Projekt: Opracowanie analiz, materiałów merytorycznych i koncepcji działań mających na celu poprawę warunków rozwoju elektroenergetyki polskiej poprzez modyfikację unijnej polityki energetyczno klimatycznej lub ograniczenie jej negatywnego wpływu na Polskę Ocena unijnej polityki klimatyczno energetycznej oraz propozycje jej modyfikacji SYNTEZA Wersja z dn. 16.10.2012 Pracę wykonała firma Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. na zlecenie TAURON Wytwarzanie SA oraz PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA Warszawa, październik 2012
Spis treści 1. CEL I ZAKRES PRACY... 2 2. UNIJNA POLITYKA KLIMATYCZNA... 2 2.1. ISTOTA UNIJNEJ POLITYKI KLIMATYCZNEJ I JEJ ZAGROŻEŃ DLA POLSKI... 2 2.2. NAJWAŻNIEJSZE ELEMENTY UNIJNEJ POLITYKI KLIMATYCZNEJ... 4 2.3. DOTYCHCZASOWE KOSZTY WDRAŻANIA W POLSCE... 4 3. PRZEWIDYWANE SKUTKI UNIJNEJ POLITYKI KLIMATYCZNEJ... 5 3.1. SKUTKI DLA POLSKI WG ANALIZ KIG... 5 3.2. SKUTKI DLA POLSKI WG ANALIZ KE... 6 3.2.1. Porównanie skutków makroekonomicznych dla Polski i innych krajów UE... 7 3.2.2. Koszty bezpośrednie i skuteczność mechanizmów kompensacyjnych... 7 3.3. SKUTKI ZAOSTRZONEJ POLITYKI KLIMATYCZNEJ DLA CAŁEJ UE... 9 3.3.1. Wpływ na PKB i zatrudnienie... 10 3.3.2. Koszty energii dla gospodarki i gospodarstw domowych w UE... 10 3.3.3. Wzrost nakładów inwestycyjnych... 12 3.4. TRUDNO WYMIERNE ASPEKTY OCENY POLITYKI UNIJNEJ... 12 3.4.1. Koszty zewnętrzne, miejsca pracy, innowacyjność... 12 3.4.2. Wnioski wynikające z analizy oszacowań kosztów zewnętrznych produkcji energii... 14 3.4.3. Mapa jakościowa skutków polityki klimatycznej... 16 4. OCENA PROCESU KREOWANIA I WDRAŻANIA POLITYKI KLIMATYCZNEJ... 16 4.1. KRYTYCZNE UWAGI DOTYCZĄCE KONCEPCJI STRATEGICZNEJ... 17 4.2. ZMIANY WPŁYWAJĄCE NA OCENĘ ZASADNOŚCI POLITYKI UNIJNEJ... 18 4.2.1. Zmiany sytuacji światowej... 18 4.2.2. Zmiana sytuacji w UE... 19 4.2.3. Konsekwencje zmian zewnętrznych i wewnętrznych... 19 4.3. KRYTYCZNE UWAGI DOTYCZĄCE SPOSOBU PROJEKTOWANIA I WDRAŻANIA UNIJNEJ POLITYKI KLIMATYCZNEJ... 20 4.3.1. Jakość projektowanych rozwiązań systemowych... 20 4.3.2. Sposób wdrażania... 21 4.3.3. Sposób komunikowania... 22 4.3.4. Poważne błędy przy wykonaniu analiz do opracowania Energy Roadmap 2050... 22 4.3.5. Podsumowanie oceny... 23 5. PROPOZYCJE MODYFIKACJI POLITYKI UNIJNEJ... 24 5.1. ZAŁOŻENIA I WYTYCZNE PRZYJĘTE PRZY OPRACOWANIU PROPOZYCJI MODYFIKACJI ZMIAN... 24 5.1.1. Podstawowe zasady (pryncypia)... 24 5.1.2. Cele i dążenia Polski oraz innych krajów UE dotyczące polityki klimatycznej... 25 5.1.3. Stwierdzenia i wytyczne do opracowania propozycji zmian... 28 5.2. WARIANTOWE PROPOZYCJE MODYFIKACJI POLITYKI UNIJNEJ... 29 5.2.1. Kluczowe elementy realizacyjne proponowanych wariantów... 31 5.2.2. Efekty proponowanych zmian... 36 5.2.3. Sugestie dotyczące dalszych działań... 38 6. WNIOSKI... 38 Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 1
1. Cel i zakres pracy Celem niniejszej pracy było poszerzenie dotychczasowych analiz, które koncentrowały się na liczbowej ocenie skutków polityki klimatycznej dla Polski, o następujące zagadnienia: analizę dokumentów KE dotyczących polityki klimatycznej - pod kątem jakości prezentowanych strategii, ich uzasadnień, spójności, powiązań z innymi dokumentami; analizę ocen KE dotyczących skutków dla UE i dla Polski wynikających z wdrażania kolejnych celów polityki klimatycznej oraz porównanie skutków dla Polski i dla średniej UE; analizę zagadnień: kosztów zewnętrznych, tzw. zielonych miejsc pracy i innowacyjności, które są często podnoszone dla uzasadnienia polityki klimatycznej. W wyniku tych prac dokonana została kompleksowa ocena unijnej polityki energetyczno klimatycznej, obejmująca nie tylko przewidywane jej skutki, ale także ocenę procesu kreowania i wdrażania strategii niskoemisyjnej. Ze względu na krytyczną ocenę, praca objęła także opracowanie propozycji modyfikacji unijnej polityki klimatycznej. Propozycje te zostały oparte na wynikach analiz własnych, Komisji Europejskiej oraz projektów badawczych, które zajmowały się oceną różnych aspektów unijnej polityki klimatycznej. 2. Unijna polityka klimatyczna 2.1. Istota unijnej polityki klimatycznej i jej zagrożeń dla Polski Podstawy unijnej polityki klimatycznej Unijna polityka klimatyczna ulega zmianom i w coraz większym stopniu wpływa na energetykę i całą gospodarkę w UE i w Polsce. W roku 2004 utworzono unijny system handlu emisjami (EU ETS), w roku 2008 rozpoczęto wdrażanie Pakietu energetyczno klimatycznego, który zmierza do uzyskania do 2020 roku 20% redukcji emisji gazów cieplarnianych, 20% udział energii produkowanej ze źródeł odnawialnych oraz 20% oszczędności zużycia energii. Unijna polityka klimatyczna w kontekście międzynarodowym Unijny system handlu emisjami został utworzony w celu wywiązania się krajów unijnych z zobowiązań wynikających z Protokołu z Kioto. Jednak Protokół ten obowiązuje jedynie do roku 2012, a dotychczasowe negocjacje międzynarodowe dotyczące nowego porozumienia nie przyniosły sukcesu. Ostatnia w tej sprawie konferencja w Durbanie przyniosła jedynie ustalenie, że dalsze rozmowy odnośnie redukcji emisji w skali międzynarodowej dotyczyć będą okresu po roku 2020. Liczne analizy pokazują, że prowadzenie działań mających na Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 2
celu redukcję emisji gazów cieplarnianych jedynie przez część krajów jest nieskuteczne, a może nawet zwiększać emisje w skali świata. Na podstawie takiego rozumowania Kanada już po konferencji w Durbanie ogłosiła wyjście z protokołu z Kioto. Działania UE w kierunku dalszego zaostrzenia polityki klimatycznej Mimo braku międzynarodowych podstaw prawnych oraz nieskuteczności unijnych działań Komisja Europejska nadal popiera politykę redukcji emisji gazów cieplarnianych i przedstawia propozycje jej dalszego, drastycznego zaostrzenia. Od marca 2011 roku pojawiły się trzy pakiety dokumentów unijnych, które przedstawiają propozycje dalszego zaostrzenia celów redukcji emisji gazów cieplarnianych w UE. Dwa pierwsze: tzw. Mapa 2050 1 i Energy Roadmap 2050 2 przedstawiają propozycje ustanowienia celu 80% redukcji emisji gazów cieplarnianych do roku 2050 wraz z oceną skutków. Z kolei opracowanie ze stycznia 2012 3 wspiera propozycje dot. zwiększenia redukcji emisji w roku 2020 z obecnych 20% do poziomu 30%, spójnego z celami z Mapy 2050. Pomimo