KBF-4101-06-00/2012 Nr ewid. 26/2013/P12/038/KBF Informacja o wynikach kontroli obniżanie dochodów do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej MarzEc 2 01 1
MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej WIZJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu Budżetu i Finansów: Waldemar Długołęcki Akceptuję: Wojciech Misiąg Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Zatwierdzam: Jacek Jezierski Prezes Najwyższej Izby Kontroli dnia kwietnia 2013 Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa 57 02-056 Warszawa T/F +48 22 444 50 00 www.nik.gov.pl
Spis treści 1. Założenia kontroli...6 2. Podsumowanie wyników kontroli...7 2.1. Ocena kontrolowanej działalności... 7 2.2. Uwagi końcowe i wnioski... 9 3. Informacje szczegółowe... 11 3.1. Uwarunkowania...11 3.2. Wyniki kontroli...13 3.2.1. Działania nadzorcze i kontrolne Ministra Finansów...13 3.2.2. Prawidłowość analizowania danych o podatnikach wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej oraz typowania podmiotów do kontroli i czynności sprawdzających...15 3.2.3. Kontrola podatkowa i czynności sprawdzające u podatników wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej...16 3.2.4. Wykorzystanie informacji o zawyżaniu lub niezasadnym odliczaniu strat w postępowaniach podatkowych...20 3.2.5. Nadzór dyrektorów izb skarbowych nad urzędami skarbowymi w zakresie rozliczania wykazywanych i odliczanych przez podatników strat z działalności gospodarczej...21 3.2.6. Wypełnianie przez dyrektorów izb skarbowych zadań organu odwoławczego...22 4. Informacje dodatkowe... 24 4.1. Organizacja i metodyka kontroli...24 4.2. Działania podjęte po zakończeniu kontroli...25 Załączniki... 27
Wyk az stosowanych sk rótów i pojęć Strategia zarządzania ryzkiem zewnętrznym (SZRZ) Krajowy Plan Dyscypliny Podatkowej (KPDP) Obszary ryzyka zewnętrznego System POLTAX Założenia działań dla polskiej administracji podatkowej, zakładające identyfikację największych zagrożeń dla realizacji dochodów z tytułu podatków (obszarów ryzyka) i koordynacji postępowania w tych obszarach; corocznie opracowywany przez Departament Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów, w ramach realizacji Strategii zarządzania ryzykiem zewnętrznym, dokument opisujący zidentyfikowane obszary zagrożeń i sposoby ich eliminowania lub ograniczania, główne kierunki działań urzędów skarbowych w zakresie kontroli podatkowej, czynności sprawdzających i działań informacyjnych; zidentyfikowane obszary zagrożeń dla realizacji dochodów z tytułu podatków. W latach 2010 2012 w KPDP ujętych było 6 obszarów ryzyka: Obszar nr 1: Dokonywanie transakcji wewnątrzwspólnotowych, Obszar nr 2: Wykazywanie znacznych przychodów i jednocześnie niskich dochodów lub strat z tytułu działalności gospodarczej oraz dokonywanie odliczeń strat z lat poprzednich, Obszar nr 3: Wykazywanie, co do zasady, znacznych zwrotów w podatku od towarów i usług lub częstotliwych nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do przeniesienia, Obszar nr 4: Podatnicy lub płatnicy podatku dochodowego niedokonujący wpłat należnego podatku bądź zaliczek na podatek za poszczególne miesiące lub kwartały, Obszar nr 5: Podmioty niezgłaszające działalności gospodarczej, znikające, zaprzestające składania deklaracji lub zawieszające działalność gospodarczą, Obszar nr 6: Dokonywanie transakcji gospodarczych za pośrednictwem Internetu. Zagadnienia objęte niniejszą kontrolą w KPDP zawarte zostały w obszarze ryzyka nr 2: Wykazywanie znacznych przychodów i jednocześnie niskich dochodów lub strat z tytułu działalności gospodarczej oraz dokonywanie odliczeń strat z lat poprzednich; system informatyczny urzędów skarbowych, zawierający moduły oraz podsystemy. Zadania urzędu dotyczące kontroli podatkowej, w tym typowania podmiotów do kontroli podatkowej i czynności sprawdzających, planowania kontroli podatkowej, dokumentowania kontroli i obsługi postępowania kontrolnego, tworzenia raportów, zestawień statystycznych i sprawozdawczych wspomaga podsystem KONTROLA;
Analiza grupowa wdrożone w 2010 r. przez Ministerstwo Finansów we wszystkich urzędach skarbowych narzędzie informatycznego wspomagania analizy ryzyka i typowania podmiotów do kontroli lub czynności sprawdzających (moduł podsystemu KONTROLA). Analiza Grupowa to model analizy ryzyka oparty o koncepcję indeksowego budowania szeregu ryzyk, pozwala na grupowe prowadzenie czynności analitycznych w oparciu o dane zgromadzone w bazach danych urzędów skarbowych. Do analizy grupowej muszą być przypisane wszystkie kryteria ujęte w Krajowym Planie Dyscypliny Podatkowej dla poszczególnych obszarów ryzyka oraz kryteria pomocnicze, zgodnie ze szczegółowymi instrukcjami w tym zakresie. W oparciu o wyniki Analizy Grupowej, dla każdego podmiotu zarejestrowanego w urzędzie skarbowym automatycznie obliczana jest ogólna wartość ryzyka, będąca sumą punktów uzyskanych przez podmiot w wyniku spełnienia przyjętych w krajowych planach dyscypliny podatkowej kryteriów selekcji.
1 Z a ł o ż e n i a k o n t r o l i Cel kontroli Celem kontroli była ocena kontroli podatkowych i czynności sprawdzających prowadzonych przez urzędy skarbowe wobec podatników wykazujących straty z działalności gospodarczej oraz dokonujących odliczeń strat z lat poprzednich, a także ocena skuteczności nadzoru sprawowanego przez Ministra Finansów i dyrektorów izb skarbowych. Podstawa prawna, kryteria, standardy kontroli Czynności kontrolne zostały przeprowadzone na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli1 z uwzględnieniem kryteriów legalności, gospodarności, celowości i rzetelności2. NIK dokonała oceny działalności jednostek poddanych kontroli według jednolitych mierników (prawidłowość i skuteczność postępowania) oraz trzystopniowej skali (ocena pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocena negatywna). Kontrola P/12/038 Obniżanie dochodów do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej została przeprowadzona z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli, zgodnie z Planem pracy NIK na 2012 r. Obniżanie dochodów do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej nie było dotychczas przedmiotem kontroli NIK. Zakres przedmiotowy kontroli Przedmiotem kontroli było zbadanie planowania i prowadzenia przez urzędy skarbowe kontroli podatkowych i czynności sprawdzających podatników PIT i CIT wykazujących straty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz dokonujących odliczeń strat z lat poprzednich, a także wykorzystania ustaleń kontrolnych i dokonanych w wyniku czynności sprawdzających w postępowaniach podatkowych. Zbadano skuteczność nadzoru dyrektorów izb skarbowych nad prawidłowością wykonywania zadań przez podległe urzędy skarbowe w kontrolowanym zakresie oraz prawidłowość prowadzonych postępowań odwoławczych od decyzji organów pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli były również działania nadzorcze Ministra Finansów nad urzędami skarbowymi i izbami skarbowymi oraz koordynacja ich pracy w zakresie rozliczania podatników deklarujących straty z działalności gospodarczej, analizowania efektów pracy i skutków przyjętych rozwiązań. Zakres podmiotowy kontroli Kontrola została przeprowadzona w Ministerstwie Finansów, w ośmiu z 16 izb skarbowych (50% populacji) oraz w 16 urzędach skarbowych (4,0% populacji), na terenie ośmiu województw. Wykaz skontrolowanych jednostek zamieszczono w załączniku nr 2 do niniejszej informacji. Okres objęty kontrolą Badaniami objęto lata 2010 2011 i pierwsze półrocze 2012 r. oraz ustalenie stanu faktycznego w zakresie mającym bezpośredni związek z badanymi zagadnieniami do czasu zakończenia czynności kontrolnych. 6 1 Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm. 2 Kryteria stosowane w kontroli zgodności, zgodnie z Międzynarodowymi Standardami Kontroli INTOSAI (ISSAI). W praktyce zastosowanie znalazły kryteria legalności i rzetelności.
