Informacja o wynikach kontroli postępowań urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej w sprawach o wykroczenia i przestępstwa skarbowe

Transkrypt

1 N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I DEPARTAMENT BUDŻETU I FINANSÓW KBF /2011 Nr ewid. 21/2012/P11024/KBF Informacja o wynikach kontroli postępowań urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej w sprawach o wykroczenia i przestępstwa skarbowe W a r s z a w a, m a j r.

2 Misją Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej Wizją Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu Budżetu i Finansów Waldemar Długołęcki Akceptuję: Wojciech Misiąg Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Zatwierdzam: Jacek Jezierski Prezes Najwyższej Izby Kontroli dnia: maja 2012 r. Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa tel./fax:

3 Spis treści Wprowadzenie Założenia kontroli Podsumowanie wyników kontroli Ocena kontrolowanej działalności Uwagi końcowe i wnioski Informacje szczegółowe Uwarunkowania Wyniki kontroli Działania nadzorcze i kontrolne Ministra Finansów Skuteczność ujawniania przypadków naruszenia przepisów prawa, stanowiących przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz terminowość przekazywania informacji o powyższych zdarzeniach do odpowiednich komórek organizacyjnych Wykorzystanie informacji o przypadkach naruszenia przepisów podatkowych w postępowaniach karnych skarbowych Prawidłowość stosowania przepisów prawa i procedur wewnętrznych w prowadzonych postępowaniach karnych skarbowych Postępowania w trybie mandatowym Informacje dodatkowe Organizacja i metodyka kontroli Działania podjęte po zakończeniu kontroli Załączniki... 35

4 Wprowadzenie Wprowadzenie Kontrola P/11/024 Postępowania urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej w sprawach o wykroczenia i przestępstwa skarbowe została przeprowadzona z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli, zgodnie z planem pracy NIK na 2011 r. Poprzednią tego rodzaju kontrolę NIK przeprowadziła w 2002 r. w urzędach skarbowych 1. Badania wykazały, że kontrolowane urzędy skarbowe oraz urzędy kontroli skarbowej, niezależnie od wymierzania należnych podatków, skuteczniej niż w poprzednich okresach stosowały wobec podatników naruszających przepisy podatkowe sankcje karne przewidziane w ustawie z 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (kks) 2. Głównym źródłem informacji o naruszeniach przepisów podatkowych, stanowiących przestępstwa i wykroczenia skarbowe są ustalenia kontroli podatkowych. Ustalenie osób odpowiedzialnych i wyjaśnienie okoliczności popełnienia czynu powinno nastąpić w możliwie najkrótszym terminie i z poszanowaniem obowiązujących procedur. Świadczy to bowiem o skuteczności organów państwa. Zagrożenie karne działa prewencyjnie i wpływa na podnoszenie dyscypliny podatkowej. Najwyższa Izba Kontroli po przeprowadzonej w 2010 r. kontroli prawidłowości postępowań kontrolnych i podatkowych prowadzonych przez organy podatkowe i skarbowe ustaliła, że w latach i w I półroczu 2010 r. ponad połowa kontroli podatkowych zakończyła się stwierdzeniem nieprawidłowości. Należne podatki wynikające z wydanych decyzji pokontrolnych i złożonych przez podatników korekt w PIT, CIT i VAT wyniosły w badanym okresie 5,6 mld zł 3. Kontrole poboru podatku dochodowego od osób prawnych (w 2008 r.) 4 i poboru podatku dochodowego od osób fizycznych (w 2009 r.) 5 wykazały, że wielu podatników nie przestrzega obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych. Obecna kontrola ujawniła problem systemowy, dotyczący dopuszczalności wszczynania postępowań karnych skarbowych na podstawie art. 54 kks przeciwko osobom, którym wymierzono zryczałtowany 75% podatek dochodowy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych 6 w związku z uzyskiwaniem dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach (str. 10, str. 21). 1 Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w Informacji o wynikach kontroli realizacji przez urzędy skarbowe zadań w zakresie prowadzenia postępowań w sprawach o wykroczenia i przestępstwa skarbowe oraz opodatkowania przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach, Nr ewidencyjny 17/2003/P/02/017/KBF, marzec 2003 r. 2 Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm. 3 Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w Informacji o wynikach kontroli prawidłowości postępowań kontrolnych i podatkowych prowadzonych przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej, Nr ewidencyjny 46/2011/P10024/KBF, kwiecień 2011 r. 4 Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w Informacji o wynikach kontroli poboru podatku dochodowego od osób prawnych, Nr ewidencyjny 66/2009/P/08024/KBF, maj 2009 r. 5 Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w Informacji o wynikach kontroli poboru podatku dochodowego od osób fizycznych, Nr ewidencyjny 18/2010/P09024/KBF, kwiecień 2010 r. 6 Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm. 4

5 Założenia kontroli 1. Założenia kontroli Cel kontroli Celem kontroli była ocena prawidłowości realizacji zadań przez urzędy skarbowe i urzędy kontroli skarbowej w zakresie postępowań w sprawach o wykroczenia i przestępstwa skarbowe oraz ocena sprawowania nadzoru nad podległymi organami przez Ministra Finansów. Podstawa prawna, kryteria, standardy kontroli Czynności kontrolne zostały przeprowadzone na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 7 z uwzględnieniem kryteriów legalności i rzetelności 8. NIK dokonała oceny działalności jednostek poddanych kontroli według jednolitych mierników (prawidłowość i skuteczność postępowania) oraz czterostopniowej skali (ocena pozytywna, pozytywna pomimo stwierdzonych uchybień, pozytywna pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocena negatywna). Zakres przedmiotowy kontroli Przedmiotem kontroli było zbadanie ujawniania przez urzędy skarbowe i urzędy kontroli skarbowej (inspektorów kontroli skarbowej) naruszania przez podatników przepisów podatkowych stanowiących przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz wykorzystywania ich w postępowaniach karnych skarbowych. Zbadano aktywność pozyskiwania informacji o przypadkach naruszenia przepisów, szybkość przekazywania ich do komórek ds. karnych skarbowych, termin i zakres ich wykorzystania w prowadzonych postępowaniach. Zbadano również prawidłowość prowadzonych postępowań karnych skarbowych, w szczególności pod względem przestrzegania przepisów prawa i procedur wewnętrznych, a także czy słusznie i w uzasadnionych przypadkach odstępowano od wszczęcia postępowania. Sprawdzano, czy wobec sprawców są stosowane jednolite kryteria. Przedmiotem kontroli były również działania Ministra Finansów w zakresie określenia celów i zadań podległych jednostek, analizowania efektów ich pracy, kontroli prawidłowości postępowania, działań podejmowanych w celu wyeliminowania negatywnych zjawisk. 7 Dz.U. z 2012 r., poz Kryteria stosowane w kontroli zgodności, zgodnie z Międzynarodowymi Standardami Kontroli INTOSAI (ISSAI). W praktyce zastosowanie znalazły kryteria legalności i rzetelności. 5

