Traktat z Lizbony. Autorzy: Redakcja naukowa GŁÓWNE REFORMY USTROJOWE UNII EUROPEJSKIEJ

Transkrypt

1 Traktat z Lizbony GŁÓWNE REFORMY USTROJOWE UNII EUROPEJSKIEJ Autorzy: Jan Barcz Agnieszka Grzelak Cezary Herma Jerzy Kranz Andrzej Kremer Cezary Mik Krzysztof Miszczak Artur Nowak-Far Paweł Świeboda Anna Wyrozumska Redakcja naukowa Jan Barcz URZĄD KOMITETU INTEGRACIJ EUROPEJSKIEJ DEPARTAMENT DOKUMENTACJI EUROPEJSKIEJ I PUBLIKACJI Niezależny Instytut Prawa Międzynarodowego i Europejskiego (NIPMiE) WARSZAWA 2008

2 Wydawca: Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, 2008 Przygotowano w: Departamencie Dokumentacji Europejskiej i Publikacji (współpraca: Niezależny Instytut Prawa Międzynarodowego i Europejskiego, NIPMiE) Al. J. Ch. Szucha 23, Warszawa adres internetowy: Projekt okładki: Katarzyna Juras Redakcja: Elżbieta Nowicka Skład i łamanie: Monika Mańk Druk: EDIT Sp. z o.o. ul. Inwalidów Wojennych 14, Otwock adres do korespondencji Warszawa, ul. Poezji 19 ISBN

3 TRAKTAT Z LIZBONY 3 Wykaz skrótów COREPER Comité des Représentants Permanents (Komitet Stałych Przedstawicieli) DG Dyrekcja Generalna Dz.Urz. UE Dziennik Urzędowy UE (Official Journal of the European Union) EBC (ECB) Europejski Bank Centralny (European Central Bank) EBI (EIB) Europejski Bank Inwestycyjny (European Investment Bank) ECU European Currency Unit (Europejska Jednostka Walutowa) EFTA European Free Trade Association (Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu) EKPCz Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ENP European Neighbourhood Policy (Europejska Polityka Sąsiedztwa) EOG Europejski Obszar Gospodarczy (European Economic Area) EPS Europejska Polityka Sąsiedztwa (European Neighbouhood Policy) ESBC Europejski System Banków Centralnych (European System of Central Banks) ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości (Trybunał Sprawiedliwości WE; Trybunał Sprawiedliwości UE po wejściu w życie (Traktatu z Lizbony) ETPCz Europejski Trybunał Praw Człowieka EŚiW Europa Środkowa i Wschodnia EWEA Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza EWO Europejska Wspólnota Obronna EWP Europejska Wspólnota Polityczna EWWiS Europejska Wspólnota Węgla i Stali GOs Governmental Organizations (organizacje międzyrządowe) IGC Intergovernmental Conference (Konferencja Międzyrządowa Konferencja Przedstawicieli Państw Członkowskich) JAE Jednolity Akt Europejski (Single European Act) KE Komisja Europejska KES Komitet Ekonomiczno-Społeczny KR Komitet Regionów NGOs Non-Governmental Organizations (organizacje pozarządowe) ONZ Organizacja Narodów Zjednoczonych PCA Partnership and Cooperation Agreement (Umowa o Partnerstwie i Współpracy) PCz Państwa Członkowskie PE Parlament Europejski PWBiS Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości QMV Qualified Majority Voting (głosowanie większością kwalifikowaną) SIS System Informacyjny Schengen SPI Sąd Pierwszej Instancji

4 4 Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej TEWEA Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej TEWG Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą TEWWiS Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej TL Traktat z Lizbony (Traktat reformujący) TR Traktat reformujący (Traktat z Lizbony) TUE Traktat o Unii Europejskiej TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską UE Unia Europejska UZE Unia Zachodnioeuropejska UGiW Unia Gospodarcza i Walutowa WE w zależności od kontekstu: Wspólnota Europejska lub Wspólnoty Europejskie WPBiO Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony WPH Wspólna Polityka Handlowa WPZiB Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa WPR Wspólna Polityka Rolna WPT Wspólna Polityka Transportowa WTC Wspólna Taryfa Celna WTO Światowa Organizacja Handlu (World Trade Organization)

5 TRAKTAT Z LIZBONY 5 Spis treści: Wykaz skrótów...3 Autorzy...7 Słowo wstępne (Mikołaj Dowgielewicz)...9 ROZDZIAŁ 1 Wprowadzenie droga do Traktatu z Lizbony (Jan Barcz)...11 ROZDZIAŁ 2 Aspekty prawne negocjacji podczas Konferencji Międzyrządowej 2007, ze szczególnym uwzględnieniem udziału Polski (Andrzej Kremer)...22 ROZDZIAŁ 3 Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej (Jan Barcz)...53 ROZDZIAŁ 4 Umocnienie legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej (Cezary Mik)...98 ROZDZIAŁ 5 Likwidacja struktury filarowej Unii podmiotowość prawnomiędzynarodowa UE oraz reforma systemu aktów prawa pierwotnego i wtórnego (Cezary Herma) ROZDZIAŁ 6 Podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną w Radzie (Jerzy Kranz) ROZDZIAŁ 7 Umocnienie ochrony praw podstawowych (Anna Wyrozumska) ROZDZIAŁ 8 Zmiany w dziedzinie rynku wewnętrznego i polityk (Artur Nowak-Far) ROZDZIAŁ 9 Reforma Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (Krzysztof Miszczak) ROZDZIAŁ 10 Reforma Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwiości (Agnieszka Grzelak) ROZDZIAŁ 11 Polityczne znaczenie Traktatu z Lizbony i jego implementacji (Paweł Świeboda)...286

6 TRAKTAT Z LIZBONY 7 Autorzy: Prof. dr hab. Jan Barcz kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa Unii Europejskiej w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie dr Agnieszka Grzelak adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie Cezary Herma asystent w Katedrze Prawa Międzynarodowego w Szkole Głównej Handlowej, zastępca dyrektora w Departamencie Prawa Unii Europejskiej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej; członek polskiej delegacji podczas prac grupy roboczej ekspertów prawnych Konferencji Międzyrządowej 2007 dr hab. Jerzy Kranz profesor w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Prawa Unii Europejskiej w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie dr Andrzej Kremer członek polskiej delegacji podczas prac grupy roboczej ekspertów prawnych Konferencji Międzyrządowej 2007, wówczas dyrektor Departamentu Prawno-Traktatowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, obecnie podsekretarz stanu w MSZ prof. dr hab. Cezary Mik dyrektor Instytutu Prawa Międzynarodowego, Unii Europejskiej i Stosunków Międzynarodowych, kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie; profesor w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie dr hab. Artur Nowak-Far profesor Szkoły Głównej Handlowej; kierownik Katedry Prawa Europejskiego SGH dr Krzysztof Miszczak adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, visiting professor na wielu uniwersytetach Europy Zachodniej, profesor w Instytucie Analiz i Studiów Strategicznych w Warszawie/Milanówku, profesor w Wyższej Szkole Stosunków Międzynarodowych w Łodzi Paweł Świeboda dyrektor Centrum Strategii Europejskiej demoseuropa; były dyrektor Departamentu Unii Europejskiej Ministerstwa Spraw Zagranicznych prof. dr hab. Anna Wyrozumska kierownik Katedry Prawa Europejskiego Instytucjonalnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego

7 TRAKTAT Z LIZBONY 9 Słowo wstępne Zamysłem niniejszej publikacji było przedstawienie najistotniejszych reform ustrojowych Unii Europejskiej wprowadzanych przez Traktat z Lizbony. Niestety, negatywny wynik referendum w Irlandii, w czerwcu 2008 r., spowodował, iż wejście w życie Traktatu, planowane na rok 2009, okazało się niemożliwe, stając się zapewne największym wyzwaniem dla wspólnoty w najbliższej perspektywie. Zważywszy, iż przytłaczająca większość państw członkowskich Unii zakończyła już procesy związane z ratyfikacją Traktatu, zadecydowano, że irlandzkie referendum będzie powtórzone jesienią 2009 r., tak by dokument mógł obowiązywać od początku 2010 r., aczkolwiek nie ma pewności co do pozytywnego rezultatu jego głosowania. Decydując się na wydanie tej pracy w sytuacji, gdy losy Traktatu z Lizbony nie są ostatecznie rozstrzygnięte, kierowaliśmy się myślą, że, po pierwsze, obecnie jest to dobry projekt rozwoju Unii, po drugie zaś nadzieją, że ratyfikacja traktatu zakończy się sukcesem. Istotną przesłanką naszego wyboru była też troska, by Czytelnicy mogli się niejako przygotować czy wyobrazić sobie funkcjonowanie Unii Europejskiej pod rządami nowego traktatu. Korzystając z okazji, chciałbym wyrazić satysfakcję, iż tylu znakomitych prawników, znawców problematyki unijnej, zgodziło się przygotować poszczególne rozdziały tej pracy. To nadaje jej rangę, zapewniając gwarancję jej rzetelności i poziomu merytorycznego. Dla porządku trzeba też dodać, że prace zostały złożone wczesnym latem 2008 r., zatem oddają ówczesny stan faktyczny. Mikołaj Dowgielewicz Sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej Sekretarz Stanu w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej

8 TRAKTAT Z LIZBONY 11 Jan Barcz ROZDZIAŁ 1 WPROWADZENIE DROGA DO TRAKTATU Z LIZBONY 1. UWAGI WSTĘPNE Po ustanowieniu Unii Europejskiej w 1993 r. zajęto się ponownie koniecznością reformy ustrojowej Unii w związku z nowymi wyzwaniami (zwłaszcza rysującą się perspektywą rozszerzenia) podczas Konferencji Międzyrządowej 1996/1997, przygotowującej Traktat z Amsterdamu. Wówczas jednak Unia koncentrowała się na innych problemach. Do kształtu głębszej reformy ustrojowej powrócono podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, której prace uwieńczył Traktat z Nicei, a następnie podczas Konwentu UE i obrad Konferencji Międzyrządowej 2003/2004, które doprowadziły do ustalenia tekstu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (traktatu konstytucyjnego). W toku tych debat okazało się jednak, że wizja rozwiązania powyższych wyzwań, z którymi Unia musi sobie wcześniej czy później poradzić, zdominowana została przez wąsko pojmowane interesy narodowe. Podejście takie umocniły wydarzenia międzynarodowe, przede wszystkim konflikt polityczny wokół interwencji w Iraku w 2003 r., ukazujący napięcia w relacjach transatlantyckich (między UE a USA) oraz między państwami członkowskimi Unii. Nałożyły się na to głębokie problemy strukturalne w UE, dotyczące kierunku ekonomicznego i politycznego rozwoju Unii oraz nastawienia do strategii rozszerzenia. Następstwem stał się głęboki kryzys polityczny Unii, którego istotnym aspektem było również zahamowanie procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego, głównie za sprawą negatywnych wyników referendów w dwóch państwach założycielskich Wspólnot we Francji 1 iwniderlandach 2. Po okresie refleksji ( ) osiągnięto (podczas prezydencji Niemiec w pierwszej połowie 2007 r.) porozumienie w sprawie kontynuacji reformy ustrojowej Unii, która substancjonalnie nawiązywałaby do propozycji zawartych w traktacie konstytucyjnym, natomiast przeprowadzona zostałaby w formie tradycyjnego traktatu rewizyjnego, tj. traktatu nie zastępującego, lecz zmieniającego obowiązujące traktaty stanowiące Unię Europejską [Traktat o Unii Europejskiej (TUE), 1 We Francji referendum odbyło się 29 maja 2005 r. Przy obecności prawie 70% uprawnionych, 54,9% opowiedziało się przeciwko ratyfikacji traktatu konstytucyjnego. 2 W Niderlandach referendum odbyło się 1 czerwca 2005 r. Przy obecności prawie 63% uprawnionych, 61,6% opowiedziało się przeciwko ratyfikacji traktatu konstytucyjnego.

9 12 Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE) i Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej]. Konsens ten znalazł wyraz w Traktacie z Lizbony, którego treść została ustalona podczas Konferencji Międzyrządowej 2007, obradującej na podstawie szczegółowego mandatu przyjętego przez Radę Europejską czerwca 2007 r. Traktat z Lizbony został podpisany 13 grudnia 2007 r. 2. TRAKTAT Z NICEI Bezpośredni impuls do debaty nad przyszłością Unii Europejskiej dał Traktat z Nicei (podpisany 26 lutego 2001 r., wszedł w życie 1 lutego 2003 r.). Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, która przygotowywała ten traktat, starły się dwie koncepcje dalszego działania: w myśl pierwszej z nich należało szybko doprowadzić do rozszerzenia Unii Europejskiej, a więc program (agendę) konferencji należało zawęzić do reform instytucjonalnych powiązanych bezpośrednio z przyjęciem nowych państw członkowskich; natomiast w myśl drugiej koncepcji należało się zająć również zasadniczą reformą ustrojową Unii, niekoniecznie bezpośrednio związaną z jej instytucjonalnym przygotowaniem do zbliżającego się rozszerzenia. Ostatecznie przyjęto pierwszą koncepcję, co umożliwiło finalizację rozszerzenia Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. i z dniem 1 stycznia 2007 r. (łącznie obejmującego 12 nowych państw członkowskich), bowiem próba przeprowadzenia już wówczas głębszych reform Unii z pewnością pociągnęłaby za sobą przedłużenie procesu rewizji traktatów stanowiących Unię, a tym samym spowodowałoby odsunięcie daty przyjęcia nowych państw członkowskich. Niemniej decyzji tej towarzyszyło postanowienie, aby wkrótce po wejściu w życie Traktatu z Nicei powrócić do prac nad gruntownymi reformami UE. Rozwiązanie to określa się mianem kompromisu z Nicei (uzgodniony został bowiem podczas spotkania Rady Europejskiej w Nicei 7-11 grudnia 2000 r.) 3. Został on skonkretyzowany w Deklaracji w sprawie przyszłości Unii 4, która zapowiadała, iż należy się zająć zwłaszcza następującymi problemami: uproszczeniem traktatów stanowiących Unię; wyjaśnieniem podziału kompetencji między Unię a jej państwa członkowskie, szczególnie zaś w kontekście zasady subsydiarności; umocnieniem ochrony praw podstawowych w ramach Unii poprzez uzgodnienie statusu przyjętej w Nicei Karty Praw Podstawowych; umocnieniem legitymacji demokratycznej Unii poprzez rozszerzenie roli parlamentów narodowych w sprawach dotyczących UE. Zagadnienia te zostały następnie sprecyzowane w Deklaracji z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej, przyjętej podczas spotkania Rady Europejskiej w Laeken (14-15 grudnia 2001 r.). Na podstawie tej deklaracji powołano również Konwent Unii Europejskiej. 3 Por. J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2005, s. 24 i n. 4 Deklaracja nr 23 zawarta w Akcie końcowym dołączonym do Traktatu z Nicei.

