Zeszyty Naukowe nr 840 Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 2010 Katarzyna Owsiak Katedra Finansów Katarzyna Maj-Waśniowska Katedra Finansów Budżet zadaniowy narzędzie zarządzania finansami publicznymi 1. Wprowadzenie Zmiany zachodzące w polskiej gospodarce związane po pierwsze z transformacją ustrojową, a po drugie z integracją europejską wymuszają podejmowanie działań mających na celu zreformowanie sektora finansów publicznych. Reforma ta polega na dążeniu do efektywniejszego wykorzystywania dochodów publicznych przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych, a także na próbie racjonalizacji wydatków dokonywanych przez te jednostki. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego celu jest wykorzystywanie metod programowania budżetowego. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera koncepcja budżetu zadaniowego, która jest już w praktyce stosowana w wielu krajach 1. W ostatnich latach w Polsce również toczone są intensywne prace mające na celu zastąpienie tradycyjnego budżetu państwa budżetem zadaniowym. Doświadczenia w tym zakresie posiadają już niektóre jednostki samorządu terytorialnego (JST). Początki reform budżetowania w Polsce to 1994 r., kiedy to samorząd Krakowa określił nowe metody planowania wydatków. Kolejnymi miastami, które podjęły się przygotowania budżetu w nowej formie, polegającej na przejrzystej prezentacji priorytetowych obszarów działań i celów zadań, były m.in.: Lublin, Szczecin, Poznań. 1 Budżet zadaniowy wdrożono m.in.: w Stanach Zjednoczonych, Nowej Zelandii, Wielkiej Brytanii, Francji, Holandii, Japonii, Rosji, Łotwie, Estonii, Słowacji, Bułgarii, Rumunii, Kazachstanie i Afganistanie.
130 Katarzyna Owsiak, Katarzyna Maj-Waśniowska Celem artykułu jest próba wskazania zalet metody budżetowania zadaniowego ważnej dla procesu reformowania finansów publicznych. W artykule przedstawiona zostanie również krótka charakterystyka wybranych metod programowania budżetowego oraz koncepcja wdrożenia budżetu zadaniowego w Polsce. 2. Idea programowania budżetowego Planowanie budżetowe stanowi początkowy etap w procesie kształtowania wydatków publicznych. W literaturze przedmiotu wyróżnia się kilka metod kształtowania wydatków publicznych, których zewnętrznym wyrazem jest właśnie ich planowanie 2. Do metod tych zalicza się: metodę historyczną stosowaną w Polsce, w ramach której wydatki publiczne danego okresu (roku budżetowego) są zdeterminowane poziomem i strukturą wydatków publicznych w okresach wcześniejszych, metodę popytową, metodę podażową, metodę quasi-rynkową oraz metodę ekspertów 3. Wydatkowanie środków publicznych powinno być obecnie poddane nowoczesnym procedurom wynikającym z teorii i praktyki zarządzania, co określane jest programowaniem budżetowym, wykorzystywanym już w latach 40. XX w. Wiązało się to z pracami komisji Hoovera, która wnioskowała o opracowanie metod analizy rezultatów budżetowania w celu stworzenia prostszego i bardziej zrozumiałego dokumentu budżetowego 4. Efektem tych prac było powstanie tzw. Performance Budgeting. Opierając się na tej metodzie, planowanie budżetowe powinno obejmować następujące działania: wyodrębnienie zadań wraz z precyzyjnym określeniem celów oraz spodziewanych rezultatów (rezultat nie jest w tej metodzie najważniejszy i jest to jej główna słabość), specyfikację czynników egzogenicznych (niezależnych od wykonawcy), które mogą przeszkodzić w realizacji zadań, przedstawienie sposobów kwantyfikowania danej działalności (jednostek miary efektów), identyfikację kosztów jednostkowych realizacji konkretnego zadania oraz zestawienie całkowitych kosztów wykonania zadań w ramach danej działalności, kalkulację kosztów dla każdego rodzaju działalności. Metoda ta posiadała pewne wady związane m.in. z wysokim kosztami gromadzenia aktualnych informacji, a także trudnościami w pomiarze jakości usług publicznych. Próba wyeliminowania wspomnianych mankamentów doprowadziła do reorientacji na zarządzanie skierowane na rezultaty, co przyczyniło się do powstania rozwiniętych metod programowania budżetowego, do których zaliczyć można 2 Budżet władz lokalnych. Narzędzie zarządzania, red. S. Owsiak, PWE, Warszawa 2002, s. 53. 3 Szerzej na ten temat: ibidem, s. 53 56. 4 G.F. Regal, A.B. Summers, Citizens Budget Reports: Improving Performance and Accountability in Government, Reason Public Policy Institute, Policy Study No. 292, 2002, s. 1.