6 Założenia kontroli Zakres podmiotowy kontroli Kontrola została przeprowadzona w Ministerstwie Finansów, w siedmiu urzędach kontroli skarbowej (44% populacji) oraz w 14 urzędach skarbowych (3,5% populacji), na terenie siedmiu województw. Wykaz skontrolowanych jednostek zamieszczono w załączniku nr 2 do niniejszej informacji. Okres objęty kontrolą Badaniami objęto 2010 rok oraz I półrocze 2011 r. 6

7 Podsumowanie wyników kontroli 2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie postępowania urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej w sprawach o wykroczenia i przestępstwa skarbowe, pomimo stwierdzonych uchybień. Skontrolowane urzędy wykonywały zgodnie z prawem zadania będące przedmiotem kontroli. Stanowisko urzędów było podtrzymywane przez sądy, które tylko w pojedynczych przypadkach umarzały postępowania przygotowawcze lub uchylały nałożone mandaty. Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia w części skontrolowanych podmiotów nie wpłynęły na możliwość wymiaru podatków i tylko w nielicznych przypadkach przyczyniły się do przedawnienia czynów zagrożonych sankcjami karnymi z Kodeksu karnego skarbowego. Ocenę kontrolowanej działalności uzasadniają poniższe ustalenia: 1. Pracownicy urzędów skarbowych i inspektorzy kontroli skarbowej (w urzędach kontroli skarbowej) prawidłowo wykonywali zadania w zakresie ujawniania przypadków naruszenia przepisów podatkowych i przekazywania zawiadomień do komórek organizacyjnych prowadzących postępowania karne skarbowe. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły głównie niepodejmowania działań dyscyplinujących w stosunku do podatników niewywiązujących się z obowiązku terminowego złożenia deklaracji podatkowych i płatników zalegających z wpłatą pobranego podatku dochodowego od osób fizycznych. 1.1.Kilkumiesięczne opóźnienia w przekazywaniu zawiadomień dotyczących naruszenia przepisów podatkowych stwierdzono w dwóch z 14 kontrolowanych urzędów skarbowych. Nie miały one wpływu na wymiar i egzekucję należnych podatków i nie spowodowały przedawnienia ścigania czynów, stanowiących przestępstwa skarbowe (str. 15). W połowie skontrolowanych urzędów skarbowych nie monitorowano rzetelnie składania deklaracji podatkowych 9, a postępowanie wobec części podatników nie przestrzegających obowiązku terminowego rozliczenia się z zobowiązań było niewystarczające i niekonsekwentne. Ponadto w pięciu urzędach skarbowych wystąpiły opóźnienia w przekazywaniu zawiadomień do komórki karnej skarbowej o płatnikach zalegających z wpłatą pobranego podatku dochodowego od osób 9 Zgodnie z art. 3 pkt 5 Ordynacji podatkowej, przez deklaracje rozumie się również zeznania podatkowe do których składania obowiązani są, na podstawie przepisów prawa podatkowego, podatnicy, płatnicy i inkasenci. 7

8 Podsumowanie wyników kontroli fizycznych, w tym płatników zalegających na znaczne kwoty. Sprawcy nie byli niezwłocznie pociągani do odpowiedzialności przewidzianej w kodeksie karnym skarbowym. Powyższe zaniedbania NIK ocenia jako nierzetelne wykonywanie zadań przez te urzędy (str ) Inspektorzy kontroli skarbowej w większości przypadków prawidłowo i bez zbędnej zwłoki zawiadamiali oddziały postępowań przygotowawczych o ustaleniach kontroli podatkowej, wskazujących na uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia skarbowego. Na siedem kontrolowanych jednostek, nieprawidłowości stwierdzono w Urzędzie Kontroli Skarbowej w Warszawie, w którym z opóźnieniem w stosunku do terminu ustalonego przez Dyrektora UKS przekazano do Oddziału postępowań przygotowawczych zawiadomienia o naruszeniu przepisów w 12 sprawach na 55 zbadanych, a w jednej sprawie do czasu kontroli NIK nie przekazano zawiadomienia (str. 19). 2.Kontrolowane organy postępowania przygotowawczego prawidłowo wykorzystywały zawiadomienia o przypadkach naruszenia przepisów podatkowych w postępowaniach karnych skarbowych. 2.1.W urzędach skarbowych rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami wykorzystywane były zawiadomienia o przypadkach naruszenia przepisów podatkowych w postępowaniach karnych skarbowych. Opóźnienia we wszczynaniu postępowań przygotowawczych w czterech urzędach skarbowych na 14 skontrolowanych były spowodowane najczęściej oczekiwaniem na wydanie prawomocnej decyzji podatkowej 10. Nie stwierdzono, by w wyniku zwłoki we wszczęciu postępowania przygotowawczego nastąpiło przedawnienie ścigania czynów stanowiących przestępstwo skarbowe (str. 19). 2.2.Zwłokę we wszczęciu postępowań przygotowawczych w stosunku do daty wpływu wniosku do komórki postępowania przygotowawczego stwierdzono natomiast we wszystkich siedmiu kontrolowanych urzędach kontroli skarbowej. W poszczególnych sprawach opóźnienie sięgało nawet kilkunastu miesięcy. W przeważającej części było to spowodowane trwającymi postępowaniami odwoławczymi, postępowaniem przed sądami administracyjnymi, czy prowadzeniem dodatkowego postępowania dowodowego. W razie zbliżającego się terminu przedawnienia karalności, dochodzenia były wszczynane bez względu na brak ostatecznej decyzji wymiarowej 11 (str. 20). 10 Zgodnie z art. 303 kpk do wszczęcia postępowania wystarczy uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa. Ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony i czy stanowi on przestępstwo, a także wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym ustalenie osób pokrzywdzonych i rozmiarów szkody nastąpi w toku postępowania przygotowawczego (art pkt 1 i pkt 4 kpk). 11 Por. przypis 11. 8