10 TRAKTAT Z LIZBONY KONWENT UE, KONFERENCJA MIĘDZYRZĄDOWA 2003/2004 I TRAKTAT KONSTYTUCYJNY Konwent Unii Europejskiej został ustanowiony na podstawie działu III Deklaracji z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej i nawiązywał do doświadczeń konwentu, który przygotował Kartę Praw Podstawowych w 2000 r. W obradach konwentu uczestniczyli przedstawiciele państw członkowskich i państw kandydujących z każdego państwa po jednym przedstawicielu rządu i dwóch przedstawicieli parlamentu (każdy z członków konwentu miał swojego zastępcę), 16 deputowanych Parlamentu Europejskiego i dwóch przedstawicieli Komisji. Z Polski członkami konwentu byli: Danuta Hübner (zastępca Janusz Trzciński) jako przedstawiciel rządu, Józef Oleksy (zastępca Marta Fogler) jako przedstawiciel Sejmu RP i Edmund Wittbrodt (zastępca Genowefa Grabowska) jako przedstawiciel Senatu RP. Przewodniczącym konwentu został francuski polityk Valery Giscard d Estaing. Konwent rozpoczął działalność 28 lutego 2002 r., a formalnie zakończył ją podczas spotkania Rady Europejskiej w Salonikach (19-20 czerwca 2003 r.). Obradował na sesjach plenarnych i w 11 grupach roboczych, które w końcu 2002 r. przedłożyły tzw. raporty końcowe. Obrady konwentu zakończyły się przedłożeniem projektu traktatu konstytucyjnego 5. Ocena przedłożonego przez konwent projektu traktatu była bardzo zróżnicowana 6. Zawierał on propozycje niezwykle interesujące, np. przekształcenia Unii w jedną organizację międzynarodową, umocnienia ochrony praw podstawowych, rozbudowy katalogu wspólnych wartości czy zapewnienia spójności przyszłej Unii. Jednocześnie jednak projekt zawierał wiele propozycji budzących głębokie kontrowersje, przyjętych pod naciskiem ówczesnej sytuacji politycznej (na przykład w dziedzinie reformy WPZiB) czy też interesów grupy najbardziej efektywnych starych państw członkowskich. Symbolem wywołanych tym konfliktów stał się spór wokół metody podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie UE. Przy pozytywnej ocenie samej formuły konwentu przebieg jego obrad ujawnił też liczne słabości, zwłaszcza z punktu widzenia mniej doświadczonych państw kandydujących. Członkowie konwentu nie mieli jasnego mandatu, a proces podejmowania decyzji, koncentrujący się w jego prezydium, był mało przejrzysty. Często w zasadniczych sprawach rozwiązania przedkładane przez prezydium konwentu rozmijały się z głównymi nurtami dyskusji. Natomiast działania przedstawicieli Polski dowodziły, że zbyt późno zrozumiano, iż konwent nie jest wyłącznie forum dyskusyjnym, a polscy decydenci polityczni nie byli w stanie na czas zidentyfikować najistotniejszych kwestii. Trudno się też oprzeć wrażeniu, że stare państwa członkowskie dążyły w mało przejrzystym procesie decyzyjnym do przesądzenia istotnych kwestii przyszłego ustroju Unii jeszcze przed przyjęciem nowych państw. Świadczyło o tym przyśpieszenie prac konwentu i rozpoczęcie Konferencji Międzyrządowej, która w pierwotnym założeniu miała zostać otwarta dopiero po rozszerzeniu UE. Świadczyły o tym również próby ograniczenia dyskusji nad projektem traktatu konstytucyjnego w początkowej fazie konferencji. Konferencja Międzyrządowa rozpoczęła prace 4 października 2003 r. Punktem ich odniesienia stał się projekt traktatu przedłożony przez konwent, który oceniano dyplomatycznie jako dobry 5 Na temat przebiegu obrad Konwentu UE patrz K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Warszawa 2003.

11 14 Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej punkt wyjścia do dalszej dyskusji (tak w konkluzjach przyjętych przez Radę Europejską 20 czerwca 2003 r.). Z oceny tej wyciągano jednak różne wnioski. Dla starych państw członkowskich (przede wszystkim dla Niemiec i Francji) obrady Konferencji Międzyrządowej powinny były się ograniczyć do zaakceptowania projektu traktatu bez większych zmian. W ocenie innych państw, w tym Polski, podczas konferencji należało gruntownie przedyskutować wszystkie problemy. Strona polska wskazywała na kilka zasadniczych kwestii wymagających takiej dyskusji. Dotyczyły one 7 : składu Komisji Europejskiej (bowiem propozycja konwentu, aby zróżnicować statusu członków Komisji, wywoływała krytykę); mechanizmu podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie; formuły zarządzania pracami Rady Europejskiej i Rady Ministrów; włączenia do preambuły traktatu wartości chrześcijańskich jako elementu kształtowania się tożsamości Europy oraz takiego ukształtowania Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, aby nie osłabiać NATO i relacji transatlantyckich. Ze wszystkich tych kwestii najostrzejszą formę przybrała dyskusja nad formułą podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną. W projekcie traktatu formułę nicejską, gwarantującą Polsce mocną pozycję w procesie decyzyjnym, zastępowano tzw. podwójną większością, która, co prawda, mogła nadać procesowi decyzyjnemu elastyczność, ale głównie kosztem państw średnio-dużych, takich jak Polska i Hiszpania, przy umocnieniu pozycji państw dużych (głównie Niemiec). Polska nie zgadzała się na tak radykalną zmianę. Na spór w ramach Konferencji Międzyrządowej nałożył się w Polsce kryzys wewnątrzkrajowy, a zawołanie posła Jana M. Rokity Nicea albo śmierć stało się nie całkiem zasadnie wykładnikiem stanowiska polskiego na zewnątrz. Niemcy i Francja nie pozostawały dłużne, działając z drugiej strony w myśl założenia Konwent albo śmierć (tak Adam Michnik). Doprowadziło to do załamania obrad Konferencji Międzyrządowej podczas spotkania w Brukseli (12-13 grudnia 2003 r.) 8. Pierwsze miesiące 2004 r. były okresem gorączkowych poszukiwań kompromisu, który osiągnięto podczas spotkania konferencji czerwca 2004 r. Udało się wówczas uzgodnić wszystkie kontrowersyjne problemy, łącznie z formułą podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie UE i zamknąć pakiet polityczny. Traktat konstytucyjny 9 został podpisany w Rzymie 29 października 2004 r. przez przedstawicieli państw członkowskich. Ze strony Polski podpisali go 7 Stanowisko rządu Rzeczypospolitej Polskiej na Konferencję Międzyrządową w sprawie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, Warszawa, 9 września 2003 r., Monitor Integracji Europejskiej, 2003, UKIE, nr 66, s. 52 i n. 8 Patrz materiały zawarte w: Monitor Integracji Europejskiej, 2003, UKIE, nr 68. Szerzej na temat negocjacji na traktatem konstytucyjnym: J. Truszczyński, Polska Niemcy a integracja europejska, (w:) Polska Niemcy Od konfrontacji do współpracy i partnerstwa w Europie, red. naukowa W. Góralski, s. 288 i n. 9 Tekst traktatu w języku polskim: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy podpisany w Rzymie 29 października 2004 r., UKIE, Warszawa Wydanie to zawiera wkładkę z zestawieniem stwierdzonych błędów w polskim tekście oraz informację o zakończeniu procedur ich skorygowania (procedury te zakończyły się na początku maja 2005 r.). Błędy techniczne zostały przekazane do redakcji Dziennika Urzędowego UE i Dziennika Ustaw RP; poprawa błędów merytorycznych musiała być uzgodniona z pozostałymi państwami członkowskimi stosownie do art. 79 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów.

