcjonalnym rozwiązaniem, jednak dalej idącym, byłoby wprowadzenie domniemania wyboru elektronicznego trybu postępowania w przypadku złożenia wniosku w formie elektronicznej. Propozycja uproszczenia wiąże się jednak ze zmianą K.p.a. w postaci przyjęcia domniemania, iż osoba, która uzyskała certyfikat podpisu elektronicznego albo profil zaufany epuap i złożyła uwierzytelnione podanie, wyraża również wolę korzystania z elektronicznych środków komunikacji także w odniesieniu do doręczeń pod jej adresem w kontekście danej sprawy i jest do ich odbioru przygotowana. W takich przypadkach zgoda lub żądanie, o którym mowa w art. 39 1 1 pkt 1 i 2 K.p.a., nie byłyby konieczne. Uproszczenie ma na celu umożliwienie organowi administracji publicznej kontynuowania postępowania z wykorzystaniem elektronicznych form doręczeń, w każdym przypadku, jeżeli postępowanie to zostało wszczęte na prawidłowo wniesiony i uwierzytelniony za pomocą środków komunikacji elektronicznej wniosek, bez konieczności formułowania przez stronę oświadczenia, w którym wyrażona byłaby zgoda, której stanowi 3 Proponowane rozwiązanie zostało wyodrębnione oraz poddane analizie w ramach Dokumentu propozycji uproszczeń zawierającego propozycje uproszczeń procedur administracyjnych dotyczących elementów postępowania administracyjnego (propozycja nr 1), który znajduje się na stronie elektronicznego Punktu Kontaktowego: http://www.eu-go.gov.pl/pl/projekt-uepa/konsultacje-spoleczne/konsultacje-zakoczone/dpu-kpa/. Przedmiotowy dokument został opracowany oraz poddany jest odrębnym konsultacjom społecznym w ramach Projektu UEPA. Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 11
art. 39 1 k.p.a. Instytut postuluje wprowadzenie domniemania iż osoba, która uzyskała certyfikat podpisu elektronicznego albo profil zaufany epuap złożyła prawidłowo uwierzytelnione podanie, wyraża również wolę korzystania z elektronicznych środków komunikacji także w odniesieniu do doręczeń pod jej adresem i jest do ich odbioru przygotowana. Mając na uwadze powyższe zasadnym wydaje się zaproponowanie nowelizacji K.p.a. poprzez dodanie do art. 39 1 1a, 1b i 1c: Art. art. 39 1 1a. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony złożony za pomocą środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i spełniający warunki, o których określone w art. 63 3a, domniemuje się, że wnoszący wniosek wyraził zgodę na doręczanie mu pism w sposób wskazany w 1 na adres elektroniczny, z którego nadano wniosek. 1b. Przy pierwszym doręczeniu w sprawie organ administracji publicznej poucza wnioskodawcę o prawie do żądania dokonywania doręczeń w sposób określony w przepisach niniejszego rozdziału w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego. 1c. Przepisu 1a nie stosuje się, jeżeli adres elektroniczny, z którego nadano wniosek, nie zezwala na wysyłanie korespondencji zwrotnej. W razie gdyby zmiana na poziomie generalnym nie została wprowadzona, Instytut w projekcie UEPA proponuje alternatywne rozwiązanie. W obecnym stanie prawnym proponuje się osiągnięcie przedmiotowego uproszczenia poprzez rozszerzenie poszczególnych wzorów wniosków o następujący punkt (do ewentualnego wyboru przez wnioskodawcę): Oświadczam, że wyrażam zgodę, na doręczanie korespondencji w niniejszej sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (zgodnie z art. 39 1 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 12
poz. 1071 z późn. zm.). Z uwagi na fakt, iż zgodnie z ugruntowaną tezą prezentowaną w orzecznictwie, art. 39 1 1 pkt 1 i 2 K.p.a., zakreśla ścisłe ramy wykorzystywania wskazanych w nim środków komunikacji elektronicznej, a podany rodzaj komunikacji może być wykorzystywany tylko i wyłącznie w przypadku, gdy strona tego żąda albo też wprost wyraża zgodę w odpowiedzi na propozycję złożoną przez organ, 4 warto byłoby włączyć treść oświadczenia do wzorów dokumentów inicjujących procedurę, aby wnioskodawca mógł jedynie przez zaznaczenie odpowiedniej propozycji wskazać czy na taką drogę wyraża zgodę czy nie. Implementacja takiego oświadczenia będzie zgodna z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Przedmiotowy wariant jest proponowany przy analizie poszczególnych wzorów w konkretnych procedurach administracyjnych. Przykładowo wariant jest przedmiotem analizy w propozycji nr 3 w Dokumencie Propozycji Uproszczeń zawierającym propozycje uproszczeń procedur administracyjnych związanych z wpisem, zmianą danych i wykreśleniem z rejestru agencji zatrudnienia oraz zawiadomieniem o rozpoczęciu działalności w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego lub pracy tymczasowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 5 Odnosząc się do Projektu, kontrowersje może wzbudzać stwierdzenie, iż proponowana zmiana dotyczyć będzie wprowadzenia do przepisów ustawy nowego rodzaju 4 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r., II Sa/Wa 1038/07. 