Traktat reformujący Unię Europejską Mandat Konferencji Międzyrządowej analiza prawno-polityczna Wnioski dla Polski

Transkrypt

1 Niezależny Instytut Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Centrum Strategii Europejskiej demoseuropa Centrum Stosunków Międzynarodowych Katedra Prawa Europejskiego SGH Katedra Prawa Międzynarodowego Prawa UE WSPiZ im. L. Koźmińskiego Traktat reformujący Unię Europejską Mandat Konferencji Międzyrządowej analiza prawno-polityczna Wnioski dla Polski Materiały z konferencji ekspertów 11 lipca 2007 r. Pod redakcją Jana Barcza Warszawa

2 Spis treści: Wstęp (Jan Barcz) Traktat reformujący UE mapa drogowa, forma traktatu, propozycje zasadniczych zmian instytucjonalnych (Jan Barcz) Traktat reformujący UE - podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną (Jerzy Kranz) Traktat reformujący UE umocnienie ochrony praw podstawowych (status Karty Praw Podstawowych i przystąpienie UE do EKPCz) (Anna Wyrozumska) Traktat reformujący UE - proponowane zmiany w dziedzinie rynku wewnętrznego i polityk UE (Artur Nowak-Far) Traktat reformujący - proponowane zmiany w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE (Krzysztof Miszczak) Traktat reformujący UE - proponowane zmiany w dziedzinie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE (Agnieszka Grzelak) Przed rozpoczęciem Konferencji Międzyrządowej ocena polityczna Mandatu (Paweł Świeboda) 2

3 Autorzy: Prof. zw. dr hab. Jan Barcz kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Kolegium Prawa WSPiZ im. L. Koźmińskiego dr Agnieszka Grzelak adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego SGH Prof. dr hab. Jerzy Kranz Katedra Prawa Europejskiego SGH dr Krzysztof Miszczak Katedra Prawa Europejskiego SGH Prof. dr hab. Artur Nowak-Far kierownik Katedry Prawa Europejskiego SGH Paweł Świeboda - prezes Centrum Strategii Europejskiej demoseuropa Prof. dr hab. Anna Wyrozumska - Katedra Prawa Europejskiego Jean Monnet Chair of European Constitutional Law Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego 3

4 Wstęp Niemiecka Prezydencja w pierwszej połowie 2007 r. przypadła na okres szczególnie istotny, w którym kryzys ustrojowy Unii Europejskiej wszedł w fazę przesilenia. W znacznej mierze od wykorzystania wyników prac tej Prezydencji w toku przygotowania nowego traktatu rewizyjnego Traktatu reformującego zależeć będzie droga, jaką obierze proces integracji europejskiej w nadchodzących latach: albo wyniki tych prac - zawarte w Mandacie Konferencji Międzyrządowej (załącznik I do konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r.) 1 doprowadzą do sprawnego przeprowadzenia Konferencji Międzyrządowej, sfinalizowanie jej prac stosownie do założenia w 2007 r. przedłożeniem Traktatu reformującego, a następnie sprawnego ratyfikowaniem tego traktatu, tak aby mógł on wejść w życie w pierwszych miesiącach 2009 r. Wówczas spójność ustrojowa Unii zostanie umocniona, a tym samym otwarta zostanie droga do przezwyciężenie wyzwań politycznych, z jakimi konfrontowana jest obecnie Unia Europejska. 2 W przeciwnym wypadku przedłużania się prac nad Traktatem reformującym, czy też w ogóle zablokowania jego wejścia w życie pogłębi się luka ustrojowa Unii. Zważyć należy, iż nie bez przyczyny mówi się obecnie o takim momencie decyzyjnym w Unii, który umożliwia przyjęcie traktatu rewizyjnego przeprowadzającego głęboką reformę ustroju Unii. Nie przypadkowo wskazuje się na rok 2009, w którym planowana reforma ustroju Unii powinna zacząć działać. Za dążeniem do przeprowadzenia reformy najpóźniej w tym okresie przemawiają z jednej strony - różne uwarunkowania formalne: wybory do Parlamentu Europejskiego i ustalenie nowego składu kolegium Komisji Europejskiej. W tym pierwszym przypadku zasadnie wskazuje się na to, iż rozwiązaniem optymalnym byłoby, aby Parlament Europejski w nowym składzie rozpoczął prace w nowych warunkach ustrojowych. Jeśli chodzi natomiast o skład kolegium Komisji Europejskiej, to właśnie wówczas miałaby zacząć działać reforma zapowiedziana w Traktacie z Nicei (zmniejszenie liczby członków kolegium Komisji w stosunku do liczby państw członkowskich), która budzi kontrowersje. Traktat reformujący przesuwa uruchomienie tej reformy do 2014 r. Znacznie jednak istotniejsze są następstwa polityczne ewentualnego braku reformy ustrojowej Unii. Przede wszystkim Unia potrzebuje umocnienia swojej spójności i efektywności działania - tak ze względu na radykalne zwiększenie liczby państw członkowskich (a przede wszystkim zróżnicowania w ich wydolności ekonomicznej, będącego bezpośrednim następstwem 1 Bruksela, 23 czerwca 2007 r. dokument nr 11177/07. 2 Por. J. Barcz, Prawno-polityczne ramy debaty nad przyszłością Unii Europejskiej, Sprawy Międzynarodowe 2006, nr 1, s. 5 i nast. 4

5 rozszerzenia z lat 2004 i 2007) 3, jak też ze względu na szybki przyrost regulacji m.in. w tzw. dziedzinach międzyrządowych, zwłaszcza zaś w obszarze obecnego III filara UE. 4 Reforma Unii jest następnie niezbędna dla kontynuacji strategii rozszerzenia. Nie można bowiem zapominać, że pakiet instytucjonalny wprowadzony do traktatów stanowiących Unię na mocy Traktatu z Nicei ma charakter zamknięty, tj. obejmuje 27 państw członkowskich. Wraz z uzyskaniem 1 stycznia 2007 r. członkostwa w UE przez Bułgarię i Rumunię jego potencjał instytucjonalny został wyczerpany. Przy braku nowego traktatu rewizyjnego ( Traktatu reformującego ) przyjęcie każdego, kolejnego państwa do UE będzie wiązało się z niezmiernie trudnymi negocjacjami, instytucjonalny pakiet nicejski musiałby zostać bowiem rozsznurowany. Pokusa załatwienia przy okazji kolejnego traktatu akcesyjnego własnych interesów narastałaby z czasem, a ewentualne, bardzo prawdopodobne kontrowersje miałaby bezpośredni wpływ na tempo akcesu państw kandydujących. Unia Europejska potrzebuje również reformy ustrojowej dla umocnienia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz ukierunkowania rozwoju wspólnych polityk w ramach rynku wewnętrznego w tak ważnych dziedzinach jak energia, ochrona środowiska (zmiany klimatyczne), nie mówiąc już o dalszej liberalizacji w dziedzinach transportu, usług, energii, stanowiącej niezbędną przesłankę realizacji celów Strategii Lizbońskiej (czyli budowy nowoczesnych społeczeństw w państwach członkowskich). Umocnienie tożsamości i spójności działania Unii na arenie międzynarodowej jest natomiast niezbędną przesłanką solidnego partnerstwa ze Stanami Zjednoczonymi i zajęcie odpowiedzialnego miejsca w procesie decyzyjnym w skali globalnej. 5 W końcu zważyć należy, że przewlekanie przeprowadzenia reformy ustrojowej Unii gwałtownie zwiększa polityczną pokusę osłabienia jej spójności, rozwarstwienia wśród państw członkowskich, aż do fragmentacji Unii włącznie. Trudno oczywiście ocenić obecnie na ile taka perspektywa byłaby realna. Jeśli jednak weźmiemy pod uwagę, iż paralelnie narasta w różnych państwach członkowskich nastawienie populistyczno-narodowe do Unii, którego hasłem przewodnim jest renacjonalizacja procesu integracji europejskiej (cokolwiek miałoby to oznaczać), to bez wątpienia ów wspomniany wyżej moment decyzyjny może obejmować również taką możliwość. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż wszelkie osłabienie spójności procesu integracji europejskiej będzie negatywnie oddziaływań przede wszystkim na najsłabsze i nowe państwa członkowskie, w tym zwłaszcza na państwa regionu Europy Środkowej i Wschodniej (nie mówiąc już o kandydujących państwach z regionu Bałkan Zachodnich). Wstrząs wywołany negatywnymi wynikami referendów we Francji i w Niderlandach i wstrzymaniem w tych państwach procedury ratyfikacyjnej Traktatu konstytucyjnego 6 sprawił, iż 3 Por. A. Łazowski, And then they were twenty-seven... A legal appraisal of the sixth accession Treaty, Common Market Law Review 2007 (3). 4 Por. Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Geneza, stan i perspektywy rozwoju. Pod red. F. Jasińskiego i K. Smoter, UKIE-Warszawa Por. Z. Brzeziński, Second Chance. Three Presidents and the Crisis of American Superpower, New York 2007, s. 186 i nast. 6 Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (Traktat konstytucyjny), podpisany przez państwa członkowskie UE w Rzymie, dnia 29 października 2004 r. Tekst w: Traktat ustanawiających Konstytucję dla Europy, Urząd 5

6 Rada Europejska podczas spotkania czerwca 2005 r. wezwała do wspólnej refleksji nad powstałą sytuacją. 7 Okres refleksji nie wykluczał paralelnego kontynuowania procedur ratyfikacyjnych w pozostałych państwach członkowskich. W istocie, procedury ratyfikacyjne były kontynuowane, doprowadzając do sytuacji, w której 18 państw członkowskich było gotowych związać się Traktatem konstytucyjnym (Bułgaria i Rumunia przystępując do UE wyraziły gotowość przystąpienia do Unii zreformowanej na mocy Traktatu konstytucyjnego). Kontynuacja procedur ratyfikacyjnych nawet w warunkach narastającej pewności co do tego, że szanse na wejście Traktatu konstytucyjnego w życie są niewielkie miała racjonalne uzasadnienie. Wzrastająca liczba ratyfikacji umacniała bowiem osiągnięte w Traktacie konstytucyjnym uzgodnienie co do treści zamierzonych reform ustrojowych Unii. Rezultatem tego procesu stało się generalne założenie, że nowy traktat rewizyjny ma co do zasady przejąć proponowany w Traktacie konstytucyjnym instytucjonalny pakiet reform. Procedura dalszego działania została sprecyzowania podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2006 r. Podsumowano wówczas wyniki okresu refleksji. 8 Jak się wydaje, w tym czasie stało się jasne, że Traktat konstytucyjny nie ma szans na wejście w życie. W tej sytuacji Rada Europejska zapowiedziała podejście dwutorowe. 9 Z jednej strony wskazywała na konieczność przeprowadzania reform i kontynuacji działań przy jak najlepszym wykorzystaniu możliwości, jakie dają obowiązujące traktaty. 10 Z drugiej zaś strony zapowiadała analizę możliwego rozwoju wydarzeń. 11 W konkluzjach stwierdzono następnie, że Wynik tej analizy będzie podstawą dalszych decyzji w sprawie sposobu kontynuowania procesu reform, przy założeniu, że niezbędne kroki zostaną podjęte najpóźniej w drogiej połowie 2008 r. 12 Jasno zaczynał rysować się scenariusz podjęcia prac nad nowym traktatem rewizyjnym, który miałby zastąpić Traktat konstytucyjny oraz sprecyzowania tempa finalizacji tych prac oraz stosownych ram politycznych. Nawet jeśli nie zostało to wyraźnie stwierdzone, to widoczna stała się wyjątkowo korzystna dla prac nad nowym traktatem rewizyjnym konstelacja polityczna, wyrażająca się w tym, że dwa największe państwa członkowskie, tradycyjnie uznawane za motor integracji europejskiej Niemcy i Francja mogły stworzyć ramy polityczne dla procesu decyzyjnego w tej sprawie: w pierwszej połowie 2007 r., podczas Prezydencji niemieckiej należałoby wypracować solidny punkt wyjścia (zarówno proceduralny jak i substancjonalny) dla prac Konferencji Międzyrządowej, mającej zająć się przygotowaniem przyszłego traktatu; w drugiej połowie 2008 r., na którą przypada Prezydencja francuska, czuwano by natomiast nad finalizacją procedur ratyfikacyjnych i podjęciem innych niezbędnych decyzji. Istotne jest również i to, że w drugiej połowie 2007 r. Prezydencję sprawuje Portugalia, która dowiodła dużej efektywności i sprawności działania podczas pierwszego półrocza 2000 r., Komitetu Integracji Europejskiej Warszawa Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym wraz z tekstem Traktatu, Warszawa Deklaracja szefów państw lub rządów państw członkowskich Unii Europejskiej w sprawie ratyfikacji Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy, Bruksela, 18 czerwca 2005 r. Tekst w języku polskim: Monitor Europejski 2005, nr Punkt III. Z myślą o przyszłości podpunkt A ( Kontynuacja reformy: traktat konstytucyjny) Konkluzji Prezydencji. Tekst w języku polskim: Monitor Europejski 2006, nr Punkt 47 Konkluzji. Tamże. 10 Punkt 46 Konkluzji. Tamże. 11 Punkt 47 Konkluzji. Tamże. 12 Punkt 48 Konkluzji. Tamże. 6

