KBF /2012 P/12/038 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 KBF /2012 P/12/038 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej P/12/038 Obniżanie dochodów do opodatkowania o straty z działalności gospodarczej Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów 1. Halina Siembor, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 21 sierpnia 2012 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) 2. Maria Anna Rzepecka, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 27sierpnia 2012 r. (dowód: akta kontroli str. 3-4) Trzeci Urząd Skarbowy Warszawa-Śródmieście, Warszawa ul. Lindleya 14 Jolanta Ozimek, Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście II. Ocena kontrolowanej działalności (dowód: akta kontroli str. 790) Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie 1 działalność Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych i czynności sprawdzających wobec podatników wykazujących straty z działalności gospodarczej oraz dokonujących odliczeń strat z lat ubiegłych. Kontrolą objęto lata oraz I półrocze 2012 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w Urzędzie prawidłowo zorganizowano proces planowania kontroli i czynności sprawdzających, który realizowany był w oparciu o wprowadzone procedury. Ustalony podział zadań dla poszczególnych komórek organizacyjnych oraz podział odpowiedzialności osób na określonych stanowiskach zapewniały prawidłową analizę danych o podatnikach wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej, a także typowanie podmiotów do kontroli i czynności sprawdzających, zgodnie z wytycznymi Ministra Finansów. W przypadkach ryzyka występowania nieprawidłowości Urząd przeprowadzał czynności sprawdzające lub kontrole oraz planował ich realizację w przyszłych okresach. Potwierdziły to wyniki analizy zbadanych przez NIK 60 zeznań. Działania Urzędu, w ocenie NIK, były zgodne z wytycznymi Ministra Finansów, określonymi w Krajowym Planie Dyscypliny Podatkowej. Prawidłowo wykorzystywano ustalenia kontroli podatkowych, a postępowania podatkowe podejmowane były bez zbędnej zwłoki i prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa 2 (O.p.). NIK zwraca uwagę, że czynnościami kontrolnymi w latach oraz w I półroczu 2012 r. objęto odpowiednio 0,5%, 0,6% i 0,9% podmiotów wskazanych do kontroli w wyniku dokonanych analiz 3. Częstotliwość stwierdzania 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. 3 Średnia liczba podmiotów wskazanych w wyniku przeprowadzonych analiz grupowych wynosiła 1598 podmiotów. 2

3 nieprawidłowości w wyniku przeprowadzonych kontroli wynosiła odpowiednio: 42,9%, 35,7% i 42,9%. Opis stanu Opis stanu III. Opis ustalonego stanu 1. Planowanie kontroli i czynności sprawdzających u podatników wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej 1.1. Organizacja planowania kontroli i czynności sprawdzających Zgodnie z zarządzeniem nr 39 Ministra Finansów z dnia 21 września 2010 r. w sprawie organizacji urzędów i izb skarbowych oraz nadania im statutów 4, z dniem 1 stycznia 2011 r. w Urzędzie powołany został Samodzielny Referat Analiz i Planowania 5, do zadań którego należała realizacja Strategii zarządzania ryzykiem zewnętrznym, tj. analizowanie ryzyka zewnętrznego oraz typowanie podmiotów do kontroli. (dowód: akta kontroli str. 5-79, , ) Instrukcje regulujące tryb typowania podmiotów do kontroli i czynności sprawdzających w Urzędzie dostosowane były do wytycznych określonych w Krajowych Planach Dyscypliny Podatkowej na 2011 i 2012 r. W 2011 r. Naczelnik Urzędu wprowadziła procedury wewnętrzne planowania i zatwierdzania kontroli. Zarządzeniem 6 z dnia 22 lutego 2011 r. powołała Zespół ds. przygotowania projektu planu kontroli w składzie stałym, którego zadaniem jest omawianie wniosków zgłaszanych do planu kontroli i proponowanie podmiotów do ujęcia w planie kontroli. Zarządzeniem 7 z dnia 3 stycznia 2011 r. Naczelnik Urzędu wprowadziła Procedury kontroli podatkowej. Opracowane zostały również Procedury typowania podmiotów do kontroli i czynności sprawdzających 8, w których określono obowiązki pracowników w przypadku uzyskania informacji wskazujących na działania świadczące o naruszeniu przepisów prawa podatkowego. (dowód: akta kontroli str , , , , , , , , 786, ) Typowanie podatników do