ŚCIEŻKA DOJŚCIA DO PPP W SEKTORZE OCHRONY ZDROWIA* * FRAGMENT OPRACOWNIA PPP W SYSTEMACH OCHRONY ZDROWIA W WYBRANYCH KRAJACH ŚWIATA Warszawa czerwiec 2011 1
Praca zbiorowa pod redakcją Jolanty Kalecińskiej i dr Ireny Herbst Autorzy: dr Irena Herbst, Bartosz Mysiorski; Fundacja Centrum PPP Jolanta Kalecińska; White & Case W. Daniłowicz, W. Jurcewicz i Wspólnicy - Kancelaria Prawna sp.k. Jur Gruszczyński; Baker & McKenzie Gruszczyński i Wspólnicy Kancelaria Prawna sp.k. Lilianna Bogusz; PwC Wadim Kurpias, Maciej Ziółkowski, Paul Smith, Simon Hayes; CMS Cameron McKenna Jan Kozak; niezależny ekspert Jarosław Dąbrowski, Patryk Darowski; Deloitte Mirosława Blank; Związek Polskiego Leasingu (BRE Leasing Sp. z o.o.) Agata Jaździk; niezależny ekspert Paweł Pajchel, Tadeusz Blecha; Bovis Lend Lease Sp z o. o. Niniejsza publikacja została przygotowana przez Fundację Centrum PPP, wyłącznie w celach informacyjnych i nie stanowi profesjonalnego doradztwa w tym zakresie. Wyłączną odpowiedzialność za decyzje, podjęte lub zaniechane na podstawie niniejszej publikacji lub z wykorzystaniem wniosków w nim zawartych, ponosi odbiorca. Właścicielem majątkowych praw autorskich jest Fundacja Centrum PPP. Osoby, które przygotowały powyższy materiał, niniejszym oświadczają, że zawiera on poglądy odzwierciedlające ich osobistą wiedzę na ten temat. Fundacja Centrum PPP dołożyło należytej staranności przy sporządzaniu publikacji, w celu zapewnienia, iż zawarte w nim informacje nie są błędne lub nieprawdziwe w dniu ich publikacji. Fundacja Centrum PPP nie ponosi odpowiedzialności za ich prawdziwość i kompletność, jak również nie odpowiada za jakiekolwiek szkody powstałe w wyniku wykorzystywania niniejszej publikacji lub zawartych w niej informacji. Żadna część jak i całość utworu zawarta w niniejszej publikacji nie może być powielana i rozpowszechniania (w tym także w sposób elektroniczny lub mechaniczny) na wszelkich polach eksploatacji włącznie z kopiowaniem, szeroko pojętą digitalizacją, fotokopiowaniem lub kopiowaniem, w tym także zamieszczaniem w Internecie - bez pisemnej zgody Fundacji Centrum PPP. Jakiekolwiek użycie lub wykorzystanie utworu w całości lub w części bez zgody Fundacji Centrum PPP lub autorów z naruszeniem prawa jest zabronione pod groźbą kary i może być ścigane prawnie. 2
Wstęp Ścieżka dojścia do PPP w sektorze ochrony zdrowia w Polsce W świetle obowiązujących przepisów w Polsce podmiot publiczny może powierzyć podmiotowi prywatnemu realizację różnego rodzaju projektów dotyczących szpitali w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Projekty te mogą polegać na; wybudowaniu lub remoncie obiektu szpitalnego, świadczeniu usług związanych z utrzymaniem i bieżącą eksploatacją obiektu szpitalnego, częściowym lub kompletnym wyposażeniem szpitala łącznie z aparaturą medyczną, świadczeniu usług medycznych. Powyższa lista nie jest zamknięta i ilustruje jedynie jak zróżnicowane projekty mogą być realizowane w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Wybudowanie nowego obiektu szpitalnego, względnie kapitalny remont istniejącego obiektu należeć będą do projektów o dużej skali i wymagać wielomilionowych nakładów finansowych. Z kolei już realizowane projekty wyposażania obiektów szpitalnych w stacje dializ i świadczenie usług medycznych w oparciu o dostarczone urządzenia należą do projektów niewymagających znaczących nakładów finansowych. W przypadku projektów partnerstwa publiczno-prywatnego obejmujących świadczenie usług medycznych, w ramach przygotowania projektu, powinno dojść do wyłonienia operatora obiektu szpitalnego, który będzie świadczył usługi medyczne. Zróżnicowany charakter projektów PPP w szpitalnictwie powoduje, iż mogą one być