9 Podsumowanie wyników kontroli 3. W urzędach skarbowych i urzędach kontroli skarbowej postępowania przygotowawcze były prowadzone prawidłowo, a nieprawidłowości wystąpiły sporadycznie. 3.1.Postępowania przygotowawcze w urzędach skarbowych prowadzone były zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nieliczne uchybienia dotyczyły nieznacznego przekroczenia terminu przekazania aktów oskarżenia i wniosków o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności do sądu (str. 22). 3.2.NIK oceniła pozytywnie prowadzenie postępowań przygotowawczych w urzędach kontroli skarbowej. Nieliczne nieprawidłowości nie wpłynęły na ogólną ocenę wykonywanych zadań. W UKS w Krakowie z powodu zagubienia akt postępowanie przygotowawcze zostało umorzone w związku z przedawnieniem karalności czynu. W sprawie nie nastąpiło uszczuplenie należności publicznoprawnych. Z powodu długotrwałego postępowania dotyczącego wymiaru podatku, postępowania odwoławczego i przed sądami administracyjnymi przedawnieniu uległo pięć postępowań karnych skarbowych wszczętych w UKS Wrocław w latach i jedno wszczęte w 2010 r. Ich przedmiotem były uszczuplenia podatków za lata na łączną kwotę 8.498,8 tys. zł (str. 25). 3.3.Urzędy kontroli skarbowej prawidłowo postępowały z wnioskami podatników o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności. Stwierdzono jednak, że UKS w Warszawie skierował do sądu dwa wnioski o zezwolenie na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, pomimo że sprawcy nie uregulowali uszczuplonych należności publicznoprawnych, czyli nie spełnili warunku określonego art pkt 1 kks. Postępowanie to było nielegalne i nierzetelne. Także UKS we Wrocławiu skierował do sądu wniosek podatnika, pomimo że nie dokonał on w całości zwrotu dotacji. Wniosek ten został oddalony przez sąd (str. 26). 4. Naczelnicy urzędów skarbowych i inspektorzy kontroli skarbowej prawidłowo odstępowali od stosowania sankcji karnych w przypadkach dozwolonych przez ustawę kks, stosując wobec sprawców jednakowe kryteria. Poprawnie stosowali przepis art. 16 kks dotyczący instytucji czynnego żalu, a także przepis 16a kks, wyłączający karanie, gdy podatnik w wyniku kontroli podatkowej złożył korektę deklaracji wraz z uzasadnieniem przyczyny korekty i niezwłocznie lub w wyznaczonym terminie uiścił uszczuploną należność. Nieliczne nieprawidłowości dotyczyły bezczynności urzędu w przypadkach braku wpłaty zaległości w wyznaczonym terminie, np. gdy podatnik zaprzestał spłacania rat, w sytuacji gdy wobec innych podatników podejmowano przewidziane prawem działania (str. 24 i 27). 5. W urzędach skarbowych i w urzędach kontroli skarbowej postępowania mandatowe prowadzone były zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wymierzone kary mieściły się w granicach określonych ustawowo i nie były nadmiernie surowe. Za podobne czyny wymierzano grzywny w zbliżonej wysokości. 9

10 Podsumowanie wyników kontroli Nieprawidłowości dotyczyły opóźnień w wystawianiu tytułów wykonawczych na należności z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi w sześciu z 14 kontrolowanych urzędów skarbowych i we wszystkich siedmiu skontrolowanych urzędach kontroli skarbowej, a także zwłoki w podejmowaniu czynności egzekucyjnych w ośmiu urzędach skarbowych. Zdaniem NIK, opóźnienia te miały wpływ na rozmiar zaległości z tytułu niezapłaconych grzywien. Na 30 czerwca wartość nieuiszczonych mandatów w 14 kontrolowanych urzędach skarbowych wynosiła 282 tys. zł. W siedmiu kontrolowanych UKS kwota nieuiszczonych grzywien wynosiła 1.677,6 tys. zł, w tym z mandatów nałożonych przez inspektorów kontroli skarbowej w poprzednich latach - 929,3 tys. zł (str. 27, 29). 6. Minister Finansów prawidłowo określił cele, kierunki i zadania izb i urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej w zakresie postępowań w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe. Analizował również efekty i poprawność wykonania zadań (str. 13). Stwierdzone uchybienie polegało na niejednolitym ujmowaniu danych przez urzędy skarbowe i urzędy kontroli skarbowej w sprawozdaniu MS-P2 z czynności dochodzeniowo-śledczych. Na przełomie 2011 r. i 2012 r. ujednolicone zostały zasady sporządzania sprawozdania (str. 14). W wyniku 22 kontroli sformułowano następujące oceny jednostkowe: w jednym urzędzie kontroli skarbowej i w trzech urzędach skarbowych oceny pozytywne, w Ministerstwie Finansów, czterech urzędach kontroli skarbowej i w sześciu urzędach skarbowych oceny pozytywne pomimo stwierdzonych uchybień, w dwóch urzędach kontroli skarbowej i w pięciu urzędach skarbowych oceny pozytywne pomimo stwierdzonych nieprawidłowości. Żadna z kontrolowanych jednostek nie otrzymała oceny negatywnej Uwagi końcowe i wnioski Wyniki kontroli w UKS w Krakowie wskazały na występowanie wątpliwości co do dopuszczalności wszczynania postępowań karnych skarbowych na podstawie art. 54 kks przeciwko osobom, którym wymierzono zryczałtowany podatek dochodowy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych 12 (w związku z uzyskiwaniem dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach). 12 Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm. 10

11 Podsumowanie wyników kontroli Istnieje sprzeczność stanowisk Sądu Najwyższego 13 i sądów powszechnych, które umarzają wszczęte dochodzenia w tych sprawach ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego 14 o braku kolizji obu wymienionych przepisów i ich zgodności z art. 2 Konstytucji RP (str. 21). Minister Finansów, po uzyskaniu stanowiska Prokuratury Generalnej, powinien ustalić dalszy tok postępowania co do dopuszczalności stosowania sankcji karnych skarbowych z art. 54 kks przeciwko podatnikom, którym wymierzono na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zryczałtowany podatek dochodowy od dochodów niemających pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych (str. 21). Najwyższa Izba Kontroli wskazuje na potrzebę podjęcia przez Ministra Finansów działań zmierzających do: 1. wyegzekwowania od podległych organów bezzwłocznego wykonywania kar grzywien wymierzonych w postępowaniach mandatowych, w szczególności nałożonych przez inspektorów kontroli skarbowej, 2. wyegzekwowania od urzędów skarbowych rzetelnego monitorowania składania deklaracji podatkowych, 3. wyegzekwowania od urzędów skarbowych pociągania do odpowiedzialności płatników, zalegających z wpłatą pobranego podatku dochodowego od osób fizycznych. 13 Wyrok Sądu Najwyższego z 10 czerwca 2009 r., sygn. II KK 20/09 (OSNKW 2009/11/95) i Wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2011 r. sygn. V KK 340/11 14 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 90/08 (Dz.U. z 2011 r. Nr 87, poz. 493). 11