7 w niezmiernie istotnej, początkowej fazie Konferencji Międzyrządowej, 13 która przygotowała Traktat z Nicei. Bez wątpienia jednak punktem wyjścia dla powodzenia całego projektu stały się prace przygotowawcze Prezydencji niemieckiej. Uwarunkowania polityczne dla prac Prezydencji niemieckiej nie były łatwe. Podczas jej trwania nastąpić miała zmiana na stanowisku prezydenta Republiki Francuskiej, a w końcowym etapie zmiana na stanowisku premiera Wielkiej Brytanii. W obu przypadkach stopień niepewności co do wpływu na prace nad przyszłym traktatem rewizyjnym był znaczący. W kilku nowych państwach członkowskich, w tym w Polsce pogłębiał się tzw. syndrom nowych państw, którego cechą jest niejednoznaczne nastawienie m.in. do kształtu reformy ustrojowej Unii. W każdym razie Prezydencja niemiecka skonfrontowana została z koniecznością rozwiązania przede wszystkim dwóch zadań. 14 Chodziło nie tylko o określenie tzw. mapy drogowej, a więc procedury dalszego działania głównie ram czasowych i formy prawnej nowego traktatu rewizyjnego. Warunkiem powodzenia było przede wszystkim uzgodnienie substancji nowego traktatu rewizyjnego. Istniała bowiem jak wspomniano generalna zgoda co do tego, że traktat ten powinien zasadzać się na uzgodnieniach zaakceptowanych w Traktacie konstytucyjnym, szereg jednak państw zgłaszało postulaty bądź ograniczenia treści Traktatu konstytucyjnego (wersja minus ), bądź dodania pewnych zagadnień. Niezależnie od tego niektóre państwa (na przykład Polska) uważały, że Traktat konstytucyjny stał się martwy i tym samym należałoby negocjować zupełnie nowy traktat. 15 Tak więc osiągnięcie kompromisu w sprawie substancji treści nowego traktatu dla Unii Europejskiej stało się zasadniczą przesłanką powodzenia projektu reformy ustrojowej Unii (i jego finalizacji w roku 2009). Trzy zasadnicze dokumenty określały plan działania niemieckiej Prezydencji w odniesieniu do procedury i substancji reformy ustrojowej Unii. Program Prezydencji - Europa powiedzie się wspólnie (1 stycznia 30 czerwca 2007 r.) 16 stwierdzał m.in.: Projekt europejskiego Traktatu konstytucyjnego przewiduje istotny postęp dla Europy nakierowanej na wartości i sprawiedliwej w dziedzinie społecznej, zapewniającej więcej praw obywatelskich, umacniającej współpracę w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, określającej lepsze rozgraniczenie kompetencji między Unią a państwami członkowskimi, zapewniającej mocniejszy udział parlamentów narodowych oraz mocniejszą politykę zagraniczną i politykę bezpieczeństwa. Traktat konstytucyjny czyni Unię Europejką bardziej demokratyczną, zdolniejszą do działania, efektywniejszą i bardziej transparentną. W związku z zablokowaniem procesu ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego Rada Europejska zleciła czerwca 2006 r. niemieckiej Prezydencji przeprowadzenie z państwami członkowskimi wyczerpujących konsultacji w pierwszej połowie 2007 r., a po ich zakończeniu przedłożenie Radzie Europejskiej stosownego sprawozdania. Sprawozdanie to powinno wskazywać na możliwy, przyszły rozwój wydarzeń oraz służyć jako podstawa dla decyzji określających sposób kontynuacji procesu reform UE. 13 Por. J. Barcz, Konferencja Międzyrządowa Główne problemy z polskiego punktu widzenia (bilans pierwszego półrocza), Warszawa 2000 (Centrum Europejskie UW). 14 Por. materiały zawarte w książce Prezydencja niemiecka a stan debaty o reformie Unii Europejskiej. Aspekty polityczno-prawne. Red. J. Barcz, Warszawa Por. J. Kranz, Stan dyskusji w Polsce nad reformą Unii Europejskiej (w:) tamże, s. 109 i nast. 16 Punkt I. Zdolna do dzialania Wspólnota rozwijanie UE. Tekst w jezyku polskim: Prezydencja niemiecka a stan debaty o reformie Unii Europejskiej..., s

8 Zamierzenia powyższe konkretyzował wspólny 18-miesięcznego program nadchodzących prezydencji niemieckiej, portugalskiej i słoweńskiej. 17 Wszystkie trzy prezydencje będą kontynuować dwutorowe podejście uzgodnione na posiedzeniu Rady Europejskiej w czerwcu 2006 roku. Oznacza to skoncentrowanie wysiłków, z jednej strony, na jak najlepszym wykorzystaniu możliwości, jakie stwarzają istniejące Traktaty w celu dostarczenia konkretnych rezultatów oczekiwanych przez obywateli, a z drugiej strony, na kontynuowaniu prac na podstawie mandatu udzielonego przez Radę Europejską. W szczególności niemiecka prezydencja przedstawi Radzie Europejskiej w pierwszej połowie 2007 roku sprawozdanie oparte na szerokich konsultacjach za państwami członkowskimi, zawierające ocenę stanu dyskusji w odniesieniu do Traktatu konstytucyjnego i analizujące możliwy rozwój wydarzeń. Sprawozdanie to zostanie następnie przeanalizowane przez Radę Europejską. Wynik tej analizy posłuży jako podstawa dalszych decyzji dotyczących sposobów kontynuowania procesu reform. Prezydencje portugalska i słoweńska przejmą następnie w tej dziedzinie odpowiedzialność, zakładając, że konieczne kroki zostaną podjęte najpóźniej w drugiej połowie 2008 roku. Natomiast decyzje polityczne w sprawie zadań niemieckiej Prezydencji zostały zawarte w Konkluzjach Prezydenci, przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej grudnia 2007 r. 18 Unia podeszła do problemu dwutorowo, jak to uzgodniono podczas spotkania Rady Europejskiej w czerwcu 2006 r. Skoncentrowała się ona na tym, aby jak najlepiej wykorzystać możliwości stworzone przez obowiązujące traktaty i osiągnąć konkretne wyniki. Jednocześnie pracowała ona nad tym, aby utorować drogę dla kontynuacji procesu reform. Prezydencja przedłożyła Radzie ocenę konsultacji przeprowadzonych za państwami członkowskimi w sprawie Traktatu konstytucyjnego. Wynik tych konsultacji zostanie przekazany nadchodzącej Prezydencji niemieckiej jako część przygotowań do sprawozdania, które ma być przedłożone w pierwszej połowie 2007 r..... W niniejszej publikacji zawarte są teksty referatów, wygłoszonych podczas konferencji spotkania ekspertów - w dniu 11 lipca 2007 r. Zamiarem organizatorów było poddanie analizie z prawnego punktu widzenia Mandatu Konferencji Międzyrządowej, uzgodnionego podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. Organizatorzy i referencji uznali, że tego rodzaju analiza prawno-polityczna może być przydatna w wyjaśnieniu i naświetleniu szeregu problemów będących przedmiotem dyskusji politycznej i publicystycznej w Polsce, a także może pomóc w lepszym zrozumieniu polskich interesów w kontekście Mandatu u obrad Konferencji Międzyrządowej, rozpoczynającej obrady już 23 lipca 2007 r. Warszawa, dnia 11 lipca 2007 r. Jan Barcz 17 W części III: Kompleksowy program. Rozwój Unii. Traktat konstytucyjny. Rada UE, Bruksela, 8 grudnia 2006 (OR.en) 16158/06. Tekst w języku polskim: tamże, s Traktat konstytucyjny. Kontynuowanie reformy (punkt 3). Tamże, s

9 Jan Barcz Traktat reformujący UE mapa drogowa, forma traktatu, propozycje zasadniczych zmian instytucjonalnych 1. Punkt wyjścia stan dyskusji w przededniu niemieckiej Prezydencji U progu Prezydencji niemieckiej rozważane były różne warianty kontynuowania reformy Unii w przypadku odrzucenia Traktatu konstytucyjnego. 19 Punktem wyjścia dla wszelkich, poważnie rozważanych wariantów musiało być ich osadzenie w obowiązujących obecnie traktatach stanowiących Unię 20 (zwłaszcza zaś dokonywanie rewizji traktatów zgodnie z art. 48 TUE w przypadkach gdy jest to konieczne, a nie szukanie drogi pozatraktatowej ). W przeciwnym bowiem wypadku kontynuacja prac nad reformą ustrojową Unii mogłaby prowadzić do osłabienia Unii, względnie w ogóle do fragmentacji procesu integracji europejskiej. Z drugiej strony istniała zasadniczy zgoda co do tego, iż punktem wyjścia zakładanych reform ma pozostać pakiet uzgodniony w Traktacie konstytucyjnym. 21 Był on bowiem rezultatem długotrwałych negocjacji w gronie państw członkowskich i stanowił rodzaj wspólnego mianownika, określającego dziedziny możliwych reform ustrojowych Unii. 22 Zasadnie również wskazywano, że reformy ustrojowe proponowane w Traktacie konstytucyjnym stanowią tzw. pakiet negocjacyjny, są wzajemnie mocno powiązane: wyjęcie jednego z problemów 19 Na przykład: A. Maurer, In Detention, Repeating the Year, or Expelled? Perspectives for the Realisation of the Constitutional Treaty, SWP Research Paper, Berlin 2006; J. Barcz, Kontynuacja reformy ustrojowej Unii a trudności z ratyfikacją Traktatu konstytucyjnego (w:) Prawo międzynarodowe problemy i wyzwania. Księga pamiątkowa profesor Renaty Sonnenfeld-Tomporek (pod red. J. Menkesa), Warszawa 2006, s. 44 i nast. 20 Zwracał na to słusznie uwagę St. Biernat Możliwe następstwa odmowy ratyfikacji traktatu konstytucyjnego przez jedno lub kilka państw członkowskich (w:) Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej. Pod red. S. Dudzika, Zakamycze 2005, s Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (Traktat konstytucyjny), podpisany przez państwa członkowskie UE w Rzymie, dnia 29 października 2004 r. Tekst w: Traktat ustanawiających Konstytucję dla Europy, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej Warszawa Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym wraz z tekstem Traktatu, Warszawa 2005; J. Ziller, Nowa Konstytucja Europejska, Warszawa 2006; P. Norman, The Accidental Constitution. The Making of Europe s Constitutional Treaty, Brussels 2005; G. Milton, J. Keller-Noellet i A. Bartol-Saurel, The European Constitution its orignins, negotiation and meaning, London Szerzej: J. Barcz, Prawno-polityczne ramy debaty nad przyszłością Unii Europejskiej, Sprawy Międzynarodowe 2006, nr 1, s. 5 i nast. 9

