Piotr Modzelewski PRACA DOKTORSKA Systemy zarządzania jakością a skuteczność i efektywność administracji samorządowej AUTOREFERAT Inspiracją do napisania rozprawy doktorskiej poświęconej zagadnieniom skuteczności i efektywności administracji publicznej było dokonanie spostrzeżenia, iż urzędy administracji publicznej stanowią w teorii ekonomii w dużej mierze zamknięte jednostki analizy, postrzegane niejednokrotnie jako nieskuteczne i nieefektywne. Równocześnie pojawiają się postulaty związane z redukowaniem wydatków na administrację publiczną, czy też związane ze zmianą sposobu nadzoru nad administracją publiczną. Dysertacja zawiera rozważania nad współczesną administracją publiczną, zarówno prowadzone na gruncie teoretycznym, jak i empirycznym. Ukazany został dorobek teorii ekonomii i nauki administracji i jego ewolucja w ciągu ostatnich 50. lat. Stanowiło to podstawę do stworzenia metodyki rozważań nad urzędami administracji publicznej. Okazało się, iż właściwym sposobem analizowania urzędów jest traktowanie ich w sposób endogeniczny, uwzględniający aspekty organizacyjne. Postulaty nowej ekonomii instytucjonalnej, teorii systemów, jak również uchylenie założenia o pełnej racjonalności jednostek podejmujących decyzje, tworzą podwaliny pod dogłębną analizę administracji publicznej. Podważenie podejść redukcjonistycznego, czy utylitariańskiego stosowanych przez badaczy racjonalnego wyboru otworzyło drogę do lepszego zrozumienia aspektów organizacyjnych administracji publicznej, w tym samorządowej. Doświadczenia międzynarodowe przytaczane w pracy doprowadziły do wniosku, iż badanie instytucji administracji publicznej powinno zawierać nie tylko analizę efektywności jej funkcjonowania, ale powinno zostać wzbogacone w analizę skuteczności ogólnej (zewnętrznej) i organizacyjnej (wewnętrznej). Wnioski zawarte w pracy sugerują, iż jednym z głównych kryteriów oceny administracji publicznej powinna być jakość dostarczanych przez nią usług, zwłaszcza w przypadku dostarczania usług administracyjnych. Ma to szczególne znaczenie na poziomie lokalnym, gdzie obywatel najczęściej kontaktuje się z instytucjami publicznymi. Jak zostało zauważone w pracy coraz większe znaczenie w polskiej administracji samorządowej odgrywa system zarządzania jakością oparty na normach ISO 1
9001:2001 (jest to system najczęściej wdrażany w samorządzie lokalnym). Niejednokrotnie można spotkać krytyczne argumenty związane z wdrażaniem tego typu systemów w administracji publicznej. Wyzwaniem badawczym autora stało się określenie, czy istnieje relacja pomiędzy występowaniem systemu zarządzania jakością opartym na normach ISO PN EN 9001:2001, a skutecznością i efektywnością funkcjonowania urzędów administracji samorządowej. Postawiono w pracy dwie hipotezy badawcze: (1) istnieje statystycznie istotna zależność pomiędzy posiadaniem przez urząd miasta wdrożonego Systemu Zarządzania Jakością wg normy ISO 9001:2000 a skutecznością funkcjonowania urzędu w zakresie świadczenia usług administracyjnych, (2) istnieje statystycznie istotna zależność pomiędzy posiadaniem przez urząd miasta wdrożonego Systemu Zarządzania Jakością wg normy ISO 9001:2000 a efektywnością funkcjonowania urzędu w zakresie świadczenia usług administracyjnych. Hipotezy badawcze zweryfikowano w oparciu badania empiryczne. Wyniki badań opracowane zostały przy użyciu pakietu metod statystyczno ekonometrycznych i nieparametrycznej metody badania efektywności. W pracy dokonana została