12 TRAKTAT Z LIZBONY 15 ówczesny premier Marek Belka i ówczesny minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz 10. Do połowy 2006 r. traktat konstytucyjny został ratyfikowany przez 15 państw członkowskich 11, w końcu 2006 r. ratyfikowała go jako 16 państwo Finlandia, natomiast dwa nowe państwa członkowskie Bułgaria i Rumunia związałyby się traktatem konstytucyjnym na mocy traktatu akcesyjnego. Tak więc państwa, które ratyfikowały traktat (łącznie 18), grupowały ponad dwie trzecie liczby państw członkowskich i znacznie ponad połowę potencjału demograficznego UE. W dwóch państwach (we Francji i w Niderlandach) społeczeństwo w referendach nie wyraziło zgody na ratyfikowanie traktatu. Natomiast nie ratyfikowały traktatu (wstrzymały procedurę ratyfikacyjną względnie jej nie rozpoczęły): Czechy, Dania, Irlandia, Polska, Portugalia, Szwecja i Wielka Brytania. Waga zaistniałej sytuacji polegała m.in. na tym, że proces ratyfikacji zablokowany został w dwóch państwach założycielskich Wspólnot, w tym we Francji, traktowanej tradycyjne jako jeden z motorów integracji europejskiej. Turbulencje w procesie ratyfikacji ujawniły jednak przede wszystkim głęboki, ogólny kryzys polityczny w UE. W tej sytuacji Rada Europejska przyjęła już podczas spotkania czerwca 2005 r. deklarację, w której, co prawda, potwierdziła potrzebę kontynuowania procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego, wezwała jednak państwa członkowskie do refleksji nad powstałą sytuacją i zapowiedziała zajęcie się sprawą podczas spotkania w połowie 2006 r. Podczas obrad czerwca 2006 r. Rada Europejska zdecydowała o przedłużeniu okresu refleksji 12. Los traktatu konstytucyjnego oraz formuła prawna kontynuowania procesu reformy ustrojowej Unii sfinalizowały się na przełomie lat 2006/2007, w końcowym okresie prezydencji fińskiej i w pierwszych miesiącach prezydencji niemieckiej OKRES REFLEKSJI ( ) FORMUŁA KONTYNUOWANIA REFORMY USTROJOWEJ UE Wiele istotnych okoliczności politycznych i prawnych należało brać pod uwagę przy rozważaniu możliwości kontynuowania reformy ustrojowej UE w okresie refleksji. Co prawda szanse na wejście w życie traktatu konstytucyjnego malały, niemniej niezmiernie ostrożnie należało podchodzić do uznawania go za martwy. Po pierwsze, procedura raty- 10 Por. Przyszły Traktat konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne, instytucjonalne i proces decyzyjny w UE, red. naukowa J. Barcz, Warszawa 2004; J. Barcz, Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym wraz z tekstem Traktatu, Warszawa 2005; tenże: Poznaj Traktat konstytucyjny, Warszawa 2005; tenże: Co dalej z Traktatem konstytucyjnym?, Warszawa Patrz również: materiały z czterech konferencji zorganizowanych w 2005 r. przez Departament UE MSZ i Katedrę Prawa Europejskiego SGH (wydane w 2005 r.); J. Ziller, Nowa Konstytucja Europejska, Warszawa 2006; P. Norman, The Accidental Constitution. The Making of Europe s Constitutional Treaty, Brussels 2005; G. Milton, J. Keller-Noellet i A. Bartol-Saurel, The European Constitution its orignins, negotiation and meaning, London Były to następujące państwa: Austria, Belgia, Cypr, Estonia, Niemcy, Grecja, Węgry, Włochy, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Malta, Słowacja, Słowenia, Hiszpania, przy czym w Niemczech z dokonaniem ostatecznego aktu ratyfikacji postanowiono poczekać do wyjaśnienia losu traktatu w państwach, który proces ratyfikacji zablokowały, natomiast w Słowacji trwało postępowanie przez Trybunałem Konstytucyjnym co do zasadności wyboru formy wyrażenia zgody w drodze parlamentarnej. 12 Rada Europejska w Brukseli. Konkluzje prezydencji, Bruksela, czerwca 2006 r. Monitor Europejski, 2006, UKIE, nr 27, s. 16 i n. 13 Por. Prezydencja niemiecka a stan debaty o reformie Unii Europejskiej. Aspekty polityczno-prawne, red. nauk. Jan Barcz, Warszawa 2007 (tam też zawarte są najważniejsze dokumenty).