Budżet zadaniowy narzędzie zarządzania 131 m.in.: programowanie budżetowe Planning Programming Budgeting System (PPBS), metodę analizy kosztów i korzyści Cost Benefits Analysis, metodę budżetowania od zera Zero-Base Budgeting (ZBB). Zdaniem S. Owsiaka, metody te posiadają następujące wspólne cechy: budżetowanie według potrzeb jest podstawą programowania wydatków, kwantyfikowanie efektów wydatków publicznych, uwzględnienie jakości usług przy pomiarze efektywności wydatków publicznych, stosowanie wariantowej analizy osiągania celów przy kształtowaniu wydatków publicznych, pewna elastyczność jako element racjonalizujący wydatki w trakcie budżetowania oraz uspołecznienie procesu budżetowania 5. Idea pierwszej z metod (PPBS) opiera się na racjonalnym i systemowym podejściu do działalności finansowanej z budżetu. Najogólniej metoda ta składa się z trzech faz. Pierwsza planowania, sprowadza się do określenia kosztów i rezultatów określonych celów strategicznych. W fazie drugiej programowania następuje transformacja celów strategicznych na operacyjne przy uwzględnieniu harmonogramu ich realizacji. Faza trzecia budżetowania polega na skonfrontowaniu rezultatów osiągniętych w fazie programowania z możliwościami ich sfinansowania. Kolejna z metod Cost Benefits Analysis sprowadza się do porównywania wielkości kosztów i korzyści danego przedsięwzięcia. Opiera się ona na trzech zasadniczych działaniach: zdefiniowaniu celu (celów) projektu oraz alternatywnych możliwościach osiągnięcia tego celu (celów), dokonaniu analizy poszczególnych rozwiązań, porównaniu pozytywnych i negatywnych konsekwencji zastosowania zaproponowanych rozwiązań. Zasadniczym celem tej metody jest maksymalizacja korzyści przy danych nakładach lub minimalizacja kosztów przy danych efektach. Trzecia z metod ZBB, nazywana również budżetowaniem od podstaw, zasadniczo różni się od wcześniej omówionych metod, ponieważ podstawą programowania wydatków nie są, w tym wypadku, budżety z ostatnich lat, czyli tzw. budżetowanie przyrostowe. Metoda ta posiada dwie wyraźnie wyodrębnione fazy. Pierwsza polega na przygotowaniu pakietów decyzyjnych. Faza druga to implementacja pakietów decyzyjnych, na którą składają się dwa etapy: ustalenie hierarchii pakietów decyzyjnych na podstawie analizy kosztów i korzyści oraz ustalenie podziału środków w sposób zgodny z przyjętymi priorytetami 6. Racjonalizacja wydatków publicznych nie jest procesem zamkniętym i wciąż poszukiwane są nowe narzędzia, które w najwyższym stopniu przyczyniłyby się do efektywniejszego wydatkowania środków publicznych. Rezultatem tych 5 S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 262. 6 Ibidem, s. 264 265.
132 Katarzyna Owsiak, Katarzyna Maj-Waśniowska poszukiwań jest powstanie koncepcji budżetu zadaniowego, która jest uznawana za jedną z odmian programowania budżetowego. Koncepcja ta wymaga lepszego rozpoznania potrzeb społecznych i gospodarczych oraz właściwej selekcji zadań, ich realizacji przy wykorzystaniu mierników jakościowych i ilościowych, a przede wszystkim precyzyjnej kalkulacji kosztów zadań 7. 3. Budżet zadaniowy w procesie racjonalizacji wydatków publicznych w Polsce 3.1. Aspekty prawne związane z wdrażaniem budżetu zadaniowego Jednym z elementów zapowiedzianej reformy finansów publicznych w Polsce, oprócz podmiotowej konsolidacji sektora finansów publicznych, wprowadzenia rachunku deficytu sektora i długu publicznego zgodnego z klasyfikacją ESA 95, czy też przekształcenia części funduszy usytuowanych w Banku Gospodarstwa Krajowego w państwowe fundusze celowe oraz przekształcenia części funduszy celowych w jednostki budżetowe, jest nadanie zadaniowego charakteru głównym etapom procedury budżetowej (projektowanie budżetu państwa, układ załączników, uzasadnienie, informacje o budżecie zaprojektowanym, uchwalonym i wykonanym). Tradycyjny budżet, sporządzony według klasyfikacji budżetowej (części, działów i rozdziałów) jest mało czytelny i nie uwzględnia w sposób wystarczający celowości ponoszonych wydatków oraz ich skuteczności (oddziaływania na rzeczywistość społeczną i gospodarczą) 8. Wdrożenie koncepcji budżetu zadaniowego jest faktyczną realizacją m.in. art. 35, ust. 3, pkt 1 ustawy o finansach publicznych 9, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Ponadto proponowane zmiany w sposobie funkcjonowania finansów publicznych zostały zawarte np. w Programie Konwergencji 10, a polegać mają na uzdrowieniu budżetu państwa poprzez jego zadaniowe tworzenie oraz konsolidację i uelastycznienie części wydatków, a także wprowadzenie trzyletniej perspektywy 7 Szerzej na ten temat: S. Owsiak, Programowanie budżetowe warunkiem racjonalizacji wydatków publicznych, Kontrola Państwowa 2004, nr 1, s. 11 20. 8 T. Lubińska, A.L. Platonoff, T. Strąk, Budżet zadaniowy: Racjonalność przejrzystość skuteczność, Ekonomista 2006, nr 5, s. 647 666. 9 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104 z późn. zm. 10 Program konwergencji. Aktualizacja 2005, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2005, s. 6, www.mf.gov.pl