dekompozycja skuteczności na skuteczność ogólną (związaną z jakością usług administracyjnych świadczonych przez urzędy administracji publicznej) oraz skuteczność organizacyjną (związaną z wszechstronnym pomiarem skuteczności procesów wewnętrznych w urzędach, skutecznością zapewnienia zasobów urzędowi, czy też skutecznością procesów związanych z wiedzą i rozwojem). Została przeprowadzona również dekompozycja efektywności kosztowej na efektywność alokacji, całkowitą efektywność techniczną oraz efektywność skali i czystą efektywność techniczną. Zastosowana metodyka z uwzględnieniem miar efektywności alokacji, czy też miar efektywności skali, pozwoliła na uzyskanie miar czystej efektywności technicznej, co umożliwiło wyciąganie wniosków odnośnie urzędów o różnej wielkości, jak też urzędów zużywających nieco inne mieszanki nakładów. Tak zarysowany zestaw narzędzi badawczych pozwolił na przeprowadzenie badań w odniesieniu do dwóch zbiorów badawczych. Pierwszy zbiór badawczy składający się z urzędów dzielnic Warszawy zawierał urzędy, które posiadały wydziały obsługi mieszkańców oraz urzędy, które nie posiadały wydziałów obsługi mieszkańców w okresie przeprowadzenia badania empirycznego. Badania w urzędach dzielnic zostały przeprowadzone za pomocą ankiet wypełnianych przez klientów zewnętrznych urzędów (pomiar skuteczności ogólnej urzędu oraz atrybutów jakości usług administracyjnych wypełnionych zostało 2283 ankiet), ankiet wypełnianych przez 2
pracowników (pomiar skuteczności organizacyjnej urzędu wypełnionych zostało 1486 ankiet badawczych), ankiet zasobowych (pomiar niektórych zmiennych dotyczących stanu posiadania urzędu, liczby pracowników, wykształcenia pracowników, majątku rzeczowego, itp.), ankiet dla zarządów dzielnic (dane nt. systemów i rozwiązań organizacyjnych wdrożonych w urzędach dzielnic), ankiet dla badacza (dane dotyczące dnia badania, czasu badania, godzin otwarcia urzędu, widocznych udoskonaleń w obsłudze klientów, przystosowania budynku do potrzeb osób niepełnosprawnych, uwagi nt. ewentualnego przeciążenia pracowników, chęci podawania wyczerpujących informacji przez pracowników urzędów, itd. - wypełnionych zostało 18 ankiet). Dodatkowo pozyskano dane dotyczące wyniku (output) funkcjonowania urzędów w postaci liczby usług administracyjnych rocznie świadczonych przez urzędy. Wyniki uzyskane w poszczególnych urzędach zostały zestawione z danymi finansowymi opracowanymi na podstawie oficjalnych danych Urzędu m. st. Warszawy, co umożliwiło wyznaczenie poszczególnych miar efektywności. Drugi zbiór badawczy objął 19 urzędów miast znajdujących się na terenie województwa mazowieckiego, w których zostały przeprowadzone analogiczne badania ankietowe. Zebrano następujące liczby ankiet w urzędach miast województwa mazowieckiego: 707 ankiet wypełnionych przez klientów urzędów miast, 353 ankiety wypełnione przez pracowników urzędów miast, 24 ankiety wypełnione przez członków zarządów miast, 19 ankiet zasobowych, 19 ankiet dla badacza. Wyniki uzyskane w poszczególnych urzędach zostały zestawione z danymi finansowymi opracowanymi na podstawie oficjalnych danych Ministerstwa Finansów, co umożliwiło wyznaczenie poszczególnych miar efektywności. Dodatkowo zostały w pracy stworzone mapy skuteczności i efektywności, dzięki którym możliwe było wyizolowanie urzędów o określonych parametrach funkcjonowania. Tego typu metodyka umożliwiła wszechstronną analizę, uwzględniającą szereg aspektów instytucjonalnych