dwukrotnego polskiego weta nowe, zaostrzone cele polityki klimatycznej są nadal silnie forsowana przez liczne środowiska polityczne i biznesowe w Unii Europejskiej. Najbardziej dobitnym tego wyrazem jest zapowiedź unijnej Komisarz ds. Klimatu Connie Hedegaard obejścia polskiego weta. Zróżnicowane skutki gospodarcze unijnej polityki klimatycznej Widoczny brak skuteczności unijnej polityki w aspekcie ochrony klimatu skłania do poszukiwania innych uzasadnień tej polityki. Obecnie coraz częściej, również na forum unijnym wskazuje się na gospodarcze korzyści tej polityki. Korzyści tych poszukuje się m.in. w rozwoju wykorzystania lokalnych źródeł energetycznych (głównie odnawialnych), rozwoju produkcji przemysłowej pracującej na potrzeby energetyki niskoemisyjnej oraz ograniczeniu zużycia importu paliw. Problem polega na tym, że w aspekcie gospodarczym jedynie niektóre kraje mogą uzyskać wspomniane korzyści, np. Niemcy poprzez rozwój produkcji na rzecz energetyki odnawialnej, Francja zwiększone zamówienia dla sektora energetyki jądrowej, Hiszpania, czy Dania wykorzystanie dobrych warunków wiatrowych do produkcji energii elektrycznej oraz rozwój produkcji siłowni wiatrowych. Polska na takiej polityce traci, gdyż rozwój produkcji w elektrowniach wiatrowych czy jądrowych oznacza zwiększony import urządzeń i usług. Z powodu dużej roli węgla i energochłonnego przemysłu w polskiej gospodarce, a także znacząco niższego od średniej unijnej poziomu PKB na mieszkańca skutki polityki klimatycznej będą dla naszego kraju ogromne. 1 KOM (2011) 112: Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050r. Bruksela, 8.03.2011. 2 COM (2011) 885/2 Energy Roadmap 2050. December 2011. 3 SWD(2012) 5 final: Analysis of options beyond 20% GHG emission reductions: Member State results. Brussels, 1.2.2012. Commission Staff Working Paper. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 3
2.2. Najważniejsze elementy unijnej polityki klimatycznej Do najważniejszych instrumentów realizacji polityki klimatyczne należą: System handlu emisjami (EU ETS) Obligatoryjne cele rozwoju OZE Regulacje prawne dot. efektywności energetycznej Limity krajowe dla sektora Non ETS (emisje poza systemem ETS) Wymagania technologiczne - CCS ready (CCS instalacje wychwytu i składowania CO2) Proponowany: podatek węglowy (Non ETS). Stosowaniu wymienionych instrumentów towarzyszą działania z zakresu instrumentów finansowych: subsydia na badania, subsydia inwestycyjne na preferowane projekty, zwolnienia z podatku np. w przypadku biopaliw. Aktualna polityka unijna wspiera doskonalenie, rozwój produkcji i zastosowań następujących grup technologii: Technologie wykorzystania odnawialnych zasobów energii (OZE), w tym energetyka wiatrowa, słoneczna, energetyczne wykorzystanie biomasy i biogazu, Szersze wykorzystanie biopaliw (w formie biokomponentów dodawanych do paliw), Technologie CCS (Carbon Capture and Storage), Transport elektryczny, Sieci inteligentne (smart grid), Efektywność energetyczna (różne dziedziny). Polityka klimatyczna korzystnie wpływa także na pozycję konkurencyjną energetyki jądrowej, która nie emituje CO2 i nie jest obciążona kosztami tych emisji. 2.3. Dotychczasowe koszty wdrażania w Polsce Możliwe do policzenia koszty wdrażania polityki klimatycznej w Polsce dotyczą głównie energetyki odnawialnej. Rozwój produkcji energii elektrycznej z OZE wraz z produkcją biopaliw kosztuje odbiorców energii już obecnie ok. 4-5 mld zł rocznie. Na koszt ten składa się ponad 3 mld zł rocznie dopłacanych za pośrednictwem systemu zielonych certyfikatów do Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 4
produkcji energii elektrycznej z OZE, 250 mln zł rocznie ulg podatkowych dla tej produkcji a także ok. 1 mld zł rocznie utraty podatku akcyzowego w wyniku produkcji biopaliw. Tablica 3. Koszty świadectw pochodzenia energii w energetyce zawodowej w Polsce w latach 2007-2010 Rok 2007 2008 2009 2010 mln PLN mln PLN mln PLN mln PLN Zielone certyfikaty (OZE) 953 1 787 2 356 3 120 Mała kogeneracja 48 350 410 446 Pozostałe źródła świadectw 4 149 372 427 547 Umorzenia świadectw 916 1 840 2 573 3 291 Wniesione opłaty zastępcze 233 669 621 823 Razem koszt systemu certyfikacji 1 150 2 508 3 194 4 113 Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych z roczników 2008 i 2010 Statystyki Elektroenergetyki. GUS Dla porównania warto podać, że na utrzymanie i remonty wszystkich dróg w Polsce potrzeba 3-4 mld zł rocznie. Koszty wsparcia rozwoju OZE rosną z roku na rok, zgodnie z wynikami analiz wykonanych w raporcie dla KIG. Zgodnie z tymi wyliczeniami, realizacja celu 20% OZE w roku 2020 kosztować będzie drugie tyle. 3. Przewidywane skutki unijnej polityki klimatycznej 3.1. Skutki dla Polski wg analiz KIG Wykonana ocena skutków unijnej polityki klimatycznej dla Polski sięga roku 2050 i przedstawia długoterminowe skutki wprowadzenia w życie Pakietu klimatycznoenergetycznego a także celów 80% redukcji emisji gazów cieplarnianych proponowanych w Mapie 2050. Ocena została wykonana w kompleksowy sposób, obejmując: skutki dla systemu energetycznego kraju (wzrost nakładów inwestycyjnych, kosztów wytwarzania, kosztów zakupu uprawnień emisyjnych); wpływ na tempo rozwoju gospodarczego kraju; skutki dla gospodarstw domowych (wydatki na paliwa i energię, udział kosztów energii w budżetach gospodarstw domowych); skutki dla przemysłu (wzrost kosztów wytwarzania, spadek rentowności produkcji). 4 Kogeneracja i współspalanie biomasy w dużych obiektach energetycznych Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 5