Budżet zadaniowy narzędzie zarządzania 133 planowania finansowego w sektorze instytucji rządowych i samorządowych; Krajowym Programie Reform na lata 2005 2008 11, a także Planie Informatyzacji 12. Zastosowanie koncepcji budżetu zadaniowego możliwe jest dzięki nowelizacji ustawy o finansach publicznych 13, która sprowadzała się do zmian w art. 124, zgodnie z którymi do projektu ustawy budżetowej dołącza się uzasadnienie zawierające w szczególności: [ ] zestawienie zadań, w ramach planowanych kwot wydatków, wraz z opisem celów tych zadań, mierników wykonania oraz przewidywanych wieloletnich kosztów finansowych związanych z ich realizacją (ust. 9), a także do zmian w art. 158, pkt 3, zgodnie z którymi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej powinno zawierać: [ ] informacje o wykonaniu zadań, w ramach planowanych kwot wydatków, wraz z opisem celów przedmiotowych zadań, mierników wykonania oraz przewidywanych wieloletnich kosztów finansowych związanych z ich realizacją, a także o wydatkach poniesionych na ich realizację. Kolejne zmiany uregulowań prawnych dotyczyć będą 14 : poszerzania zapisów związanych z budżetem zadaniowym (w ustawie o finansach publicznych), które zostaną stopniowo wprowadzone w 2008 i 2009 r.; wprowadzenia do projektu nowej ustawy o finansach publicznych 15 zapisów na temat budżetu zadaniowego, a polegających na rozszerzeniu: zakresu kontroli finansowej o przeprowadzenie wstępnej oceny gospodarności zaciągania zobowiązań finansowych (art. 41, ust. 2), nadaniu programom wieloletnim autentycznego charakteru wieloletniego i zadaniowego, wprowadzeniu obowiązku sporządzania przez dysponentów projektu planów dochodów i wydatków poszczególnych części budżetowych na rok budżetowy i kolejne dwa lata, doprecyzowaniu zakresu budżetu zadaniowego prezentowanego w uzasadnieniu do ustawy budżetowej, a także doprecyzowaniu treści sprawozdania z wykonania budżetu w zakresie budżetu zadaniowego, systematycznego rozszerzania zapisów noty budżetowej oraz instruktażu dotyczącego formułowania zadań, celów i mierników. 11 Krajowy Program Reform na lata 2005 2008, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2005, s. 13 14. 12 Plan Informatyzacji Państwa na lata 2007 2010, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Warszawa 2007. 13 Ustawa z 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2006, nr 249, poz. 1832. 14 Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, red. T. Lubińska, Difin, Warszawa 2007, s. 51 53. 15 Projekt ustawy z 4 kwietnia 2007 r. o finansach publicznych, www.mf.gov.pl (19.04.2007).
134 Katarzyna Owsiak, Katarzyna Maj-Waśniowska Polska, korzystając z doświadczeń innych państw we wdrażaniu budżetu zadaniowego 16, rozważała możliwości jego wprowadzania, opierając się na dwóch podejściach: całościowym oraz częściowym. Podejście całościowe charakteryzuje się tym, że cały budżet zostaje rozpisany na zadania, co prowadzi do zmiany klasyfikacji budżetowej. W ten sposób uzyskuje się harmonizację i koordynację działań organów państwowych, przy jednoczesnym zwiększeniu przejrzystości całego budżetu oraz nastawieniu na realizację celów i efektywnego wydatkowania środków publicznych występującego we wszystkich sferach interwencji państwa. W ramach podejścia częściowego następuje wprowadzenie budżetu zadaniowego tylko do poszczególnych programów rządowych lub też w wybranych ministerstwach oraz urzędach wojewódzkich. Przy takim ograniczeniu (wyszczególnieniu) możliwa będzie jedynie poprawa efektywności wydatkowania środków publicznych. Ostatecznie zdecydowano się w Polsce na zastosowanie podejścia całościowego, co było uwarunkowane chęcią stworzenia spójnego systemu oraz zagwarantowania wysokiej przejrzystości budżetu. Biorąc pod uwagę różnego rodzaju bariery oraz bezpieczeństwo sektora finansów publicznych, przewiduje się, że w latach 2009 2010 sporządzany będzie zarówno budżet w układzie tradycyjnym, jak i zadaniowym. Jednocześnie opracowano harmonogram wdrażania budżetu zadaniowego w Polsce, który będzie realizowany zgodnie z następującymi etapami: opracowanie założeń metodologicznych (październik 2006 r.), pilotaż w wybranych ministerstwach, np. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (lata 2007 2008), przejściowa faza wdrażania (lata 2009 2010 równoległe funkcjonowanie budżetu zadaniowego i budżetu w formie tradycyjnej), przejście na budżetowanie jedynie w ujęciu zadaniowym (po 2011 r.), opracowanie budżetów zadaniowych w jednostkach podsektora rządowego, ubezpieczeń społecznych (lata 2011 2012). wdrożenie budżetu zadaniowego we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego (od 2012 r.). 3.2. Istota budżetu zadaniowego Budżet zadaniowy polega na zarządzaniu środkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane na rzecz osiągania określonych rezultatów (realizacji zadań), mierzonych za pomocą ustalonego systemu mierni- 16 Zob. np. Budżet zadaniowy w Polsce, s. 131 198.