12 Informacje szczegółowe 3. Informacje szczegółowe 3.1. Uwarunkowania Zgodnie z art. 5 ust. 6a ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych 15 do zakresu działania urzędów skarbowych, należy prowadzenie dochodzeń w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, wykonywanie funkcji oskarżyciela publicznego w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, wykonywanie kar majątkowych, w zakresie określonym w przepisach Kodeksu karnego wykonawczego 16 oraz Kodeksu karnego skarbowego. Zgodnie z art i art ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy 17 (kks), urząd skarbowy jest finansowym organem postępowania przygotowawczego. Czynności procesowe urzędów skarbowych wykonują (art kks) upoważnieni przez naczelnika urzędu pracownicy wydzielonych organizacyjnie komórek (stanowisk) karnych skarbowych (oskarżyciele skarbowi). Zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej 18 inspektorzy kontroli skarbowej, będący na podstawie art i art kks finansowymi organami postępowania przygotowawczego, prowadzą postępowania przygotowawcze, w trybie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i Kodeksu karnego skarbowego w sprawach ujawnionych w zakresie działania kontroli skarbowej. Organy te mogą wszcząć postępowanie przygotowawcze w sprawach nienależących do ich właściwości. Po zabezpieczeniu dowodów sprawy przekazywane są właściwemu organowi. W strukturze urzędów kontroli skarbowej wyodrębniono komórki organizacyjne postępowań przygotowawczych, które realizują zadania związane z prowadzeniem postępowań przygotowawczych w sprawach ujawnionych w kontroli skarbowej, postępowań mandatowych oraz z występowaniem inspektorów kontroli skarbowej przed sądami w charakterze oskarżyciela publicznego. Komórki te współpracują z innymi organami, w szczególności z organami ścigania w celu zapobiegania, ujawniania i zwalczania przestępczości. Dla finansowych organów postępowania przygotowawczego podstawowym źródłem informacji o naruszeniach przepisów podatkowych, stanowiących przestępstwa i wykroczenia skarbowe, są ustalenia kontroli podatkowych, a także wyniki własnych 15 Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz ze zm. 16 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz.U. Nr 90, poz. 557 ze zm.). 17 Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm. 18 Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm. 12

13 Informacje szczegółowe analiz, z których wynika, że podatnik pomimo ciążącego na nim obowiązku nie złożył zeznania lub nie zapłacił podatku. Inspektorzy kontroli skarbowej wszczęli w 2010 r postępowań 19, tj. o 19,2% więcej niż w roku poprzednim. Zakończonych zostało w tym okresie postępowań, tj. o 20,0% więcej niż w 2009 r. Do sądu z aktem oskarżenia skierowanych zostało 755 spraw (w 2009 r. 737 spraw). Skierowano również do sądu wnioski o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności w 1806 sprawach (wzrost o 8,0% w 2010 r. w stosunku do 2009 r.). Nałożono mandaty karne, tj. o 46,2% więcej niż w 2009 r. W 2010 r. w sprawach ujawnionych w zakresie działania urzędów skarbowych oskarżyciele skarbowi wszczęli postępowań przygotowawczych 20. Oznaczało to wzrost w stosunku do roku 2009 o 11,0%. Wzrosła także liczba zakończonych postępowań (31.078), tj. o 10,4% spraw w stosunku do poprzedniego roku. Do sądu z aktem oskarżenia skierowano spraw, tj. o 21,7% więcej niż w 2009 r. W 6795 sprawach skierowano do sądu wnioski o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności (spadek o 12,3%). Ponadto nałożono mandatów karnych 21 (spadek o 3%). W okresie objętym kontrolą stwierdzono, że zbieg sankcji stosowanych w polskim prawie podatkowym z sankcjami przewidzianymi w Kodeksie karnym skarbowym stwarzał trudności w prowadzeniu postępowań karnych skarbowych (str. 21). Charakterystyka stanu prawnego stanowi załącznik nr Wyniki kontroli Działania nadzorcze i kontrolne Ministra Finansów Minister Finansów prawidłowo określił cele, kierunki i zadania izb i urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej w zakresie postępowań w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe. Analizował również efekty i poprawność wykonania zadań. W Departamencie Administracji Podatkowej sporządzano analizy realizacji wytycznych zawartych w zadaniach dla dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbowych w zakresie spraw karnych skarbowych za lata Wyniki analiz i stosowne zalecenia zostały przekazane dyrektorom izb skarbowych. 19 Dane na podstawie rocznego sprawozdania MS-P2 z czynności dochodzeniowo-śledczych prowadzonych przez innych niż prokurator oskarżycieli publicznych i Informacji dotyczącej postępowań mandatowych w urzędach kontroli skarbowej. 20 Dane na podstawie rocznego sprawozdania SK dotyczącego postępowań w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe. Sprawozdanie to jest sporządzane później niż sprawozdanie MS- P2 z czynności dochodzeniowo-śledczych prowadzonych przez innych niż prokurator oskarżycieli publicznych i zostało skorygowane przez izby skarbowe. 21 Dane na podstawie rocznej Informacji o postępowaniach mandatowych w sprawach o wykroczenia skarbowe, Ministerstwo Finansów, Departament Administracji Podatkowej. 13

14 Informacje szczegółowe W okresie objętym kontrolą realizacja zadań w zakresie spraw karnych skarbowych nie była przedmiotem kontroli Ministerstwa Finansów w urzędach skarbowych. Kontrole podległych urzędów skarbowych w tym zakresie przeprowadziły wszystkie Izby Skarbowe. Izba Skarbowa w Zielonej Górze skontrolowała wszystkie podległe urzędy, pozostałe Izby Skarbowe przeprowadziły rocznie od 1 do 11 kontroli działania komórek ds. karnych skarbowych. Rzetelnie były monitorowane efekty działania inspektorów kontroli skarbowej. Analizy danych z kwartalnych sprawozdań były podstawą formułowania ocen i zaleceń dla dyrektorów urzędów kontroli skarbowej. Kontrole wybranych zagadnień z postępowań karnych skarbowych przeprowadzone przez Departament Kontroli Skarbowej w 2010 r. i I półroczu 2011 r. w urzędach kontroli skarbowej (ogółem 10) wpłynęły dyscyplinująco na wykonywanie zadań przez inspektorów kontroli skarbowej 22. Stwierdzone przez NIK uchybienie polegało na niejednolitym ujmowaniu danych przez urzędy skarbowe i urzędy kontroli skarbowej w sprawozdaniu MS-P2 z czynności dochodzeniowo-śledczych prowadzonych przez innych niż prokurator oskarżycieli publicznych. Urzędy skarbowe sporządzały sprawozdanie MS-P2 w oparciu o wyjaśnienia Ministerstwa Sprawiedliwości z 2002 r. a urzędy kontroli skarbowej posługiwały się instrukcją, opracowaną przez Departament Kontroli Skarbowej w 2007 r. Urzędy skarbowe w liczbie stwierdzonych przestępstw nie wykazywały spraw rozpatrzonych w trybie dobrowolnego poddania się odpowiedzialności. Przy zbiegu wielu czynów w jednym postępowaniu wykazywały wszystkie naruszone przepisy Kodeksu karnego skarbowego, a w przypadku umorzenia postępowania wykazywały także osoby, co do których sąd warunkowo umorzył postępowanie. Urzędy kontroli skarbowej w liczbie stwierdzonych przestępstw uwzględniały czyny w sprawach zakończonych w trybie dobrowolnego poddania się odpowiedzialności. Przy zbiegu czynów w jednym postępowaniu wykazywały tylko czyn zagrożony ustawowo karą najsurowszą oraz nie wykazywały osób, co do których sąd warunkowo umorzył postępowanie. Niespójne zasady sporządzania sprawozdania powodowały, że w takich samych stanach faktycznych wykazywano różne dane. Przyczyną był brak koordynacji pracy departamentów Ministerstwa Finansów nadzorujących organy podatkowe i organy kontroli skarbowej. Stan ten występował już przed okresem objętym kontrolą NIK. NIK ocenia pozytywnie sposób przygotowania i prowadzenie przez urzędy kontroli skarbowej wzmożonych kontroli w okresach i miejscach zwiększonej aktywności podmiotów gospodarczych. W 2011 r. została przeprowadzona przez urzędy kontroli skarbowej, we współpracy z izbami skarbowymi i urzędami skarbowymi, kontrola 22 Nieprawidłowości w działaniu komórki prowadzącej postępowania przygotowawcze stwierdzono w jednym urzędzie, w związku z tym przekazano dyrektorowi urzędu stosowne zalecenia. 14