10 automatycznie rozsznuruje cały pakiet, 23 prowadząc do rozpoczęcia kompleksowych, trudnych negocjacji. Generalnie - rozważane wówczas możliwości prawne reformy ustrojowej Unii można ująć w następujących pięciu grupach: 24 (1) Traktat konstytucyjny plus: wariant doprowadzenia do wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego poprzez jego uzupełnienie - dodanie rodzaju deklaracji czy protokołu, który umożliwiłby ratyfikowanie Traktatu w państwach, w których procedura ratyfikacyjna została zablokowana, bądź jeszcze nie podjęta. (2) Naturalną drogą byłoby podjęcie próby wynegocjowania nowego, kolejnego traktatu rewizyjnego (takim też jest w swojej naturze prawnej Traktat konstytucyjny). Na takiej możliwości zaczęły koncentrować się rozważania, przy czym obejmowały one dwie główne opcje: a) Traktatu konstytucyjnego bis - czyli jednego traktatu rewizyjnego, który zastąpiłby obecnie obowiązujące traktaty stanowiące Unię - czasami określa się tego rodzaju traktat rewizyjny jako duży traktat rewizyjny ; b) Nicei bis - czyli traktat rewizyjny, występujący w dotychczasowej formie (jak Traktat z Amsterdamu, czy Traktat z Nicei), zmieniający obecnie obowiązujące traktaty stanowiące Unię, a nie zastępujący te traktaty; (3) pewne możliwości przeprowadzenia reformy ustrojowej, choć w ograniczonym zakresie, widziano przy okazji zawierania kolejnego traktatu akcesyjnego, który dokonuje zmian instytucjonalnych związanych z rozszerzeniem Unii; (4) Nicea-plus - oznaczająca możliwość przeprowadzenia reformy ustrojowej Unii bez przyjęcia nowego traktatu rewizyjnego na podstawie obowiązujących traktatów stanowiących Unię: bądź w dziedzinach, których traktaty taką możliwość wyraźnie przewidują tzw. klauzule passerelle (klauzule kładki), bądź w dziedzinach, w których traktaty taką możliwość dopuszczają tzw. cherry picking; (5) W końcu, przedmiotem dyskusji stała się możliwości reformy ustrojowej Unii prowadzące do zróżnicowania faktycznego lub prawnego statusu państw członkowskich Unii. Możliwość taka wchodziłaby w grę, gdyby projekt przyjęcia nowego traktatu rewizyjnego w ogóle się nie powiódł. Formuła Traktatu konstytucyjnego plus - czyli doprowadzenie do wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego poprzez takie jego uzupełnienie, które umożliwiłoby ratyfikowanie Traktatu w państwach, w których procedura ratyfikacyjna została zablokowana bądź jeszcze nie podjęta 23 Por. P. Swieboda, Co dalej z Traktatem konstytucyjnym aspekty polityczne (w:) Co dalej z Traktatem konstytucyjnym. Materiały z konferencji naukowej zorganizowanej dnia 5 lipca 2005 r. przez DUE MSZ i Katedrę Prawa Europejskiego SGH, Warszawa Por. J. Barcz, Główne kierunki reformy ustrojowej Unii, Europejski Przegląd Sądowy 2007, nr 2, s. 4 i nast. 10

11 została szybko zarzucona. Z jednej strony wariant taki nie byłby wcale prosty w realizacji (mimo że pewne doświadczenia na przykład z okresu procedury ratyfikacji Traktatu z Nicei - istniały), ponieważ dodatki nie mogłyby ingerować w tekst Traktatu konstytucyjnego (wówczas konieczna byłaby powtórna ratyfikacja w państwach członkowskich, które Traktat już ratyfikowały). Z kolei dodanie jedynie deklaracji politycznej (nie wymagającej ratyfikacji w państwach członkowskich) byłoby zbyt słabą ingerencją, aby skłonić do ratyfikacji państwa, które bądź ratyfikacji nie wszczęły, bądź w których ratyfikacja została zablokowana. We Francji i w Niderlandach mocno artykułowano zarzuty polityczne wobec takiej procedury, wskazując, iż prowadziłaby ona do obejścia woli społeczeństw w państwach, w których procedura ratyfikacyjna została zablokowana w wyniku negatywnego wyniku referendów. 25 Również formuła Traktat konstytucyjnego bis została w toku dyskusji odrzucona. Co prawda formuła taka zdecydowanie upraszczająca podstawy prawne działania Unii (jeden traktat stanowiłby taką podstawę, w miejsce obecnego Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - TWE) pozostawała jeszcze w zakresie dyskusji podczas trwania Prezydencji niemieckiej, 26 odrzucono ją jednak ostatecznie chyba głównie ze względu na to, iż utrzymanie wariantu reformy analogicznej do Traktatu konstytucyjnego mogłoby dać asumpt polityczny do powtórzenia referendów we Francji i w Niderlandach. Tradycyjne natomiast traktaty rewizyjne a takim ma być Traktat reformujący nie były poddawane akceptacji referendalnej w toku procedury ratyfikacyjnej we Francji i w Niderlandach. Już u progu Prezydencji niemieckiej coraz wyraźniej zaczęła kształtować się opcja na rzecz normalnego traktatu rewizyjnego (Nicea bis), który dokonałby zmiany TUE i TWE. W takim ujęciu postanowienia dotyczące reformy instytucjonalnej znalazłyby się w Traktacie o Unii Europejskiej (zastanawiano się nad zmianą jego nazwy na na przykład Traktat podstawowy UE ), a postanowienia dotyczące działania rynku wewnętrznego i polityk znalazłyby się w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (którego nazwę również można byłoby zmienić). Merytorycznym punktem wyjścia proponowanych w takim trybie zmian byłyby postanowienia obecnego Traktatu konstytucyjnego. O ile samo określenie powyższej drogi prawnej nie sprawiało większych trudności, to problemem zasadniczym było uzgodnienie zakresu wprowadzanych w ten sposób zmian i uzyskanie stosownego konsensusu wśród państw członkowskich. Łatwo bowiem i w tym przypadku natknąć się na zarzut przepakowania treści Traktatu konstytucyjnego, celem ominięcia trudności w procesie ratyfikacyjnym w państwach członkowskich. Warto zauważyć, że stosownie do podejścia dwutorowego trwała paralelnie reforma Unii w zakresie możliwości wynikających z obowiązujących traktatów. 27 Odwoływano się przy tym 25 Por. N. Sarkozy, EU reform: What we need to do, Europe s World, Autumn 2006, s. 59 i nast. 26 Pojawiały się różne mutacje tej formuły. Na przykład rozważani zawarcie wpierw mini traktatu rewizyjnego (który miałby wejść w życie w 2009 r.), a następnie po kilku latach dużego traktatu rewizyjnego, który dokonałby głębokiej reformy Unii. Wydaje się, że taki był pierwotny sens propozycji ówczesnego kandydata na prezydenta Francji N. Sarkozy ego. Por. tamże. 27 W Konkluzjach Prezydenci, przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej grudnia 2007 r. stwierdzono: Unia podeszła do problemu dwutorowo, jak to uzgodniono podczas spotkania Rady Europejskiej w czerwcu 2006 r. Skoncentrowała się ona na tym, aby jak najlepiej wykorzystać możliwości stworzone przez obowiązujące traktaty i osiągnąć konkretne wyniki. Jednocześnie pracowała ona nad tym, aby utorować drogę dla kontynuacji procesu reform. Prezydencja przedłożyła Radzie ocenę konsultacji przeprowadzonych za państwami członkowskimi w sprawie Traktatu konstytucyjnego. Wynik tych konsultacji zostanie przekazany nadchodzącej Prezydencji 11

12 zarówno do metody tzw. cherry picking ( reformy punktowej ), ustanawiając na przykład Europejską Agencję Obrony, jak i do tzw. procedury kładki (passerelle): zapoczątkowane zostały na przykład prace nad decyzją Rady UE w sprawie wprowadzenia do Tytułu IV TWE pełnej procedury prejudycjalnej. 28 Z drugiej jednak strony szereg państw członkowskich, w tym również Niemcy z dużą wstrzemięźliwością podeszły do możliwości zastosowania tzw. procedury kładki określonej w art. 42 TUE, a umożliwiającej uwspólnotowienie materii III filara UE. 29 Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym motywem było (jest) to, aby nie deprecjonować woli politycznej przeprowadzenia kompleksowej reformy ustrojowej na mocy nowego traktatu rewizyjnego. Natomiast na drugi plan dyskusji zeszły rozważania nad zastosowaniem do przeprowadzenia reformy ustrojowej Unii kolejnych traktatów akcesyjnych. Cały czas w tle negocjacji pozostawał (i pozostaje) problem zróżnicowania między państwami członkowskimi, zwiększenia elastyczności wewnątrz Unii i groźby jej fragmentacji w przypadku, gdyby do reformy ustrojowej w wymiernym czasie w ogóle nie doszło. 2. Forma traktatu i mapa drogowa Przyjrzyjmy się teraz bliżej uzgodnieniom, które znalazły wyraz w Mandacie, we wspomnianych wyżej, trzech zasadniczych dziedzinach negocjacji, 30 tj. formy traktatu rewizyjnego, dalszego procedowania ( mapy drogowej ) i przyjęcia uzgodnień zawartych w Traktacie konstytucyjnym jako punktu wyjścia planowanej reformy Unii Forma traktatu Jeśli chodzi o formę podstawy prawnej zamierzonej reformy ustrojowej Unii, to stosownie do rysującego się kompromisu uzgodniono odejście od formuły dużego traktatu rewizyjnego (Traktat konstytucyjny bis), który miałby zastąpić obecne traktaty stanowiące Unię i powrócono do tradycyjnego traktatu rewizyjnego, który dokona zmiany obowiązujących obecnie Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Ów traktat rewizyjny miałby nosić nazwę Traktatu reformującego. 31 Wbrew wcześniejszym zapowiedziom Traktat o Unii Europejskiej ma zachować swoją nazwę (wcześniej pojawiała się sugestia, aby wprowadzić nazwę Traktat podstawowy chyba jednak zbyt przypominała Traktat konstytucyjny ). Natomiast TWE miałby otrzymać nową nazwę Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). niemieckiej jako część przygotowań do sprawozdania, które ma być przedłożone w pierwszej połowie 2007 r..... Traktat konstytucyjny. Kontynuowanie reformy (punkt 3) Konkluzji. Tekst w języku polskim: Prezydencka niemiecka a stan debaty o reformie Unii Europejskiej. Aspekty polityczno-prawne, Warszawa 2007, s Jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości WE do orzekania w trybie prejudycjalnym w dziedzinie wiz, azylu, imigracji i innych polityk związanych ze swobodnym przepływem osób (Tytuł IV TWE). Kozminski Law School Papers 2007 No Por. J. Barcz, Problem ujednolicenia reżimu prawnego Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości w sprawie art. 42 TUE (tzw. procedura kładki), Europejski Przegląd Sądowy 2006, nr 10, s. 4 i nast. 30 Patrz. Załącznik I do Konluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. Konkluzje -Bruksela, 23 czerwca 2007 r. dokument nr 11177/ Punkt 1 i 2 Załącznika I. Tamże. 12