Budżet zadaniowy narzędzie zarządzania 135 ków. Można zatem powiedzieć, że istota budżetu zadaniowego sprowadza się do tego, by 17 : od planowania wydatków niezbędnych do funkcjonowania poszczególnych instytucji przejść do planowania niezbędnych kosztów wykonania zadań, określić wymagane wielkości wskaźników ilościowych i jakościowych, których osiągnięcie jest uważane za warunek uznania za wykonane zadania, na które zaplanowano w budżecie odpowiednie środki, podporządkować myśleniu zadaniowemu kryteria oceny instytucji i osób odpowiedzialnych za gospodarowanie środkami publicznymi. Do korzyści wynikających z zastosowania budżetu zadaniowego najogólniej zaliczyć można 18 : zwiększenie jawności i przejrzystości budżetu państwa; zwiększenie efektywności i skuteczności wydatkowania środków; usprawnienie działalności administracji państwowej i jej organów różnych szczebli poprzez współpracę (przy założeniu, że każdy organ ma jasno postawione cele i wskaźniki efektywności); zwiększenie się odpowiedzialności urzędników państwowych za realizację każdego zadania będzie odpowiadała jedna osoba. Jednocześnie nastąpi zwiększenie kompetencji urzędników państwowych (uzyskają większą swobodę w wydatkowaniu), ale wskaźniki ukażą efekty ich działania; możliwa stanie się realna wycena poszczególnych zadań państwa, a utworzenie standardów (kosztów jednostkowych) będzie przeciwdziałać korupcji; parlament uzyska większą moc decyzyjną, gdyż głosowanie odbywać będzie się nad konkretnymi elementami, a nie ogólnie nad przyjęciem ustawy budżetowej. W toku prac nad budżetem zdaniowym w Polsce została opracowana metodyka, która oparta jest na triadzie kategorii: racjonalizacja przejrzystość skuteczność oraz na koncepcji budżetowania zorientowanego na cele 19. Zgodnie z założeniami proponowana koncepcja budżetu zadaniowego zakłada ujęcie w trzyletnim programie rządu oraz w budżecie państwa dochodów i wydatków całego podsektora rządowego i ubezpieczeń społecznych, z wyłączeniem: państwowych szkół wyższych, jednostek badawczo-rozwojowych, samodzielnych publicznych 17 Budżet zadaniowy. Materiały szkoleniowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2007. 18 T. Lubińska, Budżet zadaniowy. Zarządzanie pieniędzmi publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane, www.budzetzadaniowy.gov.pl (12.12.2007). 19 Budżet zadaniowy: Racjonalność przejrzystość skuteczność. Metodyka, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Budżetu Zadaniowego, Zespół do Spraw Metodyki i Wdrażania Budżetu Zadaniowego został powołany przez Teresę Lubińską Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jako Zespół doradczy w pracach nad koncepcją budżetu zadaniowego, Warszawa, 20 grudnia 2006 r., s. 5.