przeprowadzenia czynności sprawdzających w 2011 r. oraz w I półroczu 2012 r. odbywało się na podstawie analizy dostępnych informacji ze źródeł wewnętrznych (wyniki Analizy grupowej, raporty, skrypty) oraz otrzymywanych ze źródeł zewnętrznych (informacje z ZUS, z Izby Skarbowej oraz z innych urzędów skarbowych), a także na podstawie wyników weryfikacji danych wykazanych w złożonych zeznaniach Sporządzanie planów kontroli (dowód: akta kontroli, str. 122, ) Zgodnie z przyjętymi w Urzędzie zasadami, do 29 dnia miesiąca poprzedzającego każdy kwartał, sporządzane były kwartalne plany kontroli. Były one zatwierdzane przez Naczelnika Urzędu, tj. zgodnie z 25 ust. 1 pkt 22 Regulaminu 4 Dz. Urz. Min. Fin. Nr 10, poz Zarządzenie Naczelnika Urzędu Nr 48/2010 z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie nadania Trzeciemu Urzędowi Skarbowemu Warszawa-Śródmieście Regulaminu Organizacyjnego. 6 Nr 24/2011 w sprawie powołania Zespołu ds. Przygotowania Projektu Planu Kontroli w Trzecim Urzędzie Skarbowym Warszawa-Śródmieście. 7 Nr 4/2011 z dnia 3 stycznia 2011 r. w sprawie wprowadzenia Procedury Kontroli Podatkowej. 8 Zarządzeniem Nr 19/2011 z dnia 17 stycznia 2011 r. w sprawie wdrożenia procedury dotyczącej typowania podmiotów do kontroli i czynności sprawdzających zmienione zarządzeniem Nr 10/2012 z dnia 26 czerwca 2012 r. 3

4 Opis stanu organizacyjnego Urzędu. Plany były wprowadzane do podsystemu KONTROLA i posiadały status zatwierdzone. (dowód: akta kontroli str , , 276, , , , ) W obszarze ryzyka nr 2 Wykazywanie znacznych przychodów i jednocześnie niskich dochodów lub strat z tytułu działalności gospodarczej oraz dokonywanie odliczeń strat z lat poprzednich Urząd skontrolował 8 podmiotów w 2010 r., 10 podmiotów w 2011 r. oraz 15 podmiotów w I półroczu 2012 r. W stosunku do średniej liczby 1598 podmiotów wskazanych do kontroli przez system (w wyniku przeprowadzonych analiz grupowych), liczba przeprowadzonych kontroli stanowiła odpowiednio 0,5%, 0,6% i 0,9%. (dowód: akta kontroli str. 275, 339, ) W planach kontroli Urzędu ujmowane były kontrole we wszystkich podatkach i ze wszystkich obszarów ryzyka lub też poza tymi obszarami. O wyborze danego podmiotu do planu kontroli, oprócz wagi i rodzaju informacji wskazujących na prawdopodobieństwo unikania płacenia podatków, przesądzała również ilość wniosków o kontrole zasadności zwrotu VAT. Kontrole te w 2011 r. i w I półroczu 2012 r. stanowiły od 70% do 85% wszystkich kontroli właściwych 9. (dowód: akta kontroli str , 676, 769,773, 781, 783, ) Plany kontroli konstruowane były z wykorzystaniem narzędzi informatycznych Analiza grupowa 10, selekcja automatyczna oraz informacji o wynikach prowadzonych postępowań podatkowych i czynnościach sprawdzających, zebranych w ramach współpracy z innymi komórkami organizacyjnymi Urzędu. Wykorzystywano również dane dotyczące wielkości strat, wysokości odliczeń, wysokości kosztów w relacji do przychodów, tj. danych według kryteriów szczegółowych i pomocniczych przekazanych przez Izbę Skarbową w Warszawie. Od 2010 r. do końca I półrocza 2012 r. w Urzędzie wykonano 31 analiz przy użyciu narzędzia Analiza grupowa, realizując wytyczne Ministerstwa Finansów (co najmniej dwa razy w roku) zawarte w dokumencie pn. Główne i pomocnicze kryteria typowania podmiotów w obszarach ryzyka na dany rok. (dowód: akta kontroli str. 270, , , , , 786, ) 1.3. Uwzględnianie kryteriów określonych w Krajowym Planie Dyscypliny Podatkowej i wag dla poszczególnych kryteriów, nadanych przez Ministerstwo Finansów przy ustalaniu propozycji podmiotów do kontroli podatkowej W celu wytypowania do kontroli podmiotów wykazujących i odliczających straty, Urząd wykorzystywał kryteria i przypisane do nich wagi (o wartości od 2 do 3) określone przez Ministra Finansów w Krajowym Planie Dyscypliny Podatkowej bez ich modyfikacji. (dowód: akta kontroli str , , , , , , 786) Plany kontroli opracowywane były na podstawie analiz własnych Referatu Analiz i Planowania, wniosków komórek merytorycznych Urzędu oraz informacji zewnętrznych o nieprawidłowych rozliczeniach podatników. 9 Kontrola właściwa to kontrola obejmująca pełny okres rozliczeniowy określony w ustawach podatkowych, np. w podatkach dochodowych rok podatkowy. 10 Analiza Grupowa to moduł podsystemu KONTROLA, w ramach systemu informatycznego POLTAX. 4