5 Proponowane rozwiązanie zostało wyodrębnione oraz poddane analizie w ramach Dokumentu propozycji uproszczeń zawierającego propozycje uproszczeń procedur administracyjnych związanych z wpisem, zmianą danych i wykreśleniem z rejestru agencji zatrudnienia oraz zawiadomieniem o rozpoczęciu działalności w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego lub pracy tymczasowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (propozycja nr 3), który znajduje się na stronie elektronicznego Punktu Kontaktowego: http://www.eugo.gov.pl/uploads/attachments/article/1765/dpu_2_agencje%20zatrudnienia_do%20konsultacji.pdf. Przedmiotowy dokument został opracowany oraz poddany jest odrębnym konsultacjom społecznym w ramach Projektu UEPA. Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 13
zgody, która dotyczyć będzie stałego komunikowania się z określoną osobą za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w określonej przez organ kategorii sprawach, które są prowadzone na podstawie przepisów K.p.a. Po udzieleniu takiej zgody nie będzie konieczne jej ponowne wyrażanie w ramach każdej następnej załatwianej sprawy. Przepisy k.p.a przewidują możliwość wyboru formy załatwienia sprawy przez stronę, nie można tej zgody rozciągać na wszystkie postępowania. Przeciwna interpretacja byłaby sprzeczna z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji RP który stanowi, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Za argumentacją przedstawioną powyżej przemawia również analiza przepisów dotyczących ustanowienia pełnomocnika i zakresu pełnomocnictwa udzielonego na gruncie przepisów K.p.a., które przez analogię może również zostać udzielone w danej sprawie. Zasadą jest udzielanie pełnomocnictwa procesowego ogólnego, a więc z istoty obejmującego wszystkie łączące się z daną sprawą czynności procesowe (a więc we wszystkich instancjach). Z praktyki udzielania pełnomocnictw procesowych wynika, iż strona ustanawiając pełnomocnika ustanawia go przed organami oraz sądami administracyjnymi wszystkich instancji z prawem do udzielania dalszych pełnomocnictw. 6 Skoro zatem zgodnie z przytoczoną powyżej tezą prezentowaną w orzecznictwie pełnomocnictwo ogólne rozciąga się na czynności procesowe we wszystkich instancjach analogicznie należy wskazać, że zgoda na postępowanie elektroniczne winna rozciągać się na wszystkie czynności procesowe w danej sprawie, a nie ogólną zgodę rozciągającą się na wszystkie postępowania. Propozycja zawarta w Projekcie aby pewne kategorie spraw były objęte zgodą strony na doręczanie pism drogą elektroniczną spowoduje problemy praktyczne. Sprawy w różnych kategoriach mogą mieścić się w kompetencji różnych organów, dlatego budzi wątpliwości kwestia w jaki sposób inne organy otrzymają informację, że dany wnioskodawca wyraził już zgodę na komunikację elektroniczną. Wydaje się więc, że pojawiłaby się potrzeba stworzenia kolejnego rejestru ewidencjonującego zgody wnioskodawców na komunikację elektroniczną w konkretnych kategoriach spraw, który byłby udostępniony organom administracji 6 Knysiak-Molczyk H. Prawo do korzystania z pomocy i instytucji reprezentacji w postępowaniu administracyjnym artykuł ST 2003/9/42 Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 14
publicznej. Rozwiązanie takie powoduje kolejne obowiązki po stronie administracji, a co ważniejsze generuje większe koszty. Reasumując, wprowadzenie domniemania do k.p.a. lub włączenie treści oświadczenia do wzorów dokumentów inicjujących procedurę, aby wnioskodawca mógł jedynie przez zaznaczenie odpowiedniej propozycji wskazać czy na taką drogę wyraża zgodę czy nie, wydaje się bardziej uzasadnioną zmianą niż zaproponowane rozwiązania w Projekcie. Bardzo pozytywnie należy natomiast ocenić rozwiązanie, które pozwoli organowi drogą elektroniczną zwracać się o wyrażanie przedmiotowej zgody korzystając ze znanego mu adresu elektronicznego strony. Umożliwi organom w sprawach wszczynanych na przykład z urzędu wystąpienie o zgody na komunikację elektroniczną. 