136 Katarzyna Owsiak, Katarzyna Maj-Waśniowska zakładów opieki zdrowotnej, państwowych instytucji kultury, Polskiej Akademii Nauk i tworzonych przez nią jednostek organizacyjnych. Budżetem zadaniowym objęte będą zarówno wydatki sztywne (prawnie zdeterminowane), jak i wydatki tzw. elastyczne (prawnie niezdeterminowane), przy czym w wypadku pierwszej grupy wydatków pozostaną pewne ograniczenia związane z wyborem priorytetów, ale jednocześnie będzie istniała możliwość poprawy skuteczności i efektywności dokonywania tych wydatków. Wydatki publiczne w budżecie zadaniowym, w każdej części budżetu, będą klasyfikowane według: zadań, podzadań oraz działań. Taka klasyfikacja zadaniowa będzie powiązana z klasyfikacją funkcjonalną COFOG (Classification of Functions of Government), do zgodności z którą zobowiązuje nas członkostwo w OECD. Zadania państwa obejmują odpowiednio do swego zakresu tematycznego wydatki jednego obszaru działalności państwa (np. edukacja, obrona narodowa, ochrona zdrowia). Zadania te to będzie najwyższy (pierwszy) poziom nowej klasyfikacji budżetowej. Drugi szczebel klasyfikacji budżetowej obejmuje podzadania, które grupują wydatki według celu. Będą one podstawową jednostką klasyfikacji zadaniowej i zarazem jej najniższym szczeblem ujmowanym w budżecie państwa. Realizacja zadań i podzadań będzie wymagała określenia przez dysponentów planów działań dla podzadań. Plany działań będą zawierały wydatki ujęte w podziale na paragrafy klasyfikacji budżetowej, a także działania, które należy wykonać, aby osiągnąć cel podzadania. Metodyka budżetu zadaniowego wprowadza następującą klasyfikację działań 20 : działania w zakresie kształtowania polityki, działania w zakresie koordynacji, nadzoru i monitorowania wykonania zadań, działania w zakresie zarządzania działalnością realizowane przez jednostkę, działania w zakresie świadczenia usług administracyjnych, działania w zakresie świadczenia usług społecznych, działania w zakresie świadczenia usług technicznych, a także działania pomocnicze. Dla każdego zadania, podzadania i działania sprecyzowane są cele zdefiniowane zgodnie z ogólnymi kryteriami, a także mierniki określające oczekiwane rezultaty uzyskane w związku z ich realizacją. Podczas formułowania celów należy mieć na uwadze: jakość realizowanych zadań, liczbę dostarczanych produktów, stopień wykonania zadań, terminowość wykonania zadań, efektywność. Zgodnie z powszechnie obowiązującymi standardami cele powinny być: konkretne, mierzalne, zaakceptowane przez jednostki, realistyczne, określone w czasie, a także powinny odnosić się do efektów działań. Istotną rolę odgrywać będą mierniki, które powinny służyć ocenie realizacji działania, podzadania lub zadania pod względem: istotności, skuteczności, efektywności, użyteczności i trwałości. Najważniejszymi z wymienionych mierników są te, które odnoszą się do efektywności i skuteczności. Mierniki efektywności 20 Budżet zadaniowy w Polsce, s. 36 37.
Budżet zadaniowy narzędzie zarządzania 137 służą do określania zależności pomiędzy nakładami i osiągniętymi efektami, wynikami. Mogą być one stosowane na poziomie działania i podzadania, natomiast mierniki skuteczności służą do oceny stopnia realizacji celu i mogą być stosowane na wszystkich szczeblach klasyfikacji budżetowej. Ponadto zgodnie z wytycznymi Unii Europejskiej, wszystkie mierniki wykorzystywane w procesie ewaluacji muszą posiadać cechy wyznaczone przez normy międzynarodowe, czyli muszą: być adekwatne (odzwierciedlać podstawowy cel, któremu realizacja zadania będzie służyć); być akceptowane przez jednostki realizujące dane zadanie, być wiarygodne, a także łatwe do zrozumienia dla osób nieposiadających szczegółowej znajomości tematu oraz łatwe do monitorowania tzn. precyzyjne, proste w konstrukcji oraz możliwe do policzenia. Mierniki zgodnie z stosowaną metodologią w krajach OECD i Unii Europejskiej można podzielić na trzy stopnie, biorąc pod uwagę stopień ogólności celów. Pierwsza grupa to mierniki oddziaływania, które mierzą długofalowe konsekwencje realizacji zadania (np. stopa bezrobocia, liczba popełnianych przestępstw). Do drugiej grupy zalicza się mierniki rezultatu, które mierzą skutki podejmowanych działań (np. niższe koszty leczenia w wyniku zastosowania działań prozdrowotnych, zmniejszenie czasu przejazdu w wyniku remontu drogi). Ostatnia grupa to mierniki produktu, które mierzą stopień wykonania celów operacyjnych (np. koszt wybudowania jednego kilometra autostrady, koszt dowiezienia jednego dziecka do szkoły) 21. Mierniki odzwierciedlają politykę ministra, dla ich stworzenia niezbędna jest wiedza ekspercka, a także wieloletni proces gromadzenia danych. Konstruując poszczególne mierniki, należy również pamiętać o specyfice sektora publicznego, w ramach którego wiele zadań jest trudno mierzalnych i niejednokrotnie muszą one być realizowane, co wynika z doktryny społecznej realizowanej przez państwo (np. wydatki socjalne). 3.3. Trudności związane z wdrażaniem budżetowania zadaniowego Koncepcja budżetu zadaniowego jako jednego z głównych narzędzi reformowania i zarządzania finansami publicznymi w Polsce bywa również krytykowana. W. Misiąg wymienia jedenaście barier związanych z funkcjonowaniem budżetu zadaniowego 22 : 21 Szerzej na ten temat: Budżet zadaniowy w Polsce, s. 38 41. 22 W. Misiąg, Bariery wdrażania budżetowania zadaniowego [w:] Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Wydawnictwo KUL, Lublin 2007, s. 383 393.