5 (dowód: akta kontroli str , , , , , , , ) Naczelnik Urzędu wyjaśniła, że proponowane kontrole nieprzyjęte do planów kontroli na poszczególne kwartały stanowią propozycje do planów na kolejne kwartały, stąd też ilość proponowanych kontroli, spośród których selekcjonowane są podmioty do planów kontroli, wzrasta z kwartału na kwartał. W okresie od I kwartału 2011 r. do II kwartału 2012 r., ze 111 wniosków z propozycją o włączenie ich do planów kontroli, nie włączono 23 wniosków. Opis stanu (dowód: akta kontroli str , 341, , , , , 1575) 1.4. Skala wykazanych i odliczonych strat z działalności gospodarczej, liczba podmiotów ujętych w planie kontroli oraz wytypowanych do czynności sprawdzających oraz liczba podmiotów skontrolowanych i poddanych czynnościom sprawdzającym Podatnicy prowadzący działalność gospodarczą, w zeznaniach podatkowych złożonych za lata 2009, 2010 i 2011 wykazali straty w kwocie 1.462,0 mln zł oraz odliczyli straty z lat ubiegłych w kwocie 195,0 mln zł. Straty za 2009 r. wykazało podatników, za 2010 r podatników, a za 2011 r podatników. Straty z lat ubiegłych odliczyło w 2009 r podatników, w 2010 r. 1428, a w 2011 r Straty wykazane w zeznaniach CIT stanowiły 86,3%, a w zeznaniach PIT 13,7% łącznej kwoty strat. Analogicznie, straty odliczone w zeznaniach CIT stanowiły 76,5%, a w PIT 23,5% odliczonych strat od dochodów do opodatkowania. (dowód: akta kontroli str , 340, , ) W obszarze ryzyka nr 2 Urząd przeprowadził 35 kontroli, tj. 83,3% planowanych (42) spośród 111 kontroli w zakresie CIT i PIT ogółem. Kontrole przeprowadzone u podatników spełniających kryteria dla obszaru ryzyka nr 2 (CIT i PIT łącznie) stanowiły w 2010 r. 30,4%, w 2011 r. 43,8% i w I połowie 2012 r. 21,2% kontroli ogółem w tych podatkach. (dowód: akta kontroli str. 280, 286, 297, 303, 317, 323, 339, , , , 647, ) W 2011 r. i I połowie 2012 r. zgodnie z planem wykonano 81,0% kontroli, poza planem 19%. Plany kontroli nie były zmieniane. Kontrole niewykonane w danym kwartale realizowane były w następnych kwartałach. (dowód: akta kontroli str , 341, , , ) Po zakończeniu kwartału sporządzana była informacja dla Naczelnika Urzędu o wykonaniu planu kontroli. W uzasadnieniu niewykonania planu kontroli podawano, iż było to konsekwencją dużej liczby zleceń kontroli pozaplanowych, priorytetowych w stosunku do możliwości kadrowych Działu Kontroli Podatkowych. (dowód: akta kontroli str , 403) W okresie objętym kontrolą Urząd przekazał do Urzędu Kontroli Skarbowej cztery wnioski o przeprowadzenie kontroli skarbowej u podatników należących do obszaru ryzyka nr 2. Dwa wnioski zostały zwrócone do Urzędu z powodu podjęcia przez UKS decyzji o braku podstaw do objęcia postępowaniem kontrolnym. W pozostałych dwóch sprawach UKS poinformował Urząd o przesłaniu wniosków do innego urzędu kontroli skarbowej. (dowód: akta kontroli str , , 676, ) 5

6 Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa Opis stanu W sprawie liczby podatników z obszaru ryzyka nr 2 wskazanych do kontroli przez system (średnio 1598 podmiotów), wytypowanych do kontroli (76 podmiotów) oraz skontrolowanych (35 podmiotów), Naczelnik Urzędu wyjaśniła, że działania realizowane przez administrację podatkową, zgodnie z przyjętą przez resort polityką Zarządzania Ryzykiem Zewnętrznym opierają się na założeniu wysokiego poziomu dobrowolności i jakości wypełniania obowiązków podatkowych przez podatników. Wyjaśniła m.in., że wobec podatników grup podwyższonego ryzyka prowadzone są zarówno działania prewencyjne, jak też kontrole, które są narzędziem skutecznym, ale podlegają ograniczeniom ustawowym odnośnie czasu trwania kontroli, jak też ograniczeniom wynikającym z posiadanych zasobów ludzkich. (dowód: akta kontroli, str , ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność kontrolowanej jednostki w zakresie planowania kontroli podatkowych i czynności sprawdzających u podatników wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej. Plany kontroli sporządzano zgodnie z obowiązującymi procedurami, wprowadzonymi zarządzeniami Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście. Procedury dostosowane były do wytycznych Ministra Finansów. Przy ustalaniu propozycji podmiotów do kontroli brano pod uwagę kryteria określone w Krajowym Planie Dyscypliny Podatkowej i wagi dla poszczególnych kryteriów, nadane przez Ministra Finansów oraz przyjęte w regulacjach wewnętrznych. Plany kontroli sporządzano na podstawie rzetelnych analiz, a do kontroli typowano podmioty z obszaru największego ryzyka wystąpienia nieprawidłowości. 