2 P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i 2.1 Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie rozliczanie podatników obniżających dochody do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej oraz nadzór Ministra Finansów nad realizacją zadań w tym zakresie przez izby i urzędy skarbowe oraz urzędy kontroli skarbowej. Minister Finansów zasadnie wskazał wykazywanie znacznych przychodów i jednocześnie niskich dochodów lub strat z tytułu działalności gospodarczej oraz dokonywanie odliczeń strat z lat poprzednich jako obszar podwyższonego ryzyka wystąpienia nieprawidłowości. Skontrolowane przez NIK urzędy skarbowe, zgodnie z zaleceniami Ministra Finansów, obejmowały kontrolą podmioty o najwyższym ryzyku wystąpienia nadużyć podatkowych. W okresie objętym kontrolą wzrosła liczba przeprowadzonych kontroli oraz kwoty stwierdzanych uszczupleń podatkowych. NIK stwierdziła jednak, że urzędy skarbowe skontrolowały zaledwie od 0,5% do 3% podmiotów, w których występowało potencjalne ryzyko wystąpienia nieprawidłowości. Biorąc pod uwagę rosnącą liczbę podatników odliczających straty jak i kwoty, o które obniżono podstawę opodatkowania, a także ich weryfikację tylko u niewielkiej części podatników, wykazywane przez podatników straty i odliczenia mogą być znacząco zawyżane powodując ubytek w dochodach z podatków dochodowych. Pomimo poprawy jakości decyzji pokontrolnych znaczna ich część była nadal uchylana w postępowaniach odwoławczych. Główną przyczyną uchylania decyzji, wydanych w pierwszej instancji, było niedostateczne wyjaśnienie lub niewłaściwe dokumentowanie stanu faktycznego. 1. Podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych (PIT i CIT) w latach 2010 2011 oraz w pierwszym półroczu 2012 r. obniżyli dochody do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej o 36,9 mld zł3. Rosła liczba podatników odliczających straty, jak i kwota, o którą obniżono podstawę opodatkowania. W rozliczeniach za 2009 r. 21.878 podatników CIT oraz 74.066 podatników PIT obniżyło dochody do opodatkowania o 7,7 mld zł. W rozliczeniach za 2010 r. podatnicy obniżyli podstawę opodatkowania o 13 mld zł (27.404 podatników CIT i 87.734 podatników PIT), a za 2011 r. o 16,2 mld (29.535 podatników CIT i 87.675 podatników PIT) (str. 11). Obniżenie dochodów do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej poprawiło sytuację finansową podmiotów gospodarczych poprzez obniżenie należnych podatków dochodowych o 1,5 mld zł w 2010 r., o 2,5 mld zł w 2011 r. i o 3,1 mld zł w 2012 r. (łącznie 7,1 mld zł). Dotyczyło to głównie podatników podatku dochodowego od osób prawnych. Zagwarantowane ustawowo uprawnienie do obniżenia dochodu do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej zmniejszyło dochody budżetu o ponad 7 mld złotych. Zdaniem NIK możliwość odliczania strat w następnych latach, w których podmiot gospodarczy osiągnął zyski może być czynnikiem wpływającym na kontynuowanie działalności gospodarczej przez podatników. Ministerstwo Finansów nie dysponuje jednak danymi o wpływie odliczania strat na poprawę płynności finansowej, skłonność do inwestowania oraz możliwości wzrostu efektywności podmiotów odliczających straty (str. 12). 3 Zeznania podatkowe złożone za 2009 r., 2010 r. i 2011 r. 7
P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i 2. W badanym okresie urzędy skarbowe stwierdziły nieprawidłowości u 73% spośród 25.795 skontrolowanych podatników. Także badane przez NIK urzędy skarbowe w większości osiągnęły wysoką skuteczność w typowaniu podmiotów do kontroli w obszarze ryzyka nr 2, dotyczącym strat z działalności gospodarczej. W dziesięciu urzędach skarbowych, spośród 16 skontrolowanych, częstotliwość stwierdzania nieprawidłowości, mierzona procentowym udziałem kontroli, w których wykryto błędy podatkowe kształtowała się w przedziale 75,0% 93,0%, a tylko w dwóch była znacznie niższa (46,9% w US Poznań-Wilda i 40,0% w Trzecim US Warszawa-Śródmieście) (str. 12, 18). Rosły kwoty stwierdzonych przez urzędy skarbowe uszczupleń podatkowych. W 18.857 kontrolach urzędy skarbowe stwierdziły uszczuplenia podatkowe w kwocie 218,6 mln zł. W 2011 r., w porównaniu do roku poprzedniego, uszczuplenia były wyższe o 71%. Znaczną część uszczupleń (59,8 mln zł) wykryły wyspecjalizowane urzędy skarbowe4 (str. 12). W kontrolowanych urzędach podatki wymierzone w decyzjach pokontrolnych i złożonych przez podatników korektach w PIT i CIT wyniosły 4,2 mln zł. W wyniku kontroli obniżone zostały o 32,1 mln zł straty do odliczenia w następnych okresach (str. 20). 3. NIK ocenia pozytywnie zwiększenie liczby przeprowadzonych kontroli i czynności sprawdzających w obszarze ryzyka dotyczącym strat z działalności gospodarczej. Urzędy skarbowe skontrolowały tylko niewielki procent podatników wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej (od 0,5% do 3%, a sporadycznie od 5,5% do 13,5% podmiotów, u których występowało (oszacowane przez urzędy) potencjalne ryzyko wystąpienia nieprawidłowości. Kontrolą objęto od 0,2% do 1,9%, a sporadycznie 2,9% 4,2% podatników wykazujących lub odliczających straty (str. 12, 16). Kontrolowanie niewielkiej części podatników wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej uwarunkowane było możliwościami kadrowymi urzędów skarbowych i koniecznością przeprowadzania innych kontroli, w tym zwrotów VAT. Pozostawienie poza kontrolą znacznej grupy podatników, u których występowało potencjalne ryzyko nieprawidłowego wykazywania i odliczania strat wskazuje, że wykazywane przez podatników straty i odliczenia mogą być znacząco zawyżane powodując ubytek w dochodach z podatków dochodowych (str. 18). Także urzędy kontroli skarbowej kontrolowały podmioty funkcjonujące w obszarach podwyższonego ryzyka wystąpienia nadużyć podatkowych, przeprowadzając 1.298 kontroli w podmiotach wykazujących straty z działalności gospodarczej. W ich wyniku zmniejszono wykazywane straty o 929,8 mln zł. Podatnicy zaniżali faktyczne przychody lub zawyżali koszty uzyskania przychodów. Niekorzystnym zjawiskiem był handel pustymi fakturami, które nie odzwierciedlały przeprowadzonych transakcji gospodarczych. Inspektorzy kontroli skarbowej ujawnili 269 tysięcy fikcyjnych faktur na kwotę 17,6 mld zł. Były one wykorzystywane w rozliczeniach VAT, CIT i PIT (str. 13, 14). 4. Zgodnie z zaleceniem Ministra Finansów urzędy skarbowe zwiększały wykorzystywanie technik informatycznych w kontrolach podatkowych. W 16 kontrolowanych urzędach skarbowych wykorzystywano informatyczne narzędzia (głównie ACL) w niewielkim stopniu do kontroli strat z działalności gospodarczej. Kontrole takie przeprowadzano tylko w siedmiu urzędach. NIK uważa za dobrą praktykę wprowadzanie do systemu Poltax KONTROLA informacji o sprawdzonych 8 4 Urzędy wyspecjalizowane do obsługi niektórych kategorii podatników określonych w art. 5 ust. 9b ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.).
