Analiza problematyki skumulowanego oddziaływania projektowanych farm wiatrowych w ramach procedury wydawania decyzji środowiskowych w świetle opinii

Transkrypt

1 Analiza problematyki skumulowanego oddziaływania projektowanych farm wiatrowych w ramach procedury wydawania decyzji środowiskowych w świetle opinii RDOŚ oraz GDOŚ Kraków, marzec 2013

2 2 Spis treści: 1. Wstęp str Analiza odpowiedzi str Zakończenie str. 9 Zespół redakcyjny: Paweł Konieczny Grzegorz Mück Roksana Piech Aleksandra Stargała Fundacja Myśli Ekologicznej założona została w 2012 roku w Krakowie. Naszą misją jest działanie na rzecz ochrony środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem odnawialnych źródeł energii. Zapraszamy na naszą stronę:

3 3 Wstęp W październiku 2012 r. Fundacja Myśli Ekologicznej skierowała do Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska (zwanych dalej: RDOŚ ) oraz do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (zwanej dalej: GDOŚ ) pisma z prośbą o określenie, w jaki sposób urzędy te podchodzą do problematyki skumulowanego oddziaływania kilku projektowanych jednocześnie, niezależnych od siebie inwestycji. Problematyka ta pojawiła się w związku z monitorowaniem przez Fundację postępowań środowiskowych dotyczących budowy farm wiatrowych w całej Polsce. W ramach niniejszego działania Fundacja stwierdziła, że kwestia oddziaływania skumulowanego projektów farm wiatrowych zarówno z punktu widzenia organów wydających, uzgadniających czy opiniujących decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (zwana dalej: decyzją środowiskową ), jak i z punktu widzenia podmiotów prowadzących działalność stricte inwestycyjną jest szczególnie problematyczna. Fundacja uznała, że wystosowanie pism z prośbą o interpretację zapisów Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwana dalej: Ustawą ), dotyczących problematyki oddziaływania skumulowanego będzie w związku z powyższym celowe i wpisze się w misję oraz cele statutowe Fundacji. Pisma skierowane do RDOŚ i GDOŚ dotyczyły w szczególności następujących zagadnień i zawierały prośbę o odpowiedź na następujące pytania: 1) jak powinien postąpić organ, który rozpatruje dwa wnioski różnych podmiotów o wydanie decyzji środowiskowych, które choć samodzielne spełniałyby wymagane prawem normy, a ich samodzielne oddziaływanie nie byłoby w jakikolwiek sposób szkodliwe bądź uciążliwe to w przypadku realizacji obydwu planowanych inwestycji ich skumulowane oddziaływanie mogłoby być szkodliwe bądź uciążliwe dla okolicznych mieszkańców lub środowiska naturalnego; 2) jak powinien postąpić organ w sytuacji otrzymania dwóch wniosków różnych podmiotów o wydanie decyzji środowiskowej, przy czym w tym wypadku jedno z niniejszych przedsięwzięć już samodzielnie nie spełniałoby prawem wymaganych norm, a jego samodzielne oddziaływanie byłoby co zostałoby potwierdzone sporządzonymi przez RDOŚ bądź stronę postępowania

4 4 rzetelnymi analizami uciążliwe bądź szkodliwe dla okolicznych mieszkańców lub środowiska naturalnego; 3) w jakim zakresie czasowym (do upływu jakiego terminu) inwestor, z inicjatywy którego wszczęte zostało postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej a także organy wydające bądź uzgadniające tę decyzję są zobligowani do wzięcia pod uwagę innego zamierzenia inwestycyjnego, w stosunku do którego wniosek o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął w trakcie rozpatrywania pierwszego projektu inwestycyjnego. Podkreślenia wymaga fakt, że wszystkie podmioty odpowiedziały na wystosowane przez Fundację zapytania, które zostały wysłane w dniu 8 października 2012 roku. W pierwszej kolejności odpowiedziały RDOŚ Katowice (17 października 2012 roku) oraz RDOŚ Kraków (18 października 2012 roku), natomiast ostatni RDOŚ Opole (3 grudnia 2012 roku) oraz Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska (20 lutego 2013 roku, po ponowieniu wniosku w dnia 21 stycznia 2013).

5 5 Analiza odpowiedzi Na otrzymane od Fundacji pismo merytorycznie odpowiedziały jedynie cztery Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska spośród piętnastu, do których zostało ono skierowane. Pięć z nich przekazało pismo do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, sześć odmówiło odpowiedzi ze względu na uznanie treści naszego zapytania za niemieszczące się w zakresie informacji, o których mowa w Ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz informacji o środowisku w rozumieniu Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Niezależnie od tego, czy nasze pismo zostało przez RDOŚ rozpatrzone w sposób merytoryczny, w zdecydowanej większości odpowiedzi spotkaliśmy się z przychylnymi reakcjami na inicjatywę ustalenia jednolitego sposobu postępowania organów ochrony środowiska przy ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego sąsiadujących ze sobą przedsięwzięć. Instytucje, do których skierowaliśmy zapytanie potwierdziły istnienie w praktyce zasygnalizowanego przez nas problemu brak wyczerpujących, jednoznacznych regulacji prawnych w zakresie sposobu analizy skumulowanego oddziaływania powoduje konieczność analizowania każdego przypadku indywidualnie, w oparciu o załączoną przez inwestora dokumentację oraz Wytyczne w zakresie prognozowania oddziaływań na środowisko farm wiatrowych autorstwa M. Stryjeckiego i K. Mielniczuka. Kwestię terminu, do którego inwestor, z inicjatywy którego zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej a także organy wydające bądź uzgadniające tę decyzję są zobligowani do uwzględnienia innego zamierzenia inwestycyjnego, w stosunku do którego wniosek o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął w trakcie rozpatrywania pierwszego projektu inwestycyjnego GDOŚ rozstrzygnęła w następujący sposób: do czasu wydania prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji należy brać pod uwagę wszystkie pojawiające się nowe okoliczności. Na tę chwilę nie ma więc w obowiązującym w Polsce porządku prawnym, a także w praktyce właściwych urzędów administracji publicznej, mechanizmu chroniącego przed zaakcentowanym przez nas problemem przedłużania postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, a czasem nawet zatrzymywania procesu inwestycyjnego. Oczywiście chodzi w tym wypadku o przedsięwzięcia, których

6 6 samodzielne oddziaływanie zostało określone akceptowalne przez właściwe organy dla okolicznych mieszkańców bądź środowiska naturalnego. Blokowanie takie polegać może m.in. na ciągłym składaniu nowych wniosków o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanych w sąsiedztwie danej inwestycji przedsięwzięć, których wnioskodawcy, oględnie mówiąc, nie zawsze mają na celu realizację wskazanej przez nich we wniosku inwestycji. Ponadto GDOŚ wskazuje, iż przepisy nie określają stopnia zaawansowania realizacji przedsięwzięcia branego pod uwagę przy ocenie dokonywanej w ramach postępowania środowiskowego. Decydującym czynnikiem przemawiającym za koniecznością przeanalizowania efektów jest dostępność odpowiednich danych na temat przedsięwzięć są one dostarczane przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, znajdują się w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia bądź raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem GDOŚ powinno się analizować przede wszystkim przedsięwzięcia już funkcjonujące i projektowane, dla których złożono wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. O ile należy zgodzić się z opinią, że koniecznym jest analizowanie przedsięwzięć już funkcjonujących (co jest rzeczą oczywistą), to zdaniem Fundacji kwestią pierwszoplanową jest jasne sprecyzowanie, które z projektowanych przedsięwzięć biorąc pod uwagę stopień zaawansowania ich przygotowania należy również brać pod uwagę. GDOŚ zwróciła również uwagę na fakt, że w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego danej gminy przewiduje możliwość lokalizowania przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływań na środowisko na obszarze sąsiadującym z planowaną farmą wiatrową to organ może wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji tak, aby przeanalizowane zostało oddziaływanie skumulowane z przedsięwzięciem, które hipotetycznie może powstać. W stanowisku GDOŚ wskazano również, że przy procedowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowych dla sąsiadujących ze sobą, niezależnych przedsięwzięć, których oddziaływanie na środowisko będzie się kumulowało, analiza wyników badania efektów skumulowanych w rozstrzygnięciu organu może zależeć od stopnia pewności co do wystąpienia przewidywanych oddziaływań, wynikającego na przykład z zaawansowania realizacji planowanych inwestycji, których skumulowane oddziaływanie zbadano. GDOŚ w swojej odpowiedzi przedstawiła trzy, w jej ocenie zgodne z prawem i prawidłowe możliwości postępowania organów w przypadku stwierdzenia, że oddziaływanie jednej z projektowanych inwestycji lub skumulowane oddziaływanie

7 7 przedsięwzięć mogłoby być szkodliwe bądź uciążliwe dla okolicznych mieszkańców lub środowiska naturalnego: Wariant I: Zgodnie z zasadami ostrożności i zapobiegania organ powinien dążyć do ograniczenia przewidywanego negatywnego oddziaływania, przesądzając o warunkach realizacji przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji. Jednak w sytuacji kumulowania się oddziaływań pochodzących od planowanych przedsięwzięć, sama możliwość ich wystąpienia nie powinna wprost stanowić podstawy do odmowy zgody na realizację przedsięwzięć, ze względu na brak pewności ich realizacji, a więc i brak pewności wystąpienia niepożądanych dla środowiska skutków. Wariant II: Mając na względzie ogólne zasady ochrony środowiska organ może orzec w taki sposób, aby zminimalizować przewidywane oddziaływania skumulowane do akceptowalnego poziomu. Może to oznaczać na przykład wybór takiego wariantu realizacji przedsięwzięcia, przy którym poziom oddziaływań skumulowanych planowanych inwestycji będzie akceptowalny, za art. 81 ust. 1 Ustawy: Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli w odniesieniu do jednego z przedsięwzięć decyzję środowiskową już wydano to badanie oddziaływania skumulowanego i ewentualna jego minimalizacja będą mogły mieć miejsce w odniesieniu do późniejszego wniosku. Wariant III: W przypadku braku możliwości dokonania wystarczającej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy wydawaniu decyzji środowiskowej można w niej nałożyć obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji wykonawczych. W przypadku realizacji dwóch inwestycji, których skumulowane oddziaływanie znacząco negatywnie wpływałoby na środowisko organ powinien na inwestorów nałożyć obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny, ze szczególnym uwzględnieniem przedsięwzięć, które oddziaływałyby ponadnormatywnie. Wynik ponownej oceny może

8 8 w uzasadnionych przypadkach przesądzić o odmowie uzgodnienia, a co za tym idzie o braku możliwości uzyskania decyzji wykonawczej. W przypadku pierwszej decyzji środowiskowej ocena skumulowanego oddziaływania nie będzie wpływała tak istotnie na przedsięwzięcie, ponieważ oddziaływanie drugiej inwestycji będzie uwzględniane jako potencjalne. Natomiast kumulowanie drugiego przedsięwzięcia z pierwszym byłoby już traktowane jako prawdopodobne, więc w przypadku stwierdzenia znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko, konieczne byłoby zapewnienie jego minimalizacji poprzez nałożenie odpowiednich warunków realizacji lub ograniczenie zakresu drugiego przedsięwzięcia. W przypadku braku możliwości zminimalizowania negatywnego oddziaływania na środowisko postępowanie, powinno się zakończyć odmową zgody na realizację przedsięwzięcia. Gdyby stopień zaawansowania przedsięwzięć był taki sam, to przy ponownej ocenie oddziaływania należałoby mieć na względzie zasady ostrożności i zapobiegania. Wiążąc wskazane powyżej zasady z faktem, że brak jest instrumentów, które na dalszych etapach postępowania umożliwiałyby jeszcze badanie oddziaływań i modyfikowanie przedsięwzięć w przypadku stwierdzenia negatywnych oddziaływań skumulowanych, to oddziaływanie tych projektów należy traktować jednakowo prawdopodobnie. Znaczące negatywne oddziaływanie tych przedsięwzięć powinno być w takiej sytuacji minimalizowane, a jeżeli nie byłoby to możliwe, inwestorzy nie mogliby uzyskać decyzji środowiskowych. Podsumowując swoje stanowisko GDOŚ podkreśliła, iż nie jest organem właściwym dla wiążącej wykładni obowiązującego prawa, a podane przez nią przykłady są jedynie możliwościami postępowania w opisanych przez Fundację przypadkach.

9 9 Zakończenie Podsumowując niniejsze opracowanie stwierdzić należy, że w chwili obecnej problematyka oddziaływania skumulowanego poszczególnych przedsięwzięć bez wątpienia nie jest unormowana w sposób wystarczający i w praktyce może przysparzać organom administracji publicznej oraz inwestorom znacznych trudności w ramach postępowania środowiskowego. Świadczy o tym zarówno fakt, że Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska w zdecydowanej większości nie były skłonne zawrzeć w swoich odpowiedziach merytorycznego stanowiska, jak i długi okres oczekiwania na odpowiedź z Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Analiza zaprezentowanych odpowiedzi w szczególności Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wykazała jednakże, że w ramach postępowania środowiskowego istnieje, zresztą nie jedyny, niepokojąco prosty sposób do znacznego przedłużania prowadzonych postępowań środowiskowych poprzez składania wniosków o wydanie decyzji środowiskowych na przedsięwzięcia, które w zamierzeniu wnioskodawców nigdy nie mają powstać, natomiast fakt badania ich potencjalnego oddziaływania skumulowanego w istotny sposób może przedłużać proces wydawania decyzji środowiskowych na przedsięwzięcia, które mogą realnie powstać, a ich bezpośrednie oddziaływanie na środowisko jest akceptowalne. Biorąc powyższe pod uwagę, Fundacja zamierza w najbliższym czasie nawiązać kontakt z właściwymi departamentami Ministerstwa Środowiska, celem poznania ich stanowiska, a finalnie wystąpić z postulatami de lege ferenda.