Utrzymanie czystości i porządku w gminie w prawie polskim Bartosz Rakoczy Wydanie 1 Warszawa 2013
Redaktor prowadzący: Katarzyna Gierłowska Opracowanie redakcyjne: Katarzyna Gierłowska, Joanna Ołówek Opracowanie techniczne: Agnieszka Dymkowska Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski Recenzent: Prof. nadzw. UKW, dr hab. Zbigniew Bukowski, kierownik Zakładu Prawa Administracyjnego i Prawa Ochrony Środowiska Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2012 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autora i wydawcy. ISBN 978-83-7806-801-3 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl
Spis treści Wykaz skrótów... 7 Wstęp... 9 ROZDZIAŁ I. Zagadnienia wprowadzające dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie... 15 1. Pojęcie utrzymania czystości i porządku w aspekcie prawnym... 15 2. Koncepcja utrzymania czystości i porządku... 28 3. Konstytucyjne podstawy utrzymania czystości i porządku... 48 4. Wnioski końcowe... 61 ROZDZIAŁ II. Zadania, działania oraz obowiązki gminy... 65 1. Zadania gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku... 65 2. Działania organizatorskie gminy... 72 3. Działania informacyjne i edukacyjne... 81 4. Działania analityczne... 85 5. Obowiązki gminy w zakresie ochrony zwierząt i ochrony przed zwierzętami... 85 6. Zadania prawodawcze gminy... 87 7. Wnioski końcowe... 101 ROZDZIAŁ III. Obowiązki właścicieli nieruchomości... 107 1. Pojęcie właściciela nieruchomości... 107 2. Szczegółowe obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku... 116 3. Sposób wykonywania i udokumentowania wykonania obowiązków przez właścicieli nieruchomości... 137 4. Wnioski końcowe... 147 5
Spis treści ROZDZIAŁ IV. Obowiązki i zadania innych podmiotów w zakresie utrzymania czystości i porządku... 153 1. Inne niż właściciel nieruchomości podmioty zobowiązane do wykonywania obowiązków z art. 5 u.c.p.g.... 154 2. Podmioty świadczące usługi w zakresie utrzymania czystości i porządku... 164 3. Gminne jednostki organizacyjne... 180 4. Wnioski końcowe... 190 ROZDZIAŁ V. Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę... 193 1. Pojęcie odpadu, odpadu komunalnego i gospodarowania odpadami... 193 2. Stanowienie prawa w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę... 199 3. Obowiązki organizatorskie w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi... 213 4. Wnioski końcowe... 234 Zakończenie... 240 Bibliografia... 249
Wykaz skrótów CBOSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych j.s.t. jednostka samorządu terytorialnego k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) k.s.h. ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.). Konstytucja RP ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Lex system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer LexPolonica system informacji prawnej Wydawnictwa Prawniczego LexisNexis OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych p.o.ś. ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) Pr. Gosp. Prawo Gospodarcze Pr. i Środ. Prawo i Środowisko rozporządzenia rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 763/2008 763/2008 z 9 lipca 2008 r. w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań (Dz.Urz. UE 2008 L 218/14) ST Samorząd Terytorialny u.c.p.g. ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) u.d.p. ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) u.g.k. ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) u.o. ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustawa ustawa z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości nowelizacyjna i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, z lipca 2011 r. poz. 897 ze zm.) 7
Wstęp Problematyka utrzymania czystości i porządku w gminie jest zagadnieniem niedocenianym naukowo, a jednocześnie cechuje się ona dużą doniosłością praktyczną. Wymogi wynikające z utrzymania czystości i porządku w istotny sposób determinują obowiązki właścicieli nieruchomości, stanowiąc ograniczenie prawa własności. Ustawodawca określa także zadania własne gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku. Czystość i porządek wpływa też w istotny sposób na funkcjonowanie społeczności lokalnej. Od poziomu czystości i porządku zależą nie tylko kwestie profilaktyki w ochronie zdrowia publicznego, lecz także ochrona środowiska, a nawet ochrona elementarnego poczucia estetyki i ładu. Wartości te można określić wspólnym określeniem ochrona porządku publicznego w jego różnych aspektach. Zagadnienie utrzymania czystości i porządku jest więc zagadnieniem interesującym z kilku względów. Po pierwsze, prawidłowo ukształtowane podstawy prawne służące utrzymaniu czystości i porządku muszą przede wszystkim uwzględniać konflikt pomiędzy interesem publicznym a potrzebą ochrony interesu prywatnego. Jest to bowiem ta sfera regulacji z zakresu prawa publicznego, w której ów konflikt jest bardzo widoczny. Wysiłki prawodawcy muszą koncentrować się na znalezieniu właściwego z punktu widzenia zasady proporcjonalności rozwiązania normatywnego. Stąd też interesujące jest badanie, jak ustawodawca z tego zadania się wywiązał. Po drugie, znaczenie ma również to, że utrzymywanie czystości i porządku kojarzone jest przede wszystkim ze sferą prywatną (np. utrzy- 9