P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i w trakcie kontroli ewidencjach i używanych przez podatników programach finansowo-księgowych. Pozwala to na ustalenie podatników, którzy prowadzą księgi podatkowe w formie elektronicznej i u których można zastosować narzędzia informatyczne w kontroli (str. 19). 5. Kontrolowane urzędy skarbowe przestrzegały czasu trwania kontroli, określonego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Kontrole były przedłużane tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie, o czym każdorazowo informowano podatnika (str. 18). 6. Pomimo poprawy jakości decyzji pokontrolnych w podatkach VAT, CIT i PIT, znaczna ich część była nadal uchylana w postępowaniach odwoławczych w drugiej instancji oraz w postępowaniach sądowych. Przeprowadzone przez NIK kontrole w ośmiu izbach skarbowych wykazały, że w wyniku rozstrzygnięcia 449 postępowań odwoławczych dotyczących strat z działalności gospodarczej dyrektorzy izb skarbowych uchylili lub uchylili i przekazali do ponownego rozpoznania 240 decyzji naczelników urzędów skarbowych, tj. 51,6% decyzji, od których podatnicy złożyli odwołania (w 16 kontrolowanych urzędach skarbowych wskaźnik ten wynosił 56%). Główną przyczyną uchylania decyzji naczelników urzędów skarbowych było niedostateczne wyjaśnienie lub niewłaściwe dokumentowanie stanu faktycznego. Świadczy to o niskiej jakości postępowań kontrolnych i podatkowych w urzędach skarbowych. Przeprowadzone przez NIK kontrole w ośmiu izbach skarbowych wykazały, że w wyniku rozstrzygnięcia 91 skarg na decyzje dyrektorów izb skarbowych dotyczące strat z działalności gospodarczej, WSA uchyliły 26,4% tych decyzji (str. 22). 7. Dyrektorzy skontrolowanych izb skarbowych monitorowali i analizowali realizację przez urzędy skarbowe zadań określonych w Krajowym Planie Dyscypliny Podatkowej oraz w wytycznych Ministra Finansów, w tym wyniki kontroli podatników rozliczających straty z działalności gospodarczej. Wyniki analiz i kontroli, a także zalecenia były omawiane na naradach z naczelnikami urzędów skarbowych oraz na spotkaniach roboczych osób kontaktowych do spraw zarządzania ryzykiem zewnętrznym. Uwagi i zalecenia dotyczyły najczęściej obejmowania kontrolą większej liczby podatników i zwiększenia ich efektywności (str. 21). 8. NIK oceniła pozytywnie nadzór Ministra Finansów nad realizacją zadań przez podległe jednostki. Minister Finansów prawidłowo określił zadania izb i urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej w kontrolowanym obszarze. Analizował również efekty i poprawność wykonania zadań (str. 13, 14). W wyniku 25 kontroli sformułowano następujące oceny jednostkowe: w Ministerstwie Finansów, sześciu izbach skarbowych i 11 urzędach skarbowych oceny pozytywne, w dwóch izbach skarbowych i w pięciu urzędach skarbowych oceny pozytywne mimo stwierdzonych nieprawidłowości. 2.2 Uwagi końcowe i wnioski Wyniki kontroli wskazały na rosnące kwoty wykazywanych przez podatników strat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, a także wysoki odsetek stwierdzonych nieprawidłowości w rozliczeniach podatników obniżających dochody do opodatkowania o straty. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli zasadne jest zwiększenie zakresu kontroli podatników wykazujących znaczne przychody i jednocześnie niskie dochody lub straty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej 9
P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i oraz dokonujących odliczeń strat z lat poprzednich. Minister Finansów, biorąc pod uwagę stanowisko NIK zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, zwrócił się do dyrektorów izb skarbowych z prośbą, aby w przypadku gdy umożliwiają to zasoby kadrowe urzędów skarbowych, rozważyli zwiększenie liczby kontroli podatników wykazujących lub odliczających straty z działalności gospodarczej (str. 25). Jakość decyzji wydanych w pierwszej instancji, pomimo nieznacznej poprawy, była niezadowalająca. Zarówno w postępowaniach odwoławczych jak i przed WSA, główną przyczyną uchylania decyzji organów podatkowych były braki w postępowaniu dowodowym, mające istotny wpływ na wynik postępowania. Aktualny pozostaje wniosek o poprawę jakości prowadzonych postępowań i wydawanych decyzji pokontrolnych, skierowany do Ministra Finansów po kontroli P/10/024 Prawidłowość postępowań kontrolnych i podatkowych prowadzonych przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej, przeprowadzonej w 2010 r. 10
3 i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e 3.1 Uwarunkowania Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych5 (uuis) do zakresu działania urzędów skarbowych należy ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, rejestrowanie podatników oraz przyjmowanie deklaracji podatkowych, wykonywanie kontroli podatkowej, wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Kontrolą podatkową oraz wydawaniem decyzji wymiarowych zajmowało się w okresie objętym kontrolą 400 urzędów skarbowych6. Zakres kontroli skarbowej wykonywanej przez urzędy kontroli skarbowej określa art. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej7 (uks). W ramach kontroli skarbowej może być prowadzona kontrola podatkowa, której cele określa art. 281 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa8 (O.p.). Kontrola skarbowa była prowadzona przez 16 urzędów kontroli skarbowej (UKS). W odniesieniu do kontroli podatkowej u przedsiębiorców stosuje się uregulowania zawarte w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej9 (usdg). Minister Finansów ukierunkował postępowania kontrolne podległych organów na obszary, w których występowało największe ryzyko nieprawidłowości. Dla urzędów skarbowych obszary te zostały określone w Krajowych Planach Dyscypliny Podatkowej, przyjętych zgodnie ze Strategią zarządzania ryzykiem zewnętrznym. Wykazywanie znacznych przychodów i jednocześnie niskich dochodów lub strat z tytułu działalności gospodarczej oraz dokonywanie odliczeń strat z lat poprzednich było w okresie objętym kontrolą jednym z sześciu obszarów ryzyka. Priorytetowe kierunki kontroli skarbowej były ujęte w Zadaniach urzędów kontroli skarbowej na kolejne lata. Celem wprowadzenia możliwości obniżenia dochodu do opodatkowania o straty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej była pomoc w zachowaniu płynności finansowej podatników i poprawa elastyczności podejmowania decyzji inwestycyjnych10. Rozwiązania dotyczące rozliczania strat wprowadzono w ustawie z dnia z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych11 i w ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych12. Możliwość odliczania strat z lat ubiegłych to instrument podatkowy oddziaływujący pozytywnie na poprawę płynności finansowej, wzrost efektywności, wzrost inwestycji zarówno małych i średnich przedsiębiorców, jak i dużych podmiotów gospodarczych. Podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych (PIT i CIT) w latach 2010 2011 oraz w pierwszym półroczu 2012 r. obniżyli dochody do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej o 36,9 mld zł13. W rozliczeniach za 2009 r. 21.878 podatników CIT oraz 74.066 podatników PIT obniżyło dochody do opodatkowania o 7,7 mld zł. W rozliczeniach za 2010 r. podatnicy obniżyli podstawę opodatkowania o 13 mld zł (27.404 podatników CIT i 87.734 podatników PIT), a za 2011 r. o 16,2 mld (29.535 podatników CIT i 87.675 podatników PIT). 5 Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm. 6 W tym 20 urzędów skarbowych zajmuje się obsługą niektórych kategorii podatników określonych w art. 5 ust. 9b u.u.i.s. 7 Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm. 8 Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. 9 Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm. 10 Preferencje podatkowe w Polsce Nr 2 (2011), Ministerstwo Finansów, Warszawa 2012 r. 11 Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm. 12 Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm. 13 Zeznania podatkowe złożone za 2009 r., 2010 r. i 2011 r. 11
