KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 12.6.2015 r. C(2015) 4176 final Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka 18/20 01-211 Warszawa Polska Do wiadomości: Prezes Magdalena Gaj Faks: +48 229849253 Szanowna Pani! Przedmiot: decyzja Komisji w sprawie PL/2015/1734: zmiana oferty ramowej dotyczącej rynków 3a i 3b w Polsce uwagi zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1. PROCEDURA Dnia 15 maja 2015 r. do Komisji wpłynęło zgłoszenie polskiego krajowego organu regulacyjnego, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) 1, dotyczące zmiany oferty ramowej w zakresie hurtowego rynku usługi lokalnego dostępu w stałej lokalizacji i hurtowego rynku usługi centralnego dostępu w stałej lokalizacji w odniesieniu do produktów rynku masowego 2 w Polsce. 1 Na podstawie art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 33), zmienionej dyrektywą 2009/140/WE (Dz.U. L 337 z 18.12.2009, s. 37) i rozporządzeniem (WE) nr 544/2009 (Dz.U. L 167 z 29.6.2009, s. 12). 2 Rynki te odpowiadają rynkowi 3a i rynkowi 3b w zaleceniu Komisji 2014/710/UE z dnia 9 października 2014 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zalecenie w sprawie właściwych rynków) ( Dz.U. L 295 z 11.10.2014, s. 79). 1
Konsultacje krajowe 3 były prowadzone od dnia 5 marca 2015 r. do dnia 4 kwietnia 2015 r. Na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne, Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Komisja mogą przedstawić odnośnemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi na temat zgłoszonych projektów środków. 2. OPIS PROJEKTU ŚRODKA 2.1. Kontekst Hurtowy rynek dostępu lokalnego w Polsce został wcześniej zgłoszony Komisji, a następnie oceniony przez Komisję w ramach sprawy PL/2010/1137 4. Prezes UKE wskazał Orange Polska S.A. (OPL, wcześniej Telekomunikacja Polska S.A.) jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej. Hurtowy rynek usługi centralnego dostępu w stałej lokalizacji w odniesieniu do produktów rynku masowego w Polsce został wcześniej zgłoszony Komisji, a następnie oceniony przez nią odpowiednio w ramach spraw: PL/2006/0472 5, PL/2011/1184 6 i PL/2014/1632 7. W ostatnim przeglądzie Prezes UKE określił rynek jako krajowy i wyznaczył OPL jako operatora posiadającego znaczącą pozycję rynkową (z wyjątkiem 76 obszarów gminnych, które zostały uznane za odrębny, konkurencyjny rynek właściwy). Prezes UKE zastosował wobec OPL pełny zestaw środków naprawczych, w tym obowiązek przygotowania oferty ramowej, ułatwiającej dostęp hurtowy do infrastruktury OPL. W dniu 29 września 2010 r. Prezes UKE przyjął ofertę ramową obejmującą usługi hurtowe dla rynków rozpoczynania połączeń i zakańczania połączeń, dostępu do pętli lokalnej oraz dostępu do strumienia bitów. W kwietniu 2014 r., w ramach spraw PL/2014/1589-1590-1591 8, Prezes UKE powiadomił o obszernych zmianach do istniejącej oferty ramowej, które faktycznie oznaczały wdrożenie po raz pierwszy niektórych obowiązków regulacyjnych nałożonych na OPL w decyzjach dotyczących znaczącej pozycji rynkowej wydanych w 2010 r. (w odniesieniu do rynku 3a) i 2011 r. (w odniesieniu do rynku 3b). Komisja przekazała uwagi wskazujące na znaczne opóźnienia w realizacji obowiązków regulacyjnych, na brak stabilności cen i przewidywalności regulacyjnej, a także na fakt, że zgłoszona decyzja była jedynie częściowa i odnosiła się do ograniczonego obszaru geograficznego. 3 Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. 4 C(2010) 7685. 5 SG-Greffe (2006) D/204907. 6 C(2012) 2036. 7 C(2014) 5569. 8 C(2014) 3362. 2