Obliczenia przeprowadzono w oparciu o zaktualizowane dane, dotyczących m.in. możliwego tempa i kosztów wdrażania technologii wychwytu i składowania CO2 oraz przy zachowaniu zgodności kluczowych założeń z założeniami przyjętymi w analizach Komisji Europejskiej. Przeprowadzone analizy wykazały ogromną skalę zagrożeń jakie niesie dla Polski wprowadzenie w UE polityki dekarbonizacji. Wśród najważniejszych skutków wymienić należy: 1) Wzrost nakładów inwestycyjnych w energetyce o 330 360 mld zł w okresie do roku 2050; 2) Wzrost kosztów wytwarzania energii o 12-30 mld zł rocznie w okresie 2030 2050; 3) Wzrost kosztów zakupu uprawnień emisyjnych od 11 mld zł w roku 2020 do 40-67 mld zł rocznie w latach 2030 2050; 4) Prawie trzykrotny wzrost hurtowych cen energii elektrycznej i ponad trzykrotny wzrost cen ciepła sieciowego w okresie 2010 2050 (około dwukrotnie wyższy niż w scenariuszach bez polityki klimatycznej); 5) Spadek PKB o 5% do roku 2020 i 10-12% w latach 2030 2050 w porównaniu do scenariuszy bez polityki klimatycznej; 6) Wzrost udziału kosztów energii w budżetach co najmniej połowy gospodarstw domowych z poziomu 12% do 14-15% w całym okresie do 2050 roku. 7) Zagrożenie rentowności produkcji 10 działów przemysłu zatrudniających 800 tys. pracowników i wytwarzających 70 mld zł wartości dodanej. 3.2. Skutki dla Polski wg analiz KE Prezentowane przez Komisję Europejską opracowania dot. skutków redukcji 80% gazów cieplarnianych (Mapa 2050, Energy Roadmap 2050) zawierają ocenę skutków dla całej UE. Oceny dla poszczególnych krajów można znaleźć jedynie w opublikowanych analizach oceniających skutki Pakietu klimatyczno energetycznego oraz w propozycji zaostrzenia celu redukcji emisji w roku 2020 z 20% na 30% 5. Oceny te sięgają jedynie roku 2020, dlatego są niepełne, gdyż wg analiz wykonanych dla Polski skutki polityki klimatycznej pojawiają się z opóźnieniem i trwają przez dziesiątki lat. Wspomniane opracowanie KE dostarcza jednak wartościowych informacji pomagających zweryfikować i uzupełnić wyniki analiz krajowych. Na podstawie wyników opracowań KE można sformułować następujące kluczowe wnioski dotyczące skutków dla Polski w porównaniu z innymi krajami: 5 EUROPEAN COMMISSION: Analysis of options beyond 20% GHG emission reductions: Member State results. Brussels, 1.2.2012. Commission Staff Working Paper. SWD(2012) 5 final Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 6
1. Analiza skutków makroekonomicznych 6 (wpływ polityki klimatycznej na PKB) w opracowaniu KE pokazuje, że wdrożenie polityki klimatycznej będzie miało negatywny wpływ na rozwój gospodarczy w całej UE, a spadek PKB w Polsce będzie ok. 3-4 krotnie większy niż średnio w UE. 2. Koszty bezpośrednie wdrażania polityki klimatycznej (liczone jako wzrost kosztów energetycznych) będą w Polsce około dwukrotnie wyższe niż w przypadku innych krajów unijnych, a mechanizmy redystrybucyjne, które miały wyrównywać koszty wdrożenia tej polityki zupełnie nie zadziałały w przypadku Polski. Poniżej przedstawiono najważniejsze dane potwierdzające te wnioski. 3.2.1. Porównanie skutków makroekonomicznych dla Polski i innych krajów UE Wyniki zamieszczone w ocenie skutków Pakietu klimatyczno energetycznego potwierdzają znacząco wyższe skutki dla gospodarki Polski, niż średnio dla UE. Porównanie skutków makroekonomicznych wskazuje, że wdrożenie Pakietu klimatycznego spowoduje w Polsce spadek PKB, prywatnej konsumpcji i zatrudnienia czterokrotnie większy niż średnio w krajach UE 7. Interesujące, że te różnice utrzymują się niemal we wszystkich rozpatrywanych wariantach implementacji polityki klimatycznej. Głównym mechanizmem negatywnie oddziałującym na rozwój gospodarczy w Polsce jest wzrost cen energii, która jest jednym z głównych czynników produkcji. Polska, ze względu na duży udział węgla w strukturze paliw, narażona jest na duży wzrost cen energii, a ze względu na relatywnie duży udział energochłonnych gałęzi przemysłu skutki wzrostu cen będą pogarszać konkurencyjność znacznej części gospodarki 3.2.2. Koszty bezpośrednie i skuteczność mechanizmów kompensacyjnych W ocenach skutków Pakietu klimatycznego i propozycji zaostrzenia celów do roku 2020, przedstawione zostały koszty bezpośrednie wdrożenia proponowanych rozwiązań dla całej UE oraz dla pojedynczych krajów. Są one liczone jako wzrost kosztów zaspokojenia potrzeb energetycznych (koszty systemu energetycznego) bez kosztu zakupu uprawnień do emisji. Oceny Komisji Europejskiej z 2008 roku Z oceny skutków wdrożenia pakietu klimatycznego wynika, że koszty bezpośrednie dla Polski w przeliczeniu na PKB są ok. dwukrotnie wyższe niż średnia UE (por. tabl.1, opcja 1). Ze względu na znaczne różnice w kosztach pomiędzy krajami, w Pakiecie Klimatycznym przewidziano trzy mechanizmy kompensacyjne: 6 Skutki te są dotyczą całej gospodarki i są głównie efektem wzrostu cen energii wynikających z polityki klimatycznej 7 Por.: SEC(2008) 85, VOL. II Annex to the Impact Assessment Table 8, str. 53 Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 7
Nierównomierny rozdział puli uprawnień emisyjnych do sprzedaży przez poszczególne kraje, Podział limitów w sektorach Non ETS, Wprowadzenie międzynarodowego unijnego mechanizmu handlu certyfikatami pochodzenia energii z OZE, wraz z odpowiednim podziałem celów w zakresie OZE. W ocenie skutków wdrożenia Pakietu klimatycznego przedstawione zostały bardzo optymistyczne oszacowania korzyści dla Polski z wdrożenia wymienionych mechanizmów kompensacyjnych (por. tabl. 1). Tablica 1. Bezpośrednie koszty wdrożenia Pakietu klimatyczno- energetycznego w 2020 roku, bez mechanizmów kompensacyjnych oraz z ich uwzględnieniem w [% PKB] wg opracowań KE Opcja odniesienia bazująca na efektywności kosztowej Redystrybucja celów nieobjętych EU ETS, brak CDM Redystrybucja celów nieobjętych EU ETS, brak CDM + częściowa redystrybucja praw do sprzedaży przydziałów emisji w drodze licytacji w EU ETS Redystrybucja celów nieobjętych EU ETS + częściowa redystrybucja praw do sprzedaży przydziałów emisji w drodze licytacji w EU ETS + przy CDM Redystrybucja celów nieobjętych EU ETS + częściowa redystrybucja praw do sprzedaży przydziałów emisji w drodze licytacji w EU ETS + przy CDM + Redystrybucja celów RES i pełen Opcja 1 Opcja 2 Opcja 3 Opcja 4 Opcja 5 EU-27 0,58 0,61 0,61 0,45 0,45 Polska 1,24 0,48 0,32 0,38 0,02 Źródło: SEC (2008) 85, Tabela II str. 43 Według tych danych mechanizmy dystrybucyjne miały niemal do zera ograniczyć bezpośrednie koszty wdrożenia Pakietu klimatycznego dla Polski (por. tabl. 1 - Opcja 5). Oceny Komisji Europejskiej z 2012 roku Ocenę kosztów bezpośrednich i skuteczności mechanizmów redystrybucyjnych przedstawia także opracowanie KE z 2012 roku, stanowiące uzupełnienie do propozycji zaostrzenia celu redukcji emisji w roku 2020. Najważniejsze wyniki przedstawiono w tabl. 2. Przytoczone wyniki wskazują, że w przypadku Polski mechanizmy kompensacyjne praktycznie nie działają. Mają one zerowy efekt w scenariuszu wdrożenia pakietu klimatycznego i jedynie niewielki efekt w scenariuszu zaostrzonych celów redukcji. W efekcie, względne obciążenia Polski kosztami polityki klimatycznej, nawet po uwzględnieniu mechanizmów dystrybucyjnych, są wg wyników KE zdecydowanie wyższe niż średnio w innych krajach. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 8
