100 GLOBAL COMPACT PRZECIWDZIAŁANIE SZAREJ STREFIE W POLSCE Branża paliwowa Branża paliwowa została jako pierwsza wzięta pod uwagę podczas wprowadzania zmian dążących do uszczelnienia systemu oraz walkę ze zorganizowanymi grupami przestępczymi wyspecjalizowanymi w przestępstwach gospodarczych. W przypadku cen paliw zawsze około 50% ceny to daniny publiczne (około 48% w przypadku oleju napędowego i 53,5% w przypadku benzyny). BAROMETR ZMIAN 85% + Pakiet paliwowy Pakiet energetyczny Pakiet transportowy Uprawnienia KAS transportowego na "klasyczny" przemyt Pakiet paliwowy; pakiet energetyczny 90% W tej sytuacji wprowadzanie nielegalnego i nieopodatkowanego paliwa za niższą cenę opłaca się samym grupom przestępczym, jak i klientom, którzy chętnie sięgają po tańszy produkt i często nie wiedzą lub nie chcą znać źródła taniego paliwa. Według szacunków skala wyłudzeń w 2015 roku w obrocie paliwami wyniosła 10 mld zł 1. Wprowadzone zmiany regulacyjne w roku 2016 (Pakiet paliwowy i Pakiet energetycz- ny) spowodowały odwrócenie trendu i ograniczanie wielkości szarej oraz czarnej strefy. Zmiany te zostały wprowadzone w konsultacjach z przedsiębiorcami. Wciąż można zidentyfikować szereg wyzwań stojących przed branżą. Wciąż bowiem branża paliwowa jest w szczególności narażona na działania czarnej strefy i zorganizowanych grup przestępczych zaangażowanych w obrót paliwami i wyłudzeniami na wielką skalę.
SZARA STREFA I STREFA WYŁUDZEŃ W POLSCE UJĘCIE SEKTOROWE 101 Należy sobie uświadomić, że branża paliwowa jest szczególnie narażona na wyłudzenia i oszustwa. Na każdym etapie dostarczania i produkcji paliw możliwe są działania niepożądane. W związku z tym potrzebne są regulacje lub podjęcie działań na wszystkich etapach produkcji, transportu, infrastruktury, logistyki, rafinacji lub mieszania, obrotu hurtowego i detalicznego na administracji kończąc. Sama branża informowała już w swoich publikacjach 2 o konieczności stworzeniu rozwiązań systemowych dla sektora paliwowego, które dostrzegają się wzajemnie i uzupełniają. Obecnie bowiem elementy te znajdują się różnych regulacjach prawnych, bywają ze sobą niespójne i mogą zawierać rozbieżne definicje. Jednym z rozwiązań prawnych, które w ostatnim czasie miały istotny wpływ na obniżenie skali nielegalnego handlu paliwami, jest opisywany już w innej części tego raportu pakiet transportowy, który wkrótce ma objąć także kolej. Dzięki rejestracji przewozów drogowych, praktycznie niemożliwe jest dzisiaj zadeklarowanie w transporcie drogowym paliwa tranzytu, a następnie pozostawienie go w Polsce i wprowadzenie do nielegalnej sprzedaży. Cysterna legalnie wjeżdżająca do Polski jest monitorowana i śledzona zgodnie z zadeklarowanym celem. Wyzwaniem stojącym w tej chwili przed organami skarbowymi i organami ścigania jest dalsze uszczelnienie systemu mające na celu walkę z klasycznym przemytem. Istnieją podejrzenia, że część grup przestępczych mogła lub może przerzucić się na tego typu działania. Wprowadzenie pakietu transportowego oraz opisanych poniżej dedykowanych branżowo pakietów paliwowego oraz energetycznego w istotny sposób przyczyniło się do redukcji nielegalnego obrotu paliwami w Polsce. VIII 2015-VII2016 VIII 2016- VII 2017 Razem 3 730 494 7 228 259 94% Według danych Polskiej Organizacji Przemysłu i Handlu Naftowego od momentu wprowadzenia rozwiązań pakietów paliwowego i energetycznego, czyli od sierpnia 2016 roku znacząco wrósł wolumen legalnej konsumpcji paliw w Polsce w tym w szczególności oleju napędowego. W okresie od sierpnia 2016 do lipca 2017 roku legalna konsumpcja paliw w stosunku do analogicznego okresu ubiegłego roku wzrosła o 18%, a konsumpcja oleju napędowego o 23%. VIII 2015-VII2016 VIII 2016- VII 2017 Razem 21 678 072 25 667 478 18% Jeszcze wyraźniej skutki wprowadzenia ww. rozwiązań widać w danych dotyczących legalnego importu, który w przypadku całego rynku paliw w wzrósł o 94%, a w przypadku oleju napędowego o 111%. VIII 2015-VII2016 VIII 2016- VII 2017 844 683 Razem 2 321 014 789 394-66% Jednocześnie w znaczący sposób obniżyła się skala rejestrowanego eksportu, który w podobnych okresach porównawczych dla całego rynku paliw obniżył się 66%, a w przypadku oleju napędowego o 78%. Spadek ten może z jednej strony wynikać z rzeczywistego obniżenia eksportu przez lokalnych producentów w związku z rosnącymi możliwościami sprzedaży paliwa na rynku lokalnym. Częściowo jednak