138 Katarzyna Owsiak, Katarzyna Maj-Waśniowska niechęć administracji. Wdrożenie budżetu zadaniowego oznacza zmianę roli administracji publicznej, która będzie postrzegana jako usługodawca, a nie jako władza, czy też rozdawca dóbr ; niezgodność norm prawnych z faktycznymi możliwościami problem formalnego przyjęcia parametrów (wskaźników/standardy usług publicznych) wykonywania zadań; słabość sektora pozarządowego brak zainteresowania się koncepcją budżetu zadaniowego przez organizacje pozarządowe; niedostosowanie struktur administracji do zarządzania przez cele, obejmujące trzy płaszczyzny: 1) cały sektor publiczny (rozproszenie zadań między licznymi jego podmiotami), 2) administrację rządową i samorządową (brak konsekwentnej koncepcji decentralizacji państwa oraz próby ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego), 3) resorty (trudności w koordynacji zadań przez dane departamenty); niedostosowanie ustawy o finansach publicznych, polegające na tym, że w całej ustawie widoczne jest nastawienie na rygorystyczne przestrzeganie określonych limitów, a nie na faktyczną efektywność wykorzystania środków publicznych; kadry. Brak apolitycznych pracowników służby publicznej, które również nie są zaznajomione z nowoczesnymi metodami zarządzania publicznego; nieumiejętność zarządzania dużymi projektami (programami) międzyresortowymi. Każdemu nowemu projektowi towarzyszy powołanie kolejnego zespołu międzyresortowego lub komitetu Rady Ministrów. Wprowadzanie budżetu zadaniowego oznaczać musi współdziałanie wielu resortów w celu osiągnięcia jednego celu, zatem problem sprowadza się do nauczenia resortów współpracy; brak koordynacji przy wdrażaniu budżetowania zadaniowego. Wdrażanie budżetu zadaniowego jest procesem, w który powinien być zaangażowany cały rząd pod ścisłym nadzorem premiera. Na podkreślenie zasługuje fakt, że prace wdrożeniowe również powinny opierać się na ścisłym współdziałaniu trzech podmiotów: Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwa Finansów oraz Ministerstwa Rozwoju Regionalnego; statystyka. Największym problemem jest księgowość budżetowa, która uniemożliwia rozliczenie wykonywania budżetu oraz wieloletnich planów finansowych (brak danych, na podstawie których wyznaczyć można wartości wskaźników wykonywanych zadań publicznych); strategiomania. W sektorze finansów publicznych można zaobserwować tendencje do różnego rodzaju obowiązkowego sporządzania programów, strategii, czy też planów, które nie tworzą spójnego (jednolitego) programu służącego do zreformowania finansów publicznych. Traktowanie więc budżetu zadaniowego jako zintegrowanego programu służącego do osiągnięcia konkretnych celów
Budżet zadaniowy narzędzie zarządzania 139 w sektorze finansów publicznych pociąga za sobą konieczność ograniczenia ilości obligatoryjnych planów; wykorzystanie środków Unii Europejskiej jako cel sam w sobie. Przy takim podejściu można mówić o antyzadaniowości, czyli pozyskiwaniu środków unijnych dla samego pozyskiwania, a nie dla osiągnięcia efektów (przeszkoda w dobrym wykorzystywaniu środków unijnych). Jedną z barier może okazać się także dostosowanie Informatycznego Systemu Obsługi Budżetu Państwa, czyli systemu Trezor, do potrzeb budżetu zadaniowego. System ten umożliwia dysponentom środków budżetowych oraz Ministerstwu Finansów realizację wielu procesów budżetowych, takich jak np.: planowanie, wykonywanie budżetu państwa, a także prowadzenie sprawozdawczości budżetowej. Ponadto dla użytkowników na poziomie Ministerstwa Finansów, system umożliwia również prowadzenie rachunkowości budżetu państwa oraz generowanie raportów dla kierownictwa Ministerstwa Finansów. Z dotychczasowych doświadczeń w sektorze finansów publicznych z zakresu wdrażania kompleksowych systemów informatycznych wynika, że należy zachować ostrożność w tym zakresie. W wypadku kompleksowego systemu wspomagającego budżetowanie zadaniowe najwięcej trudności sprawi opracowanie jednolitego modułu ewidencji. W tym celu planuje się rozbudować system Trezor o moduł planowania zadaniowego, ewidencji, sprawozdawczości i ewaluacji. Zakłada się zatem wdrożenie w pierwszej kolejności modułów planowania oraz sprawozdawczości i ewaluacji. Moduł ewidencji będzie wdrażany stopniowo u poszczególnych dysponentów części budżetowych 23. W II kw. 2008 r. powstanie opis założeń do systemu informatycznego opracowany przez międzyresortowy zespół koordynowany przez Ministerstwo Finansów, na podstawie którego ogłoszony zostanie przetarg na jego realizację. Oprócz ograniczeń we wdrażaniu koncepcji budżetu zadaniowego należy wspomnieć o barierze wynikającej z braku jednoznacznego ujęcia budżetu publicznego. Polski podział budżetu ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, a dla łatwiejszego rozpoznawania (większej przejrzystości) procesów zachodzących w obrębie budżetu wskazane byłoby zastosowanie klasyfikacji budżetowej o charakterze przedmiotowym. Nabiera to szczególnego znaczenia z punktu widzenia obywatela. Nie jest on już traktowany jako osoba, która ma wykonywać wytyczne ustalane przez władze, lecz jako osoba, dla której pracuje cała administracja publiczna. Obywatel chce wiedzieć, na co przeznaczane są środki uzyskiwane z płaconych przez niego podatków, czyli jakie zadania są realizowane, a nie jaki podmiot je 23 Budżet zadaniowy: Racjonalność, s. 27 28.