2. Kontrola podatkowa i czynności sprawdzające u podatników wykazujących i odliczających straty z działalności gospodarczej 2.1. Liczba i wyniki kontroli przeprowadzonych w latach oraz w I półroczu 2012 r. W ramach Strategii Zarządzania Ryzykiem Zewnętrznym, w obszarze ryzyka nr 2 zrealizowano 35 kontroli. Naruszenie przez podatników przepisów prawa podatkowego 11 stwierdzono w 14 przypadkach, tj. w 40,0% tych kontroli. Częstotliwość stwierdzania nieprawidłowości w odniesieniu do liczby kontroli ogółem wynosiła odpowiednio: 42,9%, 35,7% i 42,9%. Częstotliwość stwierdzania nieprawidłowości w województwie mazowieckim wynosiła 79,5% w 2011 r. i 73,8% w I półroczu 2012 r. Spośród 35 kontroli, cztery kontrole dotyczyły strat za 2010 r. na łączną kwotę 1.885,2 tys. zł, a pozostałe 31 kontroli objęło swoim zakresem straty za lata na kwotę ,0 tys. zł oraz odliczenia strat na kwotę 998,9 tys. zł, ujęte w zeznaniach za 2006 r. i 2009 r. (dowód: akta kontroli, str , , , 1185) 11 Tzw. kontrole pozytywne. 6

7 W 2011 r. i w I półroczu 2012 r. Naczelnik Urzędu wydała trzy decyzje, a podatnicy złożyli osiem korekt zeznań 12. Uzyskano następujące efekty finansowe: straty wykazane przez podatników zostały zmniejszone o 242,5 tys. zł (38,8 tys. zł z tytułu decyzji 203,7 tys. zł z tytułu złożonych korekt, straty z lat ubiegłych odliczone przez podatników zostały zmniejszone o 19,1 tys. zł, wymierzono podatek w kwocie 26,6 tys. zł. Decyzje i korekty dotyczyły kontroli przeprowadzonych od 2009 r. do I półrocza 2012 r. (dowód: akta kontroli, str , 1186) Wskaźnik aktywności Urzędu w zakresie kontroli podatników wykazujących straty z tytułu działalności gospodarczej 13 wynosił za 2011 r. 21,88% oraz za I półrocze 2012 r. 8,00% i był od średnich osiągnięć urzędów skarbowych w województwie mazowieckim. (dowód: akta kontroli, str ) Ustalenia kontroli wykazały, że najczęściej popełniane przez podatników błędy polegały na: niewykazywaniu do opodatkowania przychodów wynikających z wystawionych faktur, nieprawidłowym ustalaniu odpisów amortyzacyjnych, ewidencjonowaniu w kosztach uzyskania przychodów zdarzeń gospodarczych niestanowiących kosztów uzyskania przychodów oraz zaliczaniu bezpośrednio do kosztów wydatków na wytworzenie, zakup lub ulepszenie (modernizację) środków trwałych. (dowód: akta kontroli, str. 280, 297, 317) Od 2010 r. Urząd posiada dwie licencje programu ACL. W latach i w I półroczu 2012 Urząd nie przeprowadził kontroli w zakresie podatków dochodowych (PIT i CIT) z wykorzystaniem programu ACL. Przeprowadzone 42 kontrole dotyczyły podatku VAT. (dowód: akta kontroli, str , ) Naczelnik Urzędu wykonywała kontrolę i nadzór nad realizacją zadań w zakresie objęcia kontrolą i czynnościami sprawdzającymi podatników z obszaru ryzyka nr 2 zgodnie z wytycznymi Ministra Finansów zawartymi w Zadaniach dla Dyrektorów Izb Skarbowych i Naczelników Urzędów Skarbowych ( ) na lata 2010, 2011 i W szczególności, kontrola i nadzór polegały na: wydawaniu corocznie zarządzeń 14 w sprawie realizacji wytycznych Ministra Finansów; analizowaniu sprawozdań za okresy kwartalne oraz wydawaniu zaleceń; bieżącym omawianiu z kierownikami podległych komórek spraw zrealizowanych oraz pozostałych do załatwienia; monitorowaniu 15 ilości dokumentów wprowadzonych do systemu POLTAX 16, w szczególności zeznań podatkowych; 12 Na podstawie art. 81 i 81b 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. 13 Wskaźnik procentowy udziału liczby skontrolowanych okresów rozliczeniowych kontroli właściwych podatników wykazujących i odliczających straty z tytułu prowadzonej działalności według stanu na ostatni dzień okresu sprawozdawczego do liczby skontrolowanych okresów rozliczeniowych kontroli właściwych w podatkach dochodowych (PIT, PPL, CIT, PPE, KP) ogółem według stanu na ostatni dzień okresu sprawozdawczego. 14 Zarządzenia Nr 16/2010 z dnia 28 kwietnia 2010 r., Nr 32/2011 z dnia 10 marca 2011 r. oraz Nr 4/2012 z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie realizacji przez Trzeci Urząd Skarbowy Warszawa-Śródmieście zadań dla Dyrektorów Izb Skarbowych ( ) oraz wytycznych do ich realizacji. 7