13 Jak wspomniano wyżej, sięgnięcie do tradycyjnej formy traktatu rewizyjnego ma uzasadnienie głównie polityczne ma ułatwić procedurę ratyfikacyjną traktatu. Z prawnego punktu widzenia budzić może pewne wątpliwości, zwłaszcza jeśli uwzględnimy, że Unia miałaby przekształcić się w jednolitą organizację międzynarodową. Unia pozostanie więc nadal pewnym fenomenem na arenie międzynarodowej, gdyż będzie organizacją międzynarodową, której działanie regulują dwie umowy międzynarodowe (nawet przy zastrzeżeniu, że oba Traktaty mają taką samą wartość prawną ). 32 Bez wątpienia przyjęcie wariantu dużego traktatu rewizyjnego (takiego jak Traktat konstytucyjny), który zastępowałaby obecnie obowiązujące traktaty byłoby znacznie lepszym rozwiązaniem z punktu widzenia spójności i przejrzystości podstaw prawnych Unii i jej funkcjonowania. 33 Względy polityczne zdecydowały o tym, że wybrano inny wariant. Nie jest to rozwiązanie najlepsze ze strukturalnego punktu widzenia również z tego względu, iż podział materii między oba traktaty stanowiące podstawę przyszłej Unii pozostanie niejasny. Znaczna część postanowień odnoszących się do działania instytucji pozostanie bowiem śladem części III Traktatu konstytucyjnego 34 w nowym TFUE i nie zostanie przeniesiona do TUE. Nie skorzystano też z okazji, aby Unią Europejską objąć również Euratom, który miałby nadal pozostać odrębną choć połączoną strukturalnie z Unią organizacją międzynarodową. 35 Nadal więc obowiązywać będzie Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom), w wersji zmienionej Protokołem nr 36 dołączonym do Traktatu konstytucyjnego (ze stosownymi zmianami wynikającymi z Mandatu Konferencji Międzyrządowej). 36 Do sprawy tej jeszcze powrócimy przy omawianiu kwestii podmiotowości prawnej Unii. W tym natomiast miejscu należy odnotować, iż pewna niespójność podstaw prawnych (tzw. prawa pierwotnego) procesu integracji europejskiej zostanie tym samym w toku obecnej reformy ustrojowej Unii niestety utrzymana Mapa drogowa W Mandacie udało się również precyzyjnie określić mapę drogową dalszego działania. Nie tylko doprowadzono do decyzji w sprawie zwołania Konferencji Międzyrządowej w celu przyjęcia zmian w obecnie obowiązujących traktatach (ustalenia treści Traktatu reformującego ), 37 ale również sprecyzowano ramy czasowe przeprowadzenia Konferencji i procedury ratyfikacji Traktatu. Uzgodniono bowiem, że Konferencja ma być zwołana w lipcu 2007 r., 38 a zakończyć ma swojej prace w każdym przypadku przed końcem 2007 r.. 39 Prezydencja portugalska zapowiedziała rozpoczęcie Konferencji Międzyrządowej już 23 lipca Tekst Traktatu reformującego miałby być ustalony szybko: podczas spotkania ministrów spraw zagranicznych 8-9 września potwierdzono by szczegółowe ustalenia, natomiast podczas 32 Por. punkt 19 a) Załącznika I. Tamże. 33 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 40 i nast. 34 Por. Tamże, s Por. punkt 23 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 36 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 807 i nast. 37 Por. Art. 48 TUE. 38 Punkt 10 Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 39 Punkt 11 Konkluzji. Tamże. 13

14 spotkania Rady Europejskiej października 2007 r. w Lizbonie szefowie państw lub rządów zatwierdziliby tekst Traktatu. 40 W Mandacie ustalono również zgodę państw członkowskich, by tak zorganizować przebieg procedury ratyfikacyjnej, aby Traktat reformujący mógł wejść w życie przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 roku. 41 Doprowadzenie do wejścia w życie Traktatu reformującego na początku 2009 r. ma istotne znaczenie z formalnego punktu widzenia. Niezależnie od wyborów do Parlamentu Europejskiego, wraz z ustaleniem nowego składu kolegium Komisji w 2009 r. musiałaby zacząć działać regulacja zobowiązująca do redukcji liczby członków kolegium Komisji w stosunku do liczby państw członkowskich. Szereg państw ma wątpliwości w odniesieniu do takiej regulacji, a Traktat reformujący przesuwa rozpoczęcie jej działania (śladem Traktatu konstytucyjnego) na rok Niezmiernie istotne są również okoliczności polityczne, określające tzw. moment decyzyjny w sprawie przeprowadzenia reformy ustrojowej Unii. 43 Jak jednak już wspomniano, oba powyższe ustalenia choć naturalnie istotne nie mają rozstrzygającego znaczenie dla tempa przeprowadzenia reformy ustrojowej Unii. Znaczenie podstawowe ma bowiem uzgodnienie dotyczące substancji przyszłego Traktatu reformującego, tj. zmian jakie wprowadzi on do obu traktatów jakie stanowić będą podstawę prawną przyszłej Unię. Również w tym przypadku stwierdzić można, że w Mandacie udało się doprowadzić do po pierwsze przesądzenia wszystkich zasadniczych kwestii związanych z reformą oraz po drugie do transformacji przyjętych kompromisów w język traktatowy. W załącznikach 1 i 2 do załącznika I (do Konkluzji Prezydencji) zawarte są bowiem gotowe postanowienia przyszłego Traktatu reformującego, które mają być wprowadzone do obu traktatów stanowiących podstawę prawną przyszłej Unię. Określona została również struktura obu tych traktatów oraz nowe protokoły i deklaracje. Pracę Prezydencji niemieckiej ułatwiła znakomicie okoliczność, iż zaakceptowanym przez wszystkie państwa członkowskie (choć nie bez różnych zastrzeżeń) punktem wyjścia do dokonania reformy stały się uzgodnienia zawarte w Traktacie konstytucyjnym. Z punktu więc formalnego Prezydencja niemiecka wykonała solidną pracę i znakomicie przygotowała dalsze procedowanie podczas Konferencji Międzyrządowej. Zamierzenia kolejnej Prezydencji portugalskiej, aby prace nad tekstem Traktatu reformującego zakończyć podczas spotkania Rady Europejskiej października 2007 r. są realistyczne. Nie można oczywiście przesądzić, czy któryś o elementów pakietu przyjętego podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. nie zostanie przez jedno z państw członkowskich podważony podczas Konferencji Międzyrządowej. Na przykład w Polsce zaczęto podnosić kwestię 40 Wystąpienie premiera Portugalii, Jose Socratesa w dniu 23 czerwca 2007 r. (komunikat PAP/AFP). Por. również: Presentation of the Programme for the Portuguese Presidency of the European Union. Prime Minister s speech Jose Socrates 27 June 2007 (strona internetowa Prezydencji portugalskiej); Portuguese Presidency of the Council. A stronger Union for a better World. July December Tamże. 41 Punkt 11 Konkluzji (ostatnie zdanie) Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 42 Por. Punkt 4.3. niniejszej pracy. 43 Por. Wstęp do materiałów z niniejszej konferencji. 14

15 niejasnego odzwierciedlenia w Mandacie ustaleń dotyczących tzw. formuły z Joaniny/Janiny. 44 Podważanie jednak ustalonego i umocowanego w Mandacie Konferencji Międzyrządowej kompromisu w sposób, który zahamowałby tempo przebiegu reformy ustrojowej Unii byłoby z politycznego punktu widzenia więcej niż ryzykowne Traktat konstytucyjny jako punkt wyjścia reformy i dekonstytucjonalizacja traktatów stanowiących podstawę nowej Unii Sprawą podstawową było uzyskanie w Mandacie zgody co do tego, iż punktem wyjścia zamierzonej reformy będą uzgodnienia zawarte w Traktacie konstytucyjnym z pewnymi modyfikacjami. 45 Co prawda słusznie zrezygnowano z tzw. charakteru konstytucyjnego reformy. 46 W Mandacie wyraźnie podkreśla się, że nowy TUE i TFUE nie będą miały charakteru konstytucyjnego. 47 Ma to znaleźć wyraz w: Rezygnacji w tekstach obu traktatów (TUE i TFUE) z terminu konstytucja (przy okazji należy wspomnieć, że termin Wspólnota zostanie zastąpiony terminem Unia, co będzie wyrazem przekształcenia UE w jednolitą organizację międzynarodową); Zmiany nazwy Ministra Spraw Zagranicznych Unii na Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa ; Rezygnacji z terminów ustawa europejska i europejska ustawy ramowa na określenie źródeł prawa pochodnego o charakterze ustawodawczym 48 i zachowanie tradycyjnych nazw rozporządzeń, dyrektyw i decyzji (art. 249 TWE); Rezygnacji z postanowień odnoszących się do ustanowienia symboli Unii (art. I-8 Traktatu konstytucyjnego), tj. flagi Unii, hymnu Unii i dewizy Unii; 49 Rezygnacji z art. I-6 Traktatu konstytucyjnego, regulującego wyraźnie zasadę pierwszeństwa prawa Unii przed prawem krajowym państw członkowskich. 50 Ponieważ już podczas prac 44 Por. na przykład: Nad Joaniną może jeszcze zagrzmieć, Gazeta Wyborcza z 28 czerwca 2007 r., s. 13. Teraz wojna o Joaninę, Gazeta Wyborcza z 29 czerwca 2007 r., s. 8. Por. punkt 3.3. w niniejszej pracy. 45 Por. Punkty 4 i 12 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 46 Wyraźnie na wyrost wprowadzona do Traktatu konstytucyjnego konstytucjonalizacja reformy UE niosła ze sobą niewiele substancji, a z politycznego punktu widzenia przyniosła istotne szkody. Por. Przyszły Traktat konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne, instytucjonalne i proces decyzyjny w UE. Pod red. J. Barcza, Warszawa 2004, s. 38 i nast.. 47 Punkt 3 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 48 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 63 i nast. 49 Por. Punkt 3 zdanie przedostatnie Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. W punkcie tym nie wymieniono rezygnacji z obchodów Dnia Europy 9 maja i nawiązania do euro (dwa ostatnie akapity art. I-8 Traktatu konstytucyjnego). W proponowanym, nowym art. 3 TUE określającym cele Unii ma natomiast znaleźć się ustęp 3 bis o następującym brzmieniu: Unia ustanawia unię gospodarczą i monetarną, której walutą jest euro. Por. punkt 3) w załączniku 1 do Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 15

