WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 WICEPREZES NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI Wojciech Kutyła Tekst jednolity 1 KSI /2014 P/14/001 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE 1 Uwzględniono zmiany wprowadzone Uchwałą Kolegium NIK z dnia 14 maja 2014 r. oraz sprostowano, w trybie art. 35c ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, oczywiste omyłki pisarskie w wystąpieniu pokontrolnym.

2 2

3 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej P/14/001 Wykonanie budżetu państwa w 2013 r., część 41 Środowisko Najwyższa Izba Kontroli Departament Środowiska 1. Agnieszka Kołakowska, doradca ekonomiczny, upoważnienie do kontroli nr z dnia 12 marca 2014 r. (dowód: akta kontroli str ) 2. Izabella Krawczyk, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 23 grudnia 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) 3. Monika Skrzypiec, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 23 grudnia 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 5-6) 4. Kinga Poprzycka-Harczuk, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 23 grudnia 2013 r. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, zwany dalej GIOŚ. ul. Wawelska 52/54, Warszawa (dowód: akta kontroli str. 3-4) Andrzej Jagusiewicz, Główny Inspektor Ochrony Środowiska od dnia 27 grudnia 2007 r. (dowód: akta kontroli str. 7-8) II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości 2 wykonanie budżetu państwa w 2013 roku w części 41 Środowisko w zakresie dochodów i wydatków zrealizowanych przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska. Powyższa ocena wynika z: pozytywnej oceny planowania i realizacji dochodów budżetowych; pozytywnej oceny planowania i realizacji wydatków budżetu państwa i wydatków budżetu środków europejskich; pozytywnej opinii o rocznych sprawozdaniach budżetowych i kwartalnych sprawozdaniach w zakresie operacji finansowych; 2 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 3

4 pozytywnej oceny zgodności kwot wydatków ujętych w sprawozdaniu z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym z ewidencja księgową; pozytywnej, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, oceny wiarygodności ksiąg rachunkowych w odniesieniu do rocznych sprawozdań budżetowych i kwartalnych sprawozdań w zakresie operacji finansowych oraz ich zgodność z zasadami rachunkowości, a także skuteczność funkcjonowania systemu rachunkowości oraz mechanizmów kontroli zarządczej dotyczących operacji finansowych i gospodarczych. Uzasadnienie oceny Pozytywną ocenę uzasadnia w szczególności fakt rzetelnej realizacji dochodów budżetu państwa. Nie stwierdzono także wydatków nielegalnych, a skala wydatków ocenionych jako niegospodarne nie przekroczyła progu ustalonego dla zastosowanej oceny. Stwierdzone nieprawidłowości polegały m.in. na: prowadzeniu ksiąg rachunkowych z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości 3 (uor); niezrealizowaniu wniosku pokontrolnego dotyczącego wdrożenia zakupionego w 2008 r. informatycznego zintegrowanego systemu zarządzania urzędem ERP, obejmującego m.in. sferę finansowo-księgową, tj. programu spełniającego wymogi ustawy o rachunkowości. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Dochody budżetowe 1.1. Planowanie i realizacja dochodów budżetowych przez GIOŚ dysponenta III stopnia Opis stanu faktycznego W Głównym Inspektoriacie Ochrony Środowiska opracowano dokumenty planistyczne dotyczące dochodów, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok , tj. w załączniku Nr 18, rozdział 3 Planowanie dochodów budżetowych. Dochody budżetowe określone w planie finansowym GIOŚ na 2013 r. w kwocie 4.610,0 tys. zł, zostały zrealizowane w łącznej wysokości 5.436,5 tys. zł, co stanowiło 117,9% kwoty ujętej w planie finansowym jednostki. W porównaniu do 2012 r. uzyskane dochody były wyższe o 195,0 tys. zł, tj. o 3,7%. Nie stwierdzono nierzetelnego prognozowania dochodów. Przyczyną uzyskania wyższej od planowanej kwoty dochodów był wpływ środków z tytułu kar umownych za opóźnienia w realizacji kontraktów, których nie można było przewidzieć na etapie planowania. Wyższe były także wpływy z opłat rejestrowych i opłat rocznych, wnoszonych przez przedsiębiorców wprowadzających do obrotu sprzęt elektryczny, elektroniczny oraz baterie i akumulatory. Wpływy z tego tytułu stanowiły dominujący udział w strukturze zrealizowanych dochodów i wyniosły 5.309,0 tys. zł (97,6%). Uzyskane w 2013 r. dochody budżetowe przekazywane były na centralny rachunek bieżący budżetu państwa w terminach określonych w 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa 5. W 2013 r. w GIOŚ nie wystąpiły należności, które uległy przedawnieniu. Nie dokonano także umorzenia należności. (dowód: akta kontroli str , a, , , ) 3 Dz.U. z 2013 r., poz. 330 z późn. zm. 4 Dz U. z 2012 r., poz Dz.U. Nr 245, poz z późn. zm. uchylony r. 4

5 Ustalone nieprawidłowości Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości Opis stanu faktycznego Na podstawie badania sześciu dowodów księgowych i odpowiadających im zapisów księgowych na łączną kwotę 121,9 tys. zł, stwierdzono, że wszystkie objęte badaniem należności zostały przypisane terminowo, w kwotach zgodnych z dokumentami stanowiącymi podstawę tych zapisów, a należności z nich wynikające zostały uregulowane przez zobowiązane podmioty. (dowód: akta kontroli str , , 508) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości Należności pozostałe do zapłaty W sprawozdaniu Rb-27 wykazano na koniec 2013 r. należności pozostałe do zapłaty w kwocie 3,5 tys. zł. Należność ta dotyczyła kary umownej za nieterminowe wykonanie przedmiotu umowy. Kontrola wykazała, że notą księgową nr 1/WF/2012 z dnia 1 czerwca 2012 r. obciążono wykonawcę umowy zlecenia kwotą 2,3 tys. zł, stanowiącą składki ZUS od wynagrodzenia z tytułu umowy, zawartej w 2009 r. Kwota ta, w dacie wystawienia noty księgowej, stanowiła zwrot poniesionych w 2012 r. przez GIOŚ wydatków na opłacenie ww. składek. Powyższą należność zaksięgowano w 2012 r. na koncie 240 pozostałe rozrachunki według kontrahentów lub tytułów. W 2012 r. należność nie została uregulowana. W ciągu 2013 r. nie przeksięgowano jej na konto 221 Należności z tytułu dochodów budżetowych, jako zwrot wydatków poniesionych w latach ubiegłych stanowiących dochód budżetu państwa. W toku kontroli w dniu 13 marca 2014 r. dokonano korekty księgowania. Tym samym wielkość należności pozostałych do zapłaty, według stanu na 31 grudnia 2013 r., ustalono w łącznej kwocie 5,8 tys. zł. (dowód: akta kontroli str. 461, , , 507, , , ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następującą nieprawidłowość. W wyniku nieprawidłowego ujęcia w księgach rachunkowych 2013 r. należności w kwocie 2,3 tys. zł, nieprawidłowo ustalono stan należności pozostałych do zapłaty, wykazanych w sprawozdaniu Rb-27 z wykonania planu dochodów budżetowych. Pomimo nieskierowania pozwu do sądu, kwota ta w księgach rachunkowych figurowała jako roszczenie sporne w ramach konta 240. Powyższa nieprawidłowość została skorygowana dopiero w trakcie kontroli NIK poprzez korektę księgowania i korektę sprawozdania Rb-27. (dowód: akta kontroli str. 461, , , 507, , , ) 2. Wydatki budżetowe 2.1. Planowanie wydatków budżetowych przez GIOŚ Wydatki budżetowe określone pierwotnie w planie finansowym GIOŚ (dysponent III stopnia) w kwocie ,0 tys. zł zostały w trakcie roku zwiększone per saldo o ,0 tys. zł (tj. o 166,3%) i według planu po zmianach wyniosły ,0 tys. zł. Zmiany planowanej pierwotnie kwoty wydatków wynikały głównie ze zwiększenia planu wydatków GIOŚ z rezerw celowych budżetu państwa o kwotę ,0 tys. zł, z której wykorzystano ,3 tys. zł, tj. 99,7%. Przyczyną niepełnego wykorzystania ww. środków z rezerw celowych było uzyskanie, w wyniku przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych, korzystniejszych niż planowano cen oraz przeniesienie wykonania części zadań na rok (dowód: akta kontroli str , , ] Środki uruchomione z rezerw celowych budżetu państwa były przeznaczone na: dofinansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej (poz ,9 tys. zł); 5