funkcjonowania urzędów i wyjaśnienie różnic w sposób ilościowy i jakościowy. Ponadto użyto w pracy szeregu metod wspomagających wnioskowanie statystyczne, takich jak analiza czynnikowa, nieparametryczne testy do porównywania rozkładów zmiennych w dwóch populacjach czy analizy korelacji. Badania przeprowadzone w urzędach dzielnic m. st. Warszawy pozwoliły na udzielenie odpowiedzi na pytania badawcze związane z relacją pomiędzy występowaniem w urzędach dzielnic Wydziałów Obsługi Mieszkańców a skutecznością ogólną, skutecznością organizacyjną oraz efektywnością kosztową tych urzędów. Z przeprowadzonych badań w 3
urzędach dzielnic wynika, iż pełne wdrożenie Systemu Zarządzania Jakością wg norm ISO 9001:2000, wraz z jego nieodłącznym elementem, za jaki uznano w niniejszych badaniach Wydział Obsługi Mieszkańców (w odniesieniu do miast świadczących ponad 20 000 usług administracyjnych rocznie), znajduje odzwierciedlenie zarówno w przypadku skuteczności ogólnej urzędu, jak i skuteczności organizacyjnej. Na podstawie badań ustalono statystycznie istotne różnice w rozkładach zmiennych pomiędzy urzędami dzielnic, w których funkcjonują wydzielone Wydziały Obsługi Mieszkańców, a tymi urzędami, w których brak jest realnie wydzielonych WOM-ów w odniesieniu do skuteczności ogólnej urzędu, w odniesieniu do wszystkich badanych atrybutów jakości (postrzegane atrybuty takie, jak: kultura i kompetencje pracowników urzędów miast, informacja, organizacja obsługi interesantów, długość czasu załatwiania sprawy administracyjnej). Również w zakresie skuteczności procesów wewnętrznych wykazano różnice w takich obszarach jak: relacje z przełożonym, atmosfera w pracy, postawy współpracowników, oraz przede wszystkim w komunikacji wewnętrznej. Nie odnotowano natomiast różnic w obszarach procedur wewnętrznych i niektórych elementów organizacji pracy. W odniesieniu do skuteczności zapewnienia zasobów urzędu wykazano różnice w wyposażeniu stanowiska pracy oraz w obsłudze technicznej biura, zwłaszcza w przypadku braków sprzętu komputerowego, materiałów biurowych, zbyt dużej liczby osób w jednym pokoju. W obszarze skuteczności procesów związanych z wiedzą i rozwojem wykazane zostały różnice w obszarze szkoleń i innych form edukacji poza miejscem pracy, jak również w dostępie do aktualnych informacji poprzez Internet. Dostęp do źródeł prawa i potrzebnego oprogramowania okazał się podobny w obu badanych grupach urzędów. Wyniki te zwłaszcza w odniesieniu do skuteczności ogólnej w zakresie świadczenia usług administracyjnych mogą być uznane za wiążące w odniesieniu do urzędów miast w Polsce dostarczających ponad 20 000 usług administracyjnych rocznie, jak również mogą być pewna wskazówką przy interpretacji wyników dla urzędów, świadczących nieco mniejszą liczbę usług rocznie. Nie wykazano statystycznie istotnego związku pomiędzy występowaniem funkcjonującego, realnie wydzielonego (a nie tylko formalnie) Wydziału Obsługi Mieszkańców a czystą efektywnością techniczną, efektywnością skali, czy też efektywnością alokacji nakładów. Nie oznacza to jednak, iż taki związek nie występuje. Pewną przesłanką do stwierdzenia, iż występuje związek pomiędzy obecnością WOM a efektywnością działania urzędów dzielnic jest fakt, iż żaden z urzędów nie posiadających Wydziału Obsługi 4