Tablica 2. Dodatkowe koszty systemowe, w tym z uwzględnieniem wpływu mechanizmów dystrybucyjnych z tytułu osiągnięcia celów redukcyjnych w roku 2020 Scenariusz/ kraje Koszty systemowe Koszty systemowe z uwzględnieniem wpływu mechanizmów dystrybucyjnych mld EUR 08 % PKB 2020 mld EUR 08 % PKB 2020 Pakiet klimatyczno energetyczny (20% redukcji w 2020 r.) EU 41,8 0,28% 42,1 0,28% w tym: - Kraje z wyższej grupy dochodowej* 37,3 0,27% 39,1 0,29% - Kraje z niższej grupy dochodowej** 4,5 0,35% 3,0 0,23% w tym: - Polska 2,2 0,52% 2,2 0,52% Zaostrzone cele redukcji emisji (30% redukcji w 2020 r.) EU 67,0 0,45% 75,0 0,50% w tym: - Kraje z wyższej grupy dochodowej* 59,3 0,43% 71,4 0,52% - Kraje z niższej grupy dochodowej** 7,7 0,60% 3.6 0,29% w tym: - Polska 3,3 0,76% 3,2 0,69% * AT, BE, CY, DK, FI, FR, DE, EL, IE, IT, LU, NL, ES, SE, UK ** BG, RO, LV, LT, PL, SK, EE, HU, CZ, MT, SI, PT Źródło: SWD (2012) 5, Tab. 5 i 6, str. 21-23 W obecnie realizowanym scenariuszu Reference, koszty bezpośrednie są w Polsce ok. dwukrotnie wyższe od średniego obciążenia dla obu wyróżnionych grup krajów (0,52% w przypadku Polski - wobec średnich wartości 0,29% i 0,23% odpowiednio dla krajów bogatszych i biedniejszych). Wyniki analiz Komisji z 2012 roku dobitnie pokazują, że optymistyczne założenia odnośnie efektywności mechanizmów kompensacyjnych, które miały wyrównywać koszty wdrożenia pakietu klimatycznego, w przypadku Polski całkowicie się nie sprawdziły. Oznacza to, że wyniki będące podstawą podejmowania decyzji całkowicie minęły się z rzeczywistością, a faktyczne koszty w przypadku Polski są zdecydowanie wyższe, niż było to przedstawiane w opracowaniach KE w roku 2008. 3.3. Skutki zaostrzonej polityki klimatycznej dla całej UE Oceny skutków (Impact Assessment) dołączane do Mapy 2050 oraz Energy Roadmap 2050 przedstawiają niekorzystny obraz skutków wdrożenia zaostrzonych celów redukcji emisji gazów cieplarnianych. Najważniejsze długoterminowe skutki polityki energetyczno klimatycznej to: 1) Spowolnienie rozwoju gospodarczego (PKB), 2) Spadek zatrudnienia, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 9
3) Wzrost kosztów zaspokojenia potrzeb energetycznych w stosunku do PKB o ponad 40% 4) Wzrost cen energii o ponad 50%, 5) Wzrost udziału kosztów energii w budżetach gospodarstw domowych o ok. 60%, 6) Ogromny wzrost nakładów inwestycyjnych, 7) Niejednoznaczny wpływ na środowisko i zdrowie mieszkańców (korzystne efekty przeplatają się z efektami niekorzystnymi). Wszystkie powyższe skutki zostały szczegółowo omówione w raporcie głównym w oparciu o wyniki analiz KE. W syntezie wskazano jedynie najważniejsze kwestie. 3.3.1. Wpływ na PKB i zatrudnienie Spadek PKB na skutek wdrożenia kolejnych celów i instrumentów polityki klimatyczne (redukcji emisji gazów cieplarnianych) pokazują wszystkie wyniki analiz makroekonomicznych publikowanych przez KE. Nie jest więc prawdziwa teza, że polityka klimatyczna wpływa korzystnie na rozwój gospodarczy. Większość analiz makroekonomicznych pokazuje także spadek zatrudnienia jako skutek polityki klimatycznej. Wzrost zatrudnienia w niektórych publikowanych ostatnio scenariuszach jest ściśle powiązany z wykorzystaniem przychodów z podatku węglowego oraz ze sprzedaży uprawnień emisyjnych do redukcji opodatkowania pracy. Jednak ani w Mapie 2050 ani w Energy Roadmap 2050 KE nie proponuje takiego sposobu wdrażania polityki klimatycznej, a dotychczasowe zapisy wymuszają wykorzystanie połowy przychodów z aukcji na cele polityki klimatycznej. 3.3.2. Koszty energii dla gospodarki i gospodarstw domowych w UE Wyniki analiz KE przedstawione do Mapy 2050 i Energy Roadmap 2050 wskazują na rosnące obciążenie gospodarki i gospodarstw domowych UE kosztami energii: 1) We wszystkich scenariuszach występuje wzrost systemowych kosztów energetycznych liczonych w stosunku do wielkości PKB z 10,5% w 2005 r. do 14-15% w całym okresie 2) Udział kosztów energetycznych (bez kosztu paliw samochodowych) w budżetach gospodarstw domowych rośnie z poziomu ok. 6% w 2010 r. do poziomu 7,5 8,5% w okresie 2020 2050 (por. rys. 1). Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 10
3) Udział kosztów energii z uwzględnieniem kosztów paliw samochodowych w budżetach gospodarstw domowych rośnie z poziomu ok. 10% w 2005 r. do 14,5 16,5% w okresie 2030 2050 8 Rys. 1. Wydatki gospodarstw domowych na wyposażenie energetyczne, energię elektryczną i paliwa wyrażone w [%] dochodów rozporządzalnych (bez paliw samochodowych) Źródło: Mapa 2050, Impact Assessment, Figure 35, str. 86 Wzrost kosztów energii następuje we wszystkich scenariuszach, w tym także w scenariuszu Reference, który realizuje pełne wdrożenie Pakietu klimatyczno energetycznego. Brak dalszej redukcji emisji gazów cieplarnianych jest powodem spadku udziału kosztów energii po roku 2030 w tym scenariuszu, co pokazuje rys. 1. Wprowadzenie celów redukcji emisji do roku 2050 powoduje wzrost udziału kosztów energii także po roku 2030. Różowa linia pokazująca spadek kosztów energii w okresie 2025-2035 zakłada wprowadzenie globalnych działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych i spadku cen paliw w ich wyniku. Jest to obecnie scenariusz mało prawdopodobny. Wyniki przedstawione w opracowaniach KE oznaczają ogromny wzrost kosztów zaspokojenia potrzeb energetycznych oraz znaczne zmniejszenie dostępności energii dla gospodarstw domowych w UE. W biedniejszych niż średnia unijna krajach lub gospodarstwach domowych, skutki te będą odczuwane jeszcze bardziej dotkliwie. Na podstawie tych wyników można oczekiwać gwałtownego poszerzenia strefy ubóstwa energetycznego w UE. 8 Żródło: Energy Roadmap 2050, Impact Assessment, Part 2, Table 48, str. 50 Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 11