realizowane przy wykorzystaniu różnych przepisów prawnych, nie tylko w oparciu o ustawę z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z dnia 5 lutego 2009 z późn. zmianami dalej ustawa o ppp ). Ścieżka dojścia proponowana w niniejszym opracowaniu dotyczy projektów złożonych, wymagających wyliczenia korzyści ( value for money ) oraz komparatora sektora publicznego ( public sector comparator PSC). Wymogi te nie wynikają wprost ani z ustawy o ppp, ani też z ustawy z 9 stycznia 2009 o koncesji na roboty budowlane i usługi (Dz. U. z dnia 5 lutego 2009 z późn. zmianami - dalej ustawa o koncesjach ), czy też ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z późn. zmianami - dalej PZP ), należą natomiast do tzw. dobrych praktyk wynikających ze standardów światowych, zapewniających profesjonalne przygotowanie projektów partnerstwa publiczno prywatnego stronie publicznej. Podmiot publiczny inicjujący projekt W świetle art. 2 ustawy o PPP wszcząć procedurę wyboru partnera prywatnego a następnie zawrzeć umowę z podmiotem prywatnym może szpital działający w dowolnej formie prawnej lub jego organ założycielski, a więc np. minister lub centralny organ administracji rządowej, wojewoda, jednostka samorządu terytorialnego, publiczna uczelnia medyczna lub publiczna 3
uczelnia prowadząca działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, lub Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego W przypadku projektów PPP bez świadczenia usług medycznych, wydaje się, że podmiotem zawierającym umowę PPP będzie nie organ założycielski szpitala, ale sam szpital publiczny, posiadający osobowość prawną który jako podmiot korzystający z majątku będącego przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego będzie świadczyć usługi medyczne, uzyskując środki z NFZ oraz przychody z tytułu świadczonych usług. W przypadku zaś partnerstwa obejmującego świadczenie usług medycznych podmiotem wszczynającym postępowanie i zawierającym umowę PPP powinien być organ założycielski szpitala. Powierzenie świadczenia usług medycznych podmiotowi prywatnemu będzie oznaczać zaprzestanie działalności leczniczej przez szpital publiczny, i może prowadzić do jego likwidacji. Nie byłoby więc uzasadnione zawieranie umowy PPP przez podmiot publiczny, który może zostać zlikwidowany. Analizy wstępne Jednym z pierwszych działań podmiotu publicznego zamierzającego realizować projekt PPP w szpitalnictwie jest jasne określenie potrzeb lokalnych, które mają zostać zaspokojone poprzez realizację projektu (popyt-podaż, w tym np. minimalna ilość łóżek szpitalnych, konieczny zakres modernizacji już istniejącego szpitala etc.). Podmiot publiczny powinien także ocenić i przeanalizować swoje możliwości zaspokojenia tych potrzeb (np. posiadane odpowiednie środki finansowe, nieruchomości etc.). Na tym wstępnym etapie powinno dojść do ustalenia, czy projekt partnerstwa publicznoprywatnego obejmować będzie usługi medyczne. Po dokonaniu wstępnych analiz, podmiot publiczny powinien określić potencjalny zakres projektu szpitalnego, który chce i może realizować. Następnie podmiot publiczny powinien porównać koszty projektu realizowanego tzw. tradycyjną ścieżką z kosztami jego realizacji w formule PPP (kalkulacja za pomocą komparatora sektora publicznego), a następnie ocenić możliwości pozyskania partnera prywatnego do tak zarysowanego projektu. Powołanie zespołu odpowiedzialnego za przeprowadzenie PPP Kolejnym krokiem podmiotu publicznego powinno być wyłonienie zespołu osób, które będą koordynowały projekt na poszczególnych fazach jego realizacji, stanowiąc swoiste centrum dowodzenia projektem począwszy od wstępnych analiz i opracowania harmonogramu, po wybór partnera prywatnego i monitorowanie realizacji projektu. Wybór doradcy Zaleca się, aby podmiot publiczny korzystał z pomocy doświadczonych doradców zewnętrznych przede wszystkim prawnych, finansowych i technicznych. Taka pomoc powinna zapewnić sprawne i szybkie przeprowadzenie procesu wyboru podmiotu prywatnego oraz wybór najlepszej oferty. 4