13 16 Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej fikacyjna traktatu była bowiem kontynuowana. Natomiast zasadność kontynuacji procesu ratyfikacji mimo świadomości, że szanse na jego wejście w życie maleją wyrażała się przede wszystkim w tym, że umacniany był w ten sposób konsens, który znalazł wyraz w traktacie. Łączyło się to z drugim, istotniejszym względem: jeżeli traktat konstytucyjny zostanie odrzucony, to zawarte w nim propozycje reform ustrojowych Unii będą podstawą i punktem wyjścia do wszelkich dalszych rozważań i negocjacji w tej dziedzinie. Stanowiły one bowiem rezultat długotrwałych negocjacji w gronie państw członkowskich i tworzyły rodzaj wspólnego mianownika, określającego dziedziny możliwych reform ustrojowych UE 14. Nawet jeżeli niektóre państwa kontestowały przyjęte w traktacie konstytucyjnym propozycje, to punktem odniesienia takiej krytyki pozostawały jego postanowienia. Negocjacje nad reformą ustrojową Unii nie mogły więc ominąć propozycji zawartych w traktacie konstytucyjnym. Umacniała się świadomość wśród państw członkowskich, że Unia Europejska potrzebuje głębokiej i spójnej reformy ustrojowej. Co prawda zasadnicza natura kryzysu, z jakim Unia była konfrontowana, leżała w innych obszarach, niemniej ewentualne odrzucenie traktatu konstytucyjnego pogłębiłoby dolegliwą lukę instytucjonalną w trudnym dla Unii okresie. Bez reformy ustrojowej trudności UE w przezwyciężeniu zasadniczych wyzwań bez wątpienia zostałyby spotęgowane. Niezależnie od tego należało brać pod uwagę krótkoterminowe następstwa ewentualnego odrzucenia traktatu konstytucyjnego. Obecnie obowiązujący pakiet nicejski ma bowiem charakter terminowy, tj. obliczony na 27 państw członkowskich i wraz z akcesem 1 stycznia 2007 r. Bułgarii i Rumunii jego wydolność instytucjonalna zostałaby wyczerpana. Musiałby on zostać rozsznurowany podczas akcesu kolejnego (dwudziestego ósmego) państwa i wymagałby trudnych renegocjacji w toku ewentualnych kolejnych rozszerzeń UE. Jednak nawet w przypadku zablokowania strategii rozszerzenia pakiet nicejski zaczął wywoływać istotne kontrowersje instytucjonalne: na przykład, według art. 4 Protokołu w sprawie rozszerzenia dołączonego do Traktatu z Nicei, wraz z osiągnięciem przez Unię liczby 27 państw członkowskich Rada UE powinna podjąć decyzję w sprawie zmniejszenia liczby członków Komisji Europejskiej w stosunku do liczby państw członkowskich, co zaczęło budzić istotne zastrzeżenia niektórych państw członkowskich 15. W końcu należało mieć na względzie uwarunkowania negocjacyjno-formalne. Z jednej bowiem strony (uwarunkowanie formalne) zjawiskiem niedobrym i niebezpiecznym dla UE było formułowanie propozycji reform bez uwzględniania obowiązującego w Unii prawa, a często wręcz zakładających złamanie tego prawa 16. Tymczasem wszelkie propozycje reform ustrojowych muszą uwzględniać uwarunkowania określone przede wszystkim w prawie UE (większość propozycji wybrania pewnych elementów z traktatu konstytucyjnego pomijała okoliczność, że do ich realizacji niezbędna była zmiana obecnych traktatów stanowiących podstawę Unii w drodze traktatu rewizyjnego, zawartego na podstawie art. 48 TUE i nie można było ich zrealizować w drodze procedury pozatraktatowej ). Łączyło się z tym uwarunkowanie negocjacyjne: 14 Szerzej zob. J. Barcz, Prawno-polityczne ramy debaty nad przyszłością Unii Europejskiej, Sprawy Międzynarodowe, 2006/1, s Por. N. Sarkozy, EU reform: What we need to do, Europe s World, Autumn 2006, s Zwracał na to słusznie uwagę S. Biernat, Możliwe następstwa odmowy ratyfikacji traktatu konstytucyjnego przez jedno lub kilka państw członkowskich, (w:) Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, (red.) S. Dudzik, Kraków 2005, s. 482.

14 TRAKTAT Z LIZBONY 17 reformy ustrojowe proponowane w traktacie konstytucyjnym stanowiły tzw. pakiet negocjacyjny, były wzajemnie mocno powiązane; wyjęcie jednego z problemów automatycznie rozsznurowałoby cały pakiet 17, prowadząc do rozpoczęcia kompleksowych, trudnych negocjacji. Z powyższych uwarunkowań natury ogólnej wynikało, że ewentualne odrzucenie traktatu konstytucyjnego skonfrontuje Unię z bardzo poważnym wyzwaniem ustrojowym. Znalezienie wyjścia z powstałego kryzysu ustrojowego będzie natomiast trudne. Powagę sytuacji podkreślała okoliczność, iż Unia znajduje się paralelnie w okresie poszukiwania odpowiedzi na podstawowe wyzwania polityczne i gospodarcze. Z powyższych względów rozważano inne możliwości prawne kontynuowania reformy ustrojowej UE w przypadku odrzucenia traktatu konstytucyjnego 18. Punktem wyjścia wszelkich wariantów musiało być jak podkreślono wyżej ich osadzenie w obowiązujących obecnie traktatach stanowiących Unię (zwłaszcza zaś dokonywanie rewizji traktatów zgodnie z art. 48 TUE,w przypadkach gdy jest to konieczne, a nie szukanie drogi pozatraktatowej ). W przeciwnym bowiem wypadku kontynuacja prac nad reformą ustrojową mogłaby prowadzić do osłabienia Unii, względnie w ogóle do fragmentacji procesu integracji europejskiej. Generalnie rzecz ujmując, dyskutowane wówczas możliwości prawne kontynuowania reformy ustrojowej Unii można uszeregować w pięciu grupach 19 : wariant doprowadzenia do wejścia w życie traktatu konstytucyjnego poprzez jego uzupełnienie dodanie rodzaju deklaracji czy protokołu, który umożliwiłby ratyfikowanie traktatu w państwach, w których procedura ratyfikacyjna została zablokowana bądź jeszcze jej nie podjęto (traktat konstytucyjny plus); naturalną drogą byłoby podjęcie próby wynegocjowania nowego, kolejnego traktatu rewizyjnego (takim też był w swojej naturze prawnej traktat konstytucyjny); wskazywanych było wiele wariantów, które obejmowały dwie główne opcje: traktatu konstytucyjnego bis (tzw. duży traktat rewizyjny, tj. traktat rewizyjny zastępujący obecnie wiążące traktaty) i Nicei bis (traktat jedynie rewidujący obecnie wiążące traktaty); pewne możliwości przeprowadzenia reformy ustrojowej, choć w ograniczonym zakresie, wchodziłyby w grę przy okazji zawierania kolejnego traktatu akcesyjnego, który dokonuje zmian instytucjonalnych związanych z rozszerzeniem UE; możliwość przeprowadzenia reformy ustrojowej Unii bez przyjęcia nowego traktatu rewizyjnego na podstawie obowiązujących traktatów stanowiących Unię (Nicea-plus): bądź w dziedzinach, w których traktaty taką możliwość wyraźnie przewidują tzw. klauzule passerelle (klauzule kładki), względnie w dziedzinach, w których traktaty taką możliwość dopuszczają tzw. cherry picking; możliwość reformy ustrojowej UE prowadząca do zróżnicowania faktycznego lub prawnego statusu państw członkowskich; wśród takich możliwości można byłoby z kolei wyróżnić takie, które 17 Por. P. Świeboda, Co dalej z Traktatem konstytucyjnym aspekty polityczne, (w:) Co dalej z Traktatem konstytucyjnym. Materiały z konferencji naukowej zorganizowanej r. przez DUE MSZ i Katedrę Prawa Europejskiego SGH, Warszawa Na przykład: A. Maurer, In Detention, Repeating the Year, or Expelled? Perspectives for the Realisation of the Constitutional Treaty, Berlin 2006; J. Barcz, Kontynuacja reformy ustrojowej Unii a trudności z ratyfikacją Traktatu konstytucyjnego, (w:) Prawo międzynarodowe problemy i wyzwania. Księga pamiątkowa profesor Renaty Sonnenfeld-Tomporek, (red.) J. Menkes, Warszawa 2006, s Szczegółowo: J. Barcz, Główne kierunki reformy ustrojowej UE, Europejski Przegląd Sądowy, 2007, nr 2, s. 4 i n.