6 finansowanie zadań realizowanych w 2010 roku z rachunku dochodów własnych (poz ,0 tys. zł); współfinansowanie przedsięwzięć realizowanych w ramach Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (poz ,4 tys. zł); sfinansowanie kosztów postępowania sądowego wynikającego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (poz ,9 tys. zł); sfinansowanie wynagrodzeń (nagrody jubileuszowej) w grupie osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w GIOŚ (poz ,8 tys. zł); sfinansowanie dodatków służby cywilnej wraz z pochodnymi dla mianowanego z dniem 1 grudnia 2013 r. jednego urzędnika służby cywilnej (poz. 20 1,0 tys. zł). (dowód: akta kontroli str , ) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości Realizacja wydatków budżetowych przez GIOŚ Opis stanu faktycznego Zrealizowane w 2013 r. przez GIOŚ wydatki wyniosły ,2 tys. zł, tj. 99,5% planu po zmianach. W porównaniu z 2012 r. wydatki były niższe o 4.029,0 tys. zł. (dowód akta kontroli str ,1795) Środki pochodzące z poszczególnych pozycji rezerw celowych zostały wykorzystane następująco: poz. 8 w kwocie 776,4 tys. zł, tj. w 100,0% dla projektów realizowanych ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (MF EOG) na lata : Wzmocnienie potencjału technicznego Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez zakup urządzeń pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych oraz Monitoring efektów realizacji projektu PL0100 Wzrost efektywności działalności Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie doświadczeń norweskich realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Wzmocnienie monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych, a także przedsięwzięcia wykonywanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ), tj. Zakupy sprzętu do szybkiej oceny ryzyka w przypadku wystąpienia poważnej awarii, organizacja systemu monitoringu dynamicznego przeciwdziałania poważnym awariom, w tym organizacja systemu i sieci teleinformatycznych ; poz. 16 w kwocie 285,9 tys. zł, tj. w 100,0%, przeznaczono na sfinansowanie zobowiązań wymagalnych Skarbu Państwa, tj. koszty postępowania sądowego wynikającego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; poz. 20 w kwocie 1,0 tys. zł, tj. w 100,0%, przeznaczono na sfinansowanie dodatków służby cywilnej wraz z pochodnymi dla jednego urzędnika służby cywilnej mianowanego z dniem 1 grudnia 2013 r.; poz. 21 w kwocie 45,8 tys. zł, tj. w 100,0%, przeznaczono na sfinansowanie wynagrodzeń (nagrody jubileuszowej) w grupie osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe; poz. 57 w kwocie 1.568,9 tys. zł, tj. w 97,6%, przeznaczono na współfinansowanie m.in. wydatków majątkowych ( 6060) w ramach zadań realizowanych z MF EOG na lata ; poz. 59 w kwocie ,2 tys. zł, tj. w 99,8%, przeznaczono na finansowanie zadań w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska. (dowód akta kontroli str ; ) 6

7 Szczegółowym badaniem objęto wydatki w wysokości 3.587,4 tys. zł, tj. 7,9% wydatków zrealizowanych przez GIOŚ, dotyczących realizacji czterech zadań zaplanowanych do wykonania w 2013 r. w zakresie przeniesienia danych monitoringowych do bazy danych Ekoinfonet. W wyniku analizy stwierdzono, że GIOŚ nie wykonał dwóch zadań (których realizacja została przeniesiona na lata 2014 i 2015), tj. Przeniesienia danych monitoringu hałasu do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska i Przeniesienia danych monitoringu jakości wód do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska. Zadania dotyczące Przeniesienia danych monitoringu pól elektromagnetycznych do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem, wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska w latach oraz Przeniesienia danych monitoringu jakości powietrza do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska zostały wykonane w części dotyczącej pierwszego etapu. Realizację kolejnych etapów tych zadań zaplanowano na 2014 rok. (dowód: akta kontroli str , , , ) Największy udział w strukturze wydatków według grup ekonomicznych, tj. 94,8%, miały wydatki bieżące zrealizowane w kwocie ,0 tys. zł. W ramach tej grupy wydatki na wynagrodzenia wyniosły 9.709,8 tys. zł, tj. 100,0% planu po zmianach. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w GIOŚ w 2013 r. 6 wyniosło 6.083,81 zł i w porównaniu do 2012 r. było niższe o 5,5%, a przeciętne zatrudnienie 7 wyniosło 133 osoby i było o 1,9% wyższe (tj. o trzy osoby) w porównaniu do 2012 r. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto członków Korpusu Służby Cywilnej, w przeliczeniu na jednego pełnozatrudnionego, wyniosło 6.096,82 zł, natomiast przeciętne wynagrodzenie brutto osób nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń wyniosło 3.901,04 zł. Wynagrodzenia te były niższe niż w 2012 r. odpowiednio o 6,5% oraz o 4,3%. Nie zostały przekroczone wielkości limitu wynagrodzeń osobowych, jak również limitu dodatkowego wynagrodzenia rocznego w poszczególnych grupach pracowników, według statusu zatrudnienia. (dowód akta kontroli str ) Wydatki GIOŚ na współfinansowanie programów realizowanych ze środków pochodzących z UE wyniosły ogółem 1.552,0 tys. zł, tj. 99,0% planu po zmianach, w tym kwota 1.156,0 tys. zł stanowiła wydatki majątkowe. (dowód akta kontroli str. 1795) W 2013 r. w ramach środków z budżetu państwa zrealizowano wydatki majątkowe w łącznej kwocie 1.901,2 tys. zł (tj. 99,4% planu po zmianach). I tak: w ramach 6060 wykorzystano 745,8 tys. zł (98,7% planu po zmianach) na zakup urządzeń biurowych, sprzętu komputerowego, infrastruktury sieciowej i serwisowej. Z powyższej kwoty środki w wysokości 648,2 tys. zł pochodziły z rezerwy celowej poz. 57. Główną przyczyną niepełnego wykorzystania ww. środków było uzyskanie, w wyniku przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych, korzystniejszych niż planowano cen; w ramach 6066 wykorzystano 1.114,4 tys. zł (100,0% planu po zmianach) na zakupy m.in. automatycznych mierników pyłu, analizatorów, serwerów oraz urządzeń sieciowych w ramach realizacji dwóch projektów: Monitoring efektów realizacji Projektu PL0100 Wzrost efektywności działalności IOŚ, na podstawie doświadczeń norweskich oraz Wzmocnienie potencjału technicznego IOŚ poprzez zakup urządzeń pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych. Z powyższej kwoty środki w wysokości 695,6 tys. zł pochodziły z rezerwy celowej poz Według kwartalnego sprawozdania Rb-70 o zatrudnieniu i wynagrodzeniach. 7 W przeliczeniu na pełne etaty. 7