3. Posługiwanie się przez strony elektronicznymi kopiami dokumentów papierowych (str. 9, trzeci akapit) Bardzo pozytywnie należy ocenić zmiany, które mają na celu dopuszczenie w postępowaniach przed podmiotami publicznymi posługiwania się przez strony elektronicznymi kopiami dokumentów papierowych wymaganych w sprawie, po uwierzytelnieniu jej przez wnoszącego przy użyciu mechanizmów określonych w ustawie o informatyzacji (przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu lub profilu zaufanego epuap. Zmiany te są postulowane również w projekcie UEPA. Uzasadnienie do wprowadzenia możliwości uznawania elektronicznych skanów dokumentów papierowych oraz stwierdzenia ich autentyczności i niezaprzeczalności przez właściwe organy realizujące daną procedurę administracyjną oraz doprecyzowanie obowiązków przedsiębiorców - wnioskodawców dotyczących formy przygotowania i przesłania skanów dokumentu oraz ich uwierzytelnienia są przedmiotem analizy zawartej w Dokumencie Propozycji Uproszczeń zawierającym określenie skutków prawnych złożenia przez stronę skanu dokumentu papierowego. 7 7 Proponowane rozwiązanie zostało wyodrębnione oraz poddane analizie w ramach Dokumentu propozycji uproszczeń zawierającego określenie skutków prawnych złożenia przez stronę skanu dokumentu papierowego, który znajduje się na stronie elektronicznego Punktu Kontaktowego: Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 15
Wątpliwości może jednak budzić zaproponowane przez MAiC zastrzeżenie, że możliwość posługiwania się elektronicznymi kopiami dokumentów papierowych może nastąpić o ile strona lub inny uczestnik postępowania nie ma możliwości uzyskania w formie dokumentu elektronicznego wymaganego zaświadczenia lub innego dokumentu na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Takie sformułowanie przepisu może powodować konieczność wystąpienia do organu do wydania zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego, w sytuacji gdy wnioskodawca dysponuje takim dokumentem już w formie papierowej. Mając to na uwadze należy rozważyć wprowadzenie regulacji, która umożliwi stronie (albo innemu podmiotowi dokonującemu w formie elektronicznej czynności przed organem administracji) posłużenie się będącymi w jej posiadaniu dokumentami papierowymi przez elektroniczny kanał komunikacji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego wymagają załączenia do wniosku oryginału innego dokumentu. Wobec tego proponuje się wprowadzenie uniwersalnej regulacji dotyczącej statusu załącznika w postaci skanu oryginału papierowego dokumentu (poświadczonego odpisu, wypisu) do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada ograniczonego formalizmu pozwala na dodanie do art. 63 K.p.a. następującego przepisu: Art. 63 3b. Wnoszący podanie w formie dokumentu elektronicznego może załączyć do niego załączniki zapisane w formatach danych i w sposób uwzględniający przepisy szczególne wydane w oparciu o art. 16 ust. 3 i art. 18 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przedłożenie wraz z podaniem załączników będących elektronicznymi kopiami oryginalnych papierowych dokumentów albo ich poświadczonych odpisów lub wypisów wywołuje skutki prawne jak złożenie dokumentu w formie papierowej, jeżeli organ uzna, że elektroniczna kopia w pełni i w sposób nie budzący wątpliwości odwzorowuje postać kopiowanego dokumentu papierowego. Jednakże organ administracji publicznej w każdym przypadku może wezwać wnoszącego http://www.eu-go.gov.pl/pliki/dpu_skany.pdf Przedmiotowy dokument został opracowany oraz poddany jest odrębnym konsultacjom społecznym w ramach Projektu UEPA. Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 16
podanie do dostarczenia dokumentu w formie papierowej, gdy przedłożona elektroniczna kopia nie pozwala na weryfikację jego autentyczności lub integralności albo jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Propozycja wprowadzenia powyższej regulacji jest także uzasadniona faktem, że aktualnie również przepisy zawarte w ustawach szczególnych nie określają trybu i skutków wnoszenia załączników do podań (wniosków) w formie elektronicznej. Jedynym wyjątkiem jest ustawa Prawo pocztowe, w której w art. 9 ust. 3 wprowadzono możliwość złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności pocztowej wraz załącznikami sporządzonymi w formie elektronicznej. Wątpliwości może budzić również fakt, iż planowana zmiana