Badanie rynku potencjalnych inwestorów Po wybraniu doradców zewnętrznych, podmiot publiczny powinien przystąpić do rozpoznania (potencjalnego) zainteresowania projektem szpitalnym podmiotów prywatnych. W tym celu należy przeprowadzić analizę projektów PPP podobnych do planowanego zrealizowanych, bądź będących w trakcie realizacji w Polsce lub za granicą (przede wszystkim w zakresie sposobów realizacji i finansowania). Na tym etapie należy nawiązać kontakt z wybranymi przedstawicielami sektora prywatnego oraz instytucjami finansowymi. W wyniku wstępnego badania rynku powinny zostać określone minimalne warunki (jakie musi spełniać projekt), konieczne do zainteresowania inwestorów i partnerów prywatnych. Sprecyzowanie struktury projektu Znając warunki brzegowe zainteresowania inwestorów projektem (przy pomocy doradców zewnętrznych), podmiot publiczny powinien dokonać weryfikacji swoich wstępnych założeń m.in. rynkowych, finansowych, organizacyjnych i prawnych. Weryfikacja ta powinna doprowadzić do określenia struktury projektu uwzględniającej dostępne i możliwe do zastosowania formy współpracy z partnerem prywatnym, w tym: proponowanego podziału ryzyk, mechanizmu płatności oraz planowanego wkładu partnerów w realizację projektu. Ustalenie sposobu wynagradzania partnera prywatnego Wynagrodzenie partnera prywatnego może pochodzić od podmiotu publicznego biorącego udział w projekcie PPP, z płatności dokonywanych przez pacjentów, lub ich ubezpieczycieli, względnie z innych źródeł. W ramach przygotowywania projektu partner publiczny powinien racjonalnie ocenić swoje możliwości uczestnictwa finansowego w takim projekcie, biorąc pod uwagę zarówno ograniczenia prawne, jak i efektywność uzyskiwanych świadczeń. Z uwagi na specyfikę projektów w ochronie zdrowia w Polsce (krótkotrwałe kontrakty z NFZ, niepewność wynikająca z braku gwarancji kontraktu w długim okresie) zainteresowanie strony prywatnej jest niejednokrotnie uwarunkowane poziomem zaangażowania finansowego strony publicznej im niższe jest to ostatnie, tym mniejsze prawdopodobieństwo znalezienia wiarygodnego partnera prywatnego. Wybór metody realizacji projektu Po sprecyzowaniu struktury projektu szpitalnego podmiot publiczny powinien opracować podstawowe założenia realizacji projektu. Po ich określeniu, możliwe będzie dokonanie analizy porównawczej realizacji projektu prowadzącej do wyboru między PPP a metodą tradycyjną jego realizacji (doprecyzowanie, zmiana założeń lub dodatkowe kalkulacje za pomocą komparatora sektora publicznego). 5
W badaniu obu metod realizacji projektu podmiot publiczny powinien uwzględniać wiele obszarów porównawczych projektów, a następnie dokonać oceny całościowej metod realizacji, dokonując wyboru jednej z nich. Należy także pamiętać, że wybór formy realizacji projektu powinien być podyktowany także analizą wpływu projektu na poziom zobowiązań finansowych podmiotu publicznego. Na tym etapie podmiot publiczny powinien także dokonać ostatecznego wyboru pomiędzy różnymi formami realizacji projektu PPP. Projekt może bowiem przybrać formę zinstytucjonalizowanego PPP (spółki celowej) lub umownego PPP (umowa o PPP lub koncesja). Wybór partnera prywatnego W przypadku, gdy wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić będzie od podmiotu publicznego np. szpitala, partner prywatny powinien być wybrany zgodnie z przepisami ustawy prawo o zamówieniach publicznych - w