8 w ramach 6069 zakupy inwestycyjne, wydatki w kwocie 41,0 tys. zł (tj. 100,0% planu po zmianach) zostały przeznaczone na realizację projektu Zakupy sprzętu do szybkiej oceny ryzyka w przypadku wystąpienia poważnej awarii, organizacja systemu monitoringu dynamicznego poważnym awariom, w tym organizacja systemu i sieci teleinformatycznych. Powyższe środki zostały przyznane w ramach poz. 8 rezerw celowych. (dowód: akta kontroli str , , ) W 2013 r. GIOŚ udzielił 32 zamówień publicznych na łączną kwotę ,6 tys. zł. Badaniem objęto sześć postępowań o udzielenie zamówień publicznych o łącznej wartości zawartych umów netto ,0 tys. zł (brutto ,0 tys. zł), stanowiącej 27,3% wartości netto wszystkich zamówień publicznych udzielonych przez GIOŚ w 2013 r., z tego: cztery postępowania z wolnej ręki, o łącznej wartości umów netto 8.008,7 tys. zł (brutto 9.850,7 tys. zł), dotyczące realizacji następujących zadań: Monitoring tła zanieczyszczenia atmosfery na stacjach w Łebie, Jarczewie i na Śnieżce dla potrzeb EMEP, GAW.WMO i HELCOM w latach ; Monitoring skażeń promieniotwórczych wód powierzchniowych i osadów dennych w latach ; Monitoring tła zanieczyszczenia atmosfery na stacji Puszcza Borecka dla potrzeb EMEP, GAW/WMO i Komisji Europejskiej w latach ; Monitoring chemizmu opadów atmosferycznych i ocena depozycji zanieczyszczeń do podłoża w latach ; jedno postępowanie w trybie zapytania o cenę, o wartości umowy netto 134,9 tys. zł (brutto 148,3 tys. zł), dotyczące Sukcesywnej usługi hotelowo-gastronomicznej podczas organizowania przez GIOŚ szkoleń dla pracowników WIOŚ ; jedno postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego, dotyczące zadania finansowanego z budżetu środków europejskich (PO IiŚ), o wartości umowy netto 437,4 tys. zł (brutto 538,0 tys. zł), pt. Systemy monitoringu w wybranych zakładach przemysłowych podłączonych do wojewódzkich stanowisk i koordynacji ratownictwa. (dowód: akta kontroli str , 236, , , , , ) Wydatki poniesione w 2013 r. z tytułu udzielenia ww. zamówień wyniosły 2.960,5 tys. zł (z tego 2.728,1 tys. zł z budżetu krajowego i 232,4 tys. zł z budżetu środków europejskich) i stanowiły 5,5% wszystkich wydatków GIOŚ w 2013 r. Zamówienia publiczne zostały udzielone z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 9. Wydatki na ich realizację zostały poniesione w sposób celowy, zgodnie z zawartymi umowami. (dowód: akta kontroli str , 236, , , , , ) Zobowiązania GIOŚ na koniec 2013 r. wyniosły 703,6 tys. zł i dotyczyły dodatkowego wynagrodzenia rocznego wraz z pochodnymi. W porównaniu do 2012 r. stan zobowiązań był wyższy o 14,8 tys. zł, tj. o 2,1%. W 2013 r. w GIOŚ nie występowały przypadki zobowiązań wymagalnych oraz zobowiązania z tytułu odsetek za nieterminowe regulowanie zobowiązań. (dowód: akta kontroli str ) W GIOŚ, równolegle do ewidencji wydatków według klasyfikacji budżetowej, prowadzono ewidencję według układu zadaniowego. W trakcie 2013 r. nie były dokonywane zmiany wartości mierników. Wydatki poniesione przez GIOŚ zostały ujęte w trzech funkcjach państwa, tj. w funkcji 11 Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic, w funkcji 8 Wartość umów podano w kwotach netto z uwagi na fakt, iż 3 spośród 32 umów, dotyczących zamówień publicznych o wartości przekraczającej euro, zawartych przez GIOŚ w 2013 r. zostały zawarte z wykonawcami zagranicznymi wyłącznie w kwotach netto. 9 Dz.U. z 2013 r., poz. 907 z późn. zm. 8

9 Ustalone nieprawidłowości 12 Środowisko oraz w funkcji 15 Polityka zagraniczna. W ramach funkcji 12 realizowano 5 działań w ramach czterech podzadań zgrupowanych w dwóch zadaniach, w funkcji 11 jedno zadanie, jedno podzadanie i jedno działanie, a w funkcji 15 jedno zadanie, jedno podzadanie i dwa działania. Dla wszystkich działań mierniki zostały określone i wykonane. (dowód akta kontroli str ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. 3. Wydatki budżetu środków europejskich Ustalone nieprawidłowości 3.1. Planowanie wydatków budżetu środków europejskich przez GIOŚ Plan wydatków budżetu środków europejskich Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska na 2013 r., według ustawy budżetowej na 2013 r., został określony w kwocie 5.413,0 tys. zł z przeznaczeniem na wydatki bieżące Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego W trakcie roku plan wydatków GIOŚ w ramach budżetu środków europejskich został zwiększony o 4.399,5 tys. zł do kwoty 9.812,5 tys. zł. Zmiany planowanej pierwotnie kwoty wydatków wynikały głównie ze zwiększenia z rezerwy celowej o kwotę 4.399,5 tys. zł, w tym na finansowanie przedsięwzięć: Wzmocnienie potencjału technicznego Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez zakup urządzeń pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych, Wzmocnienie monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych, finansowanych ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego na lata ; Zakupy sprzętu do szybkiej oceny ryzyka w przypadku wystąpienia poważnej awarii, organizacja systemu monitoringu dynamicznego przeciwdziałania poważnym awariom, w tym organizacja systemu i sieci teleinformatycznych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. (dowód akta kontroli str , , 1999, 2007) W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej planowania wydatków budżetu środków europejskich, nie stwierdzono nieprawidłowości Realizacja wydatków budżetu środków europejskich przez GIOŚ Wydatki budżetu środków europejskich GIOŚ wyniosły 8.790,0 tys. zł i stanowiły 89,6% planu po zmianach i 162,3% kwoty przyjętej w ustawie budżetowej. GIOŚ w ramach Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego na lata realizował trzy projekty: Wzmocnienie potencjału technicznego Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez zakup urządzeń pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych ; Wzmocnienie systemu jakości powietrza w Polsce w oparciu o doświadczenie norweskie ; Monitoring efektów realizacji Projektu PL0100 Wzrost efektywności działalności IOŚ na podstawie doświadczeń norweskich oraz w ramach POIiŚ projekt Wzmocnienie potencjału technicznego IOŚ poprzez zakup urządzeń pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych. Kwota przekazanych i zrealizowanych do końca 2013 r. zleceń płatności do Banku Gospodarstwa Krajowego wyniosła 8.790,0 tys. zł i była zgodna z obrotami wykazanymi na koncie 227 Rozliczenie wydatków z budżetu środków europejskich oraz dowodami zaksięgowanymi na tym koncie. (dowód akta kontroli str , ) Z ogólnej kwoty wydatków poniesionych w 2013 r. z budżetu środków europejskich 74,5% stanowiły wydatki majątkowe, które zrealizowano w kwocie 6.548,2 tys. zł, tj. 100,0% planu po zmianach, na niżej wymienione projekty: Monitoring efektów realizacji Projektu PL0100 Wzrost efektywności działalności IOŚ na podstawie doświadczeń norweskich zrealizowano wydatki w wysokości 572,0 tys. zł, 9