8 Opis stanu analizowaniu w okresach kwartalnych w oparciu o szczegółowe pisemne wyjaśnienia kierowników komórek organizacyjnych przyczyn uzyskania przez Urząd niskich wartości mierników oraz planowanych i podjętych działań w celu ich poprawy. (dowód: akta kontroli, str , , , , ) 2.2. Realizacja czynności sprawdzających W latach r. oraz w I półroczu 2012 r. do czynności sprawdzających w obszarze ryzyka nr 2 wytypowano łącznie 508 podmiotów, z tego: w 2010 r. 200 podmiotów, w tym po ponownej analizie w przypadku 8 podmiotów sporządzono wnioski o przeprowadzenie kontroli, a odnośnie trzech podmiotów zaplanowane czynności przeniesiono do realizacji w 2011 r., w 2011 r. 203 podmioty, w tym w przypadku trzech podmiotów sporządzono wnioski o przeprowadzenie kontroli, a w odniesieniu do 78 realizację czynności przeniesiono na 2012 r., w I półroczu 2012 r. 105 podmiotów. (dowód: akta kontroli, str. 122, 1223, ) W badanym okresie czynnościami sprawdzającymi z udziałem podatnika w obszarze ryzyka nr 2 objęto 414 podatników prowadzących działalność gospodarczą, którzy w zeznaniach za lata oraz za 2010 r. i 2011 r. wykazali stratę lub odliczyli straty z lat ubiegłych. (dowód: akta kontroli, str. 1218, 1222, 291, 308, 329) Czynnościami sprawdzającymi w 2011 r. i w I półroczu 2012 r. objęto ogółem: straty wykazane w kwocie 47,3 tys. zł, tj. 0,03% kwot strat wykazanych w zeznaniach za lata 2010 i 2011, odliczenia strat z lat ubiegłych w kwocie ,8 tys. zł, w tym w zeznaniach za 2010 r ,7 tys. zł oraz w zeznaniach za 2011 r ,8 tys. zł, co stanowiło odpowiednio 15,4% oraz 13,4% kwot ogółem odliczonych w zeznaniach złożonych za te lata. W wyniku czynności sprawdzających przeprowadzonych w 2011 i w I półroczu 2012 r. 17 w obszarze ryzyka nr 2 stwierdzono: a) zawyżenie strat za 2011 r. przez podatników PIT o 47,3 tys. zł; b) nieuzasadnione odliczenia strat z lat ubiegłych w kwocie 457,0 tys. zł, c) kwota wymierzonego podatku per saldo wyniosła ,0 tys. zł. W wyniku czynności sprawdzających przeprowadzonych z udziałem podatnika, w latach 2010, 2011 i w I półroczu 2012 r. podatnicy złożyli 110 korekt zeznań. Wskaźnik korekt zeznań złożonych w wyniku czynności sprawdzających do liczby ogółem przeprowadzonych czynności sprawdzających w latach 15 Monitoring cotygodniowy został wprowadzony poleceniem ustnym Naczelnika Urzędu od września 2011 r., a od maja 2012 r. wprowadzony został z częstotliwością codziennie. 16 Przykładowo, raporty pn. Analiza odliczeń strat od osób fizycznych za 2010 r. oraz Raport o dokumentach zaznaczonych do postępowania wyjaśniającego za 2010 r. W wyniku analizy tych raportów wystosowano łącznie 1666 wezwań, w tym ok. 10 do podatników z obszaru ryzyka nr Danych odnośnie efektów finansowych czynności sprawdzających przeprowadzonych w 2010 r. (tj. w odniesieniu do zeznań za rok podatkowy 2009 lub lata ubiegłe) w zakresie kwot zawyżenia strat i nieuzasadnionego odliczenia strat z lat ubiegłych nie ustalono z uwagi brak stosownej ewidencji oraz na trudności w dokonaniu dodatkowych wyliczeń, wynikające ze zmian personalnych oraz zmian organizacyjnych, które nastąpiły w Urzędzie z dniem 1 stycznia 2011 r. 8

9 Opis stanu 2011 r. I półrocze 2012 r. wyniósł 26,6%, w tym: w 2011 r. 24,6%, a w I półroczu 2012 r. 47,6%. (dowód: akta kontroli str , 1222, , 1247, 1251, 1254, 1257) 2.3. Ocena obejmowania zeznań podatkowych kontrolą i czynnościami sprawdzającymi NIK zbadała 60 zeznań PIT oraz CIT za lata 2010 i 2011, złożonych przez 58 podatników 18. Zeznania wybrano według kryteriów wartości wykazanej straty oraz odliczonych strat z lat ubiegłych (50 zeznań) oraz według osądu kontrolera (10 zeznań). Analiza skontrolowanych 60 spraw wykazała, że: (dowód: akta kontroli, str. 848, , ) a) dwa zeznania CIT po jednym za 2010 r. oraz 2011 r. z wykazaną stratą (ogółem kwota 1.822,1 tys. zł) zostały złożone przez podatników, u których Urząd w 2012 r. przeprowadził kontrole, nie stwierdzając nieprawidłowości; b) siedem zeznań za 2010 oraz 2011 r. z wykazaną stratą (ogółem kwota ,1 tys. zł) zostanie objętych kontrolami, zaplanowanymi przez Urząd na IV kwartał 2012 