może być także spowodowany ograniczeniem skali eksportu pozornego realizowanego przez grupy przestępcze, którego celem było nielegalne uplasowanie paliwa wyeksportowanego paliwa na rynku polskim. Na uwagę zasługuje także fakt rozwiązania części problemów dotyczących koordynacji oraz należytego przepływu informacji pomiędzy organami publicznymi zaangażowanymi w funkcjonowanie branży. Mowa tu zarówno o regulatorach, jak i instytucjach kontroli. Reguluje to w tym momencie Pakiet energetyczny gwarantujący wymianę informacji, aktualizację koncesji czy jawność rejestrów pomiędzy URE, IH i UOKiK. Wciąż są jednak oczekiwania dotyczące elektronizacji gromadzonych danych oraz sprawna koordynacja współpracy. Zmiany te w oczywisty sposób przekładają się na wpływy z akcyzy, które rosły szybciej niż w latach ubiegłych. Według
102 GLOBAL COMPACT PRZECIWDZIAŁANIE SZAREJ STREFIE W POLSCE danych Ministerstwa Finansów przychody z podatku akcyzowego za okres styczeń-sierpień 2017 roku wyniosły 20,3 miliarda złotych i były o 7,1% wyższe niż w analogicznych okresie roku ubiegłego. Wyzwaniem wciąż jest edukacja konsumencka i świadomość zakupu paliw z legalnych źródeł. Konsumenci najczęściej podejmują decyzje w oparciu o kryterium ceny. Wymagany jest większy nacisk na uświadomienie, że podatki z paliw są korzystne społecznie, a wspieranie grup przestępczych nie tylko osłabia państwo, ale może być szkodliwe dla samych pojazdów wykorzystywanych przez konsumentów. Nie ma bowiem kontroli nad jakością oraz składem chemicznym paliw wprowadzanych do obrotu nielegalnie. PAKIET PALIWOWY Pierwszego sierpnia 2016 roku zaczął obowiązywać w Polsce Pakiet Paliwowy. Na pakiet paliwowy składają się nowelizacje ustaw o VAT i akcyzie, prawa energetycznego oraz o zapasach paliw 3. Przygotowany przez resort finansów pakiet miał na celu uszczelnienie luki VAT wynikającej z poboru podatku z paliw, olejów oraz obrót paliwami za granicą. Regulacja dotyczy wewnątrzwspólnotowego nabywania paliw oraz zapłaty VAT związanego z tą operacją. Zobowiązanie ciąży aktualnie nie tylko na nabywcach, ale na zarejestrowanych odbiorcach oraz składach podatkowych. Termin wpłaty został skrócony do 5 dni od momentu wejścia paliwa do składu podatkowego. Zmiany dotyczą także koncesji na obrót paliwami, które może uzyskać wyłącznie podmiot mający siedzibę i zarejestrowany w Polsce. Zmiany te są w oczywisty sposób korzystne z perspektywy monitorowania obrotu paliwami oraz śledzenia zobowiązań podatkowych, choć z drugiej strony stanowią obciążenie administracyjne i finansowe dla samych kupujących. Pakiet Paliwowy powstał w odpowiedzi na liczne sygnały dotyczące nadużyć i wyłudzeń na rynku paliw płynnych i ma istotny wpływ na ograniczenie nielegalnej działalności na tym rynku. Przyspieszona do pięciu dni płatność VAT redukuje możliwość wyłudzeń. Ograniczając możliwość nielegalnego obroty paliwami oraz wyłudzeń podatku VAT w oparciu o handel na tym rynku, przyczynia się on przede wszystkim do ograniczenia możliwości działania czarnej strefy. PAKIET ENERGETYCZNY Jako Pakiet energetyczny określa się ustawę o zmianie ustawy Prawo Energetyczne oraz niektórych innych ustaw. 4 Jej nadrzędnym celem jest zwiększenie transparentności rynkowej, wprowadzenie mechanizmów uczciwej konkurencji, a także zaostrzenie kar, w tym możliwości cofnięcia koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Dodatkowo pakiet wzbogaca prezesa URE w zwiększone możliwości kontrolne. Razem z Pakietem paliwowym mają stanowić tandem zmian, które wesprą funkcjonowanie legalnego rynku obrotu paliw oraz uniemożliwią rozwój czarnej strefy. Pakiet obejmuje przede wszystkim następujące zmiany: ujednolicenie definicji paliw ciekłych, podmiotów zobowiązanych do tworzenia zapasów obowiązkowych i realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego, wprowadzenie mechanizmów koordynacji działań administracji publicznej, rozbudowanie mechanizmów sprawozdawczych o rynku paliwowym oraz wprowadzenie sankcji karnych za brak koncesji na obrót paliwami. Pakiet ten w znaczący sposób przyczynił się do ograniczenia możliwości nielegalnego obrotu paliwami. Stworzono podstawy do utworzenia w ramach bazy koncesjonariuszy oraz rejestru podmiotów przywożących prowadzonych przez Prezesa URE jednolitej bazy danych o rodzajach, ilości oraz lokalizacji infrastruktury paliw ciekłych w Polsce. Regulację rynku oparto poza tym o zasady