10 co stanowiło 100,0% planu po zmianach. Powyższe środki przeznaczone były na zakup macierzy dyskowych oraz trzech serwerów; Zakupy sprzętu do szybkiej oceny ryzyka w przypadku wystąpienia poważnej awarii, organizacja systemu monitoringu dynamicznego przeciwdziałania poważnym awariom, w tym organizacja systemu i sieci teleinformatycznych w ramach PO IiŚ, Priorytetu III Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska działanie 3.2. Zapobieganie i ograniczanie skutków zagrożeń naturalnych oraz przeciwdziałanie poważnym awariom w 6067 GIOŚ zrealizował wydatki w wysokości 232,4 tys. zł, tj. 100,0% planu po zmianach; Wzmocnienie potencjału technicznego IOŚ poprzez zakup urządzeń pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych, w 6067, GIOŚ zrealizował wydatki w wysokości 5.743,8 tys. zł, tj. 100,0% planu po zmianach. Środki te były przeznaczone na zakup 16 mineralizatorów mikrofalowych do analizy metali ciężkich w pyle PM10. (dowód: akta kontroli str. 1902) Na wydatki bieżące z budżetu środków europejskich GIOŚ wykorzystał w 2013 r ,8 tys. zł, tj. 68,7% planu po zmianach w kwocie tys. zł. W tej grupie wydatków sfinansowano m.in. koszty podróży służbowych zagranicznych, koszty pracy ekspertów i obsługi prawnej oraz promocję projektów. W związku z niepełnym wykorzystaniem limitu wydatków bieżących Minister Środowiska dokonał blokady wydatków w kwocie 936,4 tys. zł, planowanych dla projektów realizowanych w ramach MF EOG na lata , tj. Wzmocnienie potencjału technicznego IOŚ poprzez zakupy urządzeń pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych na kwotę 252,4 tys. zł; Wzmocnienie systemu jakości powietrza w Polsce w oparciu o doświadczenia norweskie na kwotę w wysokości 668,6 tys. zł oraz Monitoring efektów realizacji Projektu PL0100 Wzrost efektywności działalności Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie doświadczeń norweskich na kwotę 15,4 tys. zł. Przyczyną blokady było m.in. niższe wykonanie wydatków związanych z kosztami pracy partnera norweskiego oraz mniejsza od planowanej liczba delegacji zagranicznych i rezygnacja z delegacji krajowych. (dowód akta kontroli str , , ) W 2013 r. GIOŚ posiadał wyodrębniony dla środków europejskich rachunek pomocniczy w Narodowym Banku Polskim, z którego korzystał. (dowód akta kontroli str. 1903, ) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej realizacji wydatków budżetu środków europejskich, nie stwierdzono nieprawidłowości. 4. Roczne sprawozdania budżetowe oraz kwartalne sprawozdania w zakresie operacji finansowych 4.1. Prawidłowość i rzetelność rocznych sprawozdań budżetowych oraz kwartalnych sprawozdań w zakresie operacji finansowych Opis stanu faktycznego Badaniem objęto prawidłowość sporządzenia jednostkowych, rocznych sprawozdań budżetowych GIOŚ za rok 2013: - o stanie środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych (Rb 23), - z wykonania planu dochodów budżetowych (Rb 27), - z wykonania planu wydatków budżetu państwa (Rb 28), - z wykonania planu wydatków budżetu państwa w zakresie programów realizowanych ze środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków 10

11 z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, z wyłączeniem wydatków na Wspólną Politykę Rolną (Rb 28 Programy), - z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym (RB BZ1), - z wykonania planu wydatków budżetu środków europejskich za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2013 r. (Rb 28UE), z wyłączeniem wydatków na Wspólną Politykę Rolną (Rb-28 Programy), a także: - kwartalnego sprawozdania o zatrudnieniu i wynagrodzeniach od początku roku do końca czwartego kwartału 2013 r. (Rb 70), - sprawozdania finansowego za IV kwartał 2013 r. o stanie: a) należności oraz wybranych aktywów finansowych (Rb N), b) zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji (Rb Z). Sprawozdania zostały sporządzone w terminach określonych w rozporządzeniach Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej 10 i z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych 11 oraz z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym 12. (dowód: akta kontroli str , , ) Sprawozdania te przekazują prawdziwy obraz dochodów, wydatków, a także należności i zobowiązań w 2013 r. Zostały sporządzone rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, a wykazane w sprawozdaniach kwoty były zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. (dowód: akta kontroli str , , ) Wykazane w sprawozdaniu rocznym Rb 23 dochody, wykonane i przekazane na rachunek bieżący budżetu państwa, wyniosły 5.436,5 tys. zł i były zgodne z kwotą wykazaną w sprawozdaniu Rb 27. Wydatki wykazane zostały w kwocie ,2 tys. zł i były równe kwocie ujętej w sprawozdaniu Rb-28. Wykazany w sprawozdaniu Rb-23 zerowy stan środków na rachunku bieżącym został potwierdzony przez Oddział Okręgowy NBP w Warszawie w dniu 15 stycznia 2014 r. (dowód: akta kontroli str , , ) Przedstawiona w rocznym sprawozdaniu Rb 27 kwota dochodów wykonanych była zgodna z ewidencją księgową, tj. z zapisami na koncie 130 Rachunek bieżący jednostki (subkonto dochodów) i wyniosła 5.436,5 tys. zł. Analityczna ewidencja zrealizowanych dochodów budżetowych, prowadzona w systemie finansowo-księgowym do konta 130, uwzględniała podziałki klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf). Po dokonanej korekcie sprawozdania stan należności pozostałych do zapłaty był zgodny z ewidencją księgową. (dowód: akta kontroli str , , ) Kwota wydatków ogółem za 2013 r., wykazana w rocznym sprawozdaniu Rb-28, wyniosła ,2 tys. zł i była zgodna z zapisami na koncie 130 po stronie Ma i kwotą środków otrzymanych w 2013 r. od dysponenta wyższego stopnia. Analityczna ewidencja zrealizowanych wydatków budżetowych, prowadzona do konta 130, uwzględniała podziałki klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf). (dowód: akta kontroli, str , , ) Wynagrodzenia wykazane w Rb 70 sprawozdanie o zatrudnieniu i wynagrodzeniach w GIOŚ od początku roku do końca czwartego kwartału 2013 r. były zgodne ze 10 Dz.U. Nr 20, poz Dz.U. Nr 43, poz. 247 z późn. zm. 12 Dz.U. Nr 298, poz

12 sprawozdaniami: Rb 28 sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetu państwa za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2013 r. oraz Rb 28 UE sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetu środków europejskich, z wyłączeniem wydatków na realizację Wspólnej Polityki Rolnej za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2013 r. (dowód: akta kontroli, str , , ) Dane za IV kwartał 2013 r. wykazane w kwartalnym sprawozdaniu o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji Rb-Z, a także dane w kwartalnym sprawozdaniu o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych Rb-N, były zgodne z ewidencją księgową. (dowód: akta kontroli str , , ) Do okresów sprawozdawczych roku 2013 miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym. Stwierdzono, że kwoty wydatków wykazane w rocznym sprawozdaniu Rb BZ1 z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym były zgodne z zapisami po stronie Ma konta 990 Plan finansowy wydatków budżetowych w układzie zadaniowym oraz sumą ogólnych kwot wydatków wykazanych w sprawozdaniach Rb 28 i Rb 28UE. (dowód: akta kontroli str , , ) Ustalone nieprawidłowości Opis stanu faktycznego W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych oraz sprawozdań w zakresie operacji finansowych, nie stwierdzono nieprawidłowości. 5. Księgi rachunkowe Obowiązująca w GIOŚ dokumentacja opisująca przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, wprowadzona decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska 13, spełniała wymogi określone w ustawie o rachunkowości, z wyjątkami opisanymi w części Ustalone nieprawidłowości. W badanym okresie funkcjonował w jednostce informatyczny system finansowo-księgowy KREZUS 2001, wersja 2013 r. Ustalony w tym systemie format zapisu księgowego nie umożliwiał wprowadzenia daty operacji gospodarczej. System księgowości komputerowej spełniał wymagania określone w ustawie o rachunkowości w zakresie zapewnienia ciągłości numeracji zapisów w dziennikach częściowych oraz ustalenie osoby odpowiedzialnej za treść zapisu (art. 14 ust. 4 uor). (dowód: akta kontroli, str ) W ustalonych dla GIOŚ zasadach rachunkowości określono ogólnie stanowiska i zakresy obowiązków osób odpowiedzialnych za wykonywanie poszczególnych czynności w ramach systemu rachunkowości, w tym kontroli funkcjonalnej. W kontrolowanej jednostce przeprowadzono badanie w zakresie poprawności formalnej dowodów i zapisów księgowych (testy kontroli) oraz wiarygodności zapisów księgowych pod kątem prawidłowości wartości transakcji (zgodność z fakturą oraz zgodność faktury z umową, zamówieniem), okresu księgowania, ujęcia na kontach syntetycznych i analitycznych (a w konsekwencji ujęcia w sprawozdaniach budżetowych). Próbę do badania wyznaczono ze zbioru dowodów księgowych, będących fakturami lub dokumentami równoważnymi fakturom i stanowiących podstawę płatności w 2013 r. oraz odpowiadających tym dokumentom zapisów księgowych. W celu wyznaczenia tego zbioru dokonano analizy, przedstawionych do kontroli w formie elektronicznej, wszystkich pozycji operacji księgowych wykazanych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. (według daty księgowania) na koncie 130 subkonto wydatków. Przekazany zbiór zapisów 13 Decyzja Nr 21 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wprowadzenia Zasad (polityki) rachunkowości, zmieniona decyzją Nr 48 z dnia 25 listopada 2013 r. 12