16 nad Traktatem konstytucyjnym tego rodzaju regulacja budziła kontrowersje, 51 zdecydowano się dodać do Traktatu deklarację (nr 1), która objaśniała, iż postanowienia tego artykułu odzwierciedlają istniejące orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji. 52 W Mandacie Konferencji Międzyrządowej uzgodniono przyjęcie deklaracji obszerniejszej, w której zostanie wskazane, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo. 53 Niezależnie od tego w Akcie końcowym Konferencji Międzyrządowej zamieszczona będzie opinia Służby Prawnej Rady. 54 W opinii tej podkreśla się, że stosownie do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości pierwszeństwo prawa WE stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, a zasada ta jest nieodłącznie związana ze szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej (nawiązano przy tym do precedensowego wyroku w sprawie Costa v. ENEL z 15 lipca 1964 r.). Następnie w opinii stwierdza się: Fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego traktatu w żaden sposób nie narusza samej zasady i obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. 55 Łatwo zauważyć, że dekonstytucjonalizacja traktatów stanowiących podstawę przyszłej Unii nie ma większego znaczenia prawnego, natomiast może mieć znaczenie dla politycznej percepcji reformy ustrojowej Unii. Podobnie rzecz się miała z konstytucjonalizacją Traktatu konstytucyjnego. Wprowadzenie terminu konstytucja nie zmieniało charakteru Traktatu konstytucyjnego jako umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 48 TUE (traktatu rewizyjnego), miało jednak istotny wpływ na polityczną percepcję proponowanej reformy, 56 przyczyniając się walnie do niepowodzenia całego projektu. Najistotniejszą sprawą pozostaje to, że uzgodniony w Traktacie konstytucyjnym pakiet reform zostaje co do zasady utrzymany. 57 Uzgodnione w Mandacie Konferencji Międzyrządowej modyfikacje i wyjaśnienia, choć miejscami ważne, nie naruszają istoty zamierzonej w Traktacie konstytucyjnym reformy ustrojowej Unii. 50 Artykuł ten miał następujące brzmienie: Konstytucja i prawo przyjęte przez instytucje Unii w wykonywaniu przyznanych jej kompetencji mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s Por. Tamże, s Tamże, s Punkt 4 (oraz przypis 1 do tego punktu) Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 54 Tamże. 55 European Council. Bruksela, 22 czerwca 2007 r. (25.06) /07 JUR 260. Opinia Służby Prawnej dotycząca pierwszeństwa prawa WE. 56 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 37 i nast. 57 Punkt 4 zdanie pierwsze Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 16

17 3. Zasadnicze kierunki reformy instytucjonalnej W stosunku do rozwiązań proponowanych w Traktacie konstytucyjnym, 58 modyfikacje ustalone w Mandacie Konferencji Międzyrządowej dotyczą: 59 zasadnicze sprecyzowania i wyjaśnienia zakresu kompetencji powierzonych Unii oraz relacji i odgraniczenia kompetencji Unii i jej państw członkowskich; podkreślenia szczególnego charakteru Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa i zasadniczych kompetencji państw członkowskich w tej mierze; wzmocnienia roli parlamentów narodowych, zwłaszcza przy monitorowaniu działania zasady subsydiarności; sprecyzowania zakresu obowiązywania Karty Praw Podstawowych; zwiększenia elastyczności działania w ramach Unii, poprzez wprowadzenie dodatkowych mechanizmów uruchamiających wzmocnioną współpracę w PWBiS; wprowadzenia szeregu modyfikacji do pakietu reform instytucjonalnych, w tym zwłaszcza w dziedzinie podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną. W niniejszej pracy omówione zostaną jedynie niektóre aspekty proponowanych modyfikacji instytucjonalnych. 60 Analizę rozpocząć jednak należy od propozycji o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania całej, przyszłej Unii, tj. od przekształcenia jej w organizację międzynarodową Przekształcenie Unii w organizację międzynarodową Utrzymana ma być zasadnicza zmiana ustrojowa polegająca na przekształceniu Unii w jednolitą organizację międzynarodową (tj. nadania Unii osobowości prawnej) 61. W uzupełnionym art. 1 TUE ma znaleźć się nowy (ostatni) akapit o następującym brzmieniu: Podstawę Unii stanowi przedmiotowy Traktat oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zastępuje ona Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym. 62 Wynika z tego jednoznacznie, że przyszła jako organizacja międzynarodowa - Unia obejmie obecne trzy filary UE. Jest to propozycja o znaczeniu fundamentalnym, nie tylko wychodząca naprzeciw oczekiwaniu podniesienia stopnia przejrzystości procesu integracji europejskiej, lecz przede wszystkim prowadząca do umocnienia spójności Unii (zniesienie struktury filarowej, 58 Zwięźle na temat rozwiązań proponowanych w Traktacie konstytucyjnym por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 25 i nast. 59 Por. Punkt 4 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 60 Por. Pozostałe referaty wygłoszone podczas konferencji. 61 Punkt 1 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 62 Por. Punkt 2) w Załączniku 1 (Zmiany w TUE) do Załącznika I. Tamże. 17

18 ujednolicenie procesu decyzyjnego oraz katalogu instrumentów prawnych), a w konsekwencji umożliwiająca efektywniejsze działanie. Mankamentem uzgodnionego mandatu jest jak wspomniano - to, że nie zdecydowano się włączyć Euratomu do przyszłej Unii, a tym samym przeprowadzona reforma zachowa charakter kulejący. Można było pokusić się na pójście krok naprzód w stosunku do Traktatu konstytucyjnego, tym bardziej że zmieniło się w ostatnim czasie (w związku z gwałtowanym wzrostem cen paliwa) nastawienie do pokojowego wykorzystania energii jądrowej (w toku przygotowania Traktatu konstytucyjnego obawiano się, że objęcie Traktatem Euratomu pogorszy szanse na jego ratyfikację). Z punktu zakresu regulacji problem nie jest może najistotniejszy i istnieje możliwość jego ustrojowego rozwiązania na przykład w drodze przekształcenia Euratomu w agencję UE. Powyższa decyzja - nakierowana na przekształcenie Unii w organizację międzynarodową - pociąga za sobą również ważne implikacje polityczne dla postrzegania politycznego Unii. W ten bowiem sposób zostanie jednoznacznie objaśnione, że proces integracji europejskiej przybiera formę prawną organizacji międzynarodowej kreowanej przez państwa na mocy umowy międzynarodowej, w której określone są zadania i struktura tej organizacji. Powinno to położyć kres politycznym spekulacjom, źródłem których są obawy, iż proces ten zmierza w kierunku jakiejś formy państwa ogólnoeuropejskiego kosztem suwerenności państw członkowskich Wyjaśnienia dotyczące podziału kompetencji między Unię i jej państwa członkowskie Ma mocy Traktatu reformującego mają być również przejęte przez TUE i TFUE zasadnicze propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym dotyczące podziału kompetencji między Unię i jej państwa członkowskie. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na to, że nie podjęto słusznie próby nowej klasyfikacji poszczególnych dziedzin kompetencji Unii, zachowując przeprowadzony w Traktacie konstytucyjnym podział (i tak nieco sztuczny) 64 na dziedziny kompetencji wyłącznych (art. I-13), dziedziny kompetencji dzielonej (art. I-14) i dziedziny działań wspierających, koordynujących i uzupełniających (art. I-15). Zaakceptowano również ustalone w Traktacie konstytucyjnym przeniesienie dziedzin (ponad 40) z reżimu jednomyślnego podejmowania decyzji, do zwykłej procedury prawodawczej, w której Rada decyduje większością kwalifikowaną. Dodatkowe sprecyzowanie tych regulacji nie było potrzebne, następuje ono bowiem co do zasady w traktatach rewizyjnych (a więc państwa członkowskie mają w tej dziedzinie pełną kontrolę), natomiast zastosowanie tzw. procedury kładki w tym przypadku - na mocy art. IV-444 Traktatu konstytucyjnego Rada Europejska mogłaby zadecydować, aby w miejsce jednomyślności w Radzie stosować większość kwalifikowaną (art. IV-444 ust. 1), względnie aby zamiast (zaostrzonej) szczególnej procedury prawodawczej zezwolić na stosowanie zwykłej procedury prawodawczej (art. IV-444 ust. 2) jest niezmiernie trudne. 65 Rada Europejska musi stanowić w tych przypadkach jednomyślnie (a więc wszyscy szefowie państw lub rządów muszą wyrazić na taką decyzję zgodę), Parlament Europejski musi wyrazić na nią zgodę kwalifikowaną 63 Por. Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska. Pod red. J. Kranza, Warszawa Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 46 i nast. 65 Por. Art. IV-444 ust. 3 Traktatu konstytucyjnego. Tamże, s

19 większością, a niezależnie od tego parlamenty narodowe mogą bez trudności zablokować podjęcie tego rodzaju decyzji przez Radę Europejską: wystarczy sprzeciw nawet jednego parlamentu narodowego, aby decyzja nie została podjęta. Słusznie natomiast w Mandacie Konferencji Międzyrządowej skoncentrowano się na sprecyzowaniu zasad podziału kompetencji między przyszłą Unią a jej państwami członkowskimi. Sprecyzowanie to obejmuje następujące, główne zagadnienia: Zasada kompetencji powierzonych (zawarta w obecnym art. 5 akapit pierwszy i sprecyzowana w art. 7 akapit drugi TWE) zostanie sprecyzowana tak w postanowieniach przyszłego TUE, jak TFUE: sama ta zasada ma być dopełniona licznymi sprecyzowaniami ; i tak nowy art. 3 TUE, określający cele Unii, zawierać będzie w ust. 5 stwierdzenie, że Unia dąży do osiągnięcia swoich celów właściwymi środkami, w zależności od zakresu kompetencji przyznanych jej na mocy Traktatów 66 ; w nowym art. 4 TUE, odnoszącym się do stosunków między Unią a jej państwami członkowskimi zostanie (w ust. 1) podkreślone, że kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do państw członkowskich 67 ; w artykule 6 TUE, który odnosi się m.in. do Karty Praw Podstawowych oraz w załączonych protokołach i deklaracjach objaśniony zostaje zakres obowiązywania Karty; 68 do artykułu TUE dotyczącego osobowości prawnej Unii dodana zostanie deklaracja objaśniająca, że posiadanie przez Unię osobowości prawnej w żaden sposób nie upoważnia Unii do stanowienia lub działania wykraczającego poza kompetencje powierzone jej przez państwa członkowskie w Traktatach 69 ; w artykule TFUE dotyczącym kompetencji Unii zostanie wyjaśnione, iż w przypadku gdy Unia postanowi zaprzestać wykonywania swoich kompetencji, państwa członkowskie mogą ponownie w odpowiednim zakresie kompetencje te wykonywać; 70 w dołączonej deklaracji 71 określona jest procedura działania w takim przypadku; odrębny Protokół 72 ma wyjaśniać w odniesieniu do kompetencji dzielonych, że w sytuacji gdy Unia podjęła działania w pewnej dziedzinie, zakres tego wykonywania kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny ; 66 Punkt 3) w Załączniku 1(Zmiany w TUE) do Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 67 Punkt 4) w Załączniku 1(Zmiany w TUE) do Załącznika I. 68 Punkt 5) ) w Załączniku 1(Zmiany w TUE) do Załącznika I. Szczegółowo: A. Wyrozumska w swoim referacie. 69 Przypis 8 do punktu 16 w Załączniku I. Tamże. 70 Punkt 19 lit b) Załącznika I. Tamże. 71 Przypis 10 lit. a) do punktu 19 lit b) Załącznika I. Tamże. 72 Przypis 10 lit. b) do punktu 19 lit b) Załącznika I. Tamże. 19