3.3.3. Wzrost nakładów inwestycyjnych Wyniki analiz KE ukazują ogromny wzrost nakładów inwestycyjnych na realizację polityki dekarbonizacji w okresie 2011 2050: na źródła wytwarzania energii - wzrost od 100 miliardów w scenariuszu efektywności do 400 600 miliardów Euro w scenariuszach z istotnym udziałem paliw kopalnych oraz ponad 1200 miliardów w przypadku scenariusza wysokiego udziału OZE) 9 ; W przypadku sieci, dodatkowe nakłady (w porównaniu do scenariusza Reference) wynoszą 250 900 miliardów Euro. Całkowite nakłady inwestycyjne na realizację strategii dekarbonizacji oszacowano w wysokości 270 mld Euro/rocznie, co stanowi ok. 1,5% PKB w UE. 10 Są to ogromne nakłady. W dokumencie tym nie podano nakładów w podziale na poszczególne kraje, ale gdyby przyjąć nakłady proporcjonalnie do udziału w unijnym PKB (w granicach 4-5%), to na Polskę przypadnie 10 14 mld Euro rocznie, czyli 40 56 mld zł/rok. Oznacza to dodatkowe nakłady w Polsce w wysokości ok. 1600 2240 mld zł - w okresie 2011-2050. Są to kwoty kilkakrotnie wyższe niż te, które są podawane w opracowaniach EnergSys, głównie ze względu na to, że opracowania EnergSys obejmują jedynie część wymaganych działań dostosowawczych. 3.4. Trudno wymierne aspekty oceny polityki unijnej 3.4.1. Koszty zewnętrzne, miejsca pracy, innowacyjność Zwolennicy polityki klimatycznej, oprócz argumentacji odnoszącej się do potrzeby ochrony klimatu przez redukcję emisji gazów cieplarnianych, wskazują na ogół trzy kwestie: a) inne, uboczne korzyści środowiskowe wynikające z polityki klimatycznej (m.in. ograniczenie emisji zanieczyszczeń konwencjonalnych: SO2, NOx, pyłów itp.), b) dodatkowe tak zwane zielone - miejsca pracy, c) poprawa innowacyjności gospodarki unijnej. Wykonane analizy przeglądowe wykazały istnienie poważnych wątpliwości co do korzystnych efektów polityki klimatycznej w każdym z ww. aspektów. 9 Energy Roadmap 2050, Impact Assessment Part 2, Figure 25 str. 27, Table 29, str. 27/28 10 Źródło: Mapa 2050 Impact Assessment, str. 65 Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 12
Koszty zewnętrzne Dokładniejsza ocena wpływu polityki klimatycznej na koszty zewnętrzne (wpływ na środowisko i zdrowie mieszkańców) nie daje jednoznacznych wyników. Oprócz pozytywnych skutków występują także negatywne, np. większa zachorowalność związana ze wzrostem emisji pyłów w wyniku szerszego stosowania biomasy, zagrożenia związane ze stosowaniem paneli fotowoltaicznych (m.in. ołów) i świetlówek kompaktowych (rtęć). Najnowsze analizy wskazują także na zagrożenie zdrowia powodowane termorenowacją budynków zagrożenie dla zdrowia. Poprawa szczelności okien i drzwi, bez radykalnego usprawnienia wentylacji, prowadzi do zmniejszenia wymiany powietrza, zagrożenia pleśnią, wysokimi stężeniami radonu zawartego w materiałach budowlanych i podłożu oraz zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł wewnętrznych (np. dym tytoniowy). Wśród zjawisk, które mogą prowadzić do zwiększenia kosztów zewnętrznych i negatywnego wpływu na zdrowie mieszkańców, wymienić można: a. Zwiększoną produkcję biomasy (koszty zewnętrzne powodowane wzrostem emisji amoniaku i pyłów), b. Rozwój produkcji energii z biomasy (spalanie), szczególnie w lokalnych źródłach (zwiększona emisja niskokominowa pyłów i innych zanieczyszczeń), c. Termorenowację budynków skutkującą ograniczeniem wymiany powietrza i pogorszeniem jakości powietrza wewnętrznego (wysokie koszty zwiększonej zachorowalności), d. Wzrost wykorzystania paneli fotowoltaicznych prowadzący do rosnącego zagrożenia powodowanego przez zużyte panele, szczególnie te, które zawierają ołów, e. Nadmierne ograniczenie emisji siarki, skutkujące w warunkach polskich pogłębianiem deficytu tego pierwiastka w obiegu biologicznym z negatywnymi skutkami dla rozwoju ekosystemów. Niejednoznaczny charakter bilansu kosztów i korzyści zewnętrznych w wyniku wdrażania polityki klimatycznej pokazują także wyniki analiz KE. W jednym z ostatnich opracowań wskazuje się, że pełne wdrożenie pakietu klimatycznego zwiększy zagrożenie zdrowia mieszkańców UE i koszty zewnętrzne wytwarzania energii 11. Miejsca pracy Podobnie kwestia miejsc pracy nie jest jednoznaczna. Analiza metodyki wykonanych w tym zakresie prac wykazała wiele nieprawidłowości i słabych punktów tego rodzaju ocen 11 Por. Analysis of options beyond 20% GHG emission reductions: Member State results. SWD (2012) 5. Table 13, str. 30 Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 13
cząstkowych. Większość opracowań wskazujących na dodatkowe zielone miejsca pracy nie uwzględnia w sposób właściwy bilansu miejsc tworzonych i traconych, a niektóre wskazując na tworzone miejsca pracy zupełnie abstrahują od kosztów jakie za nie ponosi społeczeństwo. Prowadzi to wręcz do absurdu, gdy jako korzystne ze względu na liczbę tworzonych miejsc pracy poleca się przedsięwzięcia jawnie nieefektywne ekonomicznie. A przecież liczba miejsc pracy nie może być jedynym kryterium oceny. Gdybyśmy mieli kierować się tylko tym kryterium, to powinniśmy cofnąć się do okresu sprzed transformacji ustrojowej w 1989 roku, kiedy bezrobocie praktycznie nie występowało. Innowacyjność Analiza problematyki innowacyjności gospodarki prowadzi do wniosku, że są to procesy złożone i wieloaspektowe. O innowacyjności gospodarki decyduje szereg czynników, wśród których jest także odpowiednio prowadzona działalność wspierająca instytucji i funduszy publicznych. Decydujący wpływ na zwiększenie innowacyjności ma odpowiednia polityka państwa i tworzenie właściwych mechanizmów wspierających rozwój innowacji. Polityka klimatyczna preferująca jedne technologie energetyczne zamiast innych, nie ma wpływu na te mechanizmy. Co więcej, polityka klimatyczne stwarza bariery dla rozwoju wielu niżej wymienionych technologii energetycznych, które w największym dotąd badaniu typu forsightowego w Polsce zostały uznane za najbardziej perspektywiczne dla naszego kraju: Technologie kotłów pyłowych, pracujących na parametry nadkrytyczne, jako standard odbudowy mocy, Technologie kotłów pyłowych na parametry ultra nadkrytyczne, jako standard budowy nowych mocy na węglu kamiennym, Technologie poprawy jakości węgla kamiennego i brunatnego (zmniejszenie zawartości wilgoci), Technologie kotłów fluidalnych cyrkulacyjnych na parametry nadkrytyczne, Technologie tlenowego zgazowania węgla (głównie pod kątem poligeneracji IGCC), Technologie spalania węgla w atmosferze wzbogaconej tlenem, Technologie współspalania węgla z biomasą. 3.4.2. Wnioski wynikające z analizy oszacowań kosztów zewnętrznych produkcji energii Na podstawie wykonanej przeglądowej analizy oszacowań dotyczących kosztów zewnętrznych produkcji energii sformułować można następujące wnioski: 1. Oszacowania dotyczące kosztów zewnętrznych powodowanych emisją CO2 są obarczone tak dużą niepewnością, że w większości przypadków przyjmuje się do oszacowania określoną arbitralnie wartość kosztów odniesionych do tony emisji. Wartość merytoryczna takich szacunków jest bardzo wątpliwa. 2. Przy prowadzeniu analiz liczbowych w warunkach polityki klimatycznej, koszty emisji CO2 nie powinny być wliczane do kosztów zewnętrznych, gdyż są one poddane internalizacji w systemie EU ETS lub przez podatek węglowy. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 14