Wstęp manie czystości i porządku w lokalu). Natomiast potocznie nie kojarzy się jej ze sferą publicznoprawną. Należy zatem badać i warto to czynić, analizując, jakie obszary życia publicznego ustawodawca zalicza do zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku. Te z kolei rozważania pozwolą na bliższą analizę aksjologii utrzymania czystości i porządku. Na uwagę zasługuje także problematyka dotycząca pozycji gminy w związku z utrzymywaniem czystości i porządku. Nałożenie na nią określonych zadań i obowiązków może bowiem powodować powstanie takiej sytuacji, jak chociażby ma to miejsce w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków 1. W związku z nieprzemyśleniem koncepcji ukształtowania pozycji gminy dochodzi do sytuacji, że występuje ona w kilku różnych rolach raz jako podmiot publicznoprawny, a raz jako podmiot prywatnoprawny 2. Powstaje pytanie o ukształtowanie pozycji gminy w związku z utrzymaniem czystości i porządku. Wreszcie do badania tejże problematyki skłania zmiana ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach 3 przeprowadzona ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw 4, która dokonała istotnej przebudowy omawianej ustawy. Zmiany te przewartościowały całkowicie nie tylko aksjologię pojęć utrzymania czystości i porządku, ale wręcz stworzyły nową koncepcję, niekoniecznie dobrą. Należy jednak podjąć rozważania pozwalające na usystematyzowanie i opisanie aksjologii oraz samej wizji i koncepcji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Z tego też względu monografia nie obejmuje rozważań szczegółowych i nie aspiruje do wyczerpania wszystkich wątpliwości. 1 Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. 2 Por. B. Rakoczy, Pozycja prawna gminy w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w: Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, red. B. Rakoczy i M. Pchałek, Warszawa 2009, s. 182 191. 3 Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm. 4 Dz.U. Nr 152, poz. 897 ze zm. 10
Wstęp Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku jest nie tylko interesująca z punktu widzenia teoretycznego, ale ma też duże znaczenie praktyczne, co także uzasadnia podjęcie rozważań dotyczących tej problematyki. Celem tego opracowania jest wskazanie obszarów objętych ogólnie sformułowaną wartością, taką jak utrzymanie czystości i porządku oraz ukazanie, w jaki sposób kształtują się zadania i obowiązki poszczególnych podmiotów, a także dlaczego przyjęto takie, a nie inne rozwiązania. Istotnym elementem jest także zbadanie, jaka w ogóle jest koncepcja i wizja utrzymania czystości i porządku oraz jakie będą lub mogą być, czy wreszcie powinny być, losy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Opracowanie zawiera zarówno analizę krytyczną rozwiązań przyjętych w zakresie problematyki utrzymania czystości i porządku, jak i sformułowane postulaty de lege ferenda. Powyżej już wstępnie wskazano, jak duże znaczenie ma dla wykonywania zadań i obowiązków z zakresu utrzymania czystości i porządku sama koncepcja i wizja prawodawcy. W tym zakresie można bowiem zauważyć istotne i głębokie zmiany 5. Sama ustawa o utrzymaniu czystości i porządku skonstruowana jest z wykorzystaniem mieszanego kryterium podmiotowo-przedmiotowego, przy czym za dominujące należy uznać kryterium podmiotowe. Eksponowanie przez prawodawcę kryterium podmiotowego determinuje również podział treści opracowania z uwzględnieniem tego kryterium. Niemniej jednak i kryterium przedmiotowe odgrywa rolę w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku, co również wpływa na kształt systematyki pracy. W rozdziale pierwszym zostaną zanalizowane podstawowe zagadnienia, które wprowadzają w problematykę utrzymania czystości i porządku, a więc zostanie wyjaśnione normatywne znaczenie pojęć czystość i porządek, a także problematyka utrzymania czystości i porządku, ze szczególnym zaakcentowaniem różnic między 5 Por. W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 20 i n. 11
Wstęp czystością a porządkiem i kompatybilnością tychże pojęć. Rozdział ten zawiera także analizę samej koncepcji utrzymania czystości i porządku. Ostatnią częścią rozdziału pierwszego jest zaś analiza konstytucyjnych podstaw utrzymania czystości i porządku. Aksjologia konstytucyjna ma duże znaczenie dla praktyki stosowania samej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, ze szczególnym zaakcentowaniem zasady wykładni w zgodzie z Konstytucją, co determinuje konieczność prowadzenia badań również na płaszczyźnie konstytucyjnej. Rozdział drugi dotyczy zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku. Podział treści w tym rozdziale wynika ze skoncentrowania się prawodawcy na gospodarowaniu odpadami komunalnymi i, w ramach tego zagadnienia, na działaniach organizatorskich, informacyjnych i edukacyjnych, wreszcie na działaniach analitycznych, a także skoncentrowaniu się na zagadnieniach związanych z ochroną zwierząt i ochroną przed zwierzętami. Odrębne rozważania zostaną zaś poświęcone regulaminowi utrzymania czystości i porządku. W rozdziale trzecim, także z uwzględnieniem