20 w artykule TFUE dotyczącym działań wspierających, koordynujących i uzupełniających dokonane zostaną takie modyfikacje, aby podkreślić, iż Unia w tym przypadku wspiera, koordynuje i uzupełnia działanie podejmowane przez państwa członkowskie; 73 Sprecyzowano podział kompetencji (a zwłaszcza zachowanie przez państwa zasadniczych uprawnień) w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. 74 Nowa treść ustępu 1 art. 11 TUE w akapicie pierwszym określa kompetencje Unii w dziedzinie WPZiB jako obejmujące wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i wszelkie sprawy dotyczące bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obrony, która może prowadzić do wspólnej obrony. 75 W akapicie drugim wprowadza jednak wyraźne zastrzeżenie, że WPZiB podlega szczególnym procedurom. Te szczególne procedury wyrażają się w tym, że po pierwsze Rada Europejska i Rada stanowią w ramach WPZiB jednomyślnie (chyba że Traktaty przewidują co innego); po drugie nie jest możliwe przyjmowanie w dziedzinie WPZiB aktów prawodawczych; po trzecie Wysoki Przedstawiciel, realizujący WPZiB może działać jedynie zgodnie z Traktatami, a szczególna rola Parlamentu Europejskiego i Komisji jest określona Traktatami ; po czwarte co do zasady Trybunał Sprawiedliwości UE nie ma właściwości w odniesieniu do postanowień dotyczących WPZiB, z wyjątkiem przestrzegania postanowień odnoszących się do rozgraniczenia kompetencji (art. III-308 Traktatu konstytucyjnego) i właściwości do kontrolowania legalności aktów prawnych nakładających sankcje na jednostki (art. III-376 akapit drugi Traktatu konstytucyjnego). Dodatkowe objaśnienia zawierać ma specjalna deklaracja. 76 Ma ona zawierać trzy istotne wyjaśnienia: po pierwsze że postanowienia dotyczące WPZiB, w tym odnoszące się do Wysokiego Przedstawiciela oraz Służby Działań Zewnętrznych nie będą miały wpływu na obowiązującą podstawę prawną, obowiązki i uprawnienia każdego państwa członkowskiego w odniesieniu do formułowania i prowadzenia swojej polityki zagranicznej, krajowej służby dyplomatycznej, stosunków z państwami trzecimi oraz uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych, w tym na członkostwo państwa członkowskiego w Radzie Bezpieczeństwa ONZ ; 77 po drugie w deklaracji wskazuje się, że postanowienia dotyczące WPZiB nie przyznają nowych uprawnień Komisji do inicjowania decyzji, ani nie zwiększają roli Parlamentu Europejskiego; 78 po trzecie deklaracja powtarza znane zastrzeżenie, że WPZiB nie przesądza o szczególnym charakterze polityki bezpieczeństwa i obrony poszczególnych państw członkowskich. 79 Wszystkie te propozycje w zasadzie mieszczą się w ramach dotychczasowej praktyki, są wyjaśnieniami rozsądnymi, a w każdym razie nie będą hamowały rozwoju WPZiB. 73 Punkt 19 lit. c) Załącznika I. Tamże. 74 Punkt 15 Załącznika I. Tamże. 75 Punkt 8) Załącznika 1 (Zmiany w TUE) do Załącznika I. Tamże. 76 Przypis 22 do punktu 8) Załącznika 1 (Zmiany w TUE) do Załącznika I. Tamże. 77 W ten sposób zareagowano chyba na obawy jakie pojawiły się w Wielkiej Brytanii, iż umocnienie WPZiB może mieć wpływ na członkostwo w Radzie Bezpieczeństwa. Obawy o tyle bezpodstawne, że o członkostwie w Radzie Bezpieczeństwa decyduje Karta NZ, a nie traktaty stanowiące UE. 78 Chodzi tutaj o potwierdzenie przynależności prawa inicjatywy legislacyjnej w WPZiB do państw członkowskich oraz położenie kresu usiłowaniom Parlamentu Europejskiego nakierowanym na uzyskanie wpływu na WPZiB poprzez kontrolowanie wydatków z budżetu wspólnotowego (co było już przedmiotem napięć w przeszłości). 79 Chodzi tu w pierwszym rzędzie o zagwarantowanie polityki państw wieczyście neutralnych względnie prowadzących politykę neutralności. 20

21 Sprecyzowano podział kompetencji w ramach PWBiS. W art. 4 TUE, odnoszącym się do stosunków między Unią a jej państwami członkowskimi, w ust. 2 określającym zasady tych relacji, dodano postanowienie W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie (wyłącznej) odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego. 80 W obszarach dotyczących współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej wprowadzono szczególne wentyle bezpieczeństwa. Polegają one na tym, iż w pierwszym przypadku 81 jeśli przy rozpatrywaniu projektu aktu prawnego państwo członkowskie uzna, że akt naruszałby podstawowe aspekty jego systemu sądownictwa karnego, to projekt taki jest przekazywany Radzie Europejskiej; o ile osiągnie ona konsensus w danej sprawie, procedura prawodawcza w Radzie jest kontynuowana; w przypadku natomiast braku jednomyślności, co najmniej jedna trzecia państw członkowskich może uruchomić wzmocnioną współpracę w dziedzinie objętej projektowanym aktem. W sprawach natomiast dotyczących współpracy policyjnej, 82 grupa złożona co najmniej z jednej trzeciej państw członkowskich może wystąpić z wnioskiem o przekazanie projektu Radzie Europejskiej; w przypadku osiągnięcia konsensu w Radzie Europejskiej procedura prawodawcza w Radzie jest kontynuowana; przy braku konsensusu w Radzie Europejskiej grupa złożona co najmniej z jednej trzeciej państw członkowskich może uruchomić wzmocnioną współprace w obszarze objętym kwestionowanym projektem. 83 Sprecyzowano działanie klauzuli elastyczności (obecny art. 308 TWE). 84 Już w toku przygotowania Traktatu konstytucyjnego stosowanie tej klauzuli budziło kontrowersje. W Traktacie konstytucyjnym zachowano jednak art. 308 TWE (art. I-18 ust. 1). Wprowadzono jednak dodatkowy mechanizm kontrolny, który miałby polegać na tym, że Komisja Europejska zwraca uwagę parlamentom narodowym na propozycje oparte na niniejszym artykule w ramach procedury kontroli zasady pomocniczości (art. I-18 ust. 3). Mimo pewnej niejednoznaczności powyższych postanowień, przeważała interpretacja, iż przy stosowaniu klauzuli elastyczności parlamenty miałyby uprawnienia przyznane im w ramach procedury kontroli zasady subsydiarności. 85 Z uzgodnień zawartych w Mandacie nie wynika, aby problem ten został sprecyzowany. Skupiono się natomiast na kwestiach następujących: po pierwsze wyraźnie zostało zastrzeżone (ma być dodany do stosownego artykułu nowy ustęp), że klauzula ta nie może służyć za podstawę osiągania celów związanych z WPZiB ; 86 po drugie - odrębna deklaracja odnosząca się do tego artykuł stwierdza dodatkowo, że w dziedzinie WPZiB nie mogą być przyjmowane akty prawodawcze; 87 po trzecie - druga odrębna deklaracja wyjaśnia, iż klauzula elastyczności nie może służyć rozszerzaniu zakresu uprawnień Unii poza ogólne ramy stworzone postanowieniami traktatów oraz poza postanowienia określające zadania i działania Unii, w szczególności ; podkreśla się również, że klauzula elastyczności nie może być wykorzystywana jako podstawa przyjęcia 80 Punkt 4) w Załączniku 1 (Zmiany w TUE) do Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 81 Punkt 2 lit. c) w Załączniku 2 (Zmiany w TWE) do Załącznika I. Tamże. 82 Punkt 2 lit. d) w Załączniku 2 (Zmiany w TWE) do Załącznika I. Tamże. 83 Por. Punkt 3.6. niniejszej pracy 84 Punkt 19 lit. w) Załącznika I. Tamże. 85 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s Punkt 19 lit. w) Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 87 Przypis 13 punkt 1) do punktu 19 lit. w) Załącznika I. Tamże. 21

22 przepisów, które skutkowałyby, w istocie, zmianą Traktatów z pominięciem procedury, którą te Traktaty w tym celu przewidują. 88 W sumie są to uzgodnienia odzwierciedlające orzecznictwo ETS. Nowym elementem są bariery odnoszące się do WPZiB. Mają one znaczenie, WPZiB zostanie bowiem co do zasady objęta reżimem jednolitej organizacji międzynarodowej, Unii. Uzgodnione w Mandacie Konferencji Międzyrządowej rozwiązania mają głównie charakter objaśniający i nawiązują do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości WE w tej mierze. Ciekawym nowym elementem jest propozycja, aby stwierdzić wyraźnie, że ewentualne zmiany postanowień traktatów stanowiących Unię mogą być nakierowane nie tylko na rozszerzenie jej kompetencji, lecz również na ograniczenie kompetencji Unii 89 oraz że w ramach kompetencji dzielonych istnieje możliwość powrotu do wykonywania stosownych kompetencji przez państwa członkowskie w przypadku jeżeli ze względu na poszanowanie zasady pomocniczości i proporcjonalności Unia zrezygnowałaby z wykonywania danych kompetencji (deklaracja określa mechanizm podejmowania decyzji w takim przypadku). 90 Z formalnego punktu widzenia możliwości takie mieszczą się w ramach dopuszczanych powszechnym prawem międzynarodowym, tj. gdyby państwa członkowskie taką wolę polityczną wykazały, to mogłyby stosowną decyzję ograniczającą kompetencje Unii podjąć również w obecnych warunkach, w toku rewizji traktatów stanowiących Unię. Podobnie rzecz by się miała w przypadku odstąpienia przez Unię z wykonywania uprawnień w ramach kompetencji dzielonych. Z punktu natomiast widzenia percepcji politycznej reformy ustrojowej Unii jest to istotny zabieg wyjaśniający Formuła podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną Po bardzo trudnych negocjacjach uzgodniono formułę podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną. 91 Zgodnie z przewidywaniem 92 przyjęty kompromis przejmuje zasadę tzw. podwójnej większości, zaproponowaną w Traktacie konstytucyjnym. 93 Uzgodnione okresy przejściowe, m.in. dotyczące działania obecnie obowiązującego w tej mierze systemu (wprowadzonego na mocy Traktatu z Nicei) do 2014 r. oraz możliwości odwołania się do tego systemu przez każde z państw członkowskich przez kolejne trzy lata (tj. do roku 2017) mają umożliwić ewolucyjne przejście do nowego systemu opartego na zasadzie tzw. podwójnej większości. W sumie uzyskano kompromis rozsądny, akceptowalny dla Polski Przypis 13 punkt 2) do punktu 19 lit. w) Załącznika I. Tamże. 89 Punkt 16 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 90 Punkt 19 lit. b) przypis 10 (projekt deklaracji, która miałaby zostać dołączona do traktatów). Tamże. 91 Por. Punkt 13 załącznika I. Tamże. 92 Por. J. Barcz, P. Swieboda, Opinia w sprawie formuły podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną (Warszawa, dnia 15 czerwca 2007 r.). Opinia powstała na podstawie dyskusji podczas spotkania pt. Na drodze ku nowemu traktatowi dla UE w przededniu posiedzenia Rady Europejskiej, które zostało zorganizowane w dniu 14 czerwca 2007 roku przez Centrum Strategii Europejskiej demoseuropa, Niezależny Instytut Prawa Międzynarodowego i Europejskiego, Katedrę Prawa Europejskiego SGH i Katedrę Prawa Międzynarodowego i Prawa UE WSPiZ im. L. Koźmińskiego. 93 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 68 i nast. 94 Por. Referat wygłoszony przez J. Kranza. 22