15 Informacje szczegółowe przestrzegania przez przedsiębiorców obowiązków rejestrowania obrotów przy zastosowaniu kas rejestrujących oraz przestrzegania innych przepisów podatkowych 23. Sprzyjało to eliminowaniu przypadków nieuczciwego działania przedsiębiorców i poprawie dyscypliny podatkowej. Także podsumowania tzw. akcji mandatowych były przedmiotem narad dyrektorów urzędów kontroli skarbowej z kierownictwem Departamentu Kontroli Skarbowej Skuteczność ujawniania przypadków naruszenia przepisów prawa, stanowiących przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz terminowość przekazywania informacji o powyższych zdarzeniach do odpowiednich komórek organizacyjnych NIK pozytywnie ocenia, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, skuteczność ujawniania przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz terminowość przekazywania informacji o powyższych zdarzeniach do komórek organizacyjnych, prowadzących postępowania karne skarbowe. Urzędy skarbowe W kontrolowanych urzędach skarbowych, w większości przypadków rzetelnie i bez zbędnej zwłoki przekazywano do stanowisk ds. karnych skarbowych zawiadomienia o przypadkach naruszenia przepisów podatkowych ujawnionych w trakcie kontroli podatkowych 24. Następowało to niezwłocznie po zakończeniu kontroli i zatwierdzeniu jej wyników w systemie informatycznym lub zgodnie z wewnętrznymi procedurami, po zakończeniu postępowania w sprawie wymiaru podatku (wydaniu lub uprawomocnieniu się decyzji wymiarowych). Kilkumiesięczne opóźnienia stwierdzono w dwóch urzędach skarbowych 25, a występujące sporadycznie w trzech 26. W żadnym przypadku nie spowodowały one przedawnienia ścigania czynów, stanowiących przestępstwa skarbowe. Nieliczne przypadki przedawnienia wykroczeń skarbowych 27 były niezawinione, gdyż czyny te zostały ujawnione przez kontrolę podatkową już po upływie rocznego terminu przedawnienia. 23 Akcja weź paragon. 24 Przekazywanie zawiadomień o ujawnionych w kontroli podatkowej przypadkach naruszenia przepisów podatkowych zbadano na podstawie raportów o wynikach kontroli podatkowych i złożonych wnioskach do komórki karnej skarbowej oraz na próbie 15 kontroli zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości (6% populacji), w tym 5 o najwyższych kwotach ustaleń (uszczuplenia podatkowego) i 10 wybranych losowo. W niektórych urzędach badanie przeprowadzono na liczniejszej próbie (np. US w Kędzierzynie-Koźlu zbadano 30 spraw, tj. 13,5% populacji). 25 W US Kraków-Podgórze i w Drugim US w Toruniu. 26 W US w Pruszkowie, Radomsku, w Ostrowcu Świętokrzyskim 27 Zgodnie z art kks, czyn polegający na uszczupleniu lub narażeniu na uszczuplenie należności publicznoprawnej stanowi wykroczenie skarbowe, jeżeli kwota uszczuplona lub narażona na uszczuplenie nie przekracza pięciokrotnej wysokości minimalnego wynagrodzenia w czasie jego popełnienia. 15

16 Informacje szczegółowe Nieprawidłowości stwierdzono w US Kraków-Podgórze, w którym komórki wymiarowe Urzędu z opóźnieniem przekazały do stanowiska ds. karnych skarbowych 9 z 15 badanych zawiadomień o naruszeniu przepisów prawa podatkowego i uszczupleniu podatku na kwotę ogółem 114,6 tys. zł, w tym pięć zawiadomień po upływie dni od dnia, w którym decyzje wymiarowe na kwotę 46,8 tys. zł stały się ostateczne. Zgodnie z zarządzeniem wewnętrznym, jeżeli czyn polega na uszczupleniu należnych podatków, komórki wymiarowe Urzędu powinny przekazać zawiadomienie do stanowiska ds. karnych skarbowych niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji podatkowych. Także w Drugim US w Toruniu ze zwłoką przekazano do stanowiska ds. karnych skarbowych 7 z 15 badanych zawiadomień o naruszeniu przepisów prawa podatkowego i uszczupleniu należnego podatku na kwotę ogółem 2.530,2 tys. zł, w tym dwóch zawiadomień po upływie 151 i 268 dni od uprawomocnienia się decyzji wymiarowych na kwotę 130,1 tys. zł. Zwłoka była spowodowana opóźnieniami w przepływie informacji pomiędzy komórkami Urzędu po zmianie jego struktury organizacyjnej. NIK zwraca uwagę, że do złożenia zawiadomienia do komórki ds. karnych skarbowych wystarczy nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji stwierdzająca nieprawidłowości w zakresie zobowiązań podatkowych. W wyniku kontroli NIK, w celu przyśpieszenia obiegu informacji, w US w Pruszkowie i w Drugim US w Toruniu zmieniono instrukcje postępowania i współpracy komórek organizacyjnych. W zakresie monitorowania składania deklaracji podatkowych w każdym urzędzie skarbowym sprawdzano, czy i kiedy wykonywane były raporty o niezłożonych deklaracjach za 2009 i 2010 r. oraz o deklaracjach złożonych z opóźnieniem. Na podstawie losowo wybranej próby 20 przypadków niezłożenia deklaracji i 20 deklaracji złożonych z opóźnieniem sprawdzono, czy i jakie czynności podjęto wobec podatników, którzy nie wywiązali się z obowiązku terminowego złożenia deklaracji oraz czy i kiedy przekazano stosowne zawiadomienia do komórki karnej skarbowej. W siedmiu kontrolowanych urzędach skarbowych rzetelnie monitorowano składanie deklaracji podatkowych. Ustalano podatników, którzy nie złożyli deklaracji podatkowych oraz podatników, którzy złożyli deklaracje z opóźnieniem w stosunku do ustawowego terminu. Przeprowadzano czynności sprawdzające i wyjaśniające z udziałem podatnika. Sporządzano stosowne zawiadomienia o naruszeniu przepisów prawa podatkowego do komórki karnej skarbowej, stosując jednolite kryteria 28. W wyniku podjętych działań w US w Ostrowcu Świętokrzyskim i w US w Skarżysku Kamiennej poprawiła się dyscyplina składania deklaracji podatkowych. Liczba brakujących zeznań rocznych za 2010 r. oraz zeznań rocznych złożonych z 28 Zgodnie z wewnętrznymi procedurami, zazwyczaj nie kierowano zawiadomień do komórki karnej skarbowej w przypadku nieznacznych opóźnień (najczęściej do 3 dni) oraz gdy z deklaracji nie wynikała kwota do wpłaty. 16