r.; c) 10 zeznań za 2010 oraz 2011 r. zostanie objętych kontrolą w przyszłych okresach, w tym siedem wniosków o przeprowadzenie kontroli u siedmiu podatników, których przedmiotem będzie m.in. dziewięć zeznań ujętych w badanej próbie, tj. za 2010 r. cztery zeznania PIT oraz za 2011 r. dwa zeznania CIT i trzy zeznania PIT (zeznania o numerach systemowych odpowiednio: , i , , , , , i ) zostało sporządzonych w dniach 14 i 15 listopada 2012 r., tj. w trakcie kontroli NIK. W wymienionych powyżej zeznaniach podatnicy wykazali straty w kwocie 3.807,0 tys. zł oraz odliczyli straty z lat ubiegłych w kwocie ,2 tys. zł; d) 14 zeznań za 2010 r. oraz 2011 r. z odliczeniem strat za lata ubiegłe (w kwocie ogółem 4.028,1 tys. zł) Urząd przeprowadził czynności sprawdzające z udziałem podatnika lub wysłał do podatników wezwania o złożenie korekty zeznania; e) 12 zeznań PIT zostało odnotowanych w systemie POLTAX do przeprowadzenia dalszych czynności sprawdzających (analitycznych) w 2012 r. (sześć zeznań z odliczeniem strat na kwotę 2.120,2 tys. zł i sześć zeznań z wykazaną stratą w kwocie 7.990,0 tys. zł); f) w sześciu zeznaniach za 2010 r. oraz 2011 r. (cztery zeznania CIT i dwa zeznania PIT) z odliczeniem strat z lat ubiegłych w kwocie ogółem 8.979,9 tys. zł Urząd sprawdził zasadność i prawidłowość wykazanych odliczeń strat z lat ubiegłych; g) w przypadku pozostałych dziewięciu zeznań za 2010 r. oraz za 2011 r, (tj. 15,0% ogółem badanych) z wykazaną stratą za rok podatkowy, Urząd przeprowadził czynności sprawdzające bez udziału podatnika. Zeznania te złożone były przez podatników, którzy nie znaleźli się w grupie podmiotów o najwyższym ryzyku 18 W odniesieniu do badanej próby zeznań wystąpiły 3 przypadki, w których badaniem objęte zostały po dwa zeznania PIT, tj. za 2010 r. i za 2011 r. oraz jeden, gdzie zeznanie objęło dwóch podatników (współmałżonków) prowadzących działalność gospodarczą. 9

10 wystąpienia nieprawidłowości i nie występowali w Bazie Podmiotów Szczególnych. (dowód: akta kontroli str , , , , , ) Naczelnik Urzędu wyjaśniła, że w omawianych przypadkach podatnicy zostaną objęci monitoringiem, a szczegółowej analizie zostaną poddane zeznania za następne okresy rozliczeniowe. (dowód: akta kontroli, str ,1583) Ogółem w badanej próbie 60 zeznań, czynnościom sprawdzającym z udziałem podatnika poddano 17 zeznań 19 CIT i PIT, z tego 15 zeznań z odliczeniem strat za lata 2010 i 2011 o łącznej kwocie odliczeń 4.112,7 tys. zł oraz dwóch zeznań CIT za 2010 r. i 2011 r. o łącznej kwocie wykazanych strat ,2 tys. zł. W przypadkach tych Urząd wezwał podatników do złożenia korekty zeznania lub do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa (jedna sprawa). W wyniku tych działań, 12 podatników skorygowało zeznania, na skutek czego: łączna kwota odliczonych strat uległa zmniejszeniu o 48,9 tys. zł (w CIT za 2010 r. o 31,4 tys. zł, a w PIT za 2010 r. o 12,0 tys. zł i za 2011 r. o 5,5 tys. zł); kwota uszczupleń dodatnich (przypisów) wyniosła 17,8 tys. zł, pomniejszając kwoty nadpłat podlegające zwrotowi na rachunek podatnika (w CIT 1,2 tys. zł, w PIT 16,6 tys. zł), kwota uszczupleń ujemnych (odpisów) wyniosła 31,4 tys. zł i zwiększyła kwotę nadpłaty do zwrotu z tytułu rozliczenia CIT za 2011 r. Pięć spraw pozostawało w toku załatwiania. (dowód: akta kontroli, str , ) W badanych 60 sprawach stwierdzono, że trzy czynności sprawdzające z udziałem podatnika (numery systemowe zeznań , , ) z odliczeniem strat za lata ubiegłe, z powodu błędu pracownika nie zostały ujęte w sprawozdaniu MF-ZRZ za II półrocze 2011 r. w obszarze ryzyka nr 2. Łączna kwota uszczupleń podatku z powyższego tytułu wyniosła 4,1 tys. zł, a kwota zmniejszenia odliczonych strat za lata ubiegłe 12,0 tys. zł. (dowód: akta kontroli str. 852, 868, , , , ) Zasady przeprowadzania i dokumentowania czynności sprawdzających zostały określone w uregulowaniach wewnętrznych Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście 20. (dowód: akta kontroli str , , ) Czynności sprawdzające wykonywane były przez upoważnionych pracowników komórek organizacyjnych Urzędu, w zakresie wymienionym w art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa i każdorazowo potwierdzane adnotacją, opatrzoną datą, podpisem i pieczątką, tj. w sposób określony w regulacjach wewnętrznych Urzędu. 