Wrocław, dnia 30 kwietnia 2015 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N RJ WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO. z dnia 28 kwietnia 2015 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 30 kwietnia 2015 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N RJ WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO z dnia 28 kwietnia 2015 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późń. zm.) stwierdzam nieważność uchwały Rady Gminy Malczyce z dnia 31 marca 2015 roku Nr VII/36/2015 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXII/159/2013 Rady Gminy Malczyce z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Malczyce. Uzasadnienie Rada Gminy Malczyce, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późń. zm.) oraz art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz z późń. zm.), podjęła na sesji w dniu 31 marca 2015 r. uchwałę w sprawie zmiany uchwały Nr XXXII/159/2013 Rady Gminy Malczyce z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Malczyce. Przedmiotowa uchwała została przesłana pismem Sekretarza Gminy Malczyce z dnia 03 kwietnia 2015 r. nr ORG i wpłynęła do Organu Nadzoru dnia 08 kwietnia 2015 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późń. zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz z późń. zm.) w związku z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) dalej także jako: ustawa zmieniająca. Przedmiotową uchwałą dokonano nowelizacji ustanowionego uchwałą z dnia 19 lutego 2013 r. regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Malczyce. Data podjęcia tego regulaminu ma istotne znaczenie dla oceny legalności kwestionowanej uchwały. Podstawa prawna do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie (tj. art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) uległa bowiem nowelizacji z dniem 1 lutego 2015 r. Pomimo dokonanej zmiany, na mocy art. 11 ustawy zmieniającej, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zachowały moc na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż na 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz zmieniającej. Tym samym, na mocy przepisu ustawowego, mimo zmiany podstawy prawnej do jego ustanowienia, zachował moc prawną także regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Malczyce. Taki stan prawny ma charakter wyjątku, należy bowiem pamiętać, iż podstawowa reguła walidacyjna stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z dniem wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, kiedy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., II OSK 1590/10, LEX nr ). Taki wyjątek znalazł zastosowanie w ramach wskazanej nowelizacji. W art. 94 Konstytucji RP ustalono konieczność stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W sytuacji, w której upoważnienie ustawowe zostało zmienione, a żaden przepis szczególny nie wprowadza tymczasowych reguł dopuszczających nowelizowane aktu wydanego w oparciu o podstawę prawną w brzmieniu już nieobowiązującym, to dokonywanie zmian w uchwale ustanowionej na podstawie delegacji prawodawczej w brzmieniu już nieobowiązującym nie jest stanowieniem aktu w granicach upoważnienia. Tym samym działanie takie stoi w sprzeczności ze wskazanym przepisem konstytucyjnym. Z zasady demokratycznego państwa prawnego regulowanej art. 2 Konstytucji RP wynika zasada prawidłowej legislacji, która ma doniosłe znaczenie w systemie prawa i jej wagę niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Składa się na nią szereg dyrektyw złączonych pod względem aksjologicznym (służą one ochronie wspólnych wartości, jakimi są zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz pewność prawa) oraz funkcjonalnym (stanowią dyrektywy kierowane do prawodawcy i odnoszą się do procesu tworzenia prawa). Zasada prawidłowej legislacji została ukształtowana jako system ściśle ze sobą powiązanych dyrektyw adresowanych do prawodawcy, wskazujących jak należy dokonywać zmian prawa w państwie prawnym (K. Działocha, T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji jako podstawa kontroli konstytucyjności prawa, Przegląd Legislacyjny 2006, nr 3, s. 6-7). Wskazane naruszenie, dokonane przez Radę Gminy Malczyce, godzi w rudymentarne kanony techniki prawodawczej (postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, LEX nr ), co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Jako, że niedopuszczalne jest nowelizowanie aktu prawa miejscowego utrzymanego czasowo w mocy (bez wyraźnego przepisu ustawowego umożliwiającego takie działania prawodawcze), a art. 11 ustawy zmieniającej, ani żaden inny przepis nie przewiduje możliwości nowelizowania czasowo utrzymanych w mocy regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, należy stwierdzić, że podęta przez Radę Gminy Malczyce uchwała w sposób istotny narusza art. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a tym samym jest ona nieważna. Można ponadto zwrócić uwagę na Zasady techniki prawodawczej regulowane załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które przewidują w 33 ust. 1 że: Jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: «Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art.... ustawy... (tytuł dotychczasowej ustawy) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art.... ustawy». Powyższy przepis jednoznacznie stanowi, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, to można go wyjątkowo zachować tylko czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Oznacza to, że podstawowa reguła walidacyjna stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z dniem wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, kiedy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Ponadto wówczas wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowoczasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 53).