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e Obniżenie dochodów do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej przyczyniło się do poprawy sytuacji finansowej podmiotów gospodarczych poprzez obniżenie należnych podatków dochodowych o 1,5 mld zł w 2010 r., o 2,5 mld zł w 2011 r. i o 3,1 mld zł w 2012 r. (łącznie 7,1 mld zł). Dotyczyło to głównie podatników podatku dochodowego od osób prawnych. W latach 2010 2011 oraz w pierwszym półroczu 2012 r. urzędy skarbowe przeprowadziły 25.795 kontroli podatkowych w badanym obszarze ryzyka dotyczącym strat z działalności gospodarczej (w 2010 r. 7.451 kontroli, w 2011 r. 11.651 kontroli i w pierwszym półroczu 2012 r. 6.693 kontroli). Nieprawidłowości zostały stwierdzone u 73% skontrolowanych podatników. W 18.857 kontrolach urzędy skarbowe stwierdziły uszczuplenia podatkowe w kwocie 218,6 mln zł (w 2010 r. 62,3 mln zł, w 2011 r. 106,7 mln zł i w pierwszym półroczu 2012 r. 49,6 mln zł). W 2011 r., w porównaniu do roku poprzedniego, wystąpił wzrost uszczupleń podatkowych o 71%. Przeprowadzone kontrole w obszarze strat z działalności gospodarczej stanowiły w 2010 r. 12,9% kontroli we wszystkich sześciu obszarach ryzyka, w 2011 r. 15,1%, a w pierwszym półroczu 2012 r. 23,0%. Wykres nr 1 Liczba kontroli w poszczególnych obszarach ryzyka 6 526 12 246 16 538 25 795 38 029 64 640 Obszar nr 1: Dokonywanie transakcji wewnątrzwspólnotowych, Obszar nr 2: Wykazywanie znacznych przychodów i jednocześnie niskich dochodów lub strat z tytułu działalności gospodarczej oraz dokonywanie odliczeń strat z lat poprzednich, Obszar nr 3: Wykazywanie, co do zasady, znacznych zwrotów w podatku od towarów i usług lub częstotliwych nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do przeniesienia, Obszar nr 4: Podatnicy lub płatnicy podatku dochodowego niedokonujący wpłat należnego podatku bądź zaliczek na podatek za poszczególne miesiące lub kwartały, Obszar nr 5: Podmioty niezgłaszające działalności gospodarczej, znikające, zaprzestające składania deklaracji lub zawieszające działalność gospodarczą, Obszar nr 6: Dokonywanie transakcji gospodarczych za pośrednictwem Internetu. 12
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e Urzędy kontroli skarbowej przeprowadziły 1.298 kontroli w podmiotach wykazujących straty z działalności gospodarczej (w 2010 r. 537 kontroli, w 2011 r. 524 kontrole, w pierwszym półroczu 2012 r. 237 kontroli). Pomimo nieznacznego spadku liczby przeprowadzonych kontroli, w których badano prawidłowość wykazywanych przez podatników strat z działalności gospodarczej, nastąpił znaczący wzrost kwoty ujawnionych nieprawidłowych rozliczeń podatkowych. W wyniku przeprowadzonych kontroli zmniejszono wykazywane straty o 929,8 mln zł (o 224,8 mln zł w 2010 r., o 524 mln zł w 2011 r. i o 460,0 mln zł w pierwszym półroczu 2012 r.). Wzrosły też średnie ustalenia kontroli, z 0,2 mln zł na jedną kontrolę w 2009 r. do 1,94 mln zł w 2012 r. 3.2 Wyniki kontroli 3.2.1. Działania nadzorcze i kontrolne Ministra Finansów Minister Finansów zasadnie zalecił podległym organom przeprowadzanie kontroli prawidłowości wykazywania i rozliczania przez podatników strat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Rzetelnie przygotowano organizację tego zadania, przeszkolono pracowników oraz wyposażono podległe jednostki w niezbędne narzędzia informatyczne, które umożliwiają typowanie do kontroli podmiotów o najwyższym ryzyku wystąpienienia nieprawidłowości. Wyniki kontroli przeprowadzonych przez urzędy skarbowe oraz urzędy kontroli skarbowej były przedmiotem analiz właściwych departamentów Ministerstwa Finansów. Uwagi i zalecenia przekazywano na bieżąco dyrektorom izb skarbowych oraz dyrektorom urzędów kontroli skarbowej. W okresie objętym kontrolą wzrosła liczba przeprowadzonych kontroli odliczania strat z działalności gospodarczej oraz kwoty stwierdzanych uszczupleń podatkowych. Nieprawidłowości wystąpiły u 73% skontrolowanych podatników, co świadczy o prawidłowo wskazanym obszarze występowania nieprawidłowości i trafnym doborze podmiotów do kontroli. Wykres nr 2 Liczba kontroli w obszarze ryzyka nr 2 2010 2011 2012 (I półrocze) NIK ocenia pozytywnie zwiększenie udziału kontroli strat w kontrolach we wszystkich obszarach ryzyka (z 12,9% w 2010 r. do 15,1% w 2011 r. i 23,0% w pierwszym półroczu 2012 r.), jednakże zwraca uwagę, że kontrolą podatkową obejmowano niewielki procent podatników wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej. Wykazywane przez podatników straty i odliczenia mogą być znacząco zawyżane powodując ubytek w dochodach z tytułu podatków dochodowych. 13
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e Uszczuplenia podatkowe stwierdzone w 18.857 kontrolach wyniosły 218,6 mln zł. Znaczną część uszczupleń (59,8 mln zł) stwierdziły wyspecjalizowane urzędy skarbowe (WUS)14, które w 870 kontrolach (4,6%) ujawniły 27,4% wszystkich uszczupleń. Uszczuplenia podatkowe stwierdzone przez wyspecjalizowane urzędy wzrosły w 2011 r. o 91,9% w porównaniu do roku poprzedniego, a uszczuplenia Wykres nr 3 kontrole ujawnione i kwoty przez uszczupleń pozostałe w obszarze urzędy ryzyka skarbowe nr 2 z wyszczególnieniem wzrosły o 65,5%. 20 urzędów wyspecjalizowanych (WUS) Wykres nr 3 Kontrole i kwoty uszczupleń w obszarze ryzyka nr 2 z wyszczególnieniem 20 urzędów wyspecjalizowanych (WUS) Liczba kontroli Kwota uszczupleń w tys. zł 870 59 810,1 17 987 158 787,0 US WUS US WUS W analizowanym obszarze ryzyka zewnętrznego urzędy skarbowe przeprowadziły 76.491 czynności sprawdzających, w tym 17.303 to czynności, w wyniku których ujawniono uszczuplenia podatkowe w kwocie 22,6 mln zł. Wyspecjalizowane urzędy skarbowe przeprowadziły 18,4% wszystkich czynności sprawdzających, ujawniając 39,2% kwoty uszczupleń stwierdzonych przez 400 urzędów skarbowych. Urzędy kontroli skarbowej przeprowadziły 1.298 kontroli w podmiotach wykazujących straty z działalności gospodarczej. W wyniku przeprowadzonych kontroli zmniejszono wykazywane straty o 929,8 mln zł. Nieuzasadnione wykazywanie strat z prowadzonej działalności lub ich zawyżanie następowało poprzez zaniżanie faktycznych przychodów lub zawyżanie kosztów uzyskania przychodów, m.in. poprzez ewidencjonowanie fikcyjnych faktur. Prowadząc kontrole w obszarach wysokiego ryzyka wystąpienia nieprawidłowości, obejmujących m.in. ujawnianie nadużyć w podatku dochodowym, a także wyłudzanie zwrotu VAT, inspektorzy kontroli skarbowej wykryli 269 tysięcy fikcyjnych faktur na kwotę 17,6 mld zł. Departament Administracji Podatkowej analizował skuteczność kontroli podatkowych i czynności sprawdzających, przeprowadzonych przez urzędy skarbowe. Wyniki analiz, zamieszczane w rocznych Informacjach o wynikach działań w ramach realizacji strategii zarządzania ryzykiem zewnętrznym, były przekazywane dyrektorom izb skarbowych, wraz z uwagami i zaleceniami, a także były omawiane na spotkaniach z naczelnikami urzędów skarbowych. Zarówno Departament Administracji Podatkowej jak i Departament Kontroli Skarbowej przeprowadzały również analizy mechanizmów powstawania nieprawidłowości. 14 14 Urzędy wyspecjalizowane do obsługi niektórych kategorii podatników określonych w art. 5 ust. 9b ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.). W okresie objętym kontrolą było ich 20.