trybie dialogu konkurencyjnego. W przypadku zaś, gdy wynagrodzenie partnera publicznego stanowić będzie prawo pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, wybór partnera prywatnego powinien być dokonany przy zastosowaniu ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi. Dialog konkurencyjny Zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej, najwłaściwszym trybem do wyboru partnera prywatnego w ramach Ustawy PZP jest procedura dialogu konkurencyjnego. Co do zasady, dialog konkurencyjny może być zastosowany w razie łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. gdy zamówienie jest szczególnie skomplikowane i gdy cena nie jest jedynym kryterium wyboru najlepszej oferty, dokonywanego przez podmiot publiczny. W ramach procedury, podmiot publiczny musi przygotować szereg praktycznych dokumentów niezbędnych do prowadzenia dialogu konkurencyjnego: regulamin dialogu, wstępny projekt umowy PPP, propozycję rozłożenia ryzyk itp. Zasadne jest także przygotowanie wirtualnego data-roomu zawierającego całość dokumentacji związanej z projektem, co powinno ułatwić potencjalnym partnerom prywatnym dostęp do niezbędnej dokumentacji. Pierwszym etapem wyboru partnera prywatnego jest publikacja ogłoszenia o wszczęciu postępowania. W takim ogłoszeniu podmiot publiczny powinien zamieścić w szczególności ogólny opis potrzeb i wymagań, określający uwarunkowania techniczne, prawne i finansowe projektu. Kolejnym etapem procedury jest weryfikacja wniosków złożonych przez podmioty prywatne o dopuszczenie do udziału w dialogu i zaproszenie tych podmiotów, którzy spełnili wskazane w ogłoszeniu warunki uczestnictwa. Jeżeli liczba wykonawców, którzy spełniają warunki udziału w postępowaniu, jest większa niż określona w ogłoszeniu, zamawiający zaprasza do dialogu wykonawców, którzy najlepiej spełniają postawione warunki (otrzymali najwyższe oceny). Minimalna liczba wykonawców 6
zależy od wysokości zamówienia (trzech lub pięciu). Jeżeli tylko jeden wykonawca spełnia warunki udziału w postępowaniu, tylko on powinien zostać zaproszony do dialogu. Procedura dialogu konkurencyjnego polega na prowadzeniu kilku etapowych rozmów z podmiotami prywatnymi, w oparciu o opis potrzeb i wymagań określony przez podmiot publiczny. W trakcie kolejnych tur dialogu, na podstawie propozycji rozwiązań proponowanych przez partnerów prywatnych, opis ten powinien być ostatecznie doprecyzowany przez podmiot publiczny. Na podstawie tego opisu, podmiot publiczny powinien następnie sporządzić Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) i zaprosić podmioty prywatne do składania ostatecznych ofert. Co do zasady dialog konkurencyjny musi być prowadzony z uwzględnieniem zasad poufności składanych ofert a także przejrzystości i równego traktowania podmiotów prywatnych. Podmiot publiczny powinien prowadzić dialog aż do momentu, w którym będzie w stanie określić rozwiązanie najbardziej spełniające jego potrzeby. W momencie, gdy jest w stanie sprecyzować szczegółowo kształt projektu, zamyka dialog konkurencyjny, ogłasza specyfikację zamówienia i zaprasza do składania ofert podmioty, które brały udział w dialogu i nie zostały z niego wyeliminowane. Zamawiający dokonuje oceny ofert według pewnych z góry określonych kryteriów, wskazanych przez niego już w ogłoszeniu o zamówieniu, a następnie dopracowanych szczegółowo w SIWZ. Kryteria wyboru można podzielić na kryteria obligatoryjne (cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, podział zadań i ryzyk, terminy i wysokość płatności) oraz fakultatywne (jakość, parametry techniczne, koszty eksploatacji, serwis i in.). Po wybraniu najkorzystniejszej ze złożonych ofert oraz rozstrzygnięciu ewentualnych odwołań, podmiot publiczny