23 Natomiast nieco więcej uwagi należy poświęcić tzw. formule z Joaniny/Janiny ze względu na jej pośrednie powiązanie z innymi modyfikacjami instytucjonalnymi oraz kontekst dyskusji politycznej. Formuła ta została istotnie zmodyfikowana w stosunku do propozycji zawartej w Traktacie konstytucyjnym, co interpretowane jest jako wyjście naprzeciw postulatom Polski (której propozycja tzw. systemu równego wpływu pierwiastkowa nie została zaakceptowana przez większość pozostałych państw członkowskich). 95 Formuła ta prezentowana była w Polsce zaraz po zakończeniu spotkania Rady Europejskiej jako główny mechanizm blokowania decyzji. 96 Pojawiły się też sugestie, iż Mandat zamieszczony jako załącznik do Konkluzji nie w pełni oddaje uzgodniony kompromis, który miałby zawierać również rozwiązanie polegające na odłożeniu na dwa lata projektu decyzji, w stosunku do której państwa członkowskie skutecznie powołały się na formułę Joaniny/Janiny. 97 Główną myślą tej formuły, zastosowanej po raz pierwszy w marcu 1994 r. w kontekście rozszerzenia UE w 1995 r., było spowodowanie kontynuowania debaty nad projektem aktu prawnego, w przypadku, gdy grupa państw sprzeciwiających się jego przyjęciu nie jest w stanie osiągnąć tzw. mniejszości blokującej, ale stanowi poważny potencjał w ramach tej mniejszości. W końcowej fazie negocjacji akcesyjnych, które prowadziły do rozszerzenia UE 1 stycznia 1995 r. o Austrię, Finlandię i Szwecję doszło do przesilenia przy ważeniu głosów i ustalania progu tzw. mniejszości blokującej. Po relatywnym przeliczeniu tego progu (podniesienia z 23 do 26 głosów, których zebranie byłoby konieczne do zablokowania decyzji) okazało się, że duże państwa tracą możliwość budowania tzw. trójek blokujących, co spowodowała protesty zwłaszcza Wielkiej Brytanii i Hiszpanii. 98 Ustalony podczas prezydencji Grecji w Janinie/Joaninie kompromis zakładał, 99 że jeśli państwa nie zgadzające się na podjęcie decyzji nie są w stanie zbudować tzw. mniejszości blokującej (tj. zebrać co najmniej 26 głosów), ale łącznie zgromadzą między 23 a 25 głosów, to w rozsądnym czasie poszukiwane jest zadowalające rozwiązanie. Rozwiązanie takie mogło być przyjęte przez Radę przy zebraniu co najmniej 68 głosów (kwota konieczna do podjęcia decyzji w zwykłej procedurze wynosiła 62 głosy na 87). Rozsądny czas wyznaczany miał być ramami normalnych procedur, tj. według regulaminu Rady głosowania przeprowadza się na wniosek przewodniczącego Rady. Musi on przeprowadzić głosowanie, jeżeli zażąda tego zwykła większość członków Rady. Pierwotna formuła Joaniny/Janiny zmuszała więc wszystkie państwa do większych ustępstw, zważmy bowiem, iż do podjęcia decyzji należało zebrać więcej głosów niż w normalnej procedurze. Nie było przy tym żadnych ustalonych terminów odwlekania podjęcia decyzji, należało trzymać się normalnych ram podejmowania decyzji, a w końcowym efekcie zwykła większość członków Rady (państw) mogła zadecydować o przeprowadzeniu głosowania. O ile wiadomo, formuła Joaniny/Janiny nigdy w praktyce nie została powołana Punkt 13 załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 96 Liczne wypowiedzi polityków, omawiane na przykład w: Nad Joaniną może jeszcze zagrzmieć, Gazeta Wyborcza z 28 czerwca 2007 r.; PO: Czas Fotygi się skończył, Gazeta Wyborcza z 5 lipca 2007 r. 97 Liczne wypowiedzi polityków, omawiane na przykład w: Czy premier znał ustalenia dyplomatów, Rzeczpospolita z 4 lipca 2007 r. 98 Por. Ch. Thun-Hohenstein, F. Cede, Europarecht. Das Recht der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung des EU-Beitritts Österreichs, Wien 1995, s. 111/ Decyzja Rady z 29 marca 1994 r. w sprawie podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną, Dz.Urz. WE 1994 C 105/ Por. Ch. Thun-Hohenstein, F. Cede, Europarecht. Das Recht der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung des EU-Beitritts Österreichs, Wien 1999 (III wydanie), s

24 Do formuły z Joaniny/Janiny sięgnięto ponownie podczas Konferencji Międzyrządowej 2003/2003, po przesileniu w grudniu 2003 r. w związku z kontrowersjami dotyczącym zaproponowanej przez Konwent tzw. podwójnej większości. 101 Za sprawą m.in. negocjatorów polskich zmodyfikowano nie tylko progi w ramach tzw. podwójnej większości, lecz również uzupełniono ją specyficznym rodzajem formuły z Joaniny/Janiny. Istota nowej formuły polegała na tym, 102 iż jeżeli państwa nie zgadzające się na podjęcie decyzji zebrały co najmniej trzy czwarte liczby państw lub trzy czwarte potencjału demograficznego niezbędnego do stworzenia tzw. mniejszości blokującej, to Rada musiałaby nadal omawiać sprawę w rozsądnym terminie, aż do osiągnięcia zadowalającego rozwiązania. Podobnie jak w przypadku formuły pierwotnej nie określono ram czasowych (działały by więc ogólne wskazane wyżej regulacje), niemniej jednak istotna modyfikacja polegała na tym, że sięgnięcie do tego mechanizmu nie powodowało zwiększenia progów potrzebnych do podjęcia decyzji (ani progu liczby państw, ani progu demograficznego). W tym znaczeniu można mówić o pewnym osłabieniu formuły z Joaniny/Janiny w pierwotnej wersji. Druga istotna modyfikacja polegała na tym, że formuła miała mieć charakter prowizoryczny, tj. miała być stosowana do roku 2014 i wygasnąć, o ile Rada nie zadecydowałaby inaczej. 103 Również w tym przypadku proponowana w ostatecznym tekście Traktatu konstytucyjnego 104 formuła miała służyć przede wszystkim przymuszeniu państw do osiągnięcia kompromisu i podjęcia decyzji, a nie do blokowania procesu decyzyjnego. Jako element kompromisu, mającego wychodzić naprzeciw oczekiwaniom polskich negocjatorów, zmierzających do umocnienia pozycji decyzyjnej Polski, zwłaszcza wobec pozostałych dużych państw członkowskich (w gruncie chyba osłabienia pozycji decyzyjnej Niemiec), do formuły z Joaniny/Janiny sięgnięto w Mandacie Konferencji Międzyrządowej. 105 W okresie przejściowym formuła ta miałaby działać według mechanizmu proponowanego w deklaracji nr 5 dołączonej do Traktatu konstytucyjnego. Natomiast od 31 marca 2017 r. formuła ta nabrała by trwałego charakteru (istotna zmiana w stosunku do propozycji zawartej w Traktacie konstytucyjnym) i byłoby ją łatwiej uruchomić wystarczyć ma bowiem zebranie co najmniej 55% ludności lub co najmniej 55% liczby państw niezbędnej do stworzenia tzw. mniejszości blokującej. Zważmy, że w tym przypadku również nie uzgodniono nawiązania do pierwotnej formuły z Joaniny/Janiny, tj. zwiększenia jednego z progów (lub obu), jeżeli mechanizm zostanie uruchomiony co bez wątpienia podniosłoby jej potencjalną efektywność. Jak wspomniano, po stronie polskiej zaczęto podnosić, iż sformułowania zawarte w Mandacie nie odzwierciedlają w pełni osiągniętych ustaleń, ponieważ miałyby one zawierać również możliwość blokowania podjęcia kwestionowanej decyzji nawet przez dwa lata, jeżeli mechanizm 101 Por. J. Barcz, Między formułą nicejską a podwójną większością ramy prawne możliwego kompromisu (w:) Przyszły Traktat konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne..., s. 288/ Por. deklaracja nr 5 dołączona do Traktatu konstytucyjnego. Tekst w: Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 830 i nast. 103 Art. 4 decyzji nr 5. Tamże. 104 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 68 i nast. 105 Akapit drugi w punkcie 13 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 106 Można sobie wyobrazić na przykład zwiększenie liczby państw koniecznych do podjęcia decyzji do 72%, jak to ma miejsce w Traktacie konstytucyjnym (i zostanie przejęte przez Traktat reformujący w odniesieniu do obszarów szczególnie wrażliwych. Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s

25 formuły z Joaniny/Janiny zostałby uruchomiony. Z kolei negocjatorzy innych państw biorących udział w ustalaniu formuły istnienie tego rodzaju procedury kwestionują. 107 Jak się wydaje, rzecz cała polega chyba na nieporozumieniu. Mechanizm formuły z Joaniny/Janiny mógłby mieć zastosowanie przede wszystkim w toku tzw. zwyczajnej procedury prawodawczej (zbliżonej do obecnej procedury współdecydowania na mocy art. 251 TWE). Przyjmowanie aktu prawnego w toku tej procedury trwa zwykle około dwa i pół roku 108 (mieści się więc w tym przeciętnym czasie procedury podejmowania decyzji oczekiwanie polskich negocjatorów). Należy zwłaszcza zwrócić uwagę, że TWE nie określa żadnych terminów dla pierwszego czytania projektu aktu prawnego tak w Parlamencie Europejskim, jak i w Radzie) 109, natomiast w drugim czytaniu terminy w obu przypadkach wynosi maksimum 4 miesiące, 110 a procedura mediacyjny może trwać najwyżej osiem tygodni 111. Byłoby może celowe, aby deklaracja zastępująca deklarację nr 5 (dołączoną do Traktatu konstytucyjnego) precyzowała sposób włączenia formuły z Joaniny/Janiny do procedury podejmowania decyzji w Radzie, choć z drugiej strony wydanie opinii przez Parlament Europejski w ramach pierwszego czytania trwa przeciętnie osiem miesięcy, 112 a pierwsze czytanie projektu aktu prawnego w Radzie trwa przeciętnie 15 miesięcy 113 : jest więc dosyć czasu na poszukiwanie zadowalającego rozwiązania. W odniesieniu natomiast do innych przypadków, w których Rada bądź Rada Europejska będzie decydowała większością kwalifikowaną uruchomienie mechanizmu z formułą Joaniny/Janiny ma raczej marginalne znaczenie. Chodzi to bowiem głównie bądź o różnego rodzaju decyzje o charakterze wykonawczym, bądź decyzje istotne lecz wówczas można powołać się zwykle na mechanizm znacznie bardziej efektywny w porównaniu do formuły z Joaniny/Janiny: można bowiem doprowadzić do tego, że decyzja musi być podjęta jednomyślnie. Samą formułę z Joaniny/Janiny i jej utrwalenie należy oceniać pozytywnie. Jej celem zasadniczym jest bowiem konstruktywne przymuszenie państw członkowskich do osiągnięcia kompromisu. Natomiast zamiary osłabienia Niemiec w procesie decyzyjnym od początku wypadały nieco kuriozalnie (nota bene przy uważnej analizie wszystkich proponowanych systemów głosowania, zwłaszcza jeśli analizie podane są tzw. mniejszości blokujące), prowadziły bowiem z jednej strony do potencjalnego osłabienia wszystkich dużych państw. Z drugiej zaś strony wszelkie ułatwienia w blokowaniu decyzji, a w tym przypadku uruchomieniu mechanizmu z formułą z Joaniny/Janiny siłą rzecz obejmują nie tylko Polskę, lecz równie pozostałe państwa. Jeśli więc popatrzymy na przykład - na wymóg zebrania 55% ludności koniecznej do zbudowania tzw. mniejszości blokującej (co oznacza zebranie około 19% potencjału demograficznego Unii), to Niemcy (ok. 18% potencjału demograficznego Unii) bez wątpienia będą w stanie uruchomić ten mechanizm znacznie łatwiej, niż pozostałe duże państwa członkowskie (Wielka Brytania niecałe 13%, Francja nieco ponad 12%, Włochy prawie 12%, Hiszpania niecałe 9%), w tym Polska (niecałe 8%). 107 Stanowiska te są omówione na przykład w: Czy premier znał ustalenia dyplomatów, Rzeczpospolita z 4 lipca 2007 r. 108 Por. Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzędnika administracji publicznej. Pod red. A. Ambroziaka, M. Mieleckiej, K. Ostrzyniewskiej i I. Woickiej, UKIE-Warszawa 2005, s Tamże, s Tamże, s Tamże, s Tamże, s Tamże, s