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e Departament Administracji Podatkowej monitorował i analizował dane o wydanych decyzjach pokontrolnych, stwierdzając poprawę relacji decyzji uchylonych przez dyrektorów izb skarbowych do złożonych odwołań w podatkach CIT, PIT i VAT. Kontrola NIK wykazała jednak, że zarówno w postępowaniach odwoławczych jak i przed sądami administracyjnymi, główną przyczyną uchylania decyzji organów podatkowych były braki w postępowaniu dowodowym, mające istotny wpływ na wynik postępowania. O poprawę jakości prowadzonych postępowań i wydawanych decyzji pokontrolnych NIK wnioskowała po kontroli przeprowadzonej w 2010 r.15 Prawidłowość rozliczania strat z działalności gospodarczej była również przedmiotem analiz i ocen Departamentu Podatków Dochodowych Ministerstwa Finansów, który od 2010 r., prowadzi przeglądy i analizy preferencji podatkowych funkcjonujących w polskim systemie podatkowym, a wyniki analiz przedstawia w raportach Preferencje podatkowe w Polsce. W drugiej edycji raportu analizie poddano straty z lat ubiegłych odliczane w podatkach dochodowych. 3.2.2. Prawidłowość analizowania danych o podatnikach wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej oraz typowania podmiotów do kontroli i czynności sprawdzających Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie planowanie kontroli podatkowej i czynności sprawdzających u podatników wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej przez skontrolowane urzędy skarbowe. W większości kontrolowanych urzędów skarbowych organizacja procesu planowania kontroli była właściwa. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Finansów nr 39 z dnia 21 września 2010 r. w sprawie organizacji urzędów i izb skarbowych oraz nadania im statutów16, w urzędach skarbowych utworzono komórki organizacyjne analiz i planowania, zajmujące się analizowaniem informacji mających wpływ na powstanie zobowiązań podatkowych, analizowaniem ryzyka zewnętrznego oraz typowaniem podmiotów do kontroli podatkowej i skarbowej. Komórki te swoim zakresem objęły realizację Strategii zarządzania ryzykiem zewnętrznym. Polegało to na pozyskiwaniu, gromadzeniu i analizowaniu informacji przydatnych do selekcji i typowania do kontroli podatkowej podmiotów należących do obszarów ryzyka zewnętrznego, wykonywaniu selekcji podmiotów do kontroli przy użyciu narzędzia Analiza grupowa, identyfikacji, szacowaniu i badaniu wartości nowych obszarów ryzyka, nadzorze nad przeprowadzaniem kontroli w obszarach ryzyka. Kierownicy lub pracownicy tych komórek zostali wyznaczeni do pełnienia funkcji osoby kontaktowej ds. zarządzania ryzykiem zewnętrznym (z odpowiednikiem w izbie skarbowej), oraz do udziału w pracach zespołów i grup roboczych powołanych do prowadzenia analiz ryzyka zewnętrznego. W kontrolowanych urzędach analizowano dane o podatnikach wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej oraz typowano podmioty do kontroli i czynności sprawdzających zgodnie z wytycznymi Ministra Finansów. Wszystkie skontrolowane urzędy skarbowe przy ustalaniu propozycji podmiotów do kontroli podatkowej i opracowywaniu planów kontroli w ramach drugiego obszaru ryzyka stosowały kryteria typowania podmiotów określone w KPDP oraz wagi dla poszczególnych kryteriów nadane przez Ministra Finansów. Podstawą tworzenia planów kontroli w obszarach ryzyka zewnętrznego były wyniki Analizy grupowej. Uzyskane wyniki poddawano 15 Kontrola P/10/024 Prawidłowość postępowań kontrolnych i podatkowych prowadzonych przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej. 16 Dz. Urz. MF nr 10, poz. 45. 15
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e dalszej analizie, w celu zawężenia liczby podmiotów, które powinny zostać objęte odpowiednimi działaniami, uwzględniając wnioski o przeprowadzenie kontroli podatkowej sporządzane przez inne komórki urzędów, na podstawie prowadzonych przez nie analiz, np. zeznań rocznych, sprawozdań finansowych i informacji zewnętrznych. Skontrolowane urzędy skarbowe spełniły wymóg wynikający z wytycznych Ministra Finansów i wykorzystały moduł Analiza grupowa do typowania do kontroli i czynności sprawdzających co najmniej dwa razy w roku. Jedynie w 2011 r. w US Poznań-Wilda nie przeprowadzono Analizy grupowej, gdyż urząd nie posiadał pełnej bazy danych podatników, z powodu zmiany właściwości miejscowej. W US Poznań-Winogrady w 2011 r. przeprowadzono tylko jedną Analizę grupową (obejmującą osoby fizyczne), a do kontroli wytypowano podmioty w oparciu o inne analizy, możliwe do wykonania w podsystemie KONTROLA. Zgodnie z wytycznymi Ministra Finansów kontrole podatkowe powinny być przeprowadzane u podatników z grupy największego ryzyka stwierdzenia nieprawidłowości (o najwyższym wskaźniku ryzyka). Tylko w US w Końskich kontrolerzy NIK stwierdzili wytypowanie trzech podmiotów na 24 ujęte w planie, u których ryzyko stwierdzenia nieprawidłowości było mniejsze niż w przypadku podmiotów nieobjętych kontrolą. Sprawa została opisana w pkt. 3.2.3. W trzech skontrolowanych urzędach (w Pierwszym US w Kielcach, w Trzecim US w Lublinie i w US w Giżycku) brak było ustalonych procedur wewnętrznych dotyczących planowania, przeprowadzania i zatwierdzania kontroli lub instrukcje regulujące tryb typowania podmiotów do kontroli i czynności sprawdzających nie były dostosowane do zmian organizacyjnych. W US Poznań-Winogrady i w Pierwszym US w Kielcach typowaniem podmiotów do kontroli zajmował się dział kontroli podatkowej, zamiast referatu analiz i planowania, któremu powierzono zadanie analizowania danych o podmiotach i typowania podmiotów do kontroli. Nieprawidłowości te nie wpłynęły w istotny sposób na realizację zadań przez kontrolowane urzędy. 3.2.3. Kontrola podatkowa i czynności sprawdzające u podatników wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej Objęcie kontrolą i czynnościami sprawdzającymi podatników rozliczających straty Poddane badaniom urzędy skarbowe kontrolowały podmioty o najwyższym ryzyku wystąpienia nieprawidłowości. Stopień objęcia kontrolą zeznań podatkowych, w których wykazano stratę za rok podatkowy lub odliczono stratę za lata ubiegłe był niski; kontrolą zostało objętych od 0,5% do 3%, a sporadycznie od 5,5% do 13,5% podmiotów, w których występowało potencjalne ryzyko wystąpienia nieprawidłowości17 i od 0,2% do 1,9%, a sporadycznie 2,9% 4,2% liczby podatników, którzy w złożonych zeznaniach podatkowych wykazali lub odliczyli stratę. W okresie 2010 2011 i w I połowie 2012 r. 16 skontrolowanych przez NIK urzędów skarbowych przeprowadziło 1.200 kontroli podatkowych w obszarze ryzyka nr 2, dotyczącym strat z działalności gospodarczej, a 3.525 deklaracji objęło czynnościami sprawdzającymi z udziałem podatnika. Kontrolerzy NIK zweryfikowali prowadzenie kontroli i czynności sprawdzających badając 60 zeznań podatkowych PIT i CIT za lata 2010 i 2011 w każdym urzędzie. Zeznania wybrano według kryterium: najwyższej wykazanej straty (10), najwyższego przychodu i jednocześnie niewielkiego dochodu 16 17 Wielkości oszacowane przez urzędy skarbowe w wyniku przeprowadzonych analiz w tym zakresie przy użyciu narzędzia informatycznego Analiza grupowa oraz selekcji automatycznych danych w systemie Poltax KONTROLA.