W marcu i kwietniu 2015 r. Prezes UKE powiadomił Komisję o trzech innych zmianach oferty ramowej (sprawy PL/2015/1715, PL/2015/1724 i PL/2015/1730) 9. Komisja nie zgłosiła żadnych uwag. 2.2. Zgłoszony projekt środka Zgłoszona obecnie decyzja jest wynikiem wniesionych przez OPL i Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji (KIGEiT, stowarzyszenie operatorów alternatywnych) odwołań 10 od wcześniej zgłoszonej ostatecznej decyzji Prezesa UKE, która została oceniona przez Komisję w ramach spraw PL/2014/1589-1590- 1591. W odwołaniach wniesionych przez OPL i KIGEiT znalazło się wiele kwestii. OPL zgłosiło zastrzeżenia m. in. na temat szczegółów definicji (w szczególności dotyczących dosyłu, optycznych światłowodowych pętli abonenckich, urządzenia końcowego sieci optycznej), kwestii związanych z prawem własności i wyboru urządzeń, które mogą być dołączane do jego sieci (optycznej), poziomów dostępu parametrów jakościowych oraz cen. KIGEiT odwołała się od tej decyzji między innymi ze względu na jej częściowy zakres, niewłaściwą kalkulację cen, brak rozwiązania dotyczącego obliczania cen i marż, procedury zamówień (dostęp do pewnych aplikacji), nieuwzględnienie kwestii niedyskryminacji, kluczowych wskaźników efektywności oraz wystarczającego poziomu kar, które można by nakładać na OPL. W odpowiedzi na odwołanie Prezes UKE ponownie zbadał dowody i zmienił odpowiednio swoją decyzję w sposób przedstawiony w zgłaszanym projekcie środka. Wprowadzone zmiany mają przede wszystkim charakter uzupełniający i objaśniający i dotyczą głównie szczegółów technicznych dostępu do infrastruktury światłowodowej/optycznej, takich jak na przykład proces zamawiania dostępu do szafek ulicznych w celu instalacji sprzętu FttH/C. Ponadto zmiany dotyczą również ogólnego dostosowania wysokości opłat hurtowych. Prezes UKE nie zmienia ogólnego sposobu obliczania cen hurtowych 11, jednak niektóre opłaty hurtowe zostały dostosowane w wyniku dostępności nowych, zweryfikowanych danych dotyczących kosztów OPL za rok 2013 (poprzednio zgłoszona oferta ramowa została oparta na danych za rok 2012). Chociaż nie ma wyraźnej tendencji wzrostu ani spadku cen, można zaobserwować ogólną prawidłowość, zgodnie z którą miesięczne opłaty za produkty dostępu o niższej prędkości przesyłu (256 kbit/s 4 Mbit/s) w oparciu o sieć miedzianą są stosunkowo 9 Odpowiednio C (2015) 1969, C (2015) 2346 i C (2015) 3411. 10 Po otrzymaniu odwołania Prezes UKE może przekazać sprawę do właściwego sądu administracyjnego lub jeżeli zgadza się z argumentacją stron może zmienić swoją ostateczną decyzję. 11 Kalkulacje opłat hurtowych oparto na rachunku kosztów działań (przypisanie kosztów do elementów sieci i procesów). Prezes UKE analizuje również ceny hurtowe i detaliczne OPL pod kątem potencjalnego zawężania cen i marż, a w przypadku braku wystarczającej marży ceny usług hurtowych są ustalane w oparciu o metodę cena detaliczna minus. 3
stabilne, opłaty za produkty o wyższej prędkości zmniejszyły się o około 10 20 %, opłaty jednorazowe (np. opłaty za podłączenie) natomiast wykazują tendencję wzrostową. 