PRAWO ADMINISTRACYJNE ZAGADNIENIA PODSTAWOWE

Transkrypt

1

2

3 PRAWO ADMINISTRACYJNE ZAGADNIENIA PODSTAWOWE redakcja naukowa Irena Lipowicz Irena Lipowicz Radosław Mędrzycki Maciej Szmigiero 3. WYDANIE Zamów książkę w księgarni internetowej Warszawa 2015

4 Stan prawny na 1 maja 2015 r. Wydawca Agata Jędrasik Redaktor prowadzący Joanna Tchorek Opracowanie redakcyjne Anna Tenerowicz Łamanie Kamila Tomecka Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na POLSKA IZBA KSIĄŻKI Copyright by Wolters Kluwer SA, 2015 ISBN wydanie Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

5 Spis treści Wykaz skrótów Wprowadzenie Część ogólna Rozdział I Pojęcie administracji Co to jest administracja? Czym różni się administracja publiczna od państwowej? Czy administracja publiczna jest częścią. władzy wykonawczej? Jak można określić administrację publiczną? Na czym polega definiowanie negatywne administracji publicznej? Jak można podzielić funkcje administracji publicznej? Co to jest administracja ingerująca? Co to jest administracja świadcząca? Co to jest administracja infrastruktury? Co rozumiesz przez pojęcie zlecanie funkcji administracji. publicznej? Co to jest prywatyzacja zadań administracji publicznej? Jakie cechy charakteryzują administrację publiczną? Co to jest dobro wspólne? Co to znaczy, że administracja publiczna działa na podstawie prawa i w jego granicach? Co to jest aparat administracyjny? Czy pojęcie to straciło swoją aktualność? Co rozumiesz przez pojęcie podmiotów administrujących? Co to jest organ administracji publicznej? Jakie są rodzaje organów administracji publicznej?... 43

6 6 Spis treści 19. Co to jest urząd i w jakim znaczeniu występuje w aktach. normatywnych? Czy Sejm ma swoją administrację? Czym różni się działanie w zastępstwie organu od działania w imieniu organu? Co to znaczy, że administracja jest wszechobecna? Co to znaczy, że administracja publiczna jest bezosobowa? Co oznaczają pojęcia: dobrej administracji i prawa do dobrej administracji? Na czym polega europeizacja administracji publicznej? Jak zmienia się administracja pod wpływem globalizacji? Rozdział II Prawo administracyjne Co to jest prawo administracyjne? Kiedy powstało prawo administracyjne? Jak można podzielić prawo administracyjne? Co to jest część ogólna prawa administracyjnego i czy podejmowano próby jej kodyfikacji? Jakie znasz konstrukcje przepisów prawa administracyjnego? Co to są definicje legalne? Co to jest pojęcie niedookreślone i jaką funkcję pełni w działaniach administracji publicznej? Na czym polega sądowa kontrola aktów administracyjnych opartych. na konstrukcji przepisów zawierających pojęcia niedookreślone? Co to jest uznanie administracyjne? Na czym polega sądowa kontrola uznania administracyjnego? Co to jest i czy istnieje obecnie swobodne uznanie? Jakie jest uzasadnienie uznania administracyjnego? Jakie normy możemy wyróżnić w prawie administracyjnym? Jakie są cechy języka prawa administracyjnego? Jaki jest związek prawa konstytucyjnego z prawem. administracyjnym? Czym różni się prawo administracyjne od prawa cywilnego? Co to jest nauka prawa administracyjnego i czym różni się ona od nauki administracji?... 70