140 Katarzyna Owsiak, Katarzyna Maj-Waśniowska wykonuje. Istnieje także możliwość wykonywania tego samego zadania publicznego przez kilka podmiotów 24. Z doświadczeń krajów, które wprowadziły metodę budżetowania zadaniowego, wynika, że do największych problemów powstałych podczas projektowania budżetu zadaniowego należą: podjęcie decyzji i określenie, kto będzie odpowiadał za kontrolę realizacji wydatków, a kto będzie odpowiadał za przesuwanie środków z jednego zadania na inne oraz określenie prawidłowego zestawu mierników, czyli wskaźników realizacji poszczególnych programów i wydatków 25. W Polsce, gdzie pierwsze próby wdrażania budżetu zadaniowego miały miejsce na szczeblu samorządowym, największym problemem okazała się niechęć pracowników administracji do podejmowania innych (nowych) wyzwań i zmiany sposobu myślenia 26. Można zatem spodziewać się tego samego typu przeszkód na szczeblu rządowym. 4. Zakończenie Obowiązujący w Polsce tzw. tradycyjny budżet państwa posiada strukturę, która oparta jest na klasyfikacji budżetowej (części, działy, rozdziały). Każdej kategorii sklasyfikowanej w rocznym planie finansowym przypisane są środki finansowe, których rozliczenie następuje po upływie roku. Prowadzi to do sytuacji, w której państwo nie dokonuje ich szczegółowej kontroli oraz weryfikacji na poszczególnych etapach realizacji zadań, a jedynie sprawdza wydatkowanie środków po zamknięciu roku budżetowego. W powszechnym rozumieniu za budżet zrealizowany uważa się taki, w którym wszystkie posiadane środki zostały w całości wydane. Szczególnie z takim podejściem można się zetknąć, analizując wykonanie budżetu, gdzie największą uwagę przywiązuje się do wytłumaczenia przyczyn niewydatkowania środków. Taki sposób kontroli wydatków publicznych niewątpliwie nie ułatwia realizacji zapisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 35, ust. 3, pkt 1 wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z ponoszonych nakładów, a praktyczną (faktyczną) realizację tego zapisu 24 Por. M. Będzieszak, Budżet zadaniowy wyzwania dla państwa i samorządu terytorialnego [w:] Stan i kierunki rozwoju finansów samorządu terytorialnego, red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań Wrocław 2007, s. 170. 25 Najlepsza reforma finansów publicznych to budżet zadaniowy, rozmowa z D. Webberem, ekspertem od finansów publicznych, Departament Budżetu Zadaniowego, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, www.budzetzadaniowy.gov.pl (03.12.2007). 26 Zob. także: M. Bitner, Jakie problemy stwarza wdrożenie budżetu zadaniowego, Gazeta Prawna 2006, nr 82 (1700).