3. Biorąc pod uwagę warunki prawne w jakich będą budowane nowe elektrownie w Polsce - można przyjąć na podstawie wielu analiz międzynarodowych następujące oszacowanie kosztów zewnętrznych związanych z zanieczyszczeniami innymi niż CO2: a. 0,5 1,0 euro-cent/kwh (20 40 zł/mwh) - elektrownie na węgiel kamienny; b. 0,8 1,6 euro-cent/kwh (32 64 zł/mwh) - elektrownie na węgiel brunatny; c. 0,1-0,2 euro-cent/kwh (4-8 zł/mwh) nowe elektrownie gazowe. 4. Należy podkreślić, że powyższe oszacowania mają charakter orientacyjny, a w świetle zaostrzających się standardów emisji zanieczyszczeń należy się liczyć z konieczności ich skorygowania w dół. Tym samym uzasadnione staje się twierdzenie, że w warunkach UE głównymi kosztami zewnętrznymi różnych opcji technologicznych produkcji energii elektrycznej są koszty związane z bezpieczeństwem dostaw energii i ewentualnie - zmianą klimatu (por. opinia E. Bartel z Agencji Energii Atomowej), podczas gdy pozostałe składniki kosztów zewnętrznych stają się pomijalnie małe. 5. Powyższe koszty są zbyt niskie by w warunkach Polski uzasadnić budowę elektrowni odnawialnych. Warto podać, że poprzez zielone certyfikaty dopłacamy obecnie do każdej MWh energii wyprodukowanej w OZE 260 280 zł/mwh. Co oznacza, że dopłata do energii z OZE jest wielokrotnie wyższa niż potencjalne korzyści z redukcji kosztów zewnętrznych elektrowni konwencjonalnych. 6. Oceniając wpływ polityki klimatycznej na zdrowie nie należy też zapominać, że jak pokazują dane WHO oraz dane GUS dla Polski stan zdrowia jak i długość życia zależą od wielu czynników, a jakość powietrza jest jedynie jednym z nich. Dane te pokazują raczej, że dłuższe życie i mniejsze zagrożenie ze strony środowiska związane jest z obszarami o wyższym poziomie rozwoju gospodarczego i wyższych dochodach. 7. Powyższy wniosek jest bardzo istotny, bo wskazuje, że polityka prowadząca do ubożenia znaczących grup mieszkańców np. poprzez rosnący udział kosztów energii w budżetach domowych, zmniejszenie PKB, dochodów lub zatrudnienia - powodować będzie także uboczne negatywne skutki dla zdrowia i jakości życia, które jak dotąd nie były szacowane. Rozważając kwestie kosztów zewnętrznych, które w głównej mierze wiąże się z kwestią zanieczyszczeń powietrza, należy mieć na uwadze, że jakość powietrza jest uzależniona od lokalnych warunków. W Polsce kluczowym zagrożeniem jest nadal emisja niskokominowa pochodząca ze spalania paliw stałych (świadczą o tym przytoczone w raporcie wyniki IOS), która występuje w głównej mierze z przyczyn ekonomicznych. Dlatego poprawa jakości powietrza w Polsce, przede wszystkim powinna być nakierowana na źródła lokalne i wsparcie finansowe przechodzenia na czystsze formy energii. W tym kontekście - wysokie subsydiowanie energetyki wiatrowej, budownictwa zeroemisyjnego, czy propozycje wysokiego wsparcia dla produkcji energii z paneli fotowoltaicznych - muszą być potraktowane jako nieefektywne, niewłaściwe wykorzystanie środków publicznych, szczególnie gdy weźmie się pod uwagę negatywne skutki zdrowotne lub środowiskowe jakie mogą te przedsięwzięcia powodować. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 15
3.4.3. Mapa jakościowa skutków polityki klimatycznej Na podstawie obliczeń własnych oraz na podstawie analizy opracowań KE oraz prac badawczych oceniających skutki polityki klimatycznej w różnych aspektach można stwierdzić, że obecnie forsowana unijna polityka klimatyczna prowadzi do bardzo poważnych negatywnych skutków dla całej UE. Skutki te przedstawiono w sposób jakościowy na rys. 2. Rys. 2. Jakościowa mapa skutków realizacji aktualnej polityki klimatycznej Warto podkreślić, że zakres negatywnych skutków jest bardzo szeroki i nie odnosi się jedynie do poszczególnych krajów, sektorów gospodarki, czy grup społecznych. Być może najpoważniejsze negatywne skutki wynikać będą z błędnej koncepcji zarządzania rozwojem UE oraz psucia mechanizmów rynkowych i systemowych, które są podstawą dla rozwoju gospodarczego i społecznego w dłuższym okresie. 4. Ocena procesu kreowania i wdrażania polityki klimatycznej Oprócz poszerzonej oceny skutków unijnej polityki klimatycznej dokonano analizy sposobu jej kreowania i wdrażania. Jej wynikiem jest niezwykle krytyczna ocena, która wskazuje na słabości w wielu obszarach: 1) Poważne zaniedbania w podejściu strategicznym, 2) Błędy i zaniedbania w projektowaniu rozwiązań systemowych, 3) Wadliwy sposób wdrażania, 4) Nierzetelny sposób komunikowania strategii i jej skutków. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 16
4.1. Krytyczne uwagi dotyczące koncepcji strategicznej Jednym z ważniejszych zarzutów pod adresem KE jest brak poważnej analizy strategicznej wykonanej na potrzeby Mapy 2050 i Energy Roadmap 2050 oraz brak umiejscowienia strategii energetycznej w ramach szerszej wizji i strategii rozwoju UE do roku 2050 12. W stosunku do przedstawianych w dokumentach KE ocen strategicznych należy zwrócić uwagę na występujące poważne słabości, takie jak: 1) Brak szerszej analizy dostępności zasobów energetycznych; 2) Całkowite zignorowanie zmian, jakie wynikają z rozwoju technologii wydobycia węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych. Już obecnie wydobycie gazu przy pomocy tej technologii ma ogromny wpływ na rynek światowy, a w ciągu kilku lat te zmiany się pogłębią i mogą objąć także rynek ropy naftowej - w miarę rozwoju wydobycia ropy ze złóż niekonwencjonalnych; 3) Błędne przyjęcie redukcji gazów cieplarnianych jako celu nadrzędnego polityki energetycznej, mimo, że realizacja tego celu bez współdziałania z innymi krajami nie ma sensu; 4) Bardzo wybiórcze potraktowanie działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa dostaw; wśród działań na rzecz ograniczania tego ryzyka nie bierze się pod uwagę takich jak: (i) zwiększenie udziału importu paliw z krajów bardziej stabilnych politycznie, (ii) wykorzystanie wewnątrz unijnych zasobów węgla, (iii) rozwój wydobycia węglowodorów wewnątrz UE (gaz niekonwencjonalny), (iv) zwiększenie przez firmy z UE kontroli nad zasobami energetycznymi w krajach trzecich. 