19 Na liczbę te składało się 14 zeznań omówionych powyżej w podpunkcie d) oraz 3 zeznania (po jednym zeznaniu) spośród wymienionych w podpunktach a), b) i c). 20 Były to następujące zarządzenia: Nr 33/2011 z dnia 10 marca 2011 r. w sprawie wprowadzenia jednolitej procedury zwrotów nadpłat z zeznań rocznych, Nr 41/2011 z dnia r. w sprawie wprowadzenia procedury dotyczącej organizacji pracy w zakresie wpływu zeznań o wysokości osiągniętego dochodu PIT-28, PIT-36, PIT-36L, PIT-37, PIT-38, PIT-39 złożonych przez nierezydentów oraz Decyzje Nr 5/2010 z dnia 16 lutego 2010 r. i Nr 7/2012 z dnia 6 czerwca 2012 r. w sprawie ustalania kwoty nadpłaty podatku dochodowego wynikającego z zeznań składanych przez podatników podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych (łącznie za lata ). 10

11 Opis stanu Ustalone nieprawidłowości Uwagi dotyczące badanej działalności Uwagi dotyczące Ocena cząstkowa badanej działalności 2.4. Kontrole podatkowe (dowód: akta kontroli, str , , 883, ) W przeprowadzonych 21 kontrolach w obszarze ryzyka nr 2 w okresie 2011 r. I półrocze 2012 r. nie wystąpiły przypadki przekroczenia limitu czasu trwania kontroli określonego w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 21. Przedłużenie czasu przeprowadzania kontroli 22 określonego w upoważnieniu do kontroli nastąpiło w pięciu przypadkach, z przyczyn niezależnych od Urzędu (niedostarczenie na czas wszystkich dokumentów niezbędnych do prawidłowej oceny prawnej sprawy, będącej przedmiotem kontroli, nieudostępnienie wszystkich dokumentów związanych z zakresem kontroli i w związku z tym konieczność zgromadzenia i przeanalizowania materiałów dowodowych, w tym kompletu dokumentów źródłowych potwierdzających poniesione wydatki i uzyskane przychody, jak również fakt wystąpienia podatnika o możliwość odtworzenia brakujących dokumentów). W każdym przypadku niezakończenia kontroli w terminie wskazanym w upoważnieniu, Naczelnik Urzędu zawiadamiał kontrolowanych o przedłużeniu terminu zakończenia kontroli, wskazując przyczyny oraz nowy termin jej zakończenia. (dowód: akta kontroli str , , , , , ) W jednej sprawie podatnik wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli, które nie zostały uwzględnione. Podatnik, na podstawie art. 81 i 81b pkt 2a ustawy Ordynacja podatkowa złożył korektę zeznania za 2010 r. zgodną z ustaleniami kontroli. W pozostałych badanych sprawach zastrzeżeń nie wniesiono. (dowód: akta kontroli str. 339, 342, , , ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Stwierdzone uchybienie w zakresie poprawności sporządzenia sprawozdania MF-ZRZ za 2011 r. nie miało wpływu na ocenę działalności Urzędu w omawianym obszarze. Zważywszy na obejmowanie niewielkiej części podatników podatku CIT i PIT czynnościami kontrolnymi i sprawdzającymi, NIK zwraca uwagę, że skala i waga faktycznie popełnianych przez podatników błędów podatkowych w tym obszarze ryzyka może być znacznie większa. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. Zdaniem NIK, niewielka liczba kontroli przeprowadzonych przez Urząd w obszarze ryzyka nr 2 oraz niski wskaźnik aktywności Urzędu w zakresie kontroli podatników wykazujących straty z tytułu działalności gospodarczej, wynikały z konieczności objęcia kontrolami w ramach posiadanych zasobów kadrowych także innych obszarów ryzyka, w tym w szczególności zasadności zwrotów podatku VAT. Ponadto, działania Urzędu w odniesieniu do podatników z obszaru ryzyka nr 2, polegały także na przeprowadzaniu czynności sprawdzających składanych zeznań podatkowych, w tym z udziałem podatników. Wskaźnik liczby korekt zeznań złożonych w wyniku tych czynności w 2011 r. do liczby ogółem czynności sprawdzających wyniósł 24,6%, a w I półroczu 2012 r. wzrósł do 47,6%. 21 Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz ze zm. 22 Na podstawie art. 284b 2 i art. 216 ustawy O.p. 11