13 Ustalone nieprawidłowości księgowych zawierał datę dowodu, datę księgowania oraz datę zapłaty. Spośród ww. pozycji operacji wyeliminowano zapisy: dotyczące wynagrodzeń osobowych i ich pochodnych, ze względu na niskie ryzyko wystąpienia nieprawidłowości, będące poleceniami przelewu i stanowiącymi wyciągi bankowe, jako zapisy wtórne do zapisów obrazujących faktury i dokumenty im równoważne, dotyczące transakcji o niewielkiej wartości (poniżej 50,0 zł). Z określonego w powyższy sposób zbioru dokonano losowania próby 85 dowodów i odpowiadających im zapisów księgowych statystyczną metodą monetarną 14 na kwotę ,6 tys. zł. W trakcie weryfikacji próby nie zmieniono żadnego z dowodów. Zapisy księgowe zostały sporządzone poprawnie pod względem rachunkowym. W wyniku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości: (dowód: akta kontroli, str , 1368) 1. Funkcjonujący w GIOŚ informatyczny system finansowo-księgowy nie spełniał wymogów art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o rachunkowości, gdyż nie umożliwiał wprowadzenia daty operacji gospodarczej. W konsekwencji, w toku badania dowodów księgowych i ich zapisów w księgach rachunkowych, stwierdzono błąd systematyczny polegający na braku w zapisie księgowym daty operacji gospodarczej. Główna Księgowa GIOŚ wyjaśniła, że program finansowo-księgowy KREZUS 2001, jest stosowany w GIOŚ od ponad 20 lat i można tylko wprowadzić datę zdarzenia gospodarczego jeżeli dotyczy danego miesiąca księgowania. W związku z tym wpisywana jest data faktury. Obecnie wdrażany jest nowy program finansowo-księgowy w którym nie będzie takich przypadków. (dowód: akta kontroli, str , , , , 1368) NIK od kilku lat wnosiła o wdrożenie w GIOŚ systemu finansowo-księgowego, spełniającego wymogi ustawy o rachunkowości, ostatnio po kontroli wykonania budżetu państwa w 2011 r. W odpowiedzi na sformułowane wówczas wystąpienie pokontrolne, Główny Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że nowy zintegrowany system zarządzania urzędem ERP, w tym program finansowo-księgowy, zostanie wdrożony do końca 2012 r. Pomimo tych zapewnień do dnia zakończenia niniejszej kontroli, tj. do dnia 14 marca 2014 r., system ten nie został wdrożony. Należy zwrócić uwagę, że na zakupiony w 2008 r. ww. zintegrowany system zarządzania, obejmujący także sferę finansowo-księgową, w latach GIOŚ wydatkował kwotę 424,7 tys. zł z przeznaczeniem na wykonanie projektu, szkolenia pracowników oraz uruchomienie testowe. Dodatkowo w 2013 r. zrealizowano wydatki w kwocie 1.319,0 tys. zł na zakup nowych serwerów i macierzy, które miały być wykorzystane do obsługi wszystkich systemów informatycznych w GIOŚ, w tym również do modułu finansowo-księgowego. Jednocześnie z wydatkami związanymi z uruchomieniem nowego systemu informatycznego GIOŚ ponosił wydatki na modyfikację i obsługę serwisową obecnie stosowanego systemu finansowo-księgowego KREZUS Tylko w latach na obsługę tego niespełniającego wymogów ustawy o rachunkowości systemu wydatkowano łącznie 61,5 tys. zł, w tym w 2013 r. kwotę 14,0 tys. zł. W ocenie NIK, ponoszenie wydatków na utrzymanie sytemu finansowo-księgowego niespełniającego wymogów ustawy o rachunkowości, w sytuacji gdy jednostka jest w posiadaniu nowego systemu, jest działaniem niegospodarnym. Dyrektor Generalny GIOŚ wyjaśnił, że: wdrożenie Zintegrowanego Systemu Zarządzania Urzędem czyli systemu klasy ERP to proces skomplikowany i długotrwały, który składa się z następujących etapów: zakup oprogramowania, wykonanie projektu wdrożenia, wdrożenie z dostosowaniem specyfiki danego urzędu, migracja danych, przeprowadzenie szkoleń dla 14 Metoda statystyczna uwzględniająca prawdopodobieństwo wyboru proporcjonalnie do wartości transakcji (MUS). 13

14 pracowników, zakup asysty technicznej, wykonanie bieżącej aktualizacji systemu. Pełne wdrożenie przedmiotowego oprogramowania wymaga zatem poniesienia określonych nakładów finansowych na przestrzeni kilku lat. (dowód: akta kontroli str ) 2. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w ustalonych zasadach (polityce) rachunkowości określił, że: księgi rachunkowe prowadzone są w formie elektronicznej z zastosowaniem funkcjonującego od 2002 r. programu finansowo-księgowego KREZUS 2001 firmy [...] 15 ( 6 ust. 1 zasad rachunkowości); opis systemów przetwarzania danych zawarty jest w dokumentacji eksploatacyjnej do ww. programu, która jest przechowywana w Wydziale Finansowym ( 6 ust. 2 pkt 7 zasad rachunkowości). System KREZUS 2001 był kilkakrotnie modyfikowany, a użytkowana w 2013 r. wersja tego programu to KREZUS 2001 wersja Jakkolwiek wykonawca programu poinformował, że używana w 2013 r. wersja programu jest identyczna z wersją z 2011 r. (KREZUS 2001 wersja 2011), to jednocześnie potwierdził, iż aktualnie używana wersja programu jest oznaczona KREZUS 2001 wersją Oznacza to, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie dokonał aktualizacji ustalonej dla GIOŚ polityki rachunkowości, co było niezgodne z art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości. 14 (dowód: akta kontroli, str , 1368) Dokumentacja eksploatacyjna programu KREZUS 2001 przechowywana była w Wydziale Finansowym i zawierała m.in. wykaz procedur i funkcji oraz opisy parametrów i algorytmów. Dokumentacja ta sporządzona była według stanu na 5 kwietnia 2001 r. i pomimo wprowadzania w okresie eksploatacji tego systemu wielu zmian, nie była aktualizowana. 3. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o rachunkowości, elementem zasad rachunkowości jest opis programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczania dostępu do danych i systemu ich przetwarzania. W ustalonych dla GIOŚ zasadach rachunkowości określono jedynie, że odpowiedzialność za zabezpieczenie danych i ich zbiorów oraz ich archiwizację w systemie ponosi Wydział Informatyzacji Inspekcji ( 6 przedmiotowych zasad). Instrukcja sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów księgowych w GIOŚ 16 określała ogólne zasady przechowywania i zabezpieczania dowodów księgowych i ksiąg rachunkowych. Jednak w tym dokumencie nie zawarto szczegółowych danych dotyczących m.in.: stosowanych nośników danych; stosowanych środków ochrony zewnętrznej; zasad tworzenia kopii zbiorów danych, uwzględniających m.in. częstotliwość i liczbę tworzonych kopii oraz osoby odpowiedzialne. Dyrektor Generalny GIOŚ wyjaśnił, że w GIOŚ funkcjonuje system służący ochronie danych i ich zbiorów, w tym danych księgowych. Dane z systemu rachunkowości są przechowywane na macierzy GIOŚ, która pracuje w systemie RAID 10 co zapewnia pełne bezpieczeństwo danych. Ponadto raz w tygodniu wykonywane są kopie bezpieczeństwa systemów obsługujących rachunkowość, które są zapisywane na nośnikach poza macierzą. ( ) W zasadach (polityki) rachunkowości GIOŚ celowo wskazano, że odpowiedzialność za zabezpieczenie danych i zbiorów oraz ich archiwizację ponosi Wydział Informatyzacji Inspekcji. W Szczegółowym Podziale Zadań przedmiotowego Wydziału określono zasady ochrony danych na nośnikach informatycznych, w tym danych o charakterze księgowym. Ponadto wskazać należy, iż opracowanie dokumentu pn. Polityka bezpieczeństwa 15 Na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz ze zm.) odmowa udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. 16 Instrukcja wprowadzona decyzją Nr 42 Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 września 2012 r.