17 Informacje szczegółowe opóźnieniem zmniejszyła się w porównaniu do 2009 r. odpowiednio o 15% i o 13%, a w US w Skarżysku-Kamiennej o 33% zmniejszyła się także liczba złożonych z opóźnieniem deklaracji miesięcznych na podatek VAT. Nieprawidłowości lub uchybienia w zakresie monitorowania składania deklaracji podatkowych stwierdzono w połowie kontrolowanych urzędów. Polegały one na wielomiesięcznych opóźnieniach i przypadkach nieprzekazania zawiadomień, co stwierdzono na badanej próbie spraw w US w Radomsku, Kędzierzynie-Koźlu, w US w Piotrkowie Trybunalskim i w US w Otwocku (w zakresie podatku od czynności cywilnoprawnych), a w pojedynczych przypadkach także w US Kraków-Podgórze. Postępowanie wobec niesolidnych podatników było często niewystarczające i niekonsekwentne. Na przykład w US w Kędzierzynie-Koźlu nie sporządzono zawiadomień do komórki ds. karnych skarbowych o 143 podatnikach, którzy nie zareagowali na wezwanie Urzędu i nie złożyli zeznań za 2009 r. do końca 2010 r. W Drugim US w Bydgoszczy, do czasu kontroli NIK (do dnia 30 września 2011 r.) nie ustalono powodów niezłożenia przez 124 podatników deklaracji CIT-8, PIT-36 i PIT- 36L, PIT-28 za 2009 r., a podejmowane działania polegające na jednorazowym ich wezwaniu do Urzędu były nieskuteczne. Stwierdzone nieprawidłowości polegały także na nieustaleniu terminów sporządzania wykazów deklaracji brakujących (tzw. oczekiwanych) i złożonych z opóźnieniem oraz trybu przekazywania zawiadomień do stanowiska ds. karnych skarbowych i ich ewidencjonowania. W US w Pruszkowie spowodowało to trudności z ustaleniem rzeczywistej liczby przekazanych zawiadomień. Po kontroli wewnętrznej przeprowadzonej w tym Urzędzie w marcu 2011 r. oraz w trakcie kontroli NIK zmieniono obowiązujące instrukcje postępowania i współpracy komórek organizacyjnych Urzędu w przypadku niezłożenia zeznań i deklaracji podatkowych lub złożenia ich po ustawowym terminie. Nieprawidłowości dotyczące ewidencjonowania zawiadomień stwierdzono również w US w Kędzierzynie-Koźlu, w którym komórka ds. karnych skarbowych rejestrowała w podsystemie MANDATY 29 tylko te zawiadomienia, na podstawie których wszczęto postępowania lub odstąpiono od wszczęcia postępowania. Pozostałe zawiadomienia, oczekujące na rozpatrzenie były przechowywane poza ewidencją w zbiorze podręcznym. W pięciu spośród 14 skontrolowanych urzędów skarbowych, stwierdzono istotne opóźnienia w przekazywaniu zawiadomień do komórki karnej skarbowej o płatnikach, zalegających z wpłatą pobranego podatku dochodowego o osób fizycznych. W US w Otwocku nie ustalono i nie egzekwowano obowiązku przekazywania przez Dział Rachunkowości Podatkowej zawiadomień o zaległościach płatników do Stanowiska ds. karnych skarbowych. W US Kraków-Podgórze, w US w 29 Podsystem MANDATY stanowi element systemu informatycznego użytkowanego w urzędach skarbowych. 17

18 Informacje szczegółowe Radomsku, w US w Wałbrzychu i w US w Piotrkowie Trybunalskim nie zawsze przestrzegano ustalonych zasad i terminów przekazywania zawiadomień. W US w Otwocku z wpłatą pobranego podatku w kwocie ogółem 246,8 tys. zł za 2009 r. zalegało sześciu płatników, a za 2010 r. 13 płatników na kwotę ogółem 448,0 tys. zł. Do rozpoczęcia kontroli NIK nie zostały złożone zawiadomienia o zaleganiu we wpłacie pobranego podatku przez czterech płatników na kwotę 61,1 tys. zł. Ze znacznym opóźnieniem, wynoszącym od dwóch miesięcy do trzech lat od daty ujęcia deklaracji w systemie informatycznym i zaksięgowania należności, przekazanych zostało 11 zawiadomień o płatnikach zalegających z wpłatą podatku na kwotę ogółem 377,8 tys. zł. Zawiadomienia te zostały złożone w dniach 20 i 30 września oraz w trakcie kontroli NIK w dniu 6 października 2011 r. Zwłokę lub niezłożenie zawiadomień tłumaczono zazwyczaj dużą liczbą zalegających płatników (US Kraków-Podgórze) oraz dużym obciążeniem bieżącymi zadaniami. W trakcie kontroli NIK poinstruowano pracowników, a sprawom nadano bieg poprzez złożenie stosownych zawiadomień a także wysłanie wezwań do płatników podatku. Urzędy kontroli skarbowej W dwóch spośród siedmiu skontrolowanych urzędów kontroli skarbowej stwierdzono opóźnienia w składaniu przez inspektorów kontroli skarbowej zawiadomień do Oddziałów postępowania przygotowawczego o stwierdzonych w toku kontroli podatkowych naruszeniach przepisów i uszczupleniu podatku 30. W Urzędzie Kontroli Skarbowej w Warszawie, inspektorzy kontroli skarbowej z opóźnieniem zawiadomili Oddział postępowania przygotowawczego o naruszeniach przepisów podatkowych w siedmiu z 50 badanych spraw. W jednej sprawie, dotyczącej ustalenia zobowiązania podatkowego w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów w wysokości 3.860,9 tys. zł, inspektor kontroli skarbowej sporządził wniosek o wszczęcie postępowania przygotowawczego 31 po 10 miesiącach od wydania decyzji przez Dyrektora Urzędu i po pięciu miesiącach od wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z zasadami ustalonymi w zarządzeniu Dyrektora UKS wnioski należało przekazać po zakończeniu postępowania kontrolnego i wydaniu decyzji określających zaległości podatkowe. Kontrola pięciu spraw dotyczących zobowiązania podatkowego od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów (na kwotę ogółem 5.926,9 tys. zł), w których nastąpiło przedawnienie karalności czynu wykazała, że wnioski o wszczęcie postępowania przygotowawczego sporządzono po upływie od 30 Terminowość zawiadamiania Oddziałów postępowania przygotowawczego o stwierdzonych w toku kontroli podatkowych naruszeniach przepisów i uszczupleniu podatku oceniono na podstawie 50 postępowań kontrolnych zakończonych decyzją Dyrektora UKS (zbadano 13,5% tych postępowań), a także przeglądu i szczegółowego badania 5 spraw w których nastąpiło przedawnienie karalności czynu. 31 W urzędach kontroli skarbowej zawiadomienie o ujawnieniu naruszenia przepisów podatkowych i uszczupleniu należnych podatków następuje w formie wniosku o wszczęcie postępowania przygotowawczego. 18