jawności i transparentności danych i informacji rynkowych. Mają one budować mechanizmy samoregulacji rynku oparte o weryfikację podmiotów na nim działających przez samych uczestników rynku. Pakiet energetyczny został wdrożony w odpowiedzi na postulaty branży, która była dotknięta przez nieuczciwą konkurencję oraz grupy przestępcze obracające nielegalnie paliwami płynnymi. Działanie Pakietu zostało wymierzone bezpośrednio w działalność nielegalną. Opiera się na zwiększonych możliwościach kontroli i uprawnieniach prezesa URE, możliwości karania a także cofania koncesji w uzasadnionych przypadkach. Opisane zmiany pozwalają ograniczyć działania niepożądane działają odstraszająco na wszystkie podmioty, które chcą być nietransparentne i przystąpić do działań poza prawem. Pakiet energetyczny ze względu na swój kształt oraz termin wdrożenia należy rozpatrywać równolegle z pakietem paliwowym. Z tego powodu oceny przyznane dla obu Pakietów powinny być identyczne. 3 4
SZARA STREFA I STREFA WYŁUDZEŃ W POLSCE UJĘCIE SEKTOROWE 103 LESZEK WIECIECH Prezes-Dyrektor Generalny Polska Organizacja Przemysłu i Handlu Naftowego Regulacje prawne, które weszły w życie na przestrzeni ostatnich kilkunastu miesięcy, a także intensywne działania kontrolne organów ścigania i służb podległych Ministrowi Finansów, spowodowały zasadnicze ograniczenie przestępczości w obrocie paliwami. Pakiet paliwowy (ustawa z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw), pakiet energetyczny (ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw) oraz pakiet przewozowy (ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów), będące w dużym stopniu realizacją propozycji branży paliwowej, sprawiły, że znacząco wzrosła oficjalna konsumpcja paliw, a pole działania dla szarej i czarnej strefy w obrocie paliwami płynnymi w Polsce stało się ograniczone. W 2016 roku rynek paliw silnikowych (BS, ON i autogaz) wzrósł w stosunku do roku 2015 o 13%. Pierwsza połowa 2017 roku charakteryzowała się kontynuacją trendu wzrostowego. Po 8 miesiącach rynek wzrósł w stosunku do analogicznego okresu roku ubiegłego o około 14% (ON o 18%, benzyny o 7%). Nastąpiło ograniczenie nieopłacalnego z punktu widzenia producentów i budżetu państwa eksportu, a jednocześnie znacząco wzrósł oficjalny import. Świadczy to o skuteczności przyjętych regulacji prawnych, a także o tym, że szacunki POPiHN odnośnie do skali szarej i czarnej strefy nie były zawyżone. Tym niemniej potrzebne są dalsze działania, mające na celu permanentne ograniczenie szarej strefy w obrocie paliwami. Nadal część podmiotów działających na rynku łamie prawo poprzez działalność bez koncesji lub wpisu do rejestru podmiotów przywożących. Duża część spraw, zgłaszanych przez różne instytucje kontrolne, jest umarzana lub niepodejmowana przez prokuratorów ze względu na rzekomą znikomą szkodliwość społeczną czynu lub brak znamion przestępstwa. Takie podejście sprawia, że niektóre przepisy przyjęte w celu zwalczania przestępczości gospodarczej w obrocie paliwami ciekłymi, w tym mającymi uszczelniać system koncesjonowania tego rynku, nie mogą być efektywnie i skutecznie egzekwowane, co utrudnia walkę z przestępczością na rynku paliw ciekłych w Polsce. Uważamy, że kluczowe dla powodzenia zwalczania szarej i czarnej strefy w obrocie paliwami jest wzmocnienie Krajowej Administracji Skarbowej oraz Urzędu Regulacji Energetyki. Chodzi zarówno o zwiększenie liczby personelu, jak też odpowiednie go wyposażenie i dofinansowanie. Ważną kwestią jest skoordynowany, jed-
104 GLOBAL COMPACT PRZECIWDZIAŁANIE SZAREJ STREFIE W POLSCE noinstancyjny nadzór nad poszczególnymi organami administracji i służbami, zaangażowanymi w zwalczanie przestępczości w obrocie paliwami. Konieczne jest powierzanie spraw, związanych z przestępczością podatkową, odpowiednio przeszkolonym prokuratorom i sędziom, posiadającym odpowiednią wiedzę specjalistyczną. Powinno się częściej sięgać po kary administracyjne, związane z brakiem realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego oraz zapasów obowiązkowych, pozwalające na efektywne, materialne uderzenie w przestępców bez czekania na zakończenie przedłużających się postępowań sądowych. Dalszemu uporządkowaniu rynku sprzyjałoby przyjęcie kompleksowego prawa naftowego grupującego przepisy dotyczące branży paliwowej w jednym miejscu, jak ma to miejsce w przypadku gazu ziemnego, czy energii elektrycznej.