Mieszkańców nie osiągnął wysokiej czystej efektywności technicznej i wysokiej skuteczności. Badania przeprowadzone w urzędach miast województwa mazowieckiego pozwoliły na udzielenie odpowiedzi na pytania badawcze związane z relacją pomiędzy występowaniem w urzędach miast Systemu Zarządzania Jakością wg normy ISO 9001:2000 a skutecznością ogólną, organizacyjną, oraz efektywnością kosztową tych urzędów. Na podstawie badanej próby urzędów miast województwa mazowieckiego nie zostały wykazane różnice w skuteczności ogólnej mierzonej za pomocą miary satysfakcji klientów zewnętrznych urzędu (nie wykazano różnic w rozkładach zmiennej związanej z ogólnym zadowoleniem z obsługi w urzędzie). Zostały natomiast wykazane różnice w odniesieniu do niektórych skuteczności względnych (mierzonych za pomocą atrybutów jakości usług świadczonych przez urzędy miast). Statystycznie istotne różnice pojawiły się, w odniesieniu do obszaru informacja i dokumenty, zaś nie zaobserwowano ich w obszarach: kultura i kompetencje pracowników oraz organizacja obsługi interesantów. Zostały wykazane różnice w skuteczności organizacyjnej pomiędzy urzędami, które wdrożyły System Zarządzania Jakością wg norm ISO 9001:2000, a tymi urzędami, które systemu nie wdrożyły. W zakresie skuteczności procesów wewnętrznych wykazano istotne statystycznie różnice rozkładach wartości zmiennych w takich obszarach jak: organizacja pracy, relacje z przełożonym, atmosfera w pracy, postawy współpracowników oraz komunikacja wewnętrzna. Nie odnotowano natomiast różnic w obszarach procedur wewnętrznych, i niektórych innych elementów organizacji pracy. W odniesieniu do skuteczności zapewnienia zasobów wykazano różnice w rozkładach zmiennych na niekorzyść urzędów, które wdrożyły normy ISO 9001:2000 w wyposażeniu stanowiska pracy. W przypadku skuteczności procesów związanych z wiedzą i rozwojem wykazane zostały różnice na korzyść urzędów z ISO 9001:2000 w obszarze szkoleń i innych form edukacji poza miejscem pracy, jak również w dostępie do aktualnych informacji poprzez Internet, czy też dostęp do źródeł prawa. Jednak odnotowano różnice na niekorzyść urzędów miast z ISO 9001:2000 w dostępie do potrzebnego oprogramowania. W zakresie wrażliwości na czynniki zewnętrzne nie wykazano istotnie statystycznych różnic pomiędzy dwiema badanymi zbiorowościami. Na podstawie próby urzędów miast województwa mazowieckiego nie została wykazana istotna statystycznie zależność pomiędzy posiadaniem przez urząd Systemu Zarządzania Jakością wg normy ISO 9001:2000 a czystą efektywnością techniczną w urzędach miast, efektywnością alokacji nakładów, czy też efektywnością skali. 5
Interpretując wyniki badań w urzędach miast województwa mazowieckiego należy mieć na uwadze, że w przypadku urzędów miast występuje znaczne zróżnicowanie w zakresie standardów obsługi mieszkańców, zasobów lokalowych, jak również w wielu urzędach System Zarządzania Jakością ISO 9001:2000 funkcjonuje bardzo krótko. Stwierdzić można przewagę urzędów z certyfikatami ISO 9001:2000 w zakresie skuteczności procesów wewnętrznych, czy też skuteczności procesów związanych z wiedzą i rozwojem, ale nadal pozostaje wiele obszarów do poprawienia. Na podstawie analizy danych można wyciągnąć wniosek, iż samo posiadanie systemu zarządzania jakością nie przesądza o jakości świadczonych usług (czyli o skuteczności ogólnej w zakresie świadczenia usług administracyjnych). Nie oznacza to, że prawidłowo wdrożony system nie poprawia jakości świadczonych usług, a jedynie, że w badanej próbie zaobserwowano niewielkie różnice pomiędzy dwiema grupami urzędów w zakresie atrybutów jakości usług. Można również wyciągnąć wniosek, iż w zakresie zarządzania zasobami i kosztochłonności funkcjonowania urzędów, system zarządzania jakością nie różnicuje urzędów znajdujących się w próbie badawczej, lecz nie oznacza to, że w długim okresie nie ujawnią się oszczędności pośrednie, nie wynikające z bieżących planów oszczędnościowych. Zestawiając wyniki uzyskane dla urzędów dzielnic m. st. Warszawy i urzędów miast województwa mazowieckiego można wyciągnąć wniosek, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia, że System Zarządzania Jakością oparty na normach ISO 9001:2000 wpływa pozytywnie na skuteczność organizacyjną funkcjonowania urzędów miast, jak również, że występuje pozytywny wpływ posiadania przez urzędy wydziałów (czy też biur) obsługi mieszkańców zarówno na skuteczność ogólną jak i skuteczność organizacyjną funkcjonowania tych urzędów w obszarze świadczenia usług administracyjnych. Porównanie skuteczności Urzędu Dzielnicy Targówek ze skutecznością UD Śródmieście oraz porównanie skuteczności Urzędu Miasta Sochaczewa ze skutecznością UM Grójec stwarzają poważne przesłanki do uznania, iż osiągnięcie wysokiej czystej efektywności kosztowej powoduje znaczne pogorszenie skuteczności ogólnej (w zakresie świadczenia usług administracyjnych) i skuteczności organizacyjnej w urzędach, które zbliżają się do swojej potencjalnej wydajności (tzn., w których występują niewielkie rezerwy zasobów). Dokonywanie w takich urzędach redukcji wydatków w stosunku do liczby świadczonych usług administracyjnych może powodować zmniejszenie satysfakcji zarówno klientów zewnętrznych, jak i wewnętrznych oraz problemy związane z zapewnieniem zasobów i skutecznością procesów wewnętrznych. 6
Przeprowadzone badania i analiza opracowań teoretycznych pozwalają na sformułowanie szeregu rekomendacji zmierzających do poprawy skuteczności i efektywności administracji publicznej. W obszarze skuteczności, zwłaszcza w urzędach miast świadczących ponad 20 000 usług rocznie wprowadzenie Wydziałów Obsługi Mieszkańców przynosi znaczną poprawę zarówno skuteczności ogólnej, skuteczności względnych (atrybutów jakości zewnętrznej usług administracyjnych), jak i poprawę skuteczności organizacyjnej, a więc należy w takich urzędach miast wprowadzać Wydziały Obsługi Mieszkańców. Z uwagi na fakt, iż badania wykazały dodatni związek korelacyjny pomiędzy satysfakcją pracowników urzędów a satysfakcją odbiorców usług administracyjnych z obsługi w urzędzie, należy zwracać szczególną uwagę na aspekty organizacyjne, które mają największy wpływ na satysfakcję pracowników urzędów. Największy wpływ na satysfakcję pracowników mają takie czynniki jak zarządzanie, szkolenia, życzliwość wpółpracowników i przepływ informacji, oraz stopień skomplikowania procedur urzędu, a więc należy dążyć do poprawy zwłaszcza w odniesieniu do tych czynników. Stanowi to kolejną przesłankę do wdrażania Systemu Zarządzania Jakością wg normy ISO 9001:2000 (wraz z Wydziałem Obsługi Mieszkańców), gdyż m.in. na tych obszarach skupiana jest uwaga w tym systemie zarządzania jakością. Konkluzje zawarte w pracy wskazują, iż możliwym sposobem na zwiększenie skuteczności ogólnej i organizacyjnej funkcjonowania administracji samorządowej jest (1) wdrażanie systemu zarządzania jakością wg norm ISO, zwłaszcza w urzędach średnich i dużych, (2) wprowadzanie wydziałów obsługi mieszkańców w urzędach miast na terenie gmin wielkomiejskich, (3) zwiększenie elastyczności w alokowaniu zasobów wewnątrz urzędów miast (zwłaszcza poprzez