dopuści załączanie elektronicznych kopii dokumentów papierowych uwierzytelnionych przez wnoszącego pismo, jeżeli wnoszący nie będzie mógł otrzymać oryginałów tych dokumentów w postaci elektronicznej. Brak możliwości otrzymania oryginałów w postaci elektronicznej jest pojęciem nieostrym i może budzić problemy interpretacyjne. Może zrodzić się bowiem pytanie czy na przykład wnioskodawca będzie musiał wykazać, że starał się otrzymać dokument w formie elektronicznej a otrzymał odmowę. Skoro teoretycznie każdy organ administracji publicznej powinien umożliwić załatwienie sprawy drogą elektroniczną (np. art. 14, 63 K.p.a.), to co powinna oznaczać niemożliwość otrzymania oryginałów, czy należałoby brać pod uwagę faktyczny brak możliwości. II. 1. c) przepisy zmieniające ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa W pkt II. 1. c) na stronie dziesiątej Projektu proponuje się zmiany przepisów Ordynacji Podatkowej odpowiednio do zmian planowanych w k.p.a. Uwagi zawarte w niniejszym dokumencie odnoście pkt II. 1. b) Projektu są także aktualne co do zmian w Ordynacji Podatkowej. Należy pozytywnie ocenić równoległe wprowadzanie analogicznych zmian do ustaw k.p.a. i Ordynacji podatkowej. II. 1. d) przepisy zmieniające ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym W obecnie funkcjonującym porządku prawa sprawy informatyzacji procedur administracyjnych i sądowych rozpatrywane są oddzielnie. Wpływa to na sytuację braku Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 17
spójności podejścia do spraw informatyzacji tych obszarów. Dlatego ważne jest, aby projektując regulacje dotyczące spraw sądowych stosować standardy, które obowiązują już np. w przypadku spraw administracyjnych. Jako przykład można zacytować proponowane zmiany dotyczące składania e-pism do sądu administracyjnego. W dokumencie postuluje się, aby dodatkowymi elementami pisma w postępowaniu sądowym stał się podpis elektroniczny. W tym kontekście należy pamiętać o możliwości zastosowania profilu zaufanego, co zniweluje ograniczenie dla osób, które korzystają już z profilu zaufanego a nie chcą wykorzystywać podpisu elektronicznego. Podsumowanie Doświadczenia projektu UEPA wskazują, że aby elektronizacja procedur była w pełni możliwa, wymagane są zmiany prawa, które pozwolą nałożyć na organy obowiązek współpracy w tym zakresie. Dopiero jasno sprecyzowane obowiązki i wskazówki co należałoby kolejno wdrożyć, pozwolą przyspieszyć elektronizację. Poza tym nieracjonalnym wydaje się elektronizacja tych procedur, które nie mogą w pełni być wykonane środkami komunikacji elektronicznej. Dlatego należy pamiętać również o weryfikacji ustaw szczególnych co do wymogów, które ograniczają lub wręcz uniemożliwiają elektronizację procedur. Dotyczy to przede wszystkim wymogów co do formy złożenia dokumentów (pisemność) jak i załączników (oryginały, zaświadczenia, poświadczone dokumenty, tłumaczenia przysięgłe). Szczegółowa analiza takich wymogów w kontekście procedur związanych z działalności gospodarczą dokonywana jest w projekcie UEPA. Propozycje uproszczenia procedur administracyjnych są konsultowane na stronie elektronicznego Punktu kontaktowego: http://www.eu-go.gov.pl/pl/projekt-uepa/konsultacje-spoleczne/konsultacje-zakoczone/ Zachęcamy także do wykorzystania dorobku Projektu UEPA w tym zakresie i będziemy wdzięczni za powołanie się na dokumenty projektowe, z których pomysły zostały zaczerpnięte do planu zmian. Kierownik Projektu UEPA w ILiM dr Marcin Kraska, Z-ca Kierownika Centrum Elektronicznej Gospodarki, Instytut Logistyki i Magazynowania Instytut Badawczy, Poznań Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 18
Inni autorzy: Marta Matuszewska-Maroń, Kierownik Obszaru ds. Uproszczeń w projekcie UEPA, Zespół prawny, Instytut Logistyki i Magazynowania Instytut Badawczy, Poznań Justyna Góral-Kaczmarek, Członek Zespołu ds. Uproszczeń w projekcie UEPA, Centrum Elektronicznej Gospodarki, Instytut Logistyki i Magazynowania Instytut Badawczy, Poznań Jakub Pietraszewski, Członek Zespołu ds. Uproszczeń w projekcie UEPA, Zespół prawny, Instytut Logistyki i Magazynowania Instytut Badawczy, Poznań Karolina Oskory, Kierownik Obszaru ds. Elektronizacji w projekcie UEPA, Centrum Elektronicznej Gospodarki, Instytut Logistyki i Magazynowania Instytut Badawczy, Poznań Instytut Logistyki i Magazynowania, ul Estkowskiego 6, 61-755 Poznań, tel. (61) 850 48 90, fax. (61) 852 63 76 Strona 19