12 Opis stanu Opis stanu Opis stanu 3. Wykorzystanie informacji o przypadkach zawyżenia lub nieuzasadnionego odliczenia strat w postępowaniach podatkowych 3.1. Terminowość wszczynania i prowadzenia postępowań podatkowych W wyniku ujawnienia nieprawidłowości w ośmiu kontrolach podatkowych przeprowadzonych w obszarze ryzyka nr 2 w 2011 r. oraz w I półroczu 2012 r., sześciu podatników złożyło korekty zeznań po otrzymaniu protokołu kontroli, a wobec dwóch podatników wszczęte zostały postępowania podatkowe. (dowód: akta kontroli str , 376, ) W 2011 r. wydane zostały ponadto dwie decyzje w związku z ustaleniami kontroli zakończonych w latach wcześniejszych, tj. w 2009 r. i 2010 r. (dowód: akta kontroli, str , , ) Postępowania podatkowe w wymienionych wyżej sprawach, wszczęte zostały bez zbędnej zwłoki, zgodnie z art. 165b 1 O.p. Postępowania te prowadzone były przez okres powyżej 2 miesięcy z przyczyn niezależnych od organu podatkowego. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art O.p. Naczelnik Urzędu, zgodnie z art. 140 O.p. zawiadamiała podatnika, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. (dowód: akta kontroli str. 344, , , ) 3.2. Ustalenia kontrolne w obszarze ryzyka nr 2 według protokołów kontroli i według złożonych korekt zeznań oraz wydanych decyzji Na 21 kontroli zakończonych przez Urząd w 2011 r. i I półroczu 2012 r. w obszarze ryzyka nr 2, nieprawidłowości stwierdzono w ośmiu kontrolach. Ustalenia kontroli zostały w całości uwzględnione w siedmiu korektach zeznań złożonych przez podatników oraz w jednej decyzji wydanej przez Naczelnika Urzędu. Zaległości podatkowe powstałe w wyniku stwierdzonych uszczupleń na łączną kwotę 107,6 tys. zł podatnicy uregulowali, dokonując wpłat na rachunek Urzędu. (dowód: akta kontroli str , 1397) 3.3. Prawidłowość postępowań podatkowych oraz poprawność wydawanych decyzji W związku z ustaleniami kontroli podatkowych przeprowadzonych w 2011 r. i I półroczu 2012 r. w obszarze ryzyka nr 2, Urząd prowadził cztery postępowania podatkowe. Trzy postępowania zostały zakończone wydaniem decyzji, a termin zakończenia jednego postępowania został określony na dzień 23 listopada 2012 r. Decyzje Naczelnika Urzędu zostały wydane po wyczerpującym wyjaśnieniu stanu w sprawie, a stronom zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, co było zgodne z art. 122 i art. 123 O.p. Decyzje były poprawne pod względem formalno-prawnym, tj. zawierały wszystkie elementy wymienione w art. 210 O.p., w tym wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Podatnicy nie wnieśli odwołania od wydanych decyzji. (dowód: akta kontroli, str , , ) 12

13 Opis stanu Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa Wnioski pokontrolne Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków 3.4. Pozostałe zagadnienia Współpraca pomiędzy Urzędem i Izbą Skarbową w Warszawie odbywała się poprzez osobę kontaktową ds. zarządzania ryzykiem zewnętrznym. Współpraca ta polegała na wymianie informacji, udziale w spotkaniach roboczych organizowanych przez Izbę Skarbową oraz Ministerstwo Finansów, udziale w szkoleniach w zakresie realizacji procesu zarządzania ryzykiem zewnętrznym w urzędach skarbowych województwa mazowieckiego, a także szacowaniu zgłaszanych nowych obszarów ryzyka. (dowód: akta kontroli, str , 1389) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. Informacje o przypadkach zawyżenia lub niezasadnego odliczenia strat w postępowaniach podatkowych wykorzystywano właściwie i bez zbędnej zwłoki. Postępowania podatkowe wszczynane były zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa. Potwierdzeniem prawidłowości dokonanych ustaleń kontrolnych było zaakceptowanie ich przez podatników poprzez złożenie korekt zeznań zgodnie z ustaleniami kontroli oraz brak odwołań podatników od decyzji wydawanych po kontroli podatkowej. Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 23, wnosi o wprowadzenie zasad ewidencjonowania czynności sprawdzających z udziałem podatnika w sposób zapewniający prawidłowe sporządzanie półrocznych sprawozdań MF-ZRZ o działaniach przeprowadzonych przez urzędy skarbowe w zakresie realizacji strategii zarzadzania ryzykiem zewnętrznym. IV. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów Najwyższej Izby Kontroli. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosku pokontrolnego oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. 23 Dz. U. z 2012 r., poz

14 Warszawa, dnia grudnia 2012 r. Kontrolerzy Halina Siembor główny specjalista kontroli państwowej Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów Dyrektor Waldemar Długołęcki podpis podpis Anna Maria Rzepecka główny specjalista kontroli państwowej... podpis 14