Budżet zadaniowy narzędzie zarządzania 141 umożliwia budżet zadaniowy. Pozwala on na zarządzanie środkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane, na rzecz osiągania określonych rezultatów (realizacji zadań), mierzonych za pomocą ustalonego systemu mierników. Po raz pierwszy w Polsce do ustawy budżetowej na 2008 r. został dołączony budżet zadaniowy, a przez następne dwa lub trzy lata parlament otrzyma budżet zarówno w formie tradycyjnej, jak i zadaniowej. Kolejne etapy wdrażania budżetu zadaniowego oznaczają: zintensyfikowanie prac nad formułowaniem budżetu w poszczególnych jednostkach administracji publicznej oraz dostosowanie systemu księgowego i kontroli finansowej. Wszystkim tym pracom towarzyszą zmiany w ustawodawstwie związanym z finansami publicznymi. Od marca 2006 r. w Polsce nastąpiły dość duże postępy we wdrażaniu budżetu zadaniowego 27. Prace te opierały się na podejmowaniu bardzo wielu istotnych decyzji organizacyjnych i merytorycznych. Jednakże, jak wynika z doświadczeń wielu krajów, przejście na system budżetowania zadaniowego trwa zazwyczaj od trzech do pięciu lat. Według przewidywań Polska zmieści się w tym zakresie, mimo że nie oznacza to zakończenia prac nad budżetem zadaniowym. Funkcjonowaniu budżetowania zadaniowego towarzyszy jego ulepszanie, czego przykładem jest wprowadzanie poprawek i korekt w systemie, w takich krajach jak Wielka Brytania czy Nowa Zelandia, gdzie stosuje się budżetowanie zadaniowe od dziesięciu czy piętnastu lat. Ponadto potrzeba kolejnych pięciu lat na przekształcenie zarządzania sektorem finansów publicznch w zarządzanie zorientowane na wyniki. W literaturze przedmiotu można zetknąć się z poglądem, że budżet zadaniowy należy do narzędzi służących w sposób najistotniejszy reformie finansów publicznych. Zdaniem D. Webera: Budżet zadaniowy wprowadza się po to, aby uzyskać równowagę fiskalną. Reforma ta jest tak istotna przede wszystkim dlatego, że system budżetu zadaniowego przynosi zdecydowanie więcej informacji o tym, na co wydatkowane są pieniądze publiczne, oraz pociąga za sobą znaczną zmianę organizacji i funkcjonowania ministerstw. Ponadto umożliwia rządowi i poszczególnym resortom zidentyfikowanie obszarów, w których działają słabiej w porównaniu z innymi, sąsiednimi krajami. Chodzi zarówno o wielkość wydatków, dziedziny, na które są one przeznaczane, jak i efektywność wydatkowania środków budżetowych 28. 27 Najlepsza reforma. 28 Ibidem.
142 Katarzyna Owsiak, Katarzyna Maj-Waśniowska Literatura Będzieszak M., Budżet zadaniowy wyzwania dla państwa i samorządu terytorialnego [w:] Stan i kierunki rozwoju finansów samorządu terytorialnego, red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań Wrocław 2007. Bitner M., Jakie problemy stwarza wdrożenie budżetu zadaniowego, Gazeta Prawna 2006, nr 82 (1700). Budżet władz lokalnych. Narzędzie zarządzania, red. S. Owsiak, PWE, Warszawa 2002. Budżet zadaniowy. Materiały szkoleniowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2007. Budżet zadaniowy: Racjonalność przejrzystość skuteczność. Metodyka, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Budżetu Zadaniowego, Zespół do Spraw Metodyki i Wdrażania Budżetu Zadaniowego został powołany przez Panią Teresę Lubińską Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jako Zespół doradczy w pracach nad koncepcją budżetu zadaniowego, Warszawa 20 grudnia 2006 r. Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, red. T. Lubińska, Difin, Warszawa 2007. Krajowy Program Reform na lata 2005 2008, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2005. Lubińska T., Budżet zadaniowy. Zarządzanie pieniędzmi publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane, www.budzetzadaniowy.gov.pl (12.12.2007). Lubińska T., Platonoff A. L., Strąk T., Budżet zadaniowy: Racjonalność przejrzystość skuteczność, Ekonomista 2006, nr 5. Misiąg W., Bariery wdrażania budżetowania zadaniowego [w:] Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Wydawnictwo KUL, Lublin 2007. Najlepsza reforma finansów publicznych to budżet zadaniowy, rozmowa z D. Webberem, ekspertem od finansów publicznych, Departament Budżetu Zadaniowego, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, www.budzetzadaniowy.gov.pl, 03.12.2007. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005. Owsiak S., Programowanie budżetowe warunkiem racjonalizacji wydatków publicznych, Kontrola Państwowa 2004, nr 1. Plan Informatyzacji Państwa na lata 2007 2010, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Warszawa 2007. Program Konwergencji. Aktualizacja 2005, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2005. Regal G.F., Summers A.B., Citizens Budget Reports: Improving Performance and Accountability in Government, Reason Public Policy Institute, Policy Study No. 292, 2002. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104 z późn. zm. Ustawa z 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2006, nr 249, poz. 1832. Projekt ustawy z 4 kwietnia 2007 r. o finansach publicznych, www.mf.gov.pl (19.04.2007).
Budżet zadaniowy narzędzie zarządzania 143 The Performance Budget as a Tool for Managing Public Finances Changes in the Polish economy that have grown out of, first, the process of system transformation and, second, European integration, have prompted the need to adopt measures aimed at reforming the public finance sector. One of the elements of this reform is the replacing of the traditional budget with a performance budget. The article discusses the main benefits of using a performance budget and briefly describes selected methods of budget programming. It also presents a proposed framework for implementing a performance budget in Poland that would allow for the management of public finances through appropriately defined and prioritised goals in order to accomplish predetermined results gauged with the established system of measurements.