15 informacji będzie miało charakter wyłącznie fakultatywny, gdyż w obowiązującym porządku prawnym brak podstaw do opracowania takiego dokumentu. W Szczegółowym Podziale Zadań Wydziału Informatyzacji Inspekcji GIOŚ z dnia 20 stycznia 2011 r. określono ogólnie, że do zadań wieloosobowego stanowiska pracy do spraw administracji siecią komputerową należało m.in. przydzielanie praw dostępu i haseł do korzystania z zasobów sieciowych GIOŚ, wykonywanie i ewidencja kopii zapasowych systemów operacyjnych serwerów oraz danych wskazanych przez użytkownika; wdrożenie i nadzór nad systemami bezpieczeństwa sieci. W dokumencie tym nie zostały jednak wskazane szczegółowo programowe zasady ochrony danych. 6. Kontrola zarządcza (dowód: akta kontroli, str ) Opis stanu faktycznego Dokumentację systemu kontroli zarządczej w GIOŚ, poza polityką rachunkowości, stanowiło m.in.: - dokument pn. Podział zadań i kompetencji w kierownictwie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, zatwierdzony przez Głównego Inspektora w dniu 7 lutego 2011 r.; - instrukcja sporządzania obiegu i kontroli dokumentów księgowych w GIOŚ decyzja nr 42 Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 września 2012 r.; - regulamin organizacyjny Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska wprowadzony zarządzeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 grudnia 2010 r., zmieniony zarządzeniem nr 1 GIOŚ z dnia 20 marca 2012 r. i zarządzeniem nr 2 GIOŚ z dnia 11 maja 2012 r. (dowód: akta kontroli str , ) W 2013 r. zostały sporządzone dwa plany pracy GIOŚ: na I półrocze 2013 r. i na II półrocze 2013 r. Plany te Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaakceptował odpowiednio 8 stycznia 2013 r. i 27 czerwca 2013 r. W dokumentach tych ujęto planowane działania związane z tworzeniem systemu informatycznego Inspekcji Ochrony Środowiska Ekoinfonet. Zagadnienia dotyczące zasad tworzenia tego sytemu zostały uregulowane w rozdziale 4c (art. 28h art. 28j) ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska 17. Przepisy w tym zakresie zostały wprowadzone do przedmiotowej ustawy na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 25 listopada 2010 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy o działach administracji rządowej 18. Zgodnie z art. 9 tej ustawy przepisy w zakresie rozdziału 4c weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. W planie pracy GIOŚ na II półrocze 2013 r. zaplanowano m.in.: przekazanie do akceptacji Ministra Środowiska oraz rozpatrzenia przez inne organy zewnętrzne projektu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie zakresu, sposobu oraz trybu zbierania i udostępniania danych w systemie informatycznym Inspekcji Ochrony Środowiska Ekoinfonet. Termin przekazania projektu Ministrowi Środowiska ustalono na 30 lipca 2013 r., a na termin uzgodnień międzyresortowych wskazano październik 2013 r.; przeprowadzenie w IV kwartale 2013 r. szkoleń informatycznych dla użytkowników baz danych monitoringu środowiska (JPOAT, JELMAG, EHAŁAS) w ramach zamówień dotyczących przeniesienia danych monitoringowych do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrażania systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska. (dowód: akta kontroli str ) Projekt ww. rozporządzenia, opracowanego w GIOŚ, przekazano Ministrowi Środowiska dnia 7 czerwca 2013 r. Do czasu zakończenia kontroli nie zostało ono wydane. Minister Środowiska, w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, poinformował, że prace nad tym dokumentem zostały wstrzymane do czasu rozstrzygnięcia 17 Dz.U. z 2013, poz. 686 z późn. zm. 18 Dz.U. Nr 239, poz

16 kształtu i zakresu opracowywanych właśnie: Bazy Danych o Odpadach (BDO) i nowego systemu Ewidencyjno-Opłatowego (SEO). Ta decyzja ma zapobiec dublowaniu się prac wewnątrz Ministerstwa oraz w jego jednostkach podporządkowanych. Termin opracowania i wdrożenia BDO określony jest ustawą o odpadach na koniec roku W toku kontroli ustalono, że w ramach I etapu realizacji zadań w zakresie przenoszenia danych monitoringu środowiska przeprowadzono w IV kwartale 2013 r. szkolenia informatyczne dla użytkowników baz danych JPOAT i JELMAG. Nie przeprowadzono natomiast, zaplanowanych również na IV kwartał 2013 r., szkoleń dla użytkowników baz danych EHAŁAS. (dowód: akta kontroli str ) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. GIOŚ nie zrealizował w pełnym zakresie, zaplanowanych na 2013 r., czterech zadań w części dotyczącej przeniesienia danych monitoringowych do baz danych systemu Ekoinfonet, pomimo uzyskania zapewnienia ich finansowania. Dwa zadania, tj. Przeniesienie danych monitoringu pól elektromagnetycznych do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska w latach (JELMAG) oraz Przeniesienie danych monitoringu jakości powietrza do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska (JPOAT) zostały zrealizowane w zakresie I etapu, odpowiednio w październiku i listopadzie 2013 r. Na wykonanie tego zakresu prac poniesiono wydatki w łącznej kwocie 879,0 tys. zł. Realizacja pozostałych etapów tych dwóch zadań została przeniesiona na 2014 r. Nie zrealizowano dwóch zadań w zakresie Przeniesienia danych monitoringu hałasu do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska (EHAŁAS) oraz Przeniesienia danych monitoringu jakości wód do systemu informatycznego wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska (JWODA). Ich realizacja została przeniesiona na lata Dyrektor Generalny GIOŚ w odniesieniu do zadań: JWODA wskazał, że postępowanie zostało w dniu 13 listopada 2012 r. unieważnione, ponieważ nie wpłynęła żadna oferta. W konsekwencji odstąpiono od etapowania zamówienia i wystąpiono do NFOŚiGW pismem DM/ /04/12/PG z dnia 14 listopada 2012 r. o zmianę harmonogramu rzeczowo-finansowego umowy z NFOŚiGW jednocześnie załączając wniosek o korektę decyzji Ministra Finansów. Minister Finansów wydał decyzję korygującą z datą 8 luty 2013 r. na kwoty 560 tys. zł w 2013 r. oraz 640 tys. zł w roku Jednocześnie w tym czasie w resorcie środowiska zostały zintensyfikowane konsultacje z KE w sprawie zarzutów dotyczących nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 2000/60/WE oraz zastrzeżeń KE dotyczących planów gospodarowania wodami w dorzeczach, co skutkowało koniecznością kolejnych zmian prawnych m.in. w zakresie regulacji dotyczących monitoringu wód i systemu klasyfikacji stanu wód. Jednocześnie procedowany był projekt dyrektywy 2013/39/UE wprowadzający nowe wymagania pomiarowe dotyczące stanu chemicznego wód (dyrektywa PE i Rady 2013/39/UE z dnia 12 sierpnia 2013 roku). W związku z kolejnymi zmianami sytuacji prawnej podjęto decyzję o przeniesieniu realizacji zadania wdrożeniowego w odniesieniu do systemu JWODA na lata 2014 i Dodatkowym czynnikiem branym pod uwagę był fakt kumulacji prac informatycznych w GIOŚ pod koniec roku 2013, co zbiegło się z osłabieniem kadrowym w Wydziale Informatyzacji Inspekcji a także krytycznym obciążeniem serwerów GIOŚ, których dalsza eksploatacja wymagała zakupu dodatkowych mocy (macierzy). EHAŁAS wyjaśnił, że w związku z realizacją przez GIOŚ umowy nr 229/2012/Wn- 50/MN-PO/D z dnia r. pt. Przeniesienie danych monitoringu hałasu do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska oraz decyzją nr 106/2012 Ministra Finansów o zapewnieniu finansowania z dnia 31 lipca 2012 r., w okresie 2012 i 2013 r. 16