15 18 Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej mieściłyby się w ramach prawnych UE na przykład wykorzystanie mechanizmu wzmocnionej współpracy oraz takie, które pozostawiałyby wątpliwości co do tego, czy nie zagrażają spójności Unii (zawieranie umów międzynarodowych dotyczących ważnych substancjonalnie spraw dla procesu integracji europejskiej poza traktatami stanowiącymi Unię), względnie prowadziłyby wprost do fragmentacji procesu integracji (zróżnicowania statusu państw członkowskich). Pozostawała naturalnie jeszcze możliwość niedokonywania żadnej reformy ustrojowej i pozostania przy traktatach stanowiących Unię w ich obecnym brzmieniu. Nie można było takiej drogi wykluczyć. Niemniej jednak konsekwencje negatywne takiego wariantu byłyby bardzo daleko idące: obowiązujący obecnie tzw. pakiet nicejski jest bowiem jak już zaznaczono rozwiązaniem instytucjonalnym zamkniętym. Może on zasadniczo pozostawać podstawą ustrojową Unii przy utrzymaniu liczby 27 państw członkowskich. Trwanie przy tzw. pakiecie nicejskim oznaczałoby de facto zahamowanie strategii rozszerzenia. Choć również i w takim przypadku prowadziłby on do przesilenia instytucjonalnego, zważywszy na poważne kontrowersje wywoływane regulacją dotycząca zmniejszenia składu kolegium Komisji. Z drugiej strony, utrzymywanie się w dłuższym okresie rozkojarzenia ustrojowego, przy jednoczesnym braku sprecyzowanej strategii w zasadniczych dziedzinach działania UE, umocniłoby pokusę wewnętrznego zróżnicowania statusu państw członkowskich czy też w ogóle fragmentacji ustrojowej Unii. 5. DROGA DO KOMPROMISU Spośród rozważanych form najszybciej zarzucono formułę traktatu konstytucyjnego plus, czyli doprowadzenie do wejścia w życie traktatu konstytucyjnego poprzez takie jego uzupełnienie, które umożliwiłoby ratyfikowanie traktatu w państwach, w których procedura ratyfikacyjna została zablokowana bądź jeszcze jej nie podjęto. Z jednej strony, wariant taki nie byłby wcale prosty w realizacji (mimo że pewne doświadczenia na przykład z okresu procedury ratyfikacji Traktatu z Nicei istniały), ponieważ dodatki nie mogłyby ingerować w tekst traktatu konstytucyjnego (wówczas konieczna byłaby powtórna ratyfikacja w państwach członkowskich, które traktat już ratyfikowały). Z kolei dodanie jedynie deklaracji politycznej (nie wymagającej ratyfikacji w państwach członkowskich) byłoby zbyt słabą ingerencją, aby skłonić do ratyfikacji państwa, które bądź ratyfikacji nie wszczęły, bądź w których ratyfikacja została zablokowana. We Francji i w Niderlandach mocno artykułowano zarzuty polityczne wobec takiej procedury, wskazując, iż prowadziłaby ona do obejścia woli społeczeństw w państwach, w których procedura ratyfikacyjna została zablokowana w wyniku negatywnego wyniku referendów 20. Również formuła traktat konstytucyjnego bis została w toku dyskusji odrzucona. Co prawda formuła taka zdecydowanie upraszczająca podstawy prawne działania Unii (jeden traktat stanowiłby taką podstawę, w miejsce obecnego Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) pozostawała jeszcze w zakresie dyskusji podczas pierwszych miesięcy (na początku 2007 r.) prezydencji niemieckiej 21, odrzucono ją jednak ostatecznie chyba głównie 20 Por. N. Sarkozy, j. w., s. 59 i n. 21 Pojawiały się różne mutacje tej formuły. Na przykład rozważano zawarcie wpierw mini traktatu rewizyjnego (który miałby wejść w życie w 2009 r.), a następnie po kilku latach dużego traktatu rewizyjnego, który dokonałby głębokiej reformy Unii. Wydaje się, że taki był pierwotny sens propozycji ówczesnego kandydata na prezydenta Francji N. Sarkozy ego. Por. tamże.

16 TRAKTAT Z LIZBONY 19 ze względu na to, iż utrzymanie wariantu reformy analogicznej do traktatu konstytucyjnego mogłoby dać asumpt polityczny do powtórzenia referendów we Francji i w Niderlandach. Tradycyjne natomiast traktaty rewizyjne a takim jest Traktat z Lizbony nie były poddawane akceptacji referendalnej w toku procedury ratyfikacyjnej we Francji i w Niderlandach. Tak więc już u progu prezydencji niemieckiej (w pierwszych miesiącach 2007 r.) coraz wyraźniej zaczęła się kształtować opcja na rzecz tradycyjnego traktatu rewizyjnego (Nicea bis), który dokonałby zmiany TUE i TWE. W takim ujęciu postanowienia dotyczące reformy instytucjonalnej znalazłyby się w Traktacie o Unii Europejskiej (zastanawiano się nad zmianą jego nazwy na na przykład Traktat podstawowy UE), a postanowienia dotyczące działania rynku wewnętrznego i polityk znalazłyby się w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (którego nazwę również można byłoby zmienić). Merytorycznym punktem wyjścia proponowanych w takim trybie zmian byłyby postanowienia obecnego traktatu konstytucyjnego. O ile samo określenie powyższej drogi prawnej nie sprawiało większych trudności, to problemem zasadniczym było uzgodnienie zakresu wprowadzanych w ten sposób zmian i uzyskanie stosownego konsensu wśród państw członkowskich. Łatwo bowiem i w tym przypadku natknąć się na zarzut przepakowania treści traktatu konstytucyjnego, w celu ominięcia trudności w procesie ratyfikacyjnym w państwach członkowskich. Warto zauważyć, że stosownie do podejścia dwutorowego podczas prezydencji fińskiej, a następnie niemieckiej trwała paralelnie reforma Unii w zakresie możliwości wynikających z obowiązujących traktatów 22. Odwoływano się przy tym zarówno do metody cherry picking ( reformy punktowej ), ustanawiając, na przykład, Europejską Agencję Obrony, jak i do tzw. procedury kładki (passerelle): zapoczątkowane zostały, na przykład, prace nad decyzją Rady UE w sprawie wprowadzenia do tytułu IV TWE pełnej procedury prejudycjalnej 23.Zdrugiej jednak strony wiele państw członkowskich, w tym również Niemcy, z dużą wstrzemięźliwością podeszło do możliwości zastosowania tzw. procedury kładki określonej w art. 42 TUE, a umożliwiającej uwspólnotowienie materii III filaru UE 24. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym motywem było (i jest) to, aby nie deprecjonować woli politycznej przeprowadzenia kompleksowej reformy ustrojowej na mocy nowego traktatu rewizyjnego. Natomiast na drugi plan dyskusji zeszły rozważania nad zastosowaniem do przeprowadzenia reformy ustrojowej Unii kolejnych traktatów akcesyjnych. Cały czas w tle negocjacji pozostawał (i pozostaje) problem zróżnicowania między państwami członkowskimi, zwiększenia elastyczności wewnątrz Unii i groźby jej fragmentacji, w przypadku gdyby do reformy ustrojowej w wymiernym czasie w ogóle nie doszło. 22 W konkluzjach prezydencji, przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej grudnia 2007 r., stwierdzono: Unia podeszła do problemu dwutorowo, jak to uzgodniono podczas spotkania Rady Europejskiej w czerwcu 2006 r. Skoncentrowała się ona na tym, aby jak najlepiej wykorzystać możliwości stworzone przez obowiązujące traktaty i osiągnąć konkretne wyniki. Jednocześnie pracowała ona nad tym, aby utorować drogę kontynuacji procesu reform. Prezydencja przedłożyła Radzie ocenę konsultacji przeprowadzonych z państwami członkowskimi w sprawie traktatu konstytucyjnego. Wynik tych konsultacji zostanie przekazany nadchodzącej prezydencji niemieckiej jako część przygotowań do sprawozdania, które ma być przedłożone w pierwszej połowie 2007 r. ( ). Traktat konstytucyjny. Kontynuowanie reformy (punkt 3) konkluzji. Tekst w języku polskim: Prezydencja niemiecka a stan debaty o reformie Unii Europejskiej. Aspekty polityczno-prawne, Warszawa 2007, s Jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości WE do orzekania w trybie prejudycjalnym w dziedzinie wiz, azylu, imigracji i innych polityk związanych ze swobodnym przepływem osób (tytuł IV TWE); Kozminski Law School Papers, 2007, nr Por. J. Barcz, Problem ujednolicenia reżimu prawnego Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości w sprawie art. 42 TUE (tzw. procedura kładki), Europejski Przegląd Sądowy, 2006, nr 10, s. 4 i n.

