Euro-Latin American Parliamentary Assembly Assemblée Parlementaire Euro-Latino Américaine Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana EUROPEJSKO-LATYNOAMERYKAŃSKIE ZGROMADZENIE PARLAMENTARNE Komisja Spraw Politycznych, Bezpieczeństwa i Praw Człowieka 30.11.2012 DOKUMENT ROBOCZY Przejrzystość i korupcja w Unii Europejskiej i Ameryce Łacińskiej Współsprawozdawca AŁK: Patricio Zambrano (Parlament Wspólnoty Andyjskiej) DT\920940.doc AP101.305v01-00 Zjednoczona w różnorodności
Przejrzystość i korupcja w Ameryce Łacińskiej Definicja pojęcia Po dziesięcioleciach niedoceniania społecznych i gospodarczych kosztów korupcji przez społeczność międzynarodową w ostatniej dekadzie XX w. nastąpiła prawdziwa eksplozja badań i debat, zarówno akademickich, jak i politycznych, mających doprowadzić do lepszego zrozumienia zgubnych konsekwencji tego zjawiska dla naszych społeczeństw. Zjawisko to w ostatnich latach nie tylko nie ustępuje, ale wręcz rośnie i podlega istotnym zmianom. Dlatego też aby unaocznić rosnący problem korupcji na kontynencie Ameryki Łacińskiej, trzeba przybliżyć nieco jego definicję do kontekstu, w którym żyjemy. Początkowo korupcję definiowano w ścisłym związku z działalnością urzędników publicznych. Ten prąd przyniósł znaną definicję opracowaną przez Josepha Nye a, który rozumiał ten problem następująco: ( ) każde zachowanie będące odchyleniem od normalnych obowiązków nierozerwalnie związanych ze służbą publiczną, wynikające ze względów prywatnych, np. rodzinnych, klanowych czy przyjacielskich, mające na celu uzyskanie korzyści osobistych lub pieniężnych albo lepszej pozycji społecznej 1. Główny problem wynikający z tej definicji polega na tym, że nie obejmuje ona nielegalnych i nacechowanych korupcją działań sektora prywatnego, a przez to przesłania fakt, iż wiele aktów korupcji to wynik porozumienia między podmiotami gospodarczymi i politycznymi 2. Od lat 50. XX w. jedna z najbardziej uznawanych na świecie koncepcji korupcji to definicja organizacji pozarządowej Transparency International. Według tej organizacji korupcję definiujemy funkcjonalnie jako niezgodne z prawem wykorzystanie powierzonych zasobów w celu uzyskania prywatnej korzyści 3. Centralnym punktem tej definicji jest utożsamienie korupcji z nadużyciem władzy. Zgodnie z tym rozumowaniem niejednokrotnie reprezentację szczególnych jednostkowych interesów postrzega się jak akt korupcji. Chociaż sformułowanie to jest powszechnie akceptowane w społeczności międzynarodowej i w oparciu o nie powstały liczne badania, było też krytykowane za zbytnią prostotę i brak pogłębienia problemu. Zdaniem Schefczyka reprezentacja jednostkowych interesów to cecha charakteryzująca wszystkie współczesne demokracje 4 i nie można wprost uogólniać tego kryterium na wszystkie państwa. 1 NYE, Joseph. Corruption And Political Development: A Cost-Benefit Analysis [w:] American Political Science Review No. 51, 1967. 2 VON ARNIM, Hans Herbert. Streitgespräch Wie unabhängig ist Transparency International Deutschland? [w:] von Arnim, Hans Herbert (ed.): Korruption und Korruptionsbekämpfung. Beiträge auf der 8. Speyerer Demokratietagung vom 27. und 28. Berlin. 2005. 3 Transparency International. Corruption Perception Index 2008. 4 SCHEFCZYK, Michael. Paradoxe Korruption. [w:] Jansen, Stephan A. / Priddat, Birger P. (eds.). Korruption. Unaufgeklärter Kapitalismus multidisziplinäre Perspektiven zu Funktionen und Folgen der Corruption. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. 2005. AP101.305v01-00 2/6 DT\920940.doc
Definicja ta miała jednak istotne konsekwencje, pozwalając określić jako praktyki korupcyjne akty niezgodne z normami prawnymi i przynoszące szkodę dobrobytowi mieszkańców, bezpośrednio przyczyniła się też do uznania, że korupcja ogranicza rozwój państw. Z powyższych względów zdefiniowanie pojęcia korupcji zawsze było zadaniem złożonym, mamy dziś jednak większą jasność w tej kwestii, co pozwala nam uznać, że praktyki korupcyjne mają ścisły związek z brakiem legitymacji politycznej, poważnymi niedostatkami instytucjonalizacji oraz nieskuteczną polityką tworzenia miejsc pracy i zapewniania bezpieczeństwa. Jak zatem mierzyć korupcję, nie mając jasnej definicji tego zjawiska? Pomiar korupcji politycznej nie jest łatwym zadaniem. Niezależnie od debat metodologicznych najczęściej stosowanym i najpowszechniej przywoływanym wskaźnikiem pomiaru korupcji jest CPI (indeks percepcji korupcji), odzwierciedlający postrzeganie korupcji w danym społeczeństwie. Wskaźnik ten opracowuje Transparency International, jest zwany sondażem sondaży. Z upływem lat doprecyzowano jego zakres i jest on obecnie dla państw i organizacji punktem odniesienia, jeśli chodzi o postrzeganie przejrzystości w poszczególnych krajach w skali świata. Wielkości korupcji nie można jednak zawrzeć w jednej perspektywie, dlatego też musimy szukać innych narzędzi mogących wskazać i zróżnicować praktyki klasyfikowane jako korupcyjne w danym kontekście regionalnym. Korupcja w Ameryce Łacińskiej Od początku lat 90. liczne kraje Ameryki Łacińskiej przechodzą procesy przekształceń demokratycznych, które przyniosły powstanie nowych instytucji politycznych, co przyniosło ze sobą wyzwania dotyczące koncepcji państwa i sposobu ochrony demokracji. W niektórych przypadkach przekształcenia te doprowadziły do powstania dobrze funkcjonującej gospodarki oraz wydajnych systemów kontroli politycznej i społecznej, które poprawiły jakość rządów i zmniejszyły niedostatki przejrzystości występujące w przeszłości w wielu spośród tych krajów. Najjaskrawszym przykładem na kontynencie jest Chile, gdzie po obaleniu dyktatury rozpoczął się gwałtowny proces rozwoju gospodarczego, który w połączeniu z trafnymi decyzjami inwestycyjnymi stworzył przestrzeń dla przejrzystości i kontroli społecznej. Jednak w innych przypadkach nie umocniono wystarczająco instytucji i w przeciwieństwie do Chile wysoki poziom korupcji był widoczny we wszystkich sferach państwa, aż problem ten stał się główną przeszkodą w dążeniu do sprawiedliwości i rozwoju społeczeństw. Obecnie Bank Światowy uznaje Amerykę Łacińska za region na świecie, w którym występują największe nierówności; odnotowujemy tu poważne problemy pod względem przejrzystości i opracowywania skutecznej polityki zwalczania korupcji. W sprawozdaniu Transparency International podającym wskaźnik postrzegania korupcji (CPI) czytamy, że najmniejsze problemy korupcyjne w naszym regionie odnotowuje się w Chile i Urugwaju, które zajęły odpowiednio 22. i 25. miejsce w rankingu. Natomiast takie kraje jak Wenezuela czy Haiti znalazły się na miejscu 172. i 175., co stanowi najwyższy wskaźnik korupcji na kontynencie i na świecie i wyraźnie wskazuje, że brak przejrzystości na kontynencie latynoamerykańskim to problem o wiele poważniejszy, niż się zazwyczaj uważa. Sprawozdanie to wskazuje również nienajlepszą pozycję krajów Ameryki Środkowej i DT\920940.doc 3/6 AP101.305v01-00
Wspólnoty Andyjskiej: Kolumbia i Peru zajęły ex aequo miejsce 80., a Boliwia i Ekwador miejsce 120. (wykres nr 1). W tej perspektywie nie ma wątpliwości, że walka z korupcją na naszym kontynencie wymaga sformułowania konkretnej polityki na skalę regionu, gdyż problem ten staje się jedną z najważniejszych przyczyn niestabilności w regionie. Chociaż żaden kraj nie jest w pełni wolny od zagrożenia korupcją, to jednak jest różnica między tym, co Robert Kligaard nazywa normalną korupcją, czyli zjawiskiem, które się nie upowszechniło i które można kontrolować przy użyciu aparatu utworzonego specjalnie do tego celu, obejmującego wymiar sprawiedliwości oraz system rachunkowości i audytów, budżetowanie, konkurencyjne zakupy i kontrolę społeczną, przy czym miększość krajów Ameryki Łacińskiej taki aparat posiada, a korupcją systemową, która jest powszechna, a aparat utworzony do jej zwalczania i ograniczania jest nieskuteczny lub w znacznej mierze przesiąknięty przez jednostkowe interesy niepozwalające mu na skuteczne działanie. Właśnie ta koncepcja jest podstawowym argumentem za tym, że różnego rodzaju organizacje społeczne i organy międzynarodowe muszą uważnie obserwować i mierzyć zjawiska korupcyjne. Wskazując i stwierdzając główne słabości w postaci korupcji i niedostatecznej walki z nią na krajach Ameryki Łacińskiej, organizacje te mogą opracowywać zalecenia w sprawie wytycznych polityki publicznej, która może przynieść konkretne rezultaty i realny wpływ w postaci ograniczenia problemu. Źródło: Transparency International. Można stąd wywnioskować, że główne przyczyny korupcji w Ameryce Łacińskiej obejmują szereg czynników. Zjawisko to ma największą skalę w krajach o najniższym poziomie rozwoju społecznego i gospodarczego, przy czym przez poziom rozwoju rozumie się zestaw dostępnych obywatelom narzędzi umożliwiających żądanie i egzekwowanie od władz AP101.305v01-00 4/6 DT\920940.doc
przejrzystych postaw w celu uzyskania wydajnego zarządzania 1. Na postrzeganie praktyk korupcyjnych przez obywateli ma wpływ niski poziom edukacji, gdyż oznacza brak informacji i wiedzy, Brak przejrzystości występuje również w krajach, gdzie prawa polityczne są ograniczone, a pluralizm polityczny jest słaby lub nie istnieje w ogóle. Badania wskazują, że kraje o najwyższym poziomie pluralizmu w demokracji zazwyczaj mają najniższe poziomy korupcji. Wynika to stąd, że w krajach o silnych instytucjach demokratycznych obywatele zwykle mają narzędzia umożliwiające rozliczanie rządu i polityków. Plaga korupcji może się również pogłębiać wtedy, gdy państwo w znacznej mierze ingeruje w gospodarkę i gdy niski jest poziom swobód gospodarczych i otwartości. Zdaniem Stephena D. Morrisa dwie najważniejsze zmienne wyjaśniające przyczyny i konsekwencje korupcji to poziom nierówności i otwarcia gospodarki czy też swobód gospodarczych. Obie te zmienne uznaje się zarówno za przyczyny, jak i za konsekwencje korupcji. Nierówności w redystrybucji dóbr sprzyjają powstawaniu bardziej skorumpowanych społeczeństw. Zdaniem tego autora z większą korupcją mamy zazwyczaj do czynienia w krajach, w których grupy posiadające najwięcej władzy kontrolują największą część dochodów. 2 Ponadto brak niezawisłego sądownictwa i wolnej prasy w połączeniu z niskimi płacami w służbie cywilnej mogą stanowić idealny scenariusz dla upowszechniania się takich praktyk jak łapówki i klientelizm, a przede wszystkim co stanowi największe zagrożenie dla wpisania tych praktyk w styl życia danego społeczeństwa. W ten sposób korupcja staje się łatwym w użyciu narzędziem, kiedy państwo nie posiada wydajnego systemu demokratycznego. Korupcja przynosi zatem zgubne konsekwencje państwom, a przede wszystkim regionom Z politycznego punktu widzenia korupcja obniża poziom zaufania mieszkańców do polityków i służby cywilnej, wiary w instytucje publiczne oraz oceny zaangażowania władz i ich legitymacji, co może doprowadzić do utraty wiary w system rządów i przyspieszyć rozkład systemu demokratycznego lub przynieść powstanie nowych form autorytaryzmu. Obecnie 10% ankietowanych w Ameryce Łacińskiej przyznaje, że przynajmniej raz dało łapówkę. Liczba ta jest wysoka w porównaniu z poziomem z Unii Europejskiej, gdzie 5% respondentów twierdzi, że chociaż raz skorzystalo z tej praktyki, a niska w porównaniu z krajami Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej (40%). Wewnątrz regionu występują jednak istotne różnice. W przypadku Boliwii i Wenezueli od 23 do 49% ankietowanych przyznaje się do płacenia łapówek; na przeciwnym krańcu jest Argentyna i Panama, gdzie chociaż raz łapówkę zapłaciło mniej niż 6%. Inną zgubną konsekwencją tego problemu jest, z gospodarczego punktu widzenia, negatywny wpływ korupcji na poziom wzrostu, eksportu i inwestycji, co odbija się na poziomie rozwoju i powoduje stagnację gospodarczą, z której może wynikać wysoki poziom nierówności i ubóstwa. 1 Korupcja w Ameryce Łacińskiej: podejście empiryczne. Stephen D. Morris University of South Alabama, U.S.A. 2 Ibid, s. 3. DT\920940.doc 5/6 AP101.305v01-00
Z powyższego wynika, że Ameryka Łacińska jest dopiero na początku drogi do zwalczenia plagi korupcji i że potrzebne są nadal silne zachęty, by państwa i społeczeństwa obywatelskie spojrzały całościowo na widmo szkód, jakie korupcja powoduje w całym społeczeństwie, a zarazem nie postrzegały go w oderwaniu od specyfiki poszczególnych krajów. Musimy umocnić jedność kontynentu i przeprowadzić analizę wykonalności inicjatyw międzynarodowych. W maju 2001 r. przedstawiciele 190 krajów spotkali się w Hadze (Holandia) na drugim światowym forum na rzecz walki z korupcją i ochrony uczciwości. Minister sprawiedliwości Holandii Benk Korthals otworzył forum, stwierdzając, że żaden kraj nie może się chronić przed wpływem korupcji poza jego granicami, dlatego też wszystkie państwa muszą walczyć z korupcją wspólnie. Na co to wskazuje? Obecnie, ponad 10 lat od podjęcia tej inicjatywy, mamy poważne trudności z wprowadzaniem jasnej i skutecznej polityki publicznej w tej dziedzinie, ale przede wszystkim z połączeniem stymulowania wyższych poziomów przejrzystości z polityką rozwoju na szczeblu lokalnym i regionalnym z powodu głębokich podziałów politycznych i ideologicznych występujących na naszym kontynencie. Jakie stoją przed nami wyzwania? W ciągu ostatniego dziesięciolecia międzynarodowa wspólnota darczyńców podkreślała konieczność zwalczania korupcji jako podstawowego działania na rzecz rozwoju i dostępu do pożyczek od podmiotów międzynarodowych. W związku z tym znaczne zasoby przeznaczono na opracowanie metodologii określania zjawiska korupcji, by móc zwrócić szczególną uwagę na przypadki krytyczne na skalę świata. Niemniej takie spojrzenie z zewnątrz pomija aspekty społeczne i kulturowe typowe dla poszczególnych regionów i w pewnej mierze dąży do narzucenia jednostronnej wizji omawianego zjawiska. Podstawowe wyzwanie polega na bardziej precyzyjnym wskazaniu tych praktyk korupcyjnych, które w krajach naszego kontynentu podnoszą poziom podatności na zagrożenia. Ameryka Łacińska musi też umocnić instytucje państwowe i sądownictwo, zreformować policję i wprowadzić kulturę przejrzystości, by zwalczać korupcję, do czego potrzebne jest sprzyjanie współpracy między krajami oraz zachęta w postaci polityki instytucjonalizacji. Podsumowując, należy przypomnieć, że brak przejrzystości i praktyki korupcyjne to zarówno wynik, jak i przyczyna nierówności i ubóstwa. Zacytujmy słowa sekretarza generalnego Organizacji Państw Amerykańskich, José Miguela Insulzy: Ameryka Łacińska nie jest najuboższym regionem świata, ale jest regionem o najwyższym poziomie niesprawiedliwości. Wynika stąd moralna i społeczna konieczność, by w przestrzeni reprezentacji parlamentarnej, jaką jest EUROLAT, opracować politykę i strategie zachęcające do przejrzystości i uczciwości w regionach najbardziej podatnych na zagrożenia. Polityka ta musi doskonalić dobre praktyki, a przez to ograniczać ubóstwo i stanowić inwestycję na rzecz wzrostu gospodarczego na świecie. AP101.305v01-00 6/6 DT\920940.doc