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e (10), najwyższej odliczonej straty (20), a także zeznań wybranych losowo (20). Badaną próbą objęto kwotowo 16,0% strat wykazanych w złożonych deklaracjach i 27,3% strat odliczonych za lata ubiegłe w kontrolowanych 16 urzędach. Z badanej próby 960 deklaracji, do czasu kontroli NIK, przeprowadzonych zostało 46 kontroli podatkowych, trzy były w toku, 25 kontroli ujęto w planach kontroli, a 15 podmiotów wytypowano do przeprowadzenia kontroli w przyszłych okresach. Ponadto przeprowadzonych zostało 248 czynności sprawdzających z udziałem podatnika, a 58 zeznań wytypowano do przeprowadzenia takich czynności. Łącznie kontrolą i czynnościami sprawdzającymi z udziałem podatnika objęto 41,1% podmiotów z badanej próby (395 z 960). Wobec 202 podmiotów urzędy skarbowe przeprowadziły kontrolę w innym zakresie (kontrolowano inny obszar ryzyka) albo wykazane przez podatników straty z działalności gospodarczej skontrolowano w poprzednich latach, 11 podmiotów zgłoszono do przeprowadzenia kontroli przez Urząd Kontroli Skarbowej, 8 podatników przestało być podatnikami urzędu, a w stosunku do 174 zeznań przeprowadzono czynności sprawdzające bez udziału podatnika, w trakcie których sprawdzono m.in. prawidłowość odliczenia straty z lat ubiegłych lub przeprowadzono analizę dochodów osiąganych przez podatnika. Nie podjęto żadnych czynności wobec 303 zeznań z badanej próby (31,6%). NIK ustaliła, że w pierwszej kolejności realizowane były kontrole i czynności sprawdzające wobec podmiotów, u których ryzyko wystąpienia nieprawidłowości mierzone liczbą punktów we wszystkich obszarach ryzyka było najwyższe, przy czym kwota wykazanej straty stanowiła tylko jeden z elementów oceny ryzyka (inaczej niż w badanej przez NIK próbie, gdzie kwota była głównym kryterium). Przy ocenie ryzyka brano bowiem pod uwagę wyniki Analizy grupowej, a także dalszych analiz prowadzonych w celu wyselekcjonowania podmiotów, w których prawdopodobieństwo ujawnienia nieprawidłowości jest największe oraz wniosków o kontrole kierowanych przez komórki organizacyjne urzędów i informacji z innych urzędów i instytucji. Taka sytuacja wystąpiła w Drugim US w Opolu, US Poznań-Wilda, US Poznań-Winogrady i w US w Białej Podlaskiej, które nie skontrolowały żadnego z 60 objętych próbą badawczą podmiotów należących do badanego obszaru ryzyka, a w ramach czynności sprawdzających z udziałem podatnika sprawdziły tylko 28 zeznań (podmioty nie wystąpiły w analizach grupowych przeprowadzonych po roku podatkowym, którego dotyczyły deklaracje lub nie uzyskały w badanym obszarze ryzyka największej liczby punktów). Ogółem w obszarze ryzyka dotyczącym strat z działalności gospodarczej cztery wymienione wyżej Urzędy przeprowadziły w badanym okresie 144 kontroli i 311 czynności sprawdzających z udziałem podatnika. Ustalono również, że podmioty z grupy podwyższonego ryzyka wystąpienia nieprawidłowości, niewytypowane do kontroli lub czynności sprawdzających były monitorowane w kolejnych analizach grupowych. Stwierdzono tylko trzy przypadki (na 24 kontrole w US w Końskich) skontrolowania podmiotów dla których ryzyko wystąpienia nieprawidłowości było niższe, niż w przypadku podmiotów nieobjętych kontrolą. Podmioty te w Analizie grupowej uzyskały maksymalną liczbę punktów (96), a do kontroli wytypowano trzy podmioty, które uzyskały w tej analizie 27, 18 i 21 punktów. Kontrole zostały podjęte w związku z niezłożeniem przez dwa podmioty deklaracji podatkowych CIT-8 oraz nagłym spadkiem przychodów i rozbieżnością pomiędzy kwotą wykazanego przychodu w deklaracji CIT-8 a wartością sprzedaży wykazaną w deklaracjach VAT-7 przez trzeci podmiot. 17
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e Badane urzędy skarbowe trafnie typowały do kontroli podmioty wykazujące straty z działalności gospodarczej. W 10 urzędach częstotliwość stwierdzania nieprawidłowości, mierzona procentowym udziałem kontroli, w których wykryto błędy podatkowe w liczbie kontroli ogółem kształtowała się w przedziale 75,0% 93,0%, w czterech urzędach 59,5% 70,8%, a tylko w dwóch była znacznie niższa i wyniosła 46,9% w US Poznań-Wilda i 40,0% w Trzecim US Warszawa-Śródmieście. Wykres nr 5 Efektywność kontroli podatkowych w obszarze ryzyka nr 2 18 Pracownicy skontrolowanych jednostek wyjaśniali, że ogólnie niewielka liczba kontroli przeprowadzonych przez kontrolowane urzędy w badanym obszarze ryzyka wynikała z konieczności objęcia kontrolami i czynnościami sprawdzającymi, w ramach posiadanych zasobów kadrowych, także innych obszarów ryzyka, w tym w szczególności zasadności zwrotów podatku VAT i nadpłat podatków dochodowych. Na liczbę kontroli wpływ miały również ograniczenia wynikające z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczące czasu trwania kontroli. Sporządzane plany kontroli uwzględniały możliwości organizacyjne urzędów. Biorąc pod uwagę obejmowanie kontrolami i czynnościami sprawdzającymi niewielkiej części podatników PIT i CIT, urzędy skarbowe nie posiadają wystarczającej wiedzy na temat skali i wagi faktycznie popełnianych przez podatników błędów podatkowych. Wykazywane przez podatników straty i odliczenia mogą być znacząco zawyżane powodując ubytek w dochodach z podatków dochodowych. Tylko w czterech kontrolowanych przez NIK urzędach skarbowych (Drugi US w Opolu, US Poznań-Wilda, US Poznań-Winogrady i US w Białej Podlaskiej), które nie skontrolowały żadnego z 60 objętych próbą badawczą podmiotów należących do badanego obszaru ryzyka, a w ramach czynności sprawdzających z udziałem podatnika sprawdziły tylko 28 zeznań, łączna kwota wykazanych strat nieobjętych kontrolą wynosiła w badanej próbie 73 mln zł, a kwota odliczonych strat 32,9 mln zł. Prawidłowość prowadzonych kontroli i czynności sprawdzających W skontrolowanych urzędach skarbowych czas trwania kontroli w obszarze ryzyka nr 2 zakończonych w 2011 i 2012 r. mieścił się w limitach określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. w jednym roku kalendarzowym nie przekraczał 12 dni roboczych u mikroprzedsiębiorców i 18 dni u małych przedsiębiorców, albo ograniczenie czasu trwania kontroli