zawiera z partnerem prywatnym umowę o PPP i niezwłocznie publikuje ogłoszenie o udzieleniu zamówienia. Co do zasady, umowa o PPP powinna określać przedmiot umowy, czyli opis przedsięwzięcia, strony umowy, okres obowiązywania, terminy wykonania umowy, warunki zawieszające, mechanizm płatności i podział ryzyk. Ponadto, umowa PPP powinna określać również zobowiązania i prawa stron, w tym postanowienia odnośnie wkładów stron, a także: wielkość i sposób wynagradzania partnera prywatnego, skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania (kary umowne, obniżenie wynagrodzenia partnera prywatnego) oraz zasady i szczegółowy tryb publicznej kontroli realizacji przedsięwzięcia. Jeśli podmiot publiczny i partner prywatny zamierzają powołać spółkę, której zadaniem będzie wykonanie umowy o PPP, umowa taka powinna także określać postanowienia odnoście utworzenia spółki celowej. W umowie o PPP powinny się również znaleźć postanowienia dotyczące: stanu, w jakim zostanie zwrócony podmiotowi publicznemu składnik majątkowy, który był wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia, ewentualnie terminu do skorzystania przez partnera prywatnego z prawa pierwokupu nieruchomości, będącej wkładem własnym, 7
harmonogramu przedsięwzięcia, łącznej wartości środków przeznaczonych na całe przedsięwzięcie, będące przedmiotem umowy, niezależnie od źródła ich pochodzenia, okresu obowiązywania umowy;, zasad i zakresu ubezpieczeń przedsięwzięcia, a także dodatkowych gwarancji i umów oraz zobowiązań stron w tym zakresie, trybu i zasad rozstrzygania sporów wynikłych na tle umowy a także warunków i sposobu rozwiązania umowy o PPP. Koncesja na roboty budowlane lub usługi Podmiot publiczny przygotowując i prowadząc postępowanie o udzielenie koncesji powinien, podobnie jak w przypadku dialogu konkurencyjnego, zapewnić równe i niedyskryminacyjne traktowanie uczestników, działać w sposób przejrzysty oraz z zachowywać zasady uczciwej konkurencji. Podmiot publiczny powinien przygotować opis przedmiotu koncesji przez: odniesienie do specyfikacji technicznej bądź przez charakterystykę lub wymagania w zakresie funkcjonalności, względnie przy wykorzystaniu obydwu tych metod. Podobnie jak w przypadku dialogu konkurencyjnego podmiot publiczny musi przygotować szereg praktycznych dokumentów m.in. regulamin udzielenia koncesji, projekt umowy koncesyjnej, propozycję podziału ryzyk. Może też przygotować wirtualny data room na dokumentację związaną z projektem. Pierwszym etapem procedury również będzie publikacja ogłoszenia. Kolejnym etapem jest weryfikacja złożonych wniosków oraz negocjacje, które mogą dotyczyć wszystkich aspektów koncesji. W wyniku negocjacji strona publiczna może dojść do wniosku, że wstępna koncepcja, bądź szczegóły projektu wymagają zmiany i dokonać zmiany wymagań określonych w ogłoszeniu. Następnym etapem jest przesłanie opisu koncesji wraz z zaproszeniem do złożenia ofert do kandydatów, z którymi były prowadzone negocjacje. Strona publiczna wybierze ofertę najkorzystniejszą Kryteriami oceny ofert mogą być w szczególności: czas trwania, wysokość współfinansowania przedmiotu koncesji ze środków oferenta, koszty użytkowania, wysokość opłaty za usługę świadczoną na rzecz osób trzecich, korzystających z przedmiotu koncesji, jakość wykonania, wartość techniczna, właściwości estetyczne i funkcjonalne, aspekty środowiskowe, rentowność, termin wykonania i inne. Po wybraniu najkorzystniejszej oferty podmiot publiczny (koncesjo dawca) zawiera z partnerem prywatnym (koncesjonariuszem) umowę koncesji. Umowa ta poza określeniem przedmiotu koncesji, okresu jej obowiązywania, wynagrodzenia koncesjonariusza powinna zawierać wskazanie i podział ryzyk pomiędzy koncesjodawcą, a koncesjonariuszem. Ponadto powinna zawierać szereg innych elementów takich jak warunki przedłużenia i skrócenia 8