5) W materiałach KE znajdują się nawet tak nieuzasadnione stwierdzenia, jak te o zapewnianiu bezpieczeństwa żywnościowego w krajach rozwijających się na skutek proponowanej polityki. W praktyce okazało się, że rozwój produkcji bioenergii, w tym szczególnie biopaliw, spowodował wzrost cen żywności i stał się powodem wycofywania UE i USA z polityki wsparcia rozwoju produkcji biopaliw 13. 6) Zarysowana strategia energetyczna w rzeczywistości nie oznacza ograniczenia wykorzystania zasobów, co jest obecnie jednym z wiodących jej motywów. Można z łatwością wskazać szereg przykładów odwrotnych: rozwój energetyki wiatrowej wymaga przeznaczenia znacznych powierzchni terenu na farmy wiatrowe, rozwój wykorzystania biomasy wymaga szerszego wykorzystania i chemizacji zasobów gleby, wykorzystanie 12 Zamiast tego strategię rozwoju gospodarki i energetyki niskoemisyjnej (Mapa 2050 i Energy Roadmap 2050) przedstawiono jako jeden z wielu elementów strategii Europa 2020, która obejmuje okres jedynie do roku 2020 i zawiera cel 20% redukcji emisji GC. 13 Dzięki efektywniejszemu korzystaniu z zasobów będzie można osiągnąć wiele celów UE. Pomoże nam to również zapewnić istnienie silnych i zrównoważonych sektorów rolnictwa i rybołówstwa oraz zwiększyć bezpieczeństwo żywnościowe w krajach rozwijających się. [w ] Europa efektywnie korzystająca z zasobów inicjatywa przewodnia strategii Europa 2020 - KOM(2011) 21. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 17
technologii CCS prowadzi do większego zużycia paliw, ingerencji w zasoby geologiczne, zajęcia gruntów na szlaki transportowe i wydatkowania znaczących środków na inwestycje (nie mówiąc o tym, że przy okazji wraz z węglem pod ziemię zatłaczać się będzie miliony ton tlenu, ograniczając jego ilość w atmosferze). Podsumowując, należy uznać, że oceny strategiczne zamieszczone w dokumentach unijnych należy raczej traktować jajko część działań promujących politykę unijną, niż wynik rzetelnej analizy strategicznej. 4.2. Zmiany wpływające na ocenę zasadności polityki unijnej 4.2.1. Zmiany sytuacji światowej Najnowsze propozycje zaostrzenia celów polityki klimatycznej w UE nie uwzględniają zmian w otoczeniu światowym oraz wewnątrz UE. Poniżej przedstawiono najważniejsze z tych zmian, które wpływają na ocenę zasadności polityki unijnej: 1) Utrata autorytetu IPCC co osłabia wiarygodność hipotez IPCC, będących podstawą polityki klimatycznej. 2) Osłabienie światowych działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych: a. Niepowodzenie Konferencji w Kopenhadze i kolejnych konferencji Stron Konwencji Klimatycznej w doprowadzeniu do uzgodnienia i podpisania nowego porozumienia międzynarodowego zawierającego wiążące cele redukcji emisji w skali globalnej; b. Brak przedłużenia Protokołu z Kioto na okres po roku 2012; c. Wystąpienie Kanady z Protokołu z Kioto. 3) Światowy kryzys finansowy roku 2008/2009 oraz spowolnienie rozwoju gospodarczego najważniejszych gospodarek światowych. 4) Rewolucja łupkowa w wydobyciu gazu ze źródeł niekonwencjonalnych, stopniowo ogarniająca też wydobycie ropy naftowej, inicjująca znaczące zmiany układu sił na światowych rynkach paliwowych. 5) Stopniowe przejmowanie przez Chiny pozycji lidera światowego w produkcji technologii OZE. Chiny już obecnie są największym światowym producentem paneli fotowoltaicznych. 6) Katastrofa w Fukushimie, osłabiająca działania na rzecz rozwoju energetyki jądrowej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 18
4.2.2. Zmiana sytuacji w UE Najważniejsze z perspektywy kształtowania polityki klimatycznej zmiany w UE to: 1) Kryzys zadłużeniowy strefy Euro, który stanowi zagrożenie dla systemu finansów publicznych w wielu krajach, stabilności systemu bankowego i stwarza poważne napięcia w UE. 2) Kryzys gospodarczy w UE, który stwarza napięcia społeczne, ogranicza możliwości szybkiego rozwiązania problemów finansowych i zwiększa wrażliwość na wzrost cen energii. 3) Rosnąca świadomość znaczenia przemysłu w UE dla stabilności gospodarczej krajów członkowskich kraje o większym udziale przemysłu na ogół lepiej przetrwały kryzys finansowy z lat 2008 2009 i lepiej radzą sobie z obecnym kryzysem. 4) Rosnąca świadomość zagrożeń polityki klimatycznej dla utrzymania działalności przemysłowej w UE, co widoczne jest m.in. w ostatnich wypowiedziach Komisarza ds. Energii Guenthera Oettingera. 5) Brak przewidywanych postępów w rozwoju technologii CCS. 6) Wzrost napięcia na linii UE Gazprom (Rosja) poddający w wątpliwość bezpieczeństwo energetyczne UE w sytuacji gazu z Rosji. wysokiego uzależnienia od dostaw 7) Wysokie uzależnienie UE od dostaw surowców pierwiastków ziem rzadkich kluczowych dla rozwoju nowoczesnych technologii (pojazdów elektrycznych, elektrowni wiatrowych itp.); dostawy te są obecnie w ogromnym stopniu kontrolowane przez Chiny, które dzięki temu uzyskują przewagę konkurencyjną. 8) Wycofanie się Niemiec z energetyki jądrowej, powodujące problemy z pokryciem zapotrzebowania na energię elektryczną, ale także trudności z redukcją emisji CO2. 4.2.3. Konsekwencje zmian zewnętrznych i wewnętrznych Powyższe zmiany mają ogromne konsekwencje dla polityki energetycznej: Brak porozumień globalnych oznacza z jednej strony utratę konkurencyjności firm unijnych przy jednostronnie realizowanej polityce redukcji, a z drugiej strony oznacza brak przewidywanego popytu na niskoemisyjne technologie. Rosnąca siła Chin i innych krajów w produkcji nowych technologii OZE powoduje, że korzyści gospodarcze z rozwoju tego rynku trzeba dzielić z innymi dostawcami, a ich bilans staje się coraz bardziej niekorzystny dla UE (import modułów fotowoltaicznych Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 19