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz W przypadku wprowadzenia takiej regulacji ustawowej zgodnie z 34 Zasad techniki prawodawczej nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość. Powoływana wyżej ustawa zmieniająca nie dopuszcza dokonywania takich nowelizacji. Decyzja ustawodawcy jest w tym zakresie jednoznaczna utrzymanie w mocy aktów ma charakter przejściowy i ma na celu zapewnienie organom [ ] odpowiedniego czasu na wydanie nowych aktów wykonawczych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r., K 25/06, LEX nr ). Oznacza to, że organy stanowiące gmin nie zostały upoważnione do nowelizowania ustanowionych przed dniem 1 lutego 2015 r. regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Ustawodawca przewidział możliwość obowiązywania tych aktów przez okres nie dłuższy niż 18 miesięcy, jednak wskazany czas służyć ma podjęciu przez prawodawcę miejscowego nowego aktu. W związku z tym, że niedopuszczalne jest nowelizowanie aktu prawa miejscowego utrzymanego czasowo w mocy (bez wyraźnego przepisu ustawowego umożliwiającego takie działania prawodawcze), a art. 11 ustawy zmieniającej, ani żaden inny przepis nie przewiduje możliwości nowelizowania czasowo utrzymanych w mocy regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, należy zatem stwierdzić, że podęta przez Radę Gminy Malczyce uchwała w sposób istotny naruszyła art. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a tym samym jest ona nieważna. Ponadto, analiza przedmiotowej uchwały wykazała, że zapisy 1 pkt 6 naruszają prawo w sposób istotny. W 1 pkt 6 Rada postanowiła, że: w 14 dodaje się pkt 5, który otrzymuje brzmienie : 5) odpady powstałe na terenie nieruchomości, posegregowane niezgodnie z niniejszym Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Malczyce, traktuje się jako zmieszane odpady komunalne : a) w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych zadeklarowanego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, czyli stwierdzonej nieprawidłowości w prowadzeniu selektywnej zbiórki, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, stosownie do art. 9f ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach., b) przez nieprawidłowość w prowadzeniu selektywnej zbiórki rozumie się udział zanieczyszczeń w masie odpadów segregowanych objętościowo więcej niż 20%, c) po pierwszej stwierdzonej nieprawidłowości selektywnego zbierania przez właściciela nieruchomości odpadów podmiot odbierający odpady zgłasza tą sytuację telefonicznie Gminie, która pisemnie wzywa właściciela nieruchomości do prawidłowego segregowania odpadów, d) jeżeli zaistniała sytuacja powtórzy się, wówczas podmiot odbierający odpady, kwalifikuje odpady jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, zawiadamia Gminę, a sytuacja ta skutkować będzie wszczęciem postępowania celem ustalenia rzeczywistej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.. Na podstawie wskazanego przepisu uchwały Rada Gminy Malczyce dokonała zmiany przepisu 14 uchwały Nr XXXII/159/2013, który to przepis znajduje się w Rozdziale 3 pn. Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ocenie organu nadzoru, postanowienie 1 pkt 6 przedmiotowej uchwały, wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Upoważnienia takiego nie można w żadnym razie upatrywać w art. 4 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy ponieważ kwestionowany zapis 1 pkt 6 regulaminu nie dotyczy częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 212/13) stwierdził, że: Wykładnia gramatyczna art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...). Rada

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz gminy jest nie tylko uprawniona, lecz zobligowana do uregulowania kwestii wskazanych w tym przepisie. Brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...), podobnie jak i przekroczenie upoważnienia, uznawany jest za istotne naruszenie prawa (vide: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki, Bogusław Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" LexisNexis Warszawa 2007, str , wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 445/06 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).. Należy zauważyć, że zasady obowiązujące w przypadku nieprawidłowego segregowania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości - niezgodnie z regulaminem utrzymania czystości, jak też konsekwencje takiego działania stanowią odrębne zagadnienia uregulowane przez ustawodawcę oddzielnie w art. 9f oraz 9u ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do objęcia regulaminem spraw dotyczących wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień przedmiotowego Regulaminu, w tym: 1) określania konsekwencji niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych zadeklarowanego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 5 lit. a zmienianej uchwały); 2) definiowania pojęcia nieprawidłowości w prowadzeniu selektywnej zbiórki (pkt 5 lit. b zmienianej uchwały); 3) określania trybu postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w prowadzeniu selektywnej zbiórki odpadów (pkt 5 lit. c i d zmienianej uchwały). Co więcej - sam Ustawodawca uregulował tę materię w art. 9f ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zgodnie, z którym: W przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę.. Ponadto Ustawodawca nałożył obowiązek sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, o czym stanowi art. 9u ustawy. Zgodnie, z tym przepisem: 1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy. 2. Do kontroli, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz i 1238).. To zatem wójt (burmistrz lub prezydent miasta) sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, podejmując w tym zakresie odpowiednie działania. Natomiast w rozpatrywanym tu przypadku Rada Gminy, poprzez określenie swoistej procedury kontroli w zakresie prawidłowej segregacji odpadów komunalnych, wkroczyła w tym zakresie w uprawnienia organu wykonawczego. Organ nadzoru podkreśla w tym miejscu, iż rada gminy nie może powtarzać w akcie prawa miejscowego zapisów rangi ustawowej ani modyfikować przepisów ustaw. Sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie, czy też "precyzowanie" niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie (tak w wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/14). Zakaz taki wynika z konstytucyjnej zasady praworządności i legalności aktów prawa miejscowego wyrażonej w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011r. (sygn. akt II OSK 2058/11) wyraził pogląd, iż powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Jak dalej wyjaśnia NSA w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie wykonanie ustawy.. Z zasadami tymi korespondują przepisy 135, 136 oraz 137 w związku z 143 załącznika do ww. rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którymi w aktach prawa miejscowego: zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą,

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz na podstawie której są one wydawane oraz nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń. Jak wyżej wykazano, uregulowanie w akcie prawa miejscowego jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w przepisach rangi ustawowej, jak też "precyzowanie" tych przepisów, stanowi rażące naruszenie prawa. Za takie należy więc uznać zapisy 1 pkt 6 uchwały. Mając powyższe na uwadze, stwierdzam jak na wstępie. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem organu nadzoru Wojewody Dolnośląskiego, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: T. Smolarz