7 Spis treści Jakie znaczenie miała transformacja ustrojowa. dla prawa administracyjnego? Jak wpłynęła transformacja ustrojowa na naukę prawa administracyjnego? Na jakich zasadach opiera się wykładnia prawa administracyjnego? Na czym mogą polegać luki w prawie administracyjnym? Rozdział III Podstawowe pojęcia nauki prawa administracyjnego Co to jest stosunek administracyjnoprawny i jakie są. jego elementy? Co to jest kompetencja? Co to jest właściwość? Czy rozkład właściwości jest sztywny. i czy istnieje możliwość jej uelastycznienia? Co to jest domniemanie właściwości? Na czym polega ustawowe zlecanie spraw z zakresu administracji publicznej? Co oznaczają pojęcia cel i zadanie w prawie administracyjnym? Jakie powiązania występują między podmiotami administrującymi? Co to jest kierownictwo? Co to jest nadzór weryfikacyjny? Co to jest kontrola? Co to jest koordynacja? Na czym polega współdziałanie w administracji publicznej? Na czym polega zarządzanie wielopoziomowe? Jakie konkretne elementy zarządzania wielopoziomowego w administracji możemy obecnie zdefiniować i jak następuje. przejście do wspólnej przestrzeni administracyjnej? Na czym polega zarządzanie rozproszone? Jakie są podstawowe cechy decentralizacji? Co to jest koncentracja i dekoncentracja? W jakich strukturach najwłaściwsza jest dekoncentracja? Na czym polega różnica między decentralizacją a dekoncentracją? Co to jest hierarchiczne podporządkowanie? Co to jest władztwo administracyjne? Co to znaczy, że władztwo administracyjne jest stopniowalne?... 95

8 8 Spis treści Rozdział IV Źródła prawa Jakie są źródła prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? Czy konstytucyjny system źródeł prawa jest naprawdę zamknięty? Jakie są źródła prawa administracyjnego? Czy prawo europejskie wpływa na polskie prawo administracyjne? Jaki wpływ na prawo administracyjne. ma Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej? Czy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej można zawsze stosować bezpośrednio? Jaki wpływ na prawo administracyjne mają umowy. międzynarodowe? Jaki jest wpływ ustawy na prawo administracyjne? Co to jest rozporządzenie wykonawcze? Kto stanowi rozporządzenia wykonawcze? Co to jest akt prawa miejscowego? Jakie jest uzasadnienie stanowienia aktów prawa miejscowego? Kto może stanowić akty prawa miejscowego? Jakie akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego? Na czym polega nadzór nad wydawaniem aktów prawa. miejscowego? Gdzie ogłasza się przepisy prawa administracyjnego i kto. je wydaje? Jakie są wewnętrzne źródła prawa administracyjnego? Rozdział V Prawne formy działania administracji Co to jest prawna forma działania administracji? Czym różni się prawna forma działania administracji od metody działania administracji? Czy akt normatywny jest prawną formą działania administracji? Co to jest akt administracyjny? Jakie akty administracyjne zna obecnie prawo polskie? Jak nauka prawa administracyjnego dzieli akty administracyjne? Czym różni się akt administracyjny konstytutywny. od deklaratoryjnego?

9 Spis treści 9 8. Co to jest nieakt? Czym różni się oświadczenie wiedzy od oświadczenia woli organu administracji publicznej? Co to jest przyrzeczenie administracyjne? Co to jest ugoda administracyjna? Co to jest porozumienie administracyjne? Czy umowa jest jedną z prawnych form działania administracji? Co to jest działalność społeczno-organizatorska? Co to są czynności materialno-techniczne? Rozdział VI Podział państwa Co rozumiemy przez podziały: terytorialny i administracyjny? Jaka jest różnica między podziałem zasadniczym a pomocniczym? Czym jest podział pomocniczy? Czy podział specjalny i obszar specjalny to te same kategorie teoretyczne? Czy jednostka zasadniczego podziału terytorialnego jest tym samym. co jednostka samorządu terytorialnego? Co to jest sołectwo? Rozdział VII Administracja rządowa i inne podmioty administrujące Czy Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. jest organem administracji publicznej? Co to jest administracja rządowa? Co to jest Rada Ministrów? Jakie zadania i kompetencje ma Rada Ministrów? Jak pracuje Rada Ministrów? Jaką funkcję w państwie pełni Prezes Rady Ministrów? Jak można podzielić kompetencje Prezesa Rady Ministrów? Jaka jest procedura powoływania ministra? Czym różni się minister resortowy od ministra bez teki? Co to jest ministerstwo? Kto to jest wojewoda? Kto może zostać wojewodą? Jakie funkcje pełni wojewoda?

10 10 Spis treści 14. Co należy do zadań wojewody w zakresie pomocy społecznej? Na czym polegało znaczenie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie? Co to jest wojewódzka administracja zespolona? Co oznacza podwójne podporządkowanie administracji zespolonej w województwie? Czy wojewoda zawsze powołuje i odwołuje kierowników. wojewódzkiej administracji zespolonej? Co to jest administracja niezespolona? Jakie znasz organy administracji niezespolonej? Czy organizacje pozarządowe są organami administrującymi? Jakie są podstawowe wyzwania strukturalne współczesnej. administracji w Polsce? Jaka jest różnica między fundacją a zakładem administracyjnym? Co to są wewnętrzne akty zakładowe? Rozdział VIII Administracja samorządowa A. Zagadnienia ogólne Na czym polega zasada pomocniczości? Czy pomocniczość i subsydiarność. to różne pojęcia? Jaka jest geneza zasady pomocniczości? Czy decentralizacja to zagadnienie politycznego. czy technicznego podziału pracy w administracji? Czy decentralizacja jest zasadą konstytucyjną? Czy samorząd zawodowy jest formą decentralizacji? Jakie znasz rodzaje samorządu zawodowego? Które zawody mają cechę zaufania publicznego? Czym jest samodzielność, a czym autonomia organu? Czym charakteryzuje się pozycja organu. zdecentralizowanego? Czy decentralizacja oznacza utratę kontroli. nad podmiotem zdecentralizowanym? Czym jest samorząd terytorialny? Czy samorząd nie jest konstrukcją przestarzałą?

11 Spis treści Czy nie lepiej zastąpić samorząd wynajętymi fachowcami. od zarządzania? Jaka jest geneza współczesnego samorządu terytorialnego? Jakie są podstawowe zadania współczesnego samorządu. terytorialnego? Co to są zadania własne samorządu terytorialnego? Co to są zadania zlecone? Czy można odróżnić zadania administracji rządowej od zadań administracji samorządowej? Komu przysługuje domniemanie kompetencji w systemie samorządu terytorialnego? B. Gmina Co to jest gmina? Czy z gminy można wystąpić bez zmiany miejsca zamieszkania? Jakie są zadania rady gminy? Na czym polega planowanie przestrzenne? Czy gmina może utworzyć stowarzyszenie. na przykład wspierające samorządność? Czy burmistrz odpowiada za wypadki podczas zabawy sylwestrowej,. na którą zaprosił mieszkańców? Co to za forma prawna? Czy należy się odszkodowanie za szkodę. poniesioną od dzikiego zwierzęcia (sarny). w lesie podmiejskim (komunalnym)? Czy wojewoda może polecić wójtowi określone załatwienie. konkretnej sprawy, jeśli podziela argumenty strony składającej. u niego skargę w danej sprawie? Czy wojewoda może odwołać wójta na przykład. z powodu jego ewidentnego alkoholizmu? Czy mieszkańcy gminy mogą sami na siebie nałożyć podatki? C. Powiat Na czym polega istota powiatu? Czy starosta może udzielić wytycznych wójtowi? Czy marszałek może wydawać polecenia staroście? Co to jest powiatowa administracja zespolona? Czy dany rodzaj inspekcji może być równocześnie częścią. administracji zespolonej i niezespolonej?

12 12 Spis treści D. Województwo samorządowe Co jest podstawowym instrumentem polityki administracyjnej województwa? Czy samorząd wojewódzki może samodzielnie ustalić swój statut? Czy podmiot sprawujący nadzór wstępny byłby odpowiedzialny,. gdyby statut województwa był niezgodny z prawem? Czy województwo tak jak gmina jest wyłącznie jednostką samorządową? Kto jest właściwie gospodarzem województwa? Rozdział IX Kontrola administracji Co to jest kontrola? Jakie znasz rodzaje kontroli? Co to jest kontrola państwowa? Co to jest kontrola parlamentarna? Na czym polega kontrola zewnętrzna? Na czym polega kontrola wewnętrzna? Czym różni się kontrola od audytu wewnętrznego? Jaka jest obecna pozycja ustrojowa Najwyższej Izby Kontroli? Kto powołuje Prezesa i wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli? Czy Rzecznik Praw Obywatelskich to organ kontroli? Czy sądy są organami kontroli administracji? Część szczegółowa Rozdział X Pomoc społeczna Jaki jest cel pomocy społecznej? Jaka jest relacja pojęć opieka społeczna i pomoc społeczna? Co to jest świadczenie, a co to jest pomoc społeczna? Z jakiego powodu udziela się pomocy społecznej? Na czym polega pomoc społeczna? Jak udziela się pomocy społecznej? Czy możemy wystąpić o pomoc społeczną np. dla sąsiadki? W jakiej formie przyznaje się świadczenia z pomocy społecznej?. Czy możemy w imieniu sąsiadki odwołać się od decyzji odmawiającej. jej pomocy?

13 Spis treści Kogo dotyczy obowiązek współdziałania w zakresie pomocy. społecznej? Co należy do zadań ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego? Komu przysługuje zasiłek okresowy? Czy można przyznać zasiłek po tornadzie lub pożarze? Co to jest i komu przysługuje mieszkanie chronione? Kto ma prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej? Czy można przymusowo na wniosek rodziny umieścić kogoś. w domu pomocy społecznej? Co powinna uwzględniać organizacja domu pomocy społecznej? Kto może prowadzić dom pomocy społecznej? Kto wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej? Jak określa się odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej? Czy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny i kto jest. do tych opłat zobowiązany? Kiedy można ograniczyć świadczenia? Jakie są zasady konkursu ofert? Czy podmioty uprawnione mogą z własnej inicjatywy wystąpić. z ofertą? Jakie świadczenia pieniężne w polskim systemie zabezpieczenia społecznego są przyznawane osobom potrzebującym? Jakie znasz świadczenia niepieniężne? Komu przysługuje zasiłek stały? Jaka pomoc społeczna przysługuje ciężko chorej osobie samotnej? Co to jest ośrodek wsparcia? Co to jest rodzinny dom pomocy i komu przysługuje taka forma. pomocy? Kto udziela pomocy cudzoziemcom? Na czym polega pomoc dla cudzoziemca i kto jej udziela? Kiedy można wstrzymać pomoc dla cudzoziemca? Czy można publikować listy osób korzystających z pomocy. społecznej? Co to jest rodzinny wywiad środowiskowy i kto go przeprowadza? Co to jest kontrakt socjalny? Co to są centra pomocy rodzinie? Kto może zostać pracownikiem socjalnym?

14 14 Spis treści 37. Jakie są zadania pracownika socjalnego? Jakie są prawa pracownika socjalnego? Co to jest Rada Pomocy Społecznej? Jakie są uprawnienia wojewody w zakresie pomocy społecznej? Co należy do obowiązkowych zadań gminy z zakresu pomocy. społecznej? Co należy do zadań zleconych gminy w zakresie pomocy społecznej? Jakie są zadania własne powiatu w zakresie pomocy społecznej? Co należy do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat w zakresie pomocy społecznej? Co należy do zadań samorządu województwa w zakresie pomocy społecznej? Rozdział XI Akta stanu cywilnego Co to są akta stanu cywilnego? Jakie dokumenty mogą być wydane z rejestru stanu cywilnego? Jak rejestruje się urodzenie? Jak zarejestrować imię dziecka? Jak rejestruje się małżeństwo? Co zawiera akt małżeństwa? Jak rejestruje się zgon? Rozdział XII Imiona i nazwiska Kogo dotyczy zmiana imienia i nazwiska? Na czym polega zmiana imienia i nazwiska? Jaka jest procedura zmiany imienia lub nazwiska? Czy państwo może narzucić obywatelowi imię dla dziecka. lub zmienić nazwisko? Rozdział XIII Obywatelstwo Co to jest obywatelstwo? Jakie są zasady ogólne dotyczące obywatelstwa? W jaki sposób nabywa się obywatelstwo Rzeczypospolitej Polskiej?

15 Spis treści Jakie zasady rządzą nabyciem obywatelstwa z mocy prawa?. Czy każda osoba urodzona w Polsce nabywa obywatelstwo? Jak można uzyskać obywatelstwo poprzez jego nadanie? Co oznacza uznanie za obywatela? Jakie zasady rządzą nabyciem obywatelstwa przez uznanie. za repatrianta? Jakie zasady rządzą przywróceniem obywatelstwa polskiego? Co to jest Karta Polaka? Czy obywatel Francji może otrzymać Kartę Polaka? Czy polskiego przestępcę skazanego za granicą za zbrodnię można pozbawić obywatelstwa? Rozdział XIV Ewidencja ludności Jakie są obecnie podstawy prawne zagadnień związanych. z ewidencją ludności? Na czym polega ewidencja ludności? Co to jest rejestr PESEL? Czyje dane są gromadzone w rejestrze PESEL? Kto dokonuje rejestracji danych w rejestrze PESEL? Co to jest numer PESEL? Czy numer PESEL można zmienić? Co to jest obowiązek meldunkowy obywateli polskich. przebywających na terytorium RP i na czym polega? Co nazywamy pobytem stałym, a co czasowym? Jak przeprowadza się zameldowanie i wymeldowanie obywatela polskiego? Rozdział XV Paszporty Co to jest dokument paszportowy? Kiedy odmawia się przyznania dokumentu paszportowego? Co to jest paszport i jaka jest procedura jego uzyskania? Co to jest paszport dyplomatyczny. i jaka jest procedura jego uzyskania? Co to jest paszport tymczasowy i jaka jest procedura. jego uzyskania?

16 16 Spis treści Rozdział XVI Cmentarze i chowanie zmarłych Co to są cmentarze komunalne? Co to są cmentarze wyznaniowe? Co to są cmentarze wojenne? Kto ma obowiązek zgłosić zgon osoby? Kto ma prawo pochować zwłoki? Czy organy wojskowe lub organy państwowe, instytucje. i organizacje społeczne mają prawo odebrać rodzinie zwłoki. i pochować je według własnego przekonania? Jaki jest reżim prawny dotyczący pochówku? Rozdział XVII Zgromadzenia Co to jest zgromadzenie? Czy niezbędne jest otrzymanie zezwolenia na zorganizowanie zgromadzenia publicznego? Kto może rozwiązać zgromadzenie? O Autorach

17 Wykaz skrótów Akty prawne Europejska Karta. Karta sporządzona w Strasburgu dnia 15 października Samorządu Lokalnego 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) k.r.o. ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 583) Traktat lizboński Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z , s. 47) ustawa. o cudzoziemcach ustawa o ewidencji. ludności ustawa. o obywatelstwie ustawa Prawo. o zgromadzeniach ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz z późn. zm.) ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 388) ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 397 z późn. zm.) Czasopisma i zbiory orzecznictwa ONSA OSNAPiUS Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

18 18 Wykaz skrótów OSNC OSP OTK OTK-A PiP PPP Prz. Leg. ST Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Przegląd Legislacyjny Samorząd Terytorialny Organy i instytucje BBN LOK KRRiT KRUS NGO NIK NSA RM RPO TK WSA ZBOWiD Biuro Bezpieczeństwa Narodowego Liga Obrony Kraju Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego organizacja pozarządowa (non-governmental organization) Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Rada Ministrów Rzecznik Praw Obywatelskich Trybunał Konstytucyjny wojewódzki sąd administracyjny Związek Bojowników o Wolność i Demokrację

19 Wprowadzenie Opracowanie Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe jest pomyślane jako ważne uzupełnienie procesu nauczania i samodzielnego uczenia. Student lub osoba, która po prostu chce uczyć się prawa administracyjnego z przyczyn praktycznych lub z chęci poszerzenia swoich horyzontów, otrzymuje obok podręcznika i w ścisłym z nim związku repetytorium będące przeglądem podstawowych zagadnień. Niniejsza książka może też być praktycznym poradnikiem dla osób mających częste kontakty z naszą administracją publiczną i pomocą w przygotowywaniu się do egzaminów z prawa administracyjnego. Ma ułatwić znalezienie odpowiedzi zwłaszcza na te pytania, które jak wskazuje długoletnie doświadczenie dydaktyczne Katedry Prawa Administracyjnego sprawiają najwięcej trudności podczas egzaminu. Książka ta nie jest kompletnym wykazem pytań, które pojawią się na egzaminie. Niektóre z nich mogą jednak mieć formę dosłowną na każdej uczelni, ponieważ są klasycznymi zagadnieniami tej dyscypliny. Inne pokazują właściwy sposób rozumowania prawniczego i argumentacji, po to, aby wyrobić umiejętność odpowiedniego reagowania na zadane pytanie. Godny polecenia jest w szczególności taki sposób samodzielnego uczenia się, w którym lektura odpowiedniego rozdziału podręcznika towarzyszy pytaniom i odpowiedziom lub zadawaniu pytań przez inną osobę. Studenci epoki Internetu mają zdolności do szybszego niż kiedyś wyszukiwania i kojarzenia informacji. Równocześnie ich odpowiedź często urywa się na poziomie faktograficznym mają kłopoty z jej rozwinięciem. Autorzy próbowali więc wyciągnąć wnioski zarówno z wyników egzaminów, jak i z przebiegu ćwiczeń z prawa administracyjnego. Dobór literatury i cytowania jest inny niż w podręczniku, zorientowany bardziej zadaniowo na pozycje podstawowe. Pytania części szczegółowej mają dać wyobrażenie o głębokości regulacji prawa materialnego, o sposobach ingerowania w stosunki społeczne. Wybrano administrację reglamentacyjną i świadczącą, aby pokazać, jak konkretnie administracja

20 20 Wprowadzenie reaguje na podstawie prawa na powtarzające się problemy społeczne. Objętość pracy nie pozwala na objęcie pytaniami większej części prawa materialnego być może jednak nastąpi to w przyszłości. Odpowiedzi w części szczegółowej skonstruowano w ten sposób, aby wskazywały także jakiś ogólny problem na przykład kwestię zastosowanej formy działania administracji, materii ustawowej, nasilenie władczości. Warto więc je starannie przestudiować. Administracja stoi obecnie przed nowymi wyzwaniami. Z jednej strony musi działać w sposób mniej władczy i bezpośredni niż dawniej, próbując zachować kontrolę nad procesem prywatyzacji jej zadań, z drugiej jej działania stają się coraz bardziej dwustronne, niewładcze, co kontrastuje z okresami klęsk żywiołowych i katastrof, w których władczość i jednostronność powracają z pełną mocą. Nowym jakościowo podmiotem, coraz silniejszym partnerem administracji, stają się też organizacje pozarządowe. Starano się w sposobie stawiania pytań i udzielania odpowiedzi uwzględnić te zmiany. Prosimy Czytelników i kolegów prowadzących zajęcia dydaktyczne o wszelkie uwagi. Autorzy

21 Część ogólna

22

23 Rozdział I Pojęcie administracji 1. Co to jest administracja? Pojęcie administracji może być rozpatrywane z różnych punktów widzenia. Administracja jest przedmiotem zainteresowania nauki prawa, nauki administracji, socjologii, zarządzania, a nawet psychologii i językoznawstwa. Ta interdyscyplinarność jest związana z rozległością przedmiotu badań. Wyniki rozważań tworzą skomplikowaną mozaikę tego, co od wielu lat umyka prostemu definiowaniu 1. W opisie administracji posłużymy się zatem rozważaniami, które w możliwe najpełniejszy sposób przybliżą nam jej istotę i są tożsame z tendencjami współczesnej nauki prawa administracyjnego. Są to rozważania natury: etymologicznej, historycznej, pojęciowej. Termin administracja jest pochodzenia łacińskiego. Jego źródłosłów to ministrare sam on najprawdopodobniej pochodzi od manus, czyli ręka 2 oznacza służbę w jakimś celu, pomoc, przedrostek ad uwydatnia zaś, że służba ta ma być sprawowana w sposób długotrwały i ciągły. Służba społeczeństwu (realizacja interesu publicznego) stanowi istotę działalności współczesnej administracji publicznej. Odgranicza też pojęciowo znaczenie administracji od działalności państwa, wyłączając działalność prywatną, związaną na przykład z administracją budżetem domowym czy administracją przedsiębiorstwem prywatnym. Administracja prywatna 1 Lorenz von Stein określał administrację jako to, czego nie mogę nazwać, Ernst Forsthoff mawiał: administracji nie można nazwać, można ją tylko opisać. Zob. też: F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej, PPP 2007, nr 12, s. 10.

24 24 Część ogólna polega bowiem na realizacji własnego interesu i maksymalizacji swojego zysku. Historycznie administracja była służbą woli panującego 3. Przybliżała się zatem treściowo do pojęcia administracji prywatnej. Wraz z rozwojem praw człowieka, separacją funkcji władz opartą na trójpodziale władz 4 (związaną z powstaniem Stanów Zjednoczonych Ameryki), w końcu narodzinami nowoczesnego prawa administracyjnego (francuska Rada Stanu) administracja publiczna przeobraziła się w system aparat służący już nie panującemu, a społeczeństwu. Obecnie termin administracja publiczna właściwie oderwał się od znaczenia potocznego i jest integrowany przez materiał prawny 5. Musimy pamiętać, że w trakcie rozwoju administracji poszukiwano jej odpowiednich dookreśleń. Dziś spotykamy się z kwalifikatorami administracji charakteryzującymi odpowiednie podziały administracji ze względu na różne kryteria, takimi jak: państwowa (po latach używania w PRL wyraźnie w odwrocie), publiczna, samorządowa, rządowa, władcza, niewładcza, ingerująca, świadcząca, infrastruktury, centralna, terenowa, zespolona, niezespolona. Każde z tych pojęć jest próbą uchwycenia jakiegoś aspektu niezwykle pojemnego i zmiennego w czasie pojęcia administracji. 2. Czym różni się administracja publiczna od państwowej? Wokół definiowania tych pojęć i różnic między nimi narosło dużo sprzeczności. Możemy zasadniczo przyjmować dziś różne sposoby ich pojmowania (podmiotowe i przedmiotowe). Administracja publiczna to pojęcie szersze niż administracja państwowa. Nie trzeba specjalnie znać prawa administracyjnego, aby 3 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, t. I, Kraków 2003, s. 13. Zob. też: J. Filek, Co to jest dobra administracja (w:) Etos urzędnika, red. D. Bąk, Warszawa 2007, s. 18; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publicznej (w:) System prawa administracyjnego, t. 1: Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 6. Zob. także I. Lipowicz (w:) Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 14.

25 Rozdział I. Pojęcie administracji 25 dostrzec różnicę między wykonywaniem funkcji administracji przez wojewodę a wykonywaniem ich przez fundację. Wojewoda jako organ utworzony przez państwo jest organem administracji państwowej. Do tej grupy zaliczymy także Prezesa Rady Ministrów, ministrów, terenowe organy administracji rządowej zespolonej i niezespolonej. Drugą grupą będą zaś podmioty, które nie są powołane przez prawo wprost do wykonywania funkcji administracyjnych, ale w pewnych warunkach mogą je wykonywać. Są to zatem fundacje, stowarzyszenia, samorząd zawodowy. Ta grupa podmiotów to administracja publiczna w znaczeniu wąskim, a wraz z administracją państwową, czyli z administracją rządową i samorządową, tworzy ona administrację publiczną w znaczeniu szerokim. Jako że współcześnie rzadziej posługujemy się pojęciem administracji państwowej (w poprzednim systemie całą administrację określano jako państwową stąd często złe skojarzenia), w powszechnym użyciu jest termin administracja publiczna, bez jej dookreślenia szeroka czy wąska. Należą do niej zatem zarówno organy administracji rządowej, samorządowej, fundacje, stowarzyszenia, jak i inne podmioty, jeżeli tylko wykonują zadania z zakresu tej administracji 6. Służą one uspołecznieniu administracji i mogą w przyszłości utworzyć nową jej część usytuowaną między państwową a prywatną. Wykonywanie administracji publicznej (np. przez fundację) uzasadnia korzystanie ze środków publicznych, a to z kolei wymaga państwowej kontroli. 3. Czy administracja publiczna jest częścią władzy wykonawczej? Współcześnie wyróżnia się trzy funkcje władzy: ustawodawczą, sądowniczą, wykonawczą. Historycznie zarówno J. Locke, jak i K. Monteskiusz (uważany za ojca trójpodziału władzy) wyodrębniali władzę ze względu na stanowienie 6 Według drugiego znaczenia administracja państwowa to wszystkie te podmioty i organy państwowe, które pozostały po wydzieleniu administracji publicznej. Są to więc Prezydent RP i podległe mu organy, np. BBN, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Rzecznik Praw Obywatelskich, Najwyższa Izba Kontroli, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Będą to zazwyczaj organy podległe Sejmowi RP za: Prawo administracyjne. Ćwiczenia, red. P. Suwaj, Warszawa 2008, s. 190.

26