koncesji, warunki i sposób jej rozwiązania, kwestie odpowiedzialności stron, ubezpieczeń oraz tryb i warunki rozwiązania umowy. Okres, na który zawierana jest umowa koncesji powinien uwzględniać zwrot nakładów koncesjonariusza, ale nie może być dłuższy niż 30 lat w przypadku robót budowlanych i 15 lat w przypadku usług. Niedopuszczalne jest dokonywanie zmian zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie, której zawarto umowę koncesji, ani zawieranie z koncesjonariuszem dodatkowej umowy na wykonanie prac budowlanych nieobjętych umową koncesji, chyba, że konieczność takich zmian wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć w dniu zawarcia umowy. Zainteresowanemu podmiotowi, który miał interes w zawarciu umowy koncesji i poniósł, bądź może ponieść szkodę w wyniku czynności podjętych przez koncesjodawcę z naruszeniem prawa przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zamknięcie finansowe Procedura po zawarciu umowy o PPP, względnie umowy koncesji musi uwzględniać zamknięcie finansowe, w ramach którego po zweryfikowaniu warunków finansowania pozyskanego przez partnera prywatnego i aktualizacji zaproponowanego modelu finansowego, powinny zostać zatwierdzone zobowiązania finansowe podmiotu publicznego. Zamknięcie finansowe to proces negocjacji warunków finansowych, który kończy się podpisaniem umów z instytucjami finansowymi zapewniającymi środki umożliwiające realizację projektu. W większości przypadków umowy PPP/koncesji zawierają zapisy określające warunki zawieszające uzależniające rozpoczęcie realizacji projektu od skutecznego zamknięcia finansowego, czyli pozyskania finansowania. Realizacja projektu W trakcie realizacji projektu, podmiot publiczny, powinien monitorować i kontrolować realizację projektu PPP w zakresie prawidłowości jego wykonania w tym, jego terminowości, kosztów i jakości wykonanych robót i świadczonych usług.. W ramach projektu PPP podmiot prywatny może być w zobowiązany do bieżącego przekazywania podmiotowi publicznemu raportów dotyczących określonych wskaźników i paramentów zrealizowanej inwestycji szpitalnej, czy ewentualnie świadczonych usług medycznych. Dane zawarte w powyższych raportach powinny być weryfikowane przez podmiot publiczny lub wyznaczonego przez ten podmiot audytora. Podmiot publiczny powinien także zarządzać ewentualnymi zmianami w umowy o PPP lub umowy koncesji. W przypadku zmian istotnych, możliwość ich dokonania zależy od tego czy zostały one przewidziane w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Podmiot publiczny powinien kontrolować przestrzeganie ustalonych parametrów jakości wykonywania usług oraz weryfikować przyjęte w umowie PPP wskaźniki efektywności. 9
Zakończenie części projektowej przedsięwzięcia Ostatnim etapem realizacji projektu w formule PPP jest przekazanie przez podmiot prywatny i odbiór przez podmiot publiczny przedmiotu partnerstwa, w tym wszelkich spraw w toku. W zależności od ustaleń umownych, po zakończeniu projektu może nastąpić przekazanie sektorowi publicznemu aktywów użytkowanych w celu dalszego świadczenia zakontraktowanych usług. W takim przypadku szczególną wagę należy przywiązywać do ustaleń dotyczących stanu aktywów i ich wartości rezydualnej w kontekście przydatności do świadczenia usług w przyszłości. Przyjęte rozwiązania mogą przewidywać również pozostawienie aktywów po stronie partnera prywatnego i możliwość dalszego świadczenia usług (również dla podmiotów trzecich) z wykorzystaniem tych aktywów. Sposób przygotowania i przeprowadzenia odbioru, jego poszczególne etapy powinny być przewidziane już w umowie PPP. 10