oznacza, że konsument energii finansuje miejsca pracy powstające głównie w Chinach). Rewolucja łupkowa w wydobyciu gazu i ropy naftowej oznacza, że diagnoza nakazująca oczekiwać deficytu paliw na rynku światowym i ich szybko rosnących cen może się nie spełnić, co ma istotne znaczenie dla oceny gospodarczych skutków strategii dekarbonizacji. Kryzys strefy euro i kryzys gospodarczy UE oznacza, że ogromne nakłady inwestycyjne, jakie należy przeznaczyć na realizację strategii dekarbonizacji, będzie niezwykle trudno uzyskać. Spadek zaufania do UE może też utrudniać angażowanie się prywatnych firm w przedsięwzięcia, których efektywność ekonomiczna zależy wyłącznie od utrzymania instrumentów wsparcia, a te od stabilności prowadzonej polityki na poziomie UE. Zmiany zachodzące w otoczeniu światowym i wewnętrznym UE powodują, że modyfikacja obecnej polityki staje się sprawą palącą i to nie tylko dla Polski. 4.3. Krytyczne uwagi dotyczące sposobu projektowania i wdrażania unijnej polityki klimatycznej Przeprowadzone analizy dotyczyły nie tylko skutków obecnej polityki klimatycznej, w tym także nowych propozycji strategii rozwoju niskoemisyjnego do roku 2050. Objęły one także zbadanie jakości projektowanych rozwiązań systemowych, sposobu wdrażania, jakości analiz i uzasadnień oraz sposobu komunikowania skutków proponowanych działań. 4.3.1. Jakość projektowanych rozwiązań systemowych Analizy wykazały szereg słabości proponowanych rozwiązań systemowych mających służyć realizacji celów polityki klimatycznej. Do najważniejszych słabości zaliczyć można: 1) Zbyt sztywne, deterministyczne podejście, które nie pozwala na dostosowanie się do zmian otoczenia - wymaga wczesnego podjęcia decyzji o poważnych skutkach (cele redukcji CO2), bez posiadania niezbędnych uzasadnień długoterminowych; 2) Nie potwierdzona wykonalność proponowanej strategii, która bazuje na rozwiązaniach technologicznych, które nie są dostępne na rynku oraz zakłada wydatkowanie ogromnych środków na inwestycje bez określenia sposobu w jaki mają być pozyskane; 3) Wprowadzane nieskuteczne mechanizmy kompensacyjne; w nowych propozycjach w ogóle brak propozycji w tym względzie; 4) Przyjęta metoda rozdziału uprawnień, która zwiększa wzrost cen energii i potęguje negatywne skutki dla gospodarki i mieszkańców; Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 20
5) W poszczególnych fazach wdrażania wprowadzane są mechanizmy wadliwe, np. brak mechanizmów zapobiegania efektom windfall profits w pierwszym i drugim okresie rozliczeniowym EU ETS, zaburzenie konkurencji na rynku ciepła w wyniku wdrożenia Pakietu klimatycznego, doprowadzenie do wzrostu cen żywności w wyniku wymuszania produkcji biopaliw; 6) Proponowane strategie i mechanizmy powodują silnie zróżnicowane skutki dla poszczególnych krajów, co sprawia, że w jej wyniku pojawiają się wygrani i przegrani; 7) Rozwiązania tworzone są (szczególnie w ostatnich propozycjach) w oparciu o wyniki analiz dla średniej unijnej, co nie daje wystarczających podstaw, żeby zaprojektować mechanizmy zapewniające zrównoważony rozkład kosztów i korzyści; 8) Pojawiają się poważne błędy metodyczne w wykonanych analizach co jest wyrazem niekompetencji lub celowej próby wprowadzenia w błąd; 9) Podejmowane są próby tworzenia stabilnych warunków dla inwestorów, dokonywane w oparciu o sztuczne relacje ekonomiczne, kreowane przez niestabilną instytucję jaką obecnie jest UE. 10) Przy projektowaniu strategii/polityki energetycznej i na etapie analiz liczbowych nie uwzględnia się realnych alternatyw dla przedstawianych dotychczas propozycji. 4.3.2. Sposób wdrażania Również sposób wdrażania polityki klimatycznej posiada wiele słabości: 1) Kolejne propozycje zaostrzenia celów polityki klimatycznej forsowane są bez wykonania niezbędnych ocen np. w nowych propozycjach brak poważnych analiz makroekonomicznych oraz ocen na poziomie poszczególnych krajów; został tez znacznie okrojony zestaw analizowanych scenariuszy; 2) Prowadzone są działania sprzeczne z pierwotnymi celami i założeniami: a. włączenie do systemu EU ETS emisji z lotnictwa, mimo, że system miał służyć do realizacji zobowiązań wynikających z Protokołu z Kioto, a emisje z lotów międzynarodowych nie są objęte tym protokołem; b. dążenie do zmian zasad funkcjonowania, mimo niespełnienia wcześniej określonych warunków (przykładem są próby zaostrzenia celu redukcji w roku 2020 z 20% do 30%); 3) Podejmowane są próby ręcznej ingerencji w rynek uprawnień w celu zwiększenia cen uprawnień emisyjnych (co ciekawe, propozycja ustalenia górnych pułapów cen uprawnień była formułowana w rozmowach z KE przez stronę Polską w 2008 r., ale była odrzucana jako ingerująca w mechanizmy rynkowe); Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 21
4) Podejmowane są próby blokowania wykorzystania węgla poprzez regulacje prawne (wymagania dot. CCS, standardy emisji CO2), mimo internalizacji kosztów emisji CO2 przez system EU ETS; 5) Przy tworzeniu szczegółowych rozwiązań nie są respektowane interesy wszystkich krajów (przykład benchmarków unijnych). 4.3.3. Sposób komunikowania Analizując dokumenty KE dotyczące skutków polityki klimatycznej - można zauważyć znaczący rozdźwięk pomiędzy oficjalnym przekazem ze strony instytucji unijnych, a ocenami zawartymi w oficjalnych dokumentach: 1) Przedstawia się politykę unijną jako działanie na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych i ochrony klimatu - podczas gdy realizowana bez wsparcia innych krajów powoduje wzrost emisji światowych; 2) Twierdzi się, że polityka klimatyczna jest korzystna dla rozwoju gospodarczego i miejsc pracy - podczas gdy wyniki analiz wskazują na spadek PKB i spadek zatrudnienia w wariantach zgodnych z propozycjami KE; 3) Poprawę efektywności i rozwój OZE przedstawia się jako efekt polityki klimatycznej - podczas gdy mogą być one realizowane bez polityki klimatycznej rozumianej jako dążenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych; 4) Twierdzi się, że polityka klimatyczna powoduje zmniejszenie kosztów zewnętrznych - podczas gdy jej skutki w tym zakresie nie są jednoznaczne i w pewnych obszarach powodują wzrost zagrożeń zdrowia i negatywny wpływ na ekosystemy; 5) Przedstawia się pogląd, że dla polityki klimatycznej nie ma poważnej alternatywy, pomijając przy tym wiele rozsądnych alternatyw do tego co proponuje KE; 6) Przedstawia się wyniki analiz jako opracowania fachowe i zgodne z zasadami sztuki - podczas gdy nie spełniają one nawet łagodnych kryteriów rzetelnej analizy, a czasem mają znamiona manipulacji. 4.3.4. Poważne błędy przy wykonaniu analiz do opracowania Energy Roadmap 2050 Do nierzetelnych opracowań zaliczyć należy także ostatnie opracowania analityczne towarzyszące Energy Roadmap 2050. Wśród najważniejszych mankamentów wymienić należy: 1) Brak oceny skutków dla poszczególnych krajów; Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 22