kryterium podmiotowego, zostaną zaprezentowane obowiązki właściciela nieruchomości, przy czym analiza poszczególnych obowiązków będzie poprzedzona wyjaśnieniem pojęcia właściciel nieruchomości, który w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku jest definiowany inaczej niż w prawie cywilnym. Ostatnia część tego rozdziału będzie obejmować analizę sposobów wykonywania obowiązków, które, co do zasady, obciążają właściciela nieruchomości. W rozdziale czwartym również dominuje kryterium podmiotowe. Rozważania będą dotyczyć innych podmiotów niż gminy i właściciele nieruchomości, na których także spoczywają obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku. Wreszcie rozdział piąty ma charakter przedmiotowy i dotyczy gospodarowania odpadami komunalnymi. Zastosowanie kryterium przedmiotowego wynika z zachowania prawodawcy, który naruszając w miarę stabilną konstrukcję podmiotową ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, zdecydował się wyeksponować element przed- 12
Wstęp miotowy gospodarowanie odpadami komunalnymi. Determinuje to systematykę pracy, gdyż cały rozdział 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku dotyczy gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Wprawdzie prawodawca wskazuje na podmiot, czyli gminę, ale jej obowiązki w tym zakresie traktuje odrębnie niż pozostałe zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku. Należy zauważać, że pomimo tytułu rozdziału 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę ustawodawca nakłada także obowiązki na właściciela nieruchomości. Stąd też zastosowanie kryterium podmiotowego prowadziłoby do niekonsekwencji, wynikającej zresztą z błędów prawodawcy. W rozdziale piątym zostaną omówione trzy kwestie stanowienie aktów prawa miejscowego, organizowanie gospodarki odpadami komunalnymi i wreszcie zagadnienia związane z opłatami. W piśmiennictwie problem utrzymania czystości i porządku nie był szerzej analizowany. Zagadnienie to omawiane jest przede wszystkim w opracowaniach podręcznikowych z zakresu prawa ochrony środowiska i to z reguły w połączeniu z zagadnieniami gospodarowania odpadami komunalnymi 6 czy prawa gospodarki komunalnej 7. Sama ustawa o utrzymaniu czystości i porządku doczekała się dwóch komentarzy 8. Jeżeli chodzi o monografię, to utrzymanie czystości i porządku doczekało się tylko jednej, z tym jednak zaznaczeniem, że przypomina ono bardziej poradnik niż klasyczną monografię 9. 6 Tak kwestię tę ujęła J. Ciechanowicz-McLean, Ustawa o odpadach. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 1998. 7 Np. A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Warszawa 2011; Prawo ochrony środowiska, red. M. Górski i J.S. Kierzkowska, Warszawa 2010; B. Rakoczy, Prawo gospodarki komunalnej, Warszawa 2010; B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2012. 8 K. Bandarzewski, B. Dziadkiewicz, P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007; W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2012. 9 B. Dziadkiewicz, Utrzymanie czystości i porządku oraz gospodarka odpadami w gminie. Wzory regulaminów, uchwał, zarządzeń i decyzji z komentarzem, Warszawa 2006. 13
Wstęp W najnowszej literaturze należy odnotować interesujące opracowanie dotyczące obowiązków gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi 10. Jednak nie obejmuje ono całości problematyki utrzymania czystości i porządku, gdyż autorzy zgodnie z przyjętą metodologią koncentrują się na samej tylko gospodarce odpadami komunalnymi. Wreszcie należy odnotować monografię, której przedmiotem był sam regulamin utrzymania czystości i porządku 11. Można natomiast zauważyć zwiększającą się liczbę artykułów zarówno naukowych, jak i popularnonaukowych, w których autorzy analizują poszczególne zagadnienia utrzymania czystości i porządku, a które będą powoływane w opracowaniu w dalszej części. Podstawowym źródłem prawa jest już przywoływana wyżej ustawa o utrzymaniu czystości i porządku. Nie bez znaczenia są również normy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. 12. Istotne znaczenie odgrywa także ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 13, jako podstawowy akt normatywny ustrojowy. Ze względu na szerokie uregulowanie problematyki gospodarowania odpadami komunalnymi zastosowanie będzie też miała ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach 14, a także ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska 15. Wreszcie kwestie ochrony zwierząt reguluje ustawa z 28 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt 16. Opracowanie uwzględnia stan prawny, orzecznictwo i literaturę na dzień 30 września 2012 roku. 10 Prawne i organizacyjne obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi, red. M. Górski i K. Nowacki, Wrocław Kolonia 2012. 11 B. Rakoczy, Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz czystości i porządku w gminie, Warszawa 2008. 12 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. 13 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. 14 Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm. 15 Tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. 16 Tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm. 14