17 prowadzone były wstępne rozeznania dot. możliwości realizacji przedsięwzięcia przez potencjalnych wykonawców, biorąc pod uwagę zaangażowanie w tym czasie ekspertów akustyków w zamówienia generowane przez podmioty zobowiązane do wykonania map akustycznych. Ponadto, realizacja została przesunięta na 2014 i 2015 rok w związku z sygnalizowanymi przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska trudnościami finansowymi ograniczającymi w drugiej połowie 2013 roku możliwość delegowania pracowników do udziału w szkoleniach. Należy zaznaczyć, że operatorami bazy danych EHALAS są osoby zaangażowane jednocześnie w wykonywanie pomiarów hałasu i pól elektromagnetycznych i część z nich została włączona w proces wdrażania systemu JELMAG dotyczącego PEM oraz wskazał, że dodatkowym czynnikiem branym pod uwagę był fakt kumulacji prac informatycznych w GIOŚ pod koniec roku 2013, co zbiegło się z osłabieniem kadrowym w Wydziale Informatyzacji Inspekcji, a także krytycznym obciążeniem serwerów GIOŚ, których dalsza eksploatacja wymagała zakupu dodatkowych mocy (macierzy). Ponadto Dyrektor Generalny wyjaśnił, że Doświadczenia wynikające z przeprowadzonych postępowań wstępnych na przygotowanie baz danych JWODA, JELMAG, JPOAT do operacyjnego funkcjonowania (postępowania unieważniono, ponieważ nikt nie złożył oferty) spowodowały, że w przypadku bazy EHAŁAS nie podjęto tej próby i w przygotowaniu jest jedno kompleksowe zamówienie merytoryczno-informatyczne. JPOAT wskazał, że Główny Inspektorat Ochrony Środowiska realizuje prace związane z modernizacją JPOAT2,0 od września 2013 r. do listopada 2014 r. zgodnie z umową nr 33/2013/F z dnia r. pn. Przeniesienie danych monitoringu jakości powietrza do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska. Poza tytułowym przeniesieniem archiwalnych i aktualnych danych o stacjach i wynikach pomiarów z JPOAT1,5 do JPOAT2,0, w dużej części prace dotyczą, dostosowania bazy JPOAT2,0 do nowych wymagań sprawozdawczych określonych w decyzji Komisji Europejskiej nr 2011/850/UE, wytycznych KE do tej decyzji, a także innych dokumentów i materiałów dostępnych na Portalu Jakości Powietrza Europejskiej Agencji Środowiska (EAŚ), co stanowi specyficzne elementy odróżniające tę bazę od innych. Prace nad JPOAT2,0 realizowane są na bieżąco. Do bazy danych JPOAT2,0 wpływają od początku roku 2014 (w praktyce testowo transmisja danych była uruchomiona już w grudniu 2013 r.) dane bieżące z 16 wojewódzkich serwerów zbierających dane z automatycznych (i niektórych manualnych stanowisk pomiarowych). Dane te są dalej przesyłane co godzinę do Komisji Europejskiej (za pośrednictwem serwerów EAŚ) zgodnie z obowiązkami sprawozdawczymi określonymi w decyzji 2011/850/UE. Do końca roku zakładane jest symultaniczne gromadzenie danych w JPOAT2,0 i JPOAT1,5. Baza JPOAT1,5 do czasu zakończenia modernizacji JPOAT2,0 (w praktyce, w celu zachowania bezpieczeństwa danych do końca 2013 r.) uznawana jest jako referencyjna tzn. zawierająca oficjalne, weryfikowane dane. W 2015 r., po stwierdzeniu braku przeciwwskazań, JPOAT1,5 zostanie zamknięta i całkowicie zastąpiona przez JPOAT2,0, która stanie się bazą referencyjną. (dowód: akta kontroli str , , ) Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny w zakresie zawansowania tworzenia systemu Ekoinfonet, zaplanowanie przeprowadzenia szkoleń informatycznych dla użytkowników baz danych monitoringu środowiska EHAŁAS było w ocenie NIK niecelowe. W dacie zatwierdzania planu pracy na II półrocze 2013 r. Główny Inspektor miał bowiem informacje o niskim stopniu zaawansowania realizacji zadań związanych z przenoszeniem danych monitoringowych do poszczególnych baz danych systemu Ekoinfonet. (dowód: akta kontroli str ) 2. W 2013 r. GIOŚ zwrócił się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwanego dalej NFOŚiGW lub Narodowy Fundusz ) o dokonanie zwrotu na konta pięciu przedsiębiorców nadpłaty w łącznej kwocie ,6 tys. zł wraz z odsetkami, powstałej w wyniku uchylenia albo zmiany decyzji administracyjnych, określających wysokość zobowiązania z tytułu opłat za brak w 2006 r. zapewnienia sieci 17