26 Z punktu widzenia blokowania podjęcia decyzji znacznie istotniejsze jest wprowadzenie wzmocnionego (w stosunku do Traktatu konstytucyjnego) systemu monitorowania przez parlamenty narodowe działania zasady subsydiarności 114 (co w dyskusjach politycznopublicystycznych w Polsce związanych z uzgodnionym Mandatem Konferencji Międzyrządowej zupełnie przeoczono) Umocnienie roli parlamentów narodowych Niezmiernie ważne dla umocnienia legitymacji demokratycznej Unii jest przejęcie z Traktatu konstytucyjnego postanowień odnoszących się do roli parlamentów narodowych. 115 Proponowane modyfikacje dotyczą: po pierwsze dodania nowego artykułu do TUE, który wylicza możliwości działania parlamentów narodowych w ramach UE; po drugie znaczącego umocnienia systemu monitorowania subsydiarności. działania zasady W Mandacie Konferencji Międzyrządowej zawarta jest propozycja umocnienia systemu monitorowania działania zasady subsydiarności w następujący sposób: 116 Wskazanie przez część parlamentów narodowych (zaproponowano przedłużenie terminu na wydanie przez parlamenty narodowe uzasadnionej opinii z sześciu do ośmiu tygodni) - zwykłą większością przyznanych parlamentom narodowym głosów 117, że projekt unijnego aktu prawnego budzi wątpliwości z punktu widzenia zasady subsydiarności 118 ma powodować, iż Komisja ponownie analizuje projekt a następnie postanawia o jego utrzymaniu, zmianie lub wycofaniu. Jeżeli Komisja utrzymuje wniosek musi przedstawić uzasadnioną opinię w tej sprawie. Następnie uzasadniona opinia Komisji wraz z uzasadnionymi opiniami parlamentów narodowych przekazywane są Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, które mają je uwzględniać w toku procedury prawodawczej. Dalszą konsekwencją wszczęcia zaproponowanej procedury byłoby to, iż jeżeli przed zakończeniem pierwszego czytania w ramach zwykłej procedury prawodawczej (przypominającej obecną procedurę współdecydowania na mocy art. 251 TWE) większością głosów wynoszącą 55% członków Rady lub większością głosów oddanych w Parlamencie Europejskim stwierdzono by, że projekt aktu prawnego nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, projekt taki nie byłby dalej rozpatrywany. 114 Por. Punkt następny w niniejszej pracy. 115 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 50 i nast. 116 Punkt 11 załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. Stosowne zmianie miałyby ulec oba protokoły załączone do Traktatu konstytucyjnego: Protokół nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej i Protokół nr 2 w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności. 117 W Protokole nr 2 dołączonym do Traktatu konstytucyjnego należało zgromadzić zasadniczo 1/3 głosów (względnie 1/4 gdy projekt aktu prawnego dotyczył PWBiS). Każdy z parlamentów narodowych miałby dysponować dwoma głosami, w przypadku parlamentu dwuizbowego każda z izb miałaby do dyspozycji jeden głos. Podział głosów nie został zmieniony w Mandacie Konferencji Międzyrządowej. 118 Treść tej zasady patrz : akapit drugi art. 5 TWE. 26

27 Byłby to niezmiernie ważny mechanizm blokujący podjęcie decyzji w ważnych i wrażliwych dziedzinach (objętych tzw. kompetencjami dzielonymi 119 i tzw. kompetencjami do działań wspierających, koordynujących i uzupełniających 120 ). Zważyć bowiem należy, że do odrzucenia projektu aktu prawnego w tym trybie wystarczy spełnienie kryterium liczby państw (nie jest potrzebne spełnienie kryterium demograficznego), co pozwala na większą elastyczność w budowaniu koalicji. Również formuła zwykłej większości w Parlamencie Europejskim daje zupełnie nowe możliwości (w ramach procedury współdecydowania na podstawie art. 251 TWE Parlament Europejski decyduje większością kwalifikowaną podobnie w ramach nowej, zwykłej procedury prawodawczej 121 ). Naturalnie, przesłanką konieczną uruchomienia tego mechanizmu jest wszczęcie całej procedury przez parlamenty narodowe. Jest to więc mechanizm, który może doprowadzić do zablokowania przyjęcia aktu prawnego i to jak wspomniano w ważnych i wrażliwych dziedzinach. Z tego punktu widzenia jest to procedura znacznie mocniejsza, niż tak gorąco dyskutowany w Polsce mechanizm związany z formułą z Joaniny/Janiny, który nota bene ma zupełnie inne przeznaczenie niż blokowanie podjęcia decyzji. służy bowiem w pierwszym rzędzie przymuszeniu do uzgodnienia kompromisu i podjęcia decyzji. Można jedynie wyrazić zdziwienie, że wzmocniony mechanizm monitorowania zasady subsydiarności umknął uwadze polityków i dziennikarzy w Polsce, prezentujących i oceniających ustalenia spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. Wreszcie po trzecie parlamenty narodowe zachowują wszystkie, niezmiernie istotne kompetencje przyznawane im przez Traktat konstytucyjny, dotyczące m.in. monitorowania działań w ramach PWBiS, 122 kontroli stosowania tzw. procedur kładek, 123 kontroli stosowania zasady elastyczności, 124 otrzymywania informacji o wniosku o członkostwo w Unii. 125 Dodano ważną kompetencją parlamentów narodowych, dotyczącą kontroli zastosowania tzw. procedury kładki w przypadku, gdyby Rada miała zadecydować o rezygnacji ze specjalnej procedury prawodawczej na rzecz zwykłej procedury prawodawczej w określonej dziedzinie prawa rodzinnego mającego skutki transgraniczne (nowy ustęp 3 w art. III-269 Traktatu konstytucyjnego). Wówczas o stosownym wniosku w sprawie podjęcia przez Radę decyzji muszą być powiadomione parlamenty narodowe. Sprzeciw nawet jednego z nich (w terminie sześciu miesięcy od powiadomienia) sprawiałby, że decyzja Rady nie mogłaby zostać podjęta. 126 Krytycznie odnotować należy, że w Mandacie nie zmieniono niestety propozycji zawartych w Traktacie konstytucyjnym, wyłączających całkowicie możliwość monitorowania przez parlamenty narodowe działań podejmowanych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. 127 Dziwić może również, że Mandat nie wprowadził obowiązku informowania parlamentów narodowych o wniosku w sprawie dobrowolnego wystąpienia z Unii 128 oraz o 119 Por. Art. I-14 Traktatu konstytucyjnego. 120 Por. Art. I-15 i art. I-17 Traktatu konstytucyjnego. 121 Por. Art. I-34 i art. III-396 Traktatu konstytucyjnego. 122 Por. Art. III-260, art. III276 i art. III-273 Traktatu konstytucyjnego. 123 Por. Art. IV-442 i art. IV-444 Traktatu konstytucyjnego. 124 Por. Art. I-18 ust. 2 Traktatu konstytucyjnego (obecny art. 308 TWE). 125 Por. Art. I-58 Traktatu konstytucyjnego; art. 49 TUE w wersji proponowanej w Mandacie punkt 9) załącznika 1 do załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 126 Por. punkt 2) lit. b) ostatni akapit Załącznika 2 do Załącznika I. Tamże. 127 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s Por. Art. I-60 Traktatu konstytucyjnego. 27

28 wszczęciu procedury wobec państwa członkowskiego, które narusza w sposób poważny podstawowe wartości Unii. 129 W obu tych przypadkach materia regulacji przemawia jednoznacznie za tym, aby parlamenty narodowe stosowną informację otrzymały, propozycje zaś zawarte w Traktacie konstytucyjnym, omijające parlamenty narodowe, poddane zostały krytyce. 130 Na propozycje odnoszące się do roli parlamentów narodowych w procesie integracji europejskiej - zawarte w Traktacie konstytucyjnym i przejęte oraz wzmocnione w zawartych w Mandacie propozycjach dotyczących Traktatu reformującego należy zwrócić szczególną uwagę. Prowadzą one bowiem do rzeczywistego, istotnego umocnienia legitymacji demokratycznej Unii oraz wyjaśnienia relacji Unii z jej państwami członkowskimi przy wykonywaniu kompetencji szczególnie wrażliwych. Z drugiej strony - sprawie tej prawie nie poświęcano uwagi w debatach politycznych w Polsce nad reformą ustrojową Unii Umocnienie ochrony praw podstawowych 132 Istotne jest przejęcie z Traktatu konstytucyjnego propozycji, aby stworzyć podstawę prawną dla przystąpienia przyszłej Unii do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. 133 Jest to dla podniesienia spójności i efektywności europejskiego systemu ochrony praw człowieka decyzja fundamentalna. Dziwić może nieco, iż uzupełniono tę propozycję o konieczność ratyfikowania umowy UE o przystąpieniu Unii do EKPCz również przez państwa członkowskie (które wszystkie są stronami Konwencji). Rada ma natomiast stanowić jednomyślnie w sprawie zawarcia tej umowy. Równie istotne jest zachowanie Karty Praw Podstawowych w ramach prawnych traktatów nie znajdzie się ona w samym tekście traktatów (jak to miało miejsce w przypadku Traktatu konstytucyjnego), lecz stanie się załącznikiem, mającym taką samą wartość prawną jak Traktaty. 134 Zakres obowiązywania KPP ma zostać wyjaśniony w dołączone deklaracji. 135 Polska złożyła odrębną deklarację, zastrzegającą kompetencję państw członkowskich w zakresie moralności publicznej, prawa rodzinnego, a także ochrony godności ludzkiej i poszanowania fizycznej i moralnej integralności człowieka. 136 Natomiast zastrzeżenia Wielkiej Brytanii wobec KPP, wynikające ze specyfiki jej systemu prawnego, znalazły wyraz w specjalnym protokole. 137 Polska obok Irlandii 138 zastrzegła sobie możliwość przystąpienia do tego protokołu, co budzi uzasadnione wątpliwości. 129 Por. Art. I-59 Traktatu konstytucyjnego. 130 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s Por. Poznaj Traktat konstytucyjny. Demokratyzacja i wzmocnienie legitymacji Unii Europejskiej. Materiały z konferencji zorganizowanej przez Departament UE MSZ i Katedrę Prawa Europejskiego SGH