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e nie miało zastosowania. Kontrole były przedłużane tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie, o czym każdorazowo informowano podatnika wydając stosowne postanowienie o zmianie terminu zakończenia kontroli. Kontrole i czynności sprawdzające były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, jedynie w Pierwszym US w Kielcach wszczęto jedną kontrolę bez zawiadomienia podatnika o zamiarze jej wszczęcia, tj. z naruszeniem art. 282b Ordynacji podatkowej. W trzech postępowaniach podatkowych kontrolerzy NIK stwierdzili nieuzasadnione przerwy między poszczególnymi czynnościami, a w dwóch nie spełniono wymogu wynikającego z art. 291 2 Ordynacji podatkowej, tj. poinformowania podatników o sposobie załatwienia zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu kontroli. Kontrolowani podatnicy generalnie akceptowali wyniki kontroli zakończone stwierdzeniem nieprawidłowości. Na 943 kontrole przeprowadzone w latach 2010 2011 i w I połowie 2012 r., w których skontrolowane przez NIK urzędy skarbowe stwierdziły nieprawidłowości, podatnicy złożyli 760 korekt deklaracji w całości uwzględniających ustalenia kontroli. Kontrole z wykorzystaniem analitycznych narzędzi informatycznych Udział kontroli przeprowadzonych w badanym obszarze ryzyka nr 2 z wykorzystaniem analitycznych narzędzi informatycznych w kontrolach ogółem był nieznaczny. Spośród 16 skontrolowanych urzędów skarbowych kontrole takie przeprowadziło tylko siedem urzędów (ogółem 67 na 1200 kontroli w obszarze ryzyka nr 2)18. W Trzecim US Warszawa-Śródmieście i w Pierwszym US w Gliwicach program ACL wykorzystywano w kontrolach dotyczących VAT. Drugi US w Opolu i w US w Wieliczce wystąpiły do Izby Skarbowej o licencje programu ACL, jednakże, do zakończenia kontroli NIK, ich nie otrzymały. Od stycznia 2011 r. organy podatkowe korzystały z 309 licencji programu ACL oraz 16 licencji programu IDEA. W porównaniu z rokiem 2010, liczba wszystkich kontroli podatkowych przeprowadzonych z wykorzystaniem tych programów w 2011 r. wzrosła o 126% (z 2.063 do 4.663 kontroli), a kwota ujawnionych uszczupleń wzrosła o 141% (ze 162,0 mln zł do 390,9 mln zł). W pierwszym półroczu liczba kontroli wyniosła 2.771, a ujawnione uszczuplenia 199,2 mln zł. Od 2012 r. zgodnie z wytycznymi Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów, urzędy skarbowe mają obowiązek wprowadzać do podsystemu KONTROLA, informacje o sprawdzonych w trakcie kontroli ewidencjach i używanych przez podatników programach finansowo-księgowych. Pozwala to na ustalenie podatników, którzy prowadzą księgi podatkowe w formie elektronicznej i u których możliwe jest zastosowanie w kontroli narzędzi informatycznych. Sprawozdawczość W siedmiu skontrolowanych urzędach skarbowych popełniono błędy w sprawozdaniach MF-ZRZ o działaniach przeprowadzonych w zakresie realizacji strategii zarządzania ryzykiem zewnętrznym19. Z uwagi na powyższe błędy, dane liczbowe o przeprowadzonych kontrolach i czynnościach sprawdzających wynikające z tych sprawozdań oraz dane o efektach finansowych, przekazane do izb skarbowych i Ministerstwa Finansów, nie odzwierciedlały prawidłowo stanu faktycznego. 18 18 kontroli w US w Końskich, 12 w I US w Kielcach, 10 w US w Elblągu, po 9 w III US w Lublinie i w US Kraków-Krowodrza, 5 w US Warszawa-Bemowo, 4 w US w Białej Podlaskiej. 19 Sprawozdanie MF-ZRZ ujmuje szczegółowe dane w zakresie liczby i wyników kontroli podatników wytypowanych do kontroli w ramach wybranych obszarów ryzyk oraz stwierdzonych błędów podatkowych (sprawozdanie generowane jest z systemu KONTROLA). 19
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e W US w Białej Podlaskiej w sprawozdaniach za 2010 r. i 2011 r., niewłaściwie ujęto wyniki sześciu kontroli, w tym trzech kontroli dotyczących podatku VAT, dla których w podsystemie KONTROLA błędnie oznaczono obszar ryzyka nr 2 jako główny20. Podobną nieprawidłowość ujawniono też w Pierwszym US w Kielcach, w którym wykazano 10 kontroli w obszarze ryzyka nr 2, pomimo że dotyczyły one innych obszarów ryzyka, a także w US Poznań-Winogrady (3 przypadki), w którym był on skutkiem stosowania nieprawidłowej zasady, że obszar ryzyka, do którego dana kontrola została zaliczona w podsystemie KONTROLA, był określany po zakończeniu tej kontroli. Inne błędy dotyczyły zawyżania (US w Białej Podlaskiej) lub zaniżania (US Kraków-Krowodrza, US Poznań-Winogrady, Drugi US w Opolu) liczby przeprowadzonych czynności sprawdzających z udziałem podatnika, nieprawidłowo prowadzonej ewidencji czynności sprawdzających lub ich dokumentowania (US Poznań-Wilda i Pierwszy US w Kielcach). Nieprawidłowości przy sporządzaniu sprawozdań MF-ZRZ były spowodowane głównie błędną interpretacją objaśnień do formularza sprawozdania. Skutkowały one przekazaniem izbom skarbowym oraz Ministerstwu Finansów danych o efektach kontroli w obszarze ryzyka nr 2 niezgodnych ze stanem faktycznym. Dla wyeliminowania takich sytuacji konieczne jest przestrzeganie przygotowanych przez Ministerstwo Finansów instrukcji do sprawozdań z zakresu zarządzania ryzykiem zewnętrznym. 3.2.4. Wykorzystanie informacji o zawyżaniu lub niezasadnym odliczaniu strat w postępowaniach podatkowych Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie wykorzystywanie przez urzędy skarbowe informacji o przypadkach zawyżenia lub nieuzasadnionego odliczenia strat w postępowaniach podatkowych. Większość podatników akceptowała wyniki kontroli zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości w zeznaniach podatkowych, składając korekty deklaracji w całości uwzględniające te ustalenia. Na 943 kontrole, w których stwierdzono nieprawidłowości w 760 przypadkach podatnicy złożyli korekty deklaracji, w których obniżyli wykazane pierwotnie straty o 25.107,6 tys. zł, zmniejszyli odliczone straty o 303,1 tys. zł oraz skorygowali uszczuplony podatek o 1.874,3 tys. zł. W pozostałych przypadkach, urzędy skarbowe wykorzystywały wyniki kontroli w postępowaniach podatkowych, które wszczynano z zachowaniem terminów określonych w art. 165b Ordynacji podatkowej. W latach 2010 2011 i w pierwszym półroczu 2012 r. skontrolowane urzędy skarbowe wydały 92 decyzje pokontrolne, zmniejszające wykazane przez podatników straty o 7.032,8 tys. zł oraz odliczone przez podatników straty o 76,4 tys. zł. Ujawnione w wyniku postępowań uszczuplenia podatku wyniosły 2.359,1 tys. zł. Szczegółowym badaniem objęto 61 decyzji wydanych w 2011 r. i w pierwszym półroczu 2012 r. Przypadki postępowań podatkowych trwających dłużej niż dwa miesiące stwierdzono w 13 urzędach skarbowych21. Przyczynami przekraczania terminu określonego w art. 139 1 20 20 Główny obszar ryzyka to obszar ryzyka, z którego wytypowano podmiot do kontroli. Zgodnie z Wytycznymi do wprowadzania danych do podsystemu KONTROLA (opracowanie Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów z grudnia 2011 r.), jeżeli kontrolę przeprowadzono w wyniku typowania podmiotu do kontroli w ramach wybranego obszaru ryzyka ujętego w KPDP na dany rok i podmiot ten jest ujęty w planie kontroli, to ten obszar ryzyka należy zaznaczyć w podsystemie KONTROLA jako główny (G). Natomiast w przypadku, gdy przeprowadzona kontrola nie była wynikiem typowania podmiotu w żadnym z obszarów ryzyka, ale podczas tej kontroli stwierdzono, że podatnik kwalifikuje się do jednego z obszarów ryzyka ujętych w KPDP na dany rok, to kontrolę tą należy dodatkowo opisać tym ryzykiem i obszaru ryzyka nie należy zaznaczać jako główny (pole Główny należy pozostawić puste). Kontrola taka będzie wykazywana tylko w części II sprawozdania MF-ZRZ. 21 W II US w Opolu i w US w Prudniku z uwagi na złożone korekty w całości uwzględniające ustalenia kontroli nie wszczęto postępowań podatkowych. W US w Białej Podlaskiej wszystkie postępowania podatkowe zostały zakończone w terminie 2 miesięcy.