18 zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, tj. opłat należnych na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji 19. Decyzje w ww. zakresie wydaje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, a środki finansowe wpływają na konto NFOŚiGW. W związku z odmową zwrotu przez Narodowy Fundusz kwoty nadpłat wraz z odsetkami, GIOŚ informował Ministra Środowiska o zaistniałej sytuacji kolejnymi pismami w okresie od listopada 2013 r. do stycznia 2014 r. Dopiero w dniu 10 lutego 2014 r. odbyło się spotkanie Podsekretarza Stanu w MŚ z przedstawicielami GIOŚ i NFOŚiGW w sprawie rozwiązania problemu zwrotu nadpłat wraz z odsetkami. Na spotkaniu tym ustalono, że Narodowy Fundusz dokona zwrotu kwoty głównej z tytułu nadpłat, natomiast GIOŚ podejmie działania w celu pozyskania środków na uregulowanie odsetek od przedmiotowych nadpłat, które na dzień 31 grudnia 2013 r. wynosiły ,1 tys. zł i każdego dnia kwota odsetek narastała w wysokości 6,1 tys. zł. (dowód: akta kontroli str , ) Minister Środowiska odnośnie podjęcia działań w lutym 2014 r. w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, poinformował, że zarówno GIOŚ jak i NFOŚiGW są samodzielnym jednostkami, wykonującymi swoje zadania w odpowiednich ustawach jak i własnych statutach. Podczas spotkań koordynacyjnych odbytych w lutym 2014 r., podjęte zostały decyzje o zwrocie kwoty głównej i zainicjowane kroki w kierunku uzyskania środków na zapłatę odsetek. (dowód: akta kontroli str ) Podczas podejmowania decyzji o zwrocie w pierwszej kolejności kwoty głównej nadpłat, nie wzięto pod uwagę przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa 20. Zgodnie bowiem z art. 78a tej ustawy, jeżeli kwota dokonanego zwrotu podatku nie pokrywa kwoty nadpłaty wraz z jej oprocentowaniem, zwróconą kwotę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty nadpłaty oraz kwoty jej oprocentowania w takim samym stosunku, w jakim w dniu zwrotu pozostaje kwota nadpłaty do kwoty oprocentowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę ww. przepis, dokonanie przez Narodowy Fundusz zwrotu nadpłat w kwocie ,6 tys. zł w dniu 14 lutego 2014 r. nie spowodowało zaprzestania narastania kwoty odsetek za zwłokę. Z-ca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jako przyczynę niewskazania w trakcie spotkania konsekwencji wynikających z przywołanego wyżej przepisu ustawy Ordynacja podatkowa wyjaśnił, że biorąc pod uwagę fakt, że w spotkaniu uczestniczyło czterech radców prawnych (dwóch z Departamentu Prawnego MŚ i dwóch z NFOŚiGW) uznałem, iż dyskusja na temat szczegółów stosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w szczególności art. 78a, jest zbędna przy dobrej znajomości tych przepisów przez radców prawnych. (dowód: akta kontroli str ) Stosownie do podjętych ustaleń, GIOŚ pismem z dnia 12 lutego 2014 r. skierowanym do Prezesa NFOŚiGW wskazał kwotę nadpłat wynikającą z pięciu ostatecznych decyzji GIOŚ, nie wskazując jednocześnie na konsekwencje wynikające z art. 78a ustawy Ordynacja podatkowa. Z-ca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wyjaśnił, że brak powołania w ww. piśmie (pismo z dnia 14 lutego 2014 r. przypis kontrolera) art. 78a ustawy Ordynacja podatkowa należy stwierdzić, że ww. ustawa jest jednym z podstawowych aktów prawnych stosowanych w obszarze finansów. NFOŚiGW jako główna instytucja finansująca obszar ochrony środowiska na bieżąco stosuje przepisy tej ustawy w szeregu sprawach, zatem zna jej przepisy. Ponadto z przepisów Ordynacji podatkowej jasno wynika, iż nadpłata powinna być zwrócona wraz z oprocentowaniem, co zostało również wskazane w skierowanych do NFOŚiGW upomnieniach dotyczących 4 z ww. 5 spraw. Zaznaczam, iż NFOŚiGW powinien być świadom, iż przy zwrocie określonych w ostatecznych decyzjach GIOŚ, nadpłat konieczny jest również zwrot oprocentowania, gdyż dokonywał on już kilkakrotnie zwrotu nadpłat wynikających z ostatecznych decyzji GIOŚ określających 19 Dz.U. z 2013 r., poz Dz.U. z 2012 r., poz

19 wysokość nadpłaty w opłacie za brak sieci wpłaconych nienależnie na rzecz NFOŚiGW przez wprowadzających pojazdy wraz z oprocentowaniem.. (dowód: akta kontroli str ) Z-ca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odnośnie działań jakie zamierza podjąć w celu zapewnienia środków finansowych na uregulowanie odsetek wskazał, że: Powyższe sprawy, co do których GIOŚ wydał ostateczne decyzje określające wysokość nadpłaty na skutek skarg NFOŚiGW i Spółek trafiły do WSA w Warszawie. NFOŚiGW w przypadku 4 spraw złożył wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Do dnia sporządzenia niniejszego pisma w jednej sprawie - WSA w Warszawie wydał w dniu 12 lutego 2014 r. postanowienie o sygn. akt IV SA/Wa 2739/13, w którym odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji GIOŚ. W związku z powyższym to NFOŚiGW nie wykonuje ostatecznych decyzji GIOŚ, bowiem na chwilę obecną brak jest rozstrzygnięcia Sądu, które wskazywałoby, by to GIOŚ był zobowiązany do zwrotu określonych nadpłat wraz z odsetkami. W przypadku gdyby jednak Sąd nie podzielił stanowiska GIOŚ, iż to NFOŚiGW jest zobowiązany do zwrotu nadpłat wraz z odsetkami, które nienależnie wpłynęły na konto NFOŚiGW, tj. gdyby sąd uznał, iż NFOŚiGW otrzymujący bezprawnie określone kwoty od wprowadzających pojazdy staje się ich beneficjentem, a GIOŚ, który w żaden sposób nie przyczynił się do nienależnej wpłaty na rzecz NFOŚiGW i nie jest beneficjentem tych nienależnych przychodów, to GIOŚ ze środków Skarbu Państwa musiałby zwracać za NFOŚiGW wprowadzającemu pojazdy te nienależne mu kwoty. Zdaniem GIOŚ jest to nie tylko niezgodne z art. 72 i 73 ustawy Ordynacja podatkowa, ale i nieracjonalne, bowiem Minister Środowiska będzie musiał wówczas wystąpić o rezerwę na pokrycie powyższych zaległości. Dodatkowo informuję, że w dniu r. przekazałem Panu Sławomirowi Brodzińskiemu Podsekretarzowi Stanu w MŚ, notatkę ws. zwrotu przedmiotowych odsetek prosząc Pana Ministra o rozważenie podjęcia decyzji w tym zakresie. Ponadto pismem skierowanym do Pana Sławomira Brodzińskiego, Podsekretarza Stanu w MŚ, z dnia r., znak: DKR-071/41/14isz, ponownie wystąpiłem o rozstrzygnięcie kwestii zwrotu odsetek od należności określonych ostatecznymi decyzjami GIOŚ. (dowód: akta kontroli str ) Pomimo ustaleń dokonanych na spotkaniu w Ministerstwie Środowiska, w GIOŚ do dnia zakończenia kontroli, tj. do dnia 14 marca 2014 r., nie podjęto żadnych działań w kwestii rozpoznania możliwości pozyskania środków finansowych na spłatę odsetek. Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 12 marca 2014 r. faktycznie zwrócił się do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska o rozstrzygnięcie kwestii zwrotu odsetek od nadpłat z tytułu opłaty za brak sieci. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, to Narodowy Fundusz jest zobowiązany do zwrotu nadpłat wraz z odsetkami, a w zaistniałej sytuacji dalszym działaniem ze strony GIOŚ jest wystawienie tytułów wykonawczych dla NFOŚiGW. W ocenie NIK, niepodjęcie w GIOŚ działań uzgodnionych w trakcie spotkania z przedstawicielem Ministra Środowiska i trwanie w żądaniu zapłaty odsetek przez Narodowy Fundusz, świadczy o nieskutecznym funkcjonowaniu mechanizmów kontroli zarządczej. Tym bardziej, że każdy dzień pozostawienia bez rozstrzygnięcia kwestii uregulowania ww. zobowiązań powoduje wzrost kwoty odsetek, która na dzień 10 marca 2014 r. według obliczeń GIOŚ, wynosiła już ,9 tys. zł. 19

20 Zarówno opisane wyżej ustalenia, jak i inne nieprawidłowości opisane w niniejszym wystąpieniu pokontrolnym, szczególnie w obszarze ustalonych zasad rachunkowości oraz funkcjonowania systemu księgowości komputerowej, wskazują na niedostateczne funkcjonowanie mechanizmów kontroli zarządczej, szczególnie dotyczących operacji finansowych i gospodarczych. Wnioski pokontrolne Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków IV. Wnioski Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 21, wnosi o: 1) skuteczny nadzór nad realizowaniem zadań w ramach systemu Ekoinfonet; 2) doprowadzenie do wdrożenia w GIOŚ zakupionego w 2008 r. informatycznego zintegrowanego systemu zarządzania urzędem ERP, obejmującego sferę finansowoksięgową i spełniającego wymogi ustawy o rachunkowości; 3) zwiększenie skuteczności działania mechanizmów kontroli zarządczej. V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Warszawa, dnia 31 marca 2014 r. Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Wojciech Kutyła 21 Dz.U. z 2012 r., poz.82 z późn. zm. 20