zwiększanie wszechstronności kwalifikacji pracowników, tak aby mogli pełnić różne funkcje w urzędzie, np. uzyskiwanie uprawnień do wydawania dowodów osobistych przez pracowników zajmujących się innymi zadaniami), (4) dokonywanie porównań pomiędzy urzędami w celu poszukiwania odpowiedniej mieszkanki nakładów i wyników w zestawieniu z miarami skuteczności ogólnej i organizacyjnej, (5) używanie ujednoliconej terminologii i czytelnych dla odbiorców narzędzi pomiaru wyników funkcjonowania administracji. W obszarze efektywności: (1) należy dbać o zapewnienie adekwatnych zasobów koniecznych do dostarczania odpowiedniej liczby usług administracyjnych rocznie (wymaga to monitorowania liczby usług świadczonych przez urząd przez poszczególne komórki organizacyjne) oraz w razie potrzeby dostosowywać np. liczbę pracowników skierowanych do obsługi odbiorców usług administracyjnych (oznacza to niekiedy konieczność szkolenia 7
pracowników i zdobywania przez nich dodatkowych uprawnień), (2) oszczędności krótkookresowych należy upatrywać raczej w bieżących programach oszczędnościowych, a nie w systemie zarządzania jakością, którego wdrożenie może przynieść redukcję kosztów dopiero w dłuższym okresie czasu, (3) należy dążyć do posiadania przez urząd jednej lokalizacji, zamiast wielu rozproszonych w różnych częściach miasta, gdyż w odniesieniu do urzędów o największej liczbie lokalizacji odnotowano najniższe wartości czystej efektywności technicznej. Działania te mogą wpłynąć na proces tworzenia się nowoczesnej administracji samorządowej. Warunkiem koniecznym jest jednak świadomość osób zarządzających urzędami miast, jaka jest sieć zależności pomiędzy różnymi aspektami funkcjonowania administracji oraz świadomość, iż należy równocześnie dbać o realizację wielu równoległych celów związanych ze skutecznością i efektywnością. System Zarządzania Jakością oparty na normie ISO 9001:2000 jest godnym rekomendacji sposobem na realizację celów stawianych przez urzędami miast w zakresie świadczenia usług administracyjnych, jak również sposobem na poprawianie skuteczności organizacyjnej urzędów. Można stwierdzić, iż wdrożenie tego systemu zarządzania jakością w urzędach miast jest opłacalną inwestycją, chociaż jego poprawna implementacja wymaga znacznych nakładów czasowych i organizacyjnych, jak również zaangażowania pracowników urzędów. Wyniki uzyskane w pracy pozwalają upatrywać dużych nadziei w pomiarze wyników funkcjonowania administracji publicznej, w tym samorządowej. Zebrane narzędzia pomiaru (w tym zmienne oparte na wymaganiach normy ISO 9001:2001) pozwalają na wszechstronną ocenę urzędów administracji publicznej, uwzględniając liczne aspekty endogeniczne ich funkcjonowania. Tego typu pomiar jest zjawiskiem rzadko spotykanym w administracji publicznej ze względu na wysokie koszty pozyskiwania danych (zwłaszcza dotyczących zmiennych organizacyjnych). Przy braku instytucji mogącej zapewnić użycie identycznych zmiennych w poszczególnych urzędach konieczne są badania cząstkowe na ograniczonych zbiorach badawczych. Złożoność procesu dostarczania usług administracyjnych i odpowiedzialność przed społeczeństwem za świadczenie tych usług wskazują, że narzędzia pomiaru skuteczności ogólnej i organizacyjnej oparte na Systemie Zarządzania Jakością wg norm ISO 9001:2000 w zestawieniu z miarami efektywności kosztowej są wysoce obiecujące w odniesieniu do administracji samorządowej, stanowiąc również wyzwanie badawcze dla teorii ekonomii. 8