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e Ordynacji podatkowej była realizacja przez organy podatkowe składanych przez podatników w toku postępowania wniosków dowodowych, uzupełnianie materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie kontroli podatkowej, np. poprzez występowanie do innych urzędów skarbowych lub instytucji o udzielenie informacji mających istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania dowodowego, skomplikowany charakter prowadzonych spraw. Tylko w Pierwszym US w Kielcach NIK stwierdziła prowadzenie trzech postępowań z nieuzasadnionymi przerwami między poszczególnymi czynnościami. Zgodnie z art. 140 Ordynacji podatkowej we wszystkich sprawach informowano podatników o przyczynach niedotrzymania terminu i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Od 25 decyzji naczelników urzędów skarbowych, z 61 zbadanych, podatnicy wnieśli odwołania. Dyrektorzy izb skarbowych w wyniku przeprowadzonych postępowań odwoławczych uchylili 14 decyzji naczelników (56%). Głównym powodem uchylania przez organ odwoławczy decyzji naczelników urzędów skarbowych były błędy proceduralne. W ośmiu przypadkach (57% decyzji uchylonych) organy odwoławcze wskazywały na brak staranności w ustalaniu i udokumentowaniu stanu faktycznego (naruszenie art. 122 O.p.) oraz naruszenie obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 187 O.p.). W trzech sprawach powodem uchylenia decyzji naczelników urzędów skarbowych była odmienna interpretacja przepisów dotyczących kwalifikowania kosztów uzyskania przychodów (dwa przypadki) oraz niewskazanie uzasadnienia dla wybranej przez urząd, innej niż wymienione w art. 23 3 O.p., metody oszacowania podstawy opodatkowania. W trzech sprawach podatnicy zgłosili nowe okoliczności i środki dowodowe na etapie postępowania odwoławczego. Wyniki kontroli wskazują na potrzebę większej staranności w prowadzonych postępowaniach. 3.2.5. Nadzór dyrektorów izb skarbowych nad urzędami skarbowymi w zakresie rozliczania wykazywanych i odliczanych przez podatników strat z działalności gospodarczej NIK oceniła pozytywnie sprawowany w latach 2010 2011 i w pierwszym półroczu 2012 r. nadzór izb skarbowych nad urzędami skarbowymi w zakresie rozliczania wykazywanych i odliczanych przez podatników strat z prowadzonej działalności gospodarczej. Sporządzano okresowe analizy realizacji zadań oraz przeprowadzano kontrole w urzędach skarbowych. Wyniki analiz i kontroli, a także zalecenia były omawiane na naradach z naczelnikami urzędów skarbowych oraz na spotkaniach roboczych osób kontaktowych do spraw zarządzania ryzykiem zewnętrznym. Komórki kontroli ośmiu skontrolowanych przez NIK izb skarbowych przeprowadziły w podległych urzędach 125 kontroli w obszarze ryzyka zewnętrznego nr 2, wydając zalecenia pokontrolne i sprawdzając ich realizację. Uwagi i zalecenia dotyczyły najczęściej objęcia kontrolą większej liczby podatników i zwiększenia efektywności kontroli. Izby Skarbowe w Lublinie i Poznaniu nie przeprowadziły rzetelnych analiz danych o podatnikach wykazujących i odliczających straty. Nie sprawdzały, czy i w jakim zakresie wyniki Analizy grupowej wykorzystywane były do planowania i realizacji kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających. Skutkowało to brakiem pełnego rozeznania tych Izb co do prawidłowości stosowania tego narzędzia, a tym samym obejmowania kontrolą podatkową podmiotów obarczonych najwyższym ryzykiem. Kontrole Izby Skarbowej w Lublinie ograniczały się do zbadania częstotliwości i prawidłowości sporządzenia analiz grupowych. Izba Skarbowa w Olsztynie nie objęła kontrolą dwóch z 16 podległych urzędów skarbowych, w których wskaźnik aktywności urzędu 21
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e w zakresie kontroli podatników wykazujących straty z tytułu działalności gospodarczej kształtował się na poziomie znacznie niższym od mediany krajowej. 3.2.6. Wypełnianie przez dyrektorów izb skarbowych zadań organu odwoławczego W 2010 r. urzędy skarbowe w kraju i urzędy kontroli skarbowej wydały 82,8 tys. decyzji pokontrolnych w zakresie CIT, PIT i VAT, z których 8,4 tys. decyzji, tj. 10,2% zostało uchylonych w postępowaniach odwoławczych22. W 2011 r. wydano 100,6 tys. decyzji, z których uchylono 6,8 tys., tj. 6,8%. Poprawiła się również relacja decyzji uchylonych przez dyrektorów izb skarbowych do złożonych odwołań w podatkach CIT, PIT i VAT. W pierwszej połowie 2011 r. na 8,0 tys. rozstrzygniętych odwołań dyrektorzy izb skarbowych uchylili 39,9% decyzji organów I instancji. W 2011 r. z 16,9 tys. rozstrzygniętych odwołań uchylono 40,3% decyzji, a w pierwszej połowie 2012 r. na 10,6 tys. rozstrzygniętych odwołań uchylono 36,8% decyzji. Kontrole NIK w ośmiu izbach skarbowych wykazały, że w wyniku rozstrzygnięcia 449 postępowań odwoławczych dotyczących strat z działalności gospodarczej dyrektorzy izb skarbowych uchylili lub uchylili i przekazali do ponownego rozpoznania 240 decyzji naczelników urzędów skarbowych, tj. 51,6% decyzji, od których podatnicy złożyli odwołania. Jakość decyzji naczelników urzędów skarbowych w sprawach strat z działalności gospodarczej i ich odliczania od dochodów była bardzo niska. Dyrektorzy izb skarbowych w Opolu, Kielcach, Poznaniu i Lublinie uchylili 70-80% decyzji od których podatnicy złożyli odwołania. Wykres nr 5 Decyzje organów pierwszej instancji uchylone w postępowaniach odwoławczych przez dyrektorów izb skarbowych w stosunku do wniesionych odwołań IS Opole IS Kielce IS Poznań IS Lublin Razem IS Warszawa IS Katowice IS Kraków IS Olsztyn Wojewódzkie Sądy Administracyjne uchyliły w 2010 r. 19,5%, a w 2011 r. 19,9% decyzji dyrektorów izb skarbowych w CIT, PIT i VAT. Przeprowadzone przez NIK kontrole w ośmiu izbach skarbowych wykazały, że WSA w wyniku rozstrzygniętych 91 skarg na decyzje dyrektorów izb skarbowych dotyczące strat z działalności gospodarczej, uchyliły 26,4% tych decyzji. 22 22 Sprawozdawczość resortowa nie zawiera odrębnych danych o decyzjach dotyczących odliczania strat z działalności gospodarczej.
i n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e Wykres nr 6 Decyzje dyrektorów izb skarbowych uchylone przez WSA w wyniku rozstrzygnięcia 91 skarg IS Olsztyn IS Katowice IS Warszawa IS Kraków IS Poznań Razem IS Lublin IS Opole IS Kielce Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpatrzenia 29 skarg uchylił 10 decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie (34,5%). Analiza uzasadnień 10 wyroków WSA w Warszawie wykazała, że w sześciu sprawach przyczyną uchylenia decyzji Dyrektora Izby Skarbowej było naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał ponadto, że w orzecznictwie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie wystąpiły nieprawidłowości, będące po części następstwem zaaprobowania nie w pełni zgromadzonego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. NIK stwierdza, że dopuszczenie do wystąpienia tych nieprawidłowości było wynikiem braku należytej staranności organów pierwszej instancji oraz Izby Skarbowej. Biorąc jednak pod uwagę kwoty zaskarżonych decyzji, WSA uchylił niecałe 5% wartości decyzji Dyrektora Izby Skarbowej. Zarówno w postępowaniach odwoławczych jak i przed WSA, główną przyczyną uchylania decyzji organów podatkowych były braki w postępowaniu dowodowym, mające istotny wpływ na wynik postępowania. O poprawę jakości prowadzonych postępowań i wydawanych decyzji pokontrolnych NIK wnioskowała po kontroli przeprowadzonej w 2010 r.23. W prowadzonych postępowaniach odwoławczych zapewniano stronom czynny udział w postępowaniu oraz stwarzano warunki do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 140 Ordynacji podatkowej podatnicy byli informowani o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie. W Izbie Skarbowej w Poznaniu na długotrwałość czterech postępowań odwoławczych wpłynęły opóźnienia w podejmowaniu przez pracowników Izby niektórych formalno-technicznych czynności (dotyczących zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 123 O.p., prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego na podstawie art. 200 O.p.), będące w ocenie NIK, przejawem braku należytej staranności. Najdłużej trwające postępowania odwoławcze miały miejsce w Izbie Skarbowej w Opolu 515 dni, w Izbie Skarbowej w Warszawie 411 dni, w Izbie Skarbowej w Katowicach 298 oraz w Izbie Skarbowej w Poznaniu 270 dni. Długotrwałość rozpatrywania tych spraw wynikała z ich złożoności, obszerności materiału dowodowego, oczekiwania na rozstrzygnięcie sądowe w podobnych sprawach, konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz zasięgania dodatkowych opinii prawnych. 23 Kontrola P/10/024 Prawidłowość postępowań kontrolnych i podatkowych prowadzonych przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej. 23