3. UWAGI Komisja przeanalizowała przekazane zgłoszenie i zgłasza następującą uwagę 12 : Znaczne opóźnienia we wdrażaniu środków naprawczych, brak stabilności i przewidywalności regulacyjnej Komisja zauważa, że w zgłaszanym obecnie projekcie decyzji Prezes UKE kontynuuje proces włączania do oferty ramowej obowiązków w odniesieniu do rynku hurtowego nałożonych w decyzji z 2010 r. dotyczącej znaczącej pozycji rynkowej na dawnym rynku 4 (odpowiadającym rynkowi 3a z zalecenia w sprawie właściwych rynków). W odniesieniu do obowiązków dotyczących dawnego rynku 5 (odpowiadającego rynkowi 3b z zalecenia w sprawie właściwych rynków) Prezes UKE powiadomił już o kolejnym przeglądzie rynku (w czerwcu 2014 r.), poprzedzającym ostateczne wdrożenie (za pomocą zgłoszonego obecnie projektu decyzji) zobowiązań w zakresie znaczącej pozycji rynkowej nałożonych w lutym 2011 r. Komisja jest świadoma faktu, że przedmiot zgłoszonego projektu decyzji jest bardzo złożony. Jak już jednak wielokrotnie wskazywano Prezesowi UKE, tak duże, ponad czteroletnie opóźnienie we wprowadzaniu środków naprawczych na rynkach dostępu szerokopasmowego hamuje rozwój konkurencyjnych rynków dostępu szerokopasmowego w Polsce, ze szkodą dla polskich konsumentów i całej polskiej gospodarki. Ponadto Komisja stwierdza, że zgłoszenie przez Prezesa UKE zmian oferty ramowej następuje tuż przed zbliżającą się pełną oceną rynku 3a w Polsce, która sama w sobie jest już znacznie opóźniona w stosunku do terminu określonego w art. 16 ust. 6 dyrektywy ramowej. Istnieje zatem ryzyko, że zaproponowane szczegółowe środki nie odpowiadają faktycznej sytuacji rynkowej w Polsce. W związku z tym Komisja wzywa Prezesa UKE do przyjęcia zgłoszonej decyzji bez dalszej zwłoki i do zapewnienia, by w przyszłości regulacyjne środki naprawcze były wdrażane w odpowiednim czasie w wyniku stosownych przeglądów rynku. Komisja zwraca ponadto uwagę na sposób działania Prezesa UKE polegający na wprowadzaniu pojedynczych i nieskoordynowanych zmian oferty ramowej za pośrednictwem licznych decyzji indywidualnych podejmowanych w krótkim czasie, dotyczących odrębnych poprawek. Powyższa praktyka prowadzi do zwiększenia obciążenia administracyjnego dla wszystkich zainteresowanych stron, a także niepewności związanej z wiążącą skonsolidowaną ofertę ramową w dowolnym momencie. Komisja wzywa zatem Prezesa UKE do przyjmowania w przyszłości w sytuacjach, gdy jest to możliwe, jednej decyzji dotyczącej wszystkich niezbędnych zmian. 12 Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. 4
Zgodnie z art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej Prezes UKE uwzględnia w jak największym stopniu uwagi innych krajowych organów regulacyjnych, BEREC oraz Komisji i może przyjąć proponowany odpowiedni środek, a w przypadku przyjęcia tego środka powiadamia o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego konkretnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska wobec innych zgłoszonych projektów środków. Zgodnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE 13 Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uznaje zawartych w niniejszym dokumencie informacji za poufne. Prezes UKE może poinformować Komisję 14 w terminie trzech dni roboczych od otrzymania niniejszej decyzji, że uważa, iż zgodnie z unijnymi i krajowymi przepisami dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które należy usunąć przed publikacją 15. Każdy taki wniosek powinien zawierać uzasadnienie. Z poważaniem W imieniu Komisji Robert Madelin Dyrektor Generalny 13 Zalecenie Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 301 z 12.11.2008, s. 23). 14 Wniosek należy wysłać pocztą elektroniczną na adres: CNECT- ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem na numer: +322 29 88 782. 15 Przed upływem tego trzydniowego terminu Komisja może podać wyniki swojej oceny do wiadomości publicznej. 5