19 Informacje szczegółowe trzech do pięciu miesięcy od doręczenia protokołu kontroli i w okresie dni od doręczenia decyzji Dyrektora UKS w Warszawie. Naruszenie obowiązujących zasad spowodowało, że przekazano je do Oddziału postępowań przygotowawczych od sześciu do 32 dni po upływie terminu przedawnienia karalności czynów. Przynajmniej w jednej z tych spraw (dotyczącej zobowiązania podatkowego w wysokości 5.593,7 tys. zł) niezwłoczne złożenie wniosku pozwoliłoby wszcząć postępowanie przygotowawcze i zapobiec przedawnieniu 32. Zdaniem NIK, powyższe nieprawidłowości były spowodowane brakiem nadzoru ze strony Kierownictwa Urzędu. W przypadku trzech spraw opóźnienie wynikało z nieznajomości przez inspektora kontroli skarbowej przepisów i procedur wewnętrznych dotyczących obowiązku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania z kodeksu karnego skarbowego, a przełożeni nie sprawdzili, czy pracownik prawidłowo wykonał swoje obowiązki. W czwartej sprawie inspektor nie znał terminu przedawnienia. W UKS w Warszawie stwierdzono ponadto, że nie został złożony wniosek o wszczęcie postępowania przygotowawczego w sprawie podatnika, który w dniu 9 czerwca 2010 r. złożył do właściwego urzędu skarbowego skorygowane deklaracje na podatek VAT na kwotę 77,6 tys. zł, ale nie uregulował kwoty 33,1 tys. zł, czyli nie dopełnił warunku wyłączenia karalności, wymienionego w art. 16a kks. Zaniechanie złożenia wniosku było działaniem nierzetelnym. W trzech innych przypadkach stosowne wnioski zostały złożone, co może świadczyć o nierównym traktowaniu podatników. W UKS w Krakowie, wnioski w pięciu sprawach na 50 badanych zostały przekazane z naruszeniem 30-dniowego terminu określonego zarządzeniem Dyrektora UKS, w tym w czterech przypadkach w terminie od 32 do 54 dni od daty doręczenia kontrolowanemu decyzji wymiarowej, a w jednym przypadku po upływie 119 dni od tej daty, nie powodując jednak przedawnienia zobowiązania podatkowego ani karalności czynu Wykorzystanie informacji o przypadkach naruszenia przepisów podatkowych w postępowaniach karnych skarbowych Urzędy skarbowe W kontrolowanych urzędach skarbowych w większości przypadków rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami wykorzystywano informacje o przypadkach naruszenia przepisów podatkowych w postępowaniach karnych skarbowych. W pierwszej kolejności wszczynano dochodzenia i postępowania mandatowe z zawiadomień po kontrolach podatkowych i wobec płatników, którzy nie wpłacili pobranego podatku dochodowego od osób fizycznych oraz wobec podatników 32 Od doręczenia decyzji do upływu terminu przedawnienia wszczęcia postępowania karnego skarbowego było 44 dni, w pozostałych czterech omawianych przypadkach od 4 do 21 dni. 19

20 Informacje szczegółowe niewywiązujących się z obowiązków składania deklaracji podatkowych. W przypadku wykroczeń brano pod uwagę, czy naruszenie przepisów nastąpiło pierwszy czy kolejny raz. Na podstawie badania w każdym urzędzie skarbowym 30 wszczętych postępowań przygotowawczych i 15 spraw, w których pomimo zawiadomienia nie wszczęto postępowania stwierdzono, że zwłoka była spowodowana najczęściej oczekiwaniem na wydanie prawomocnej decyzji podatkowej. Z tego powodu np. w US w Otwocku trzy z 30 kontrolowanych postępowań wszczęto po upływie 279, 281 i 334 dni od daty wpływu zawiadomienia. Ze znaczną zwłoką wszczęto postępowania przygotowawcze także w Drugim US w Toruniu (cztery z 30 badanych spraw wszczęto po upływie od 262 do 617 dni od daty wpływu zawiadomienia), w Drugim US w Bydgoszczy (13 z 30 badanych spraw wszczęto po upływie od 243 do 870 dni) i w US w Piotrkowie Trybunalskim (12 z 34 badanych spraw wszczęto po upływie od 294 dni do czterech i pół roku od daty wpływu zawiadomienia). Zwłokę wyjaśniano dużą ilością spraw skierowanych do komórki karnej skarbowej i ograniczonymi możliwościami kadrowymi. Wszczęcie postępowania opóźniali również sprawcy, którzy nie odbierali wezwań lub nie stawiali się na wezwania. Oczekiwano również na wpłatę należności przez podatników, którzy po zakończeniu kontroli złożyli skorygowaną deklarację podatkową. Na podstawie badania w każdym urzędzie po 15 takich spraw ustalono, że oczekiwanie to było zbyt długie i niezasadne w dwóch przypadkach, co było działaniem nierzetelnym. W US w Radomsku do zakończenia kontroli NIK nie wszczęto postępowania przygotowawczego wobec podatnika, który w wyniku kontroli podatkowej zakończonej 25 listopada 2010 r. złożył korektę deklaracji VAT (w dniu 17 marca 2011 r.), ale w wyznaczonym terminie nie uiścił uszczuplonej należności w łącznej kwocie 69,9 tys. zł. W trzech innych przypadkach, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do zapłaty zaległości podatkowych, w stosunku do podatników wszczęto dochodzenia. Sytuacja taka może budzić podejrzenie o nierówne traktowanie podatników. W US w Piotrkowie Trybunalskim w jednej sprawie do czasu kontroli NIK nie zostało skierowane zawiadomienie do komórki karnej skarbowej i nie wszczęto postępowania karnego skarbowego, pomimo nieuiszczenia przez podatnika uszczuplonej należności w podatku VAT za 2008 r. w kwocie 16,3 tys. zł i upływu 235 dni od daty złożenia korekty deklaracji (w dniu 24 marca 2011 r.). Zawiadomienie zostało złożono dopiero w trakcie kontroli NIK w dniu 14 listopada 2011 r. Zwłokę tłumaczono dużym obciążeniem pracą osoby zajmującej się sprawą. Zwłoka we wszczęciu postępowania przygotowawczego nie spowodowała przedawnienia ścigania czynów stanowiących przestępstwo skarbowe (przedawnieniu uległy nieliczne wykroczenia skarbowe, ujawnione przez kontrolę już po upływie przedawnienia). 20

21 Informacje szczegółowe Urzędy kontroli skarbowej We wszystkich kontrolowanych urzędach kontroli skarbowej w badanej próbie 50 kontroli podatkowych zakończonych ustaleniem nieprawidłowości i stwierdzeniem uszczuplenia podatkowego wystąpiły przypadki wszczynania postępowań przygotowawczych ze zwłoką w stosunku do daty wpływu wniosku do komórki postępowania przygotowawczego. W jednostkowych sprawach opóźnienie sięgało kilku, a nawet kilkunastu miesięcy. Przeważnie było to spowodowane oczekiwaniem na zakończenie postępowania w sprawie wymiaru podatku. Postępowanie karne skarbowe przeciw osobie potencjalnego sprawcy można wszcząć na podstawie ustaleń opisanych w protokole kontroli lub w oparciu o nieostateczną decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą nieprawidłowości w zakresie zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 303 kpk, do wszczęcia postępowania wystarczy bowiem uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa karnego skarbowego 33. Ustalono, że postępowano tak głównie wtedy, gdy zbliżał się terminem przedawnienia karalności czynu (analizę spraw po kątem upływu terminu przedawnienia przeprowadzały Oddziały postępowania przygotowawczego). W UKS we Wrocławiu w związku ze zbliżającym się terminem przedawnienia karalności czynu wszczęto postępowania przygotowawcze w czterech sprawach 34 po upływie od siedmiu miesięcy do roku od daty wydania decyzji (nieostatecznej). W UKS w Opolu postępowanie w siedmiu sprawach 35 wszczęto po upływie od czterech do 14 miesięcy od daty doręczenia podatnikowi nieostatecznej decyzji. Dyrektor UKS w Krakowie podjął w 2010 r. decyzję o niewszczynaniu postępowań karnych skarbowych z art. 54 kks przeciwko podatnikom, którym wymierzono zryczałtowany podatek dochodowy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Decyzja Dyrektora UKS w Krakowie związana była z wyrokami sądów powszechnych uniewinniających oskarżonych (cztery wyroki) 36. Do 2010 r. podatnikom wymierzano 75% podatek dochodowy od 33 Ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony i czy stanowi on przestępstwo, a także wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym ustalenie osób pokrzywdzonych i rozmiarów szkody następuje w toku postępowania przygotowawczego (art pkt 1 i pkt 4 kpk). 34 W UKS we Wrocławiu z badanej próby 50 kontroli zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości postępowanie przygotowawcze wszczęto w 25 sprawach, w których wydana została decyzja wymiarowa. 35 W UKS w Opolu z badanej próby 50 kontroli zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości postępowanie przygotowawcze wszczęto w 31 sprawach, w których wydana została decyzja wymiarowa. 36 Np. w wyroku z 27 maja 2010 r. (sygn. II 1 Ks 2/10) Sąd Okręgowy w Nowym Sączu uzasadnił, że: stwierdzenie wystąpienia przychodów, niemających pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych było wystarczające do wydania w odniesieniu do oskarżonych konstytutywnych decyzji podatkowych ustalających wysokość zobowiązań podatkowych i nakładających zryczałtowaną należność podatkową według stawki 75%. Powyższa ( ) stawka podatkowa ma za zadanie zadośćuczynić interesom podatkowym Skarbu Państwa, m.in. wobec trudności dowodowych w zakresie ustalenia momentu czasowego osiągnięcia zatajonych dochodów i co za tym idzie niemożności wdrożenia postępowania karno-skarbowego. 21

22 Informacje szczegółowe dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach oraz stosowano sankcje wynikające z art. 54 kks. Prawidłowość tego postępowania potwierdzało stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości o braku kolizji obu wymienionych przepisów. Sąd Najwyższy w wyrokach z 10 czerwca 2009 r. 37 i z 20 października 2011 r. 38 orzekł, że sprawca nie może ponieść dwukrotnie odpowiedzialności za to samo zachowanie, tj. odpowiedzialności wynikającej z art pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (...), wiążącej się z naliczeniem podatku w wysokości 75% uzyskanego dochodu, a równocześnie za przestępstwo skarbowe z art kks. Trybunał Konstytucyjny 12 kwietnia 2011 r. orzekł 39, że art. 54 kks w zakresie, w jakim przewiduje odpowiedzialność karną za przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe podatnika będącego osobą fizyczną, któremu wymierzono uprzednio zryczałtowany podatek dochodowy w wysokości 75% dochodu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W wystąpieniu do Ministra Finansów NIK stwierdziła, że wskazane jest ponowne skierowanie do urzędów kontroli skarbowej jednoznacznych wytycznych w tych sytuacjach. Minister Finansów poinformował, że w związku ze złożonością przedmiotowego zagadnienia, wystąpi do Prokuratury Generalnej o zajęcie stanowiska w kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe, polegające na uszczupleniu podatku dochodowego od osób fizycznych w związku z uzyskiwaniem dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach. Po zajęciu przez Prokuraturę Generalną stanowiska w tym zakresie, przekaże je urzędom kontroli skarbowej oraz Departamentom Ministerstwa Finansów, sprawującym nadzór nad działaniem finansowych organów postępowania przygotowawczego. Zdaniem NIK, inspektorzy kontroli skarbowej zobowiązani są do jednolitego stosowania art. 54 kks w związku z art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych Prawidłowość stosowania przepisów prawa i procedur wewnętrznych w prowadzonych postępowaniach karnych skarbowych Postępowania przygotowawcze w urzędach skarbowych W kontrolowanych urzędach skarbowych postępowania przygotowawcze prowadzone były zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pracownicy stanowiska ds. karnych skarbowych prawidłowo dokonywali kwalifikacji prawnej czynu. Jedynie w US Otwocku oskarżyciel skarbowy w 10 wezwaniach do osobistego stawienia się płatników w sprawie nieodprowadzenia w terminie 37 Wyrok Sądu Najwyższego z 10 czerwca 2009 r., sygn. II KK 20/09 (OSNKW 2009/11/95). 38 Wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2011 r. sygn V KK 340/ Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 90/08 (Dz.U. z 2011 r. Nr 87, poz. 493). 22