17 20 Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej 6. KOMPROMIS OSIĄGNIĘTY PODCZAS SPOTKANIA RADY EUROPEJSKIEJ CZERWCA 2007 R. Przyjęty podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. (na zakończenie prezydencji niemieckiej) mandat dla Konferencji Międzyrządowej 25 określił mapę drogową dalszego działania oraz co ważniejsze zawierał uzgodnienia dotyczące zasadniczej treści reformy UE (przyszłego traktatu reformującego ) 26. Był to bez wątpienia sukces prezydencji niemieckiej. Szczegółowy mandat umożliwił bowiem wyjątkowo sprawne przeprowadzenie podczas prezydencji portugalskiej Konferencji Międzyrządowej 27 (która rozpoczęła się 23 lipca 2007 r.) i osiągnięcie ostatecznego kompromisu już podczas spotkania Rady Europejskiej października 2007 r. w Lizbonie: wówczas bowiem ustalono ostatecznie treść nowego traktatu rewizyjnego (zwanego początkowo jak wspomniano traktatem reformującym ). Traktat ten został podpisany 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie (stąd stosowana obecnie nazwa Traktat z Lizbony ) 28. W imieniu Polski traktat został podpisany przez premiera Donalda Tuska i ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego (w obecności prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego). 7. PODSUMOWANIE (1) Unia Europejska konfrontowana jest obecnie z zasadniczymi wyzwaniami, stymulowanymi procesem globalizacji. Aby sprostać tym wyzwaniom, musi określić kierunek rozwoju rynku wewnętrznego, zwłaszcza zaś objąć liberalizacją dziedziny mające najistotniejszy wpływ na kreowanie cen (szczególnie rynek energii, transportu) oraz usługi, tj. dziedziny oddziałujące na wzrost gospodarczy. Unia musi umacniać swoją tożsamość polityczną na arenie międzynarodowej, o ile ma się stać poważnym partnerem w podejmowaniu decyzji w skali globalnej i jednocześnie wzmocnić zdolność do przejęcia odpowiedniej części odpowiedzialności w tym wymiarze; Unia musi wiarygodnie określić i potwierdzić strategię dalszego jej rozszerzania, tj. umacniania strefy stabilności i demokracji w swoim bezpośrednim sąsiedztwie; wreszcie Unia musi w związku z tworzeniem obszaru bez granic wewnętrznych oraz nowymi zagrożeniami dbać w coraz większym stopniu o bezpieczeństwo obywateli państw członkowskich (obywateli Unii). (2) Rozwiązanie tych problemów wymaga przede wszystkim woli politycznej i zdecydowania państw członkowskich UE oraz instytucji wspólnotowych. Same zmiany w podstawie prawnej Unii i przeprowadzane reformy ustrojowe nie są wystarczające. Niemniej bez tego rodzaju reform ustrojowych podnoszących efektywność działania Unii sprostanie powyższym wyzwaniem byłoby trudne,oile w ogóle możliwe. Stąd też kryzys polityczny i ustrojowy w Unii Europejskiej w ostatnich latach słusznie oceniany jest jako jeden z najpoważniejszych w dziejach integracji europejskiej. Zahamowanie procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego było bowiem wyrazem znaczniej głębszych kwestii dotyczących kierunku rozwoju integracji europejskie oraz percepcji 25 Załącznik I do konkluzji prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. Konkluzje Bruksela, 23 czerwca 2007 r., dokument nr 11177/ Patrz: Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski, Kozminski Law School Papers, 2007, nr 5; F. C. Mayer, Die Rückkehr der Europäischen Verfassung? Ein Leitfaden zum Reformvertrag, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 2007, nr Punkt 10 konkluzji prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 28 Dz. Urz. UE 2000 C306/1. European leaders approve Treaty of Lizabon. Komunikat prezydencji portugalskiej z 19 października 2007 r.:

18 TRAKTAT Z LIZBONY 21 społecznej związanych z tym problemów. Osiągnięcie kompromisu, który znalazł wyraz w Traktacie z Lizbony, stworzyło więc nie tylko szanse na zażegnanie kryzysu ustrojowego w Unii, lecz również dało niezmiernie istotny sygnał, iż państwa członkowskie gotowe są do dalszych działań politycznych na rzecz podniesienia efektywności Unii Europejskiej. (3) Dla nowych państw członkowskich, w tym dla Polski, osiągnięcie konsensu i perspektywa bliższa lub dalsza wejścia w życie Traktatu z Lizbony mają szczególne znaczenie. Rozkojarzenie ustrojowe Unii, połączone z niemożnością miarodajnego określenia strategii politycznej rozwoju integracji europejskiej, stwarza realną pokusę zróżnicowania wewnętrznego wśród państw członkowskich, które mogłoby prowadzić nawet do fragmentacji Unii. Rozwój taki byłby niekorzystny zwłaszcza dla nowych i słabszych ekonomicznie państw członkowskich, szczególnie zaś dla państw regionu Europy Środkowej i Wschodniej: dla Polski mogłoby to oznaczać znalezienie się (ponowne) między starą Europą Zachodnią a Wschodem,z niepewną perspektywą rozwoju. Traktat z Lizbony stwarza realną szansę racjonalnego kontynuowania strategii polityki zagranicznej, wiążącej interesy polityczne i gospodarcze Polski przede wszystkim z państwami demokratycznymi skupionymi w Unii Europejskiej i w Sojuszu Północnoatlantyckim. Z drugiej strony, reformy zapowiadane w Traktacie z Lizbony wymagają od państw członkowskich radykalnego podniesienia ich sprawności gospodarczej, politycznej i administracyjnej. Jest to warunek zasadniczy partycypacji w kreowaniu procesu integracji, udziału w unijnym procesie decyzyjnym oraz wykorzystania możliwości, jakie daje Unii Europejska.

19 22 Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej Andrzej Kremer ROZDZIAŁ 2 ASPEKTY PRAWNE NEGOCJACJI PODCZAS KONFERENCJI MIĘDZYRZĄDOWEJ 2007 ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM UDZIAŁU POLSKI 1. UWAGI WSTĘPNE Podpisanie Traktatu z Lizbony zakończyło pewien etap reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej. Wbrew przebiegowi dyskusji publicznej, nie chodzi tu wyłącznie o dyskurs polityczny ostatnich miesięcy, ale o znacznie dłuższy okres obejmujący próbę przygotowania UE do rozszerzenia i zapewnienia jej sprawnego funkcjonowania w nowym, znacznie szerszym składzie. Takim przygotowaniem miał być Traktat z Nicei, który jednak nie spełnił wszystkich pokładanych w nim nadziei 1. Niezależnie od systemu głosowania w Radzie, który znacząco wzmocnił pozycję niektórych krajów, w tym Polski, w przypadku ewentualnego formalnego głosowania, sam Traktat z Nicei nie wprowadził wszystkich oczekiwanych zmian instytucjonalnych związanych z planowanym przyjęciem 12 nowych członków Unii Europejskiej, jakkolwiek wprowadzone nim zmiany umożliwiały dokonanie w latach 2004 i 2007 rozszerzenia Unii Europejskiej. Dlatego też konieczne było poszukiwanie dalszych rozwiązań, ustalonych w trakcie posiedzeń Konwentu UE, a następnie Konferencji Międzyrządowej , której wynikiem był Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (dalej: traktat konstytucyjny), podpisany w Rzymie 29 października 2004 r. Temat ten był szeroko omawiany w literaturze 2, dlatego też ograniczę się tylko do niniejszego odwołania. Warto natomiast wskazać, że przygotowana przez prezydencję portugalską w Lizbonie uroczystość podpisania nowego traktatu zamknęła dyskusję na temat przyszłości samego traktatu konstytucyjnego, który w 2005 r. został odrzucony w referendach przez społeczeństwa Francji i Niderlandów. W czerwcu 2005 r. Rada Europejska wezwała do okresu refleksji, w czasie którego we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej, przy udziale instytucji europejskich, powinna zostać przeprowadzona szeroka debata na temat przyszłości traktatu konstytucyjnego, obejmująca obywateli, przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, partnerów społecznych, krajowe parlamenty oraz partie polityczne. 1 Traktat z Nicei. Wnioski dla Polski, red. J. Barcz, R. Kuźniar, H. Machińska, M. Popowski, Warszawa Stanowisko Polski zostało przedstawione także w anglojęzycznej broszurze: Treaty of Nice. The Polish Position, Republic of Poland, Ministry of Foregin Affairs, Warsaw, 15 February Zobacz też: J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwanie dla Polski, Warszawa 2003; J. Barcz, Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym wraz z tekstem Traktatu, Warszawa K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004; Przyszły Traktat konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne, instytucjonalne i proces decyzyjny w UE, praca zbiorowa pod red. J. Barcza, Warszawa 2004.

20 TRAKTAT Z LIZBONY 23 Podsumowanie okresu refleksji nastąpiło na posiedzeniu Rady Europejskiej czerwca 2006 r., na którym zdecydowano o przyjęciu tzw. podwójnego podejścia (two-track approach), które umożliwiłoby Unii Europejskiej przezwyciężenie kryzysu. Zakładało ono maksymalne wykorzystanie możliwości, jakie dają istniejące traktaty, przy równoległej realizacji projektów, które miały odbudować zaufanie opinii publicznej do UE poprzez zwiększenie roli parlamentów narodowych, wdrażanie efektywnej polityki migracji i polityki energetycznej, utworzenie Europejskiego Instytutu Technologicznego oraz dalsze reformy gospodarcze i dokończenie budowy rynku wewnętrznego. Szefowie państw lub rządów zobowiązali ponadto prezydencję niemiecką do przedstawienia Radzie Europejskiej, w pierwszej połowie 2007 r., sprawozdania opartego na szeroko zakrojonych konsultacjach z państwami członkowskimi, które zawierałoby ocenę stanu dyskusji nad traktatem konstytucyjnym oraz analizę możliwego rozwoju wydarzeń. Istotnym krokiem na drodze do kompromisu wokół reformy Unii stało się przyjęcie 25 marca 2007 r. Deklaracji z okazji 50. rocznicy podpisania traktatów rzymskich podczas nieformalnego spotkania szefów państw lub rządów w Berlinie (tzw. Deklaracji Berlińskiej) 3. W dokumencie znalazło się pośrednie wezwanie do przyjęcia nowego traktatu: (...) dziś, 50 lat po podpisaniu Traktatów Rzymskich, razem podejmujemy wyzwanie, aby do czasu wyborów do Parlamentu Europejskiego w roku 2009 odnowić wspólny fundament Unii Europejskiej 4. Zapis ten nie szedł tak daleko, jak oczekiwała tego prezydencja niemiecka, która chciała jasnego stwierdzenia o szybkim otwarciu negocjacji nad nową wersją traktatu, ale dawał jasną perspektywę dalszych losów reformy instytucjonalnej Unii. Było to równocześnie przypieczętowanie losu traktatu konstytucyjnego. Wspomniane odnowienie fundamentu Unii Europejskiej musiało nastąpić na nowej podstawie, która zastąpi niechcianą Konstytucje dla Europy. Ponadto określono docelową perspektywę reformy, wskazując na czerwiec 2009 r., czyli datę wyborów do Parlamentu Europejskiego, jako datę graniczną sfinalizowania zamierzanej reformy UE. 2. PRZEBIEG NEGOCJACJI WIOSNĄ 2007 R. SZERPOWIE FOCAL POINTS Po fiasku procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego przewodniczące w I połowie 2007 r. Radzie Europejskiej Niemcy postanowiły pójść odmienną drogą, niż postępowano w przypadku wypracowania tekstu traktatu konstytucyjnego. Była to droga negocjacji prowadzonych w wąskiej grupie wysłanników państw, czyli negocjacje w stylu klasycznej dyplomacji, w tym zarówno spotkania dwustronne, jak i nieliczne spotkania wszystkich wysłanników. W tym celu państwa członkowskie wyznaczyły po dwóch przedstawicieli nazywanych, w zależności od dokumentu, szerpami lub focal points. Sposób wyznaczenia tych osób zależał od władz krajowych. Wysłannicy ci, w zależności od systemu konstytucyjnego danego państwa, byli z reguły związani z szefem rządu lub z głową państwa, co odpowiada także składowi Rady Europejskiej. W Polsce wyznaczono Ewę Ośniecką-Tamecką, sekretarza stanu szefa Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, oraz Marka Cichockiego, doradcę prezydenta RP, co odpowiadało zasadzie reprezentacji zarówno rządu, jak i głowy państwa. 3 Erklärung anlässlich des 50. Jahrestages der Unterzeichnung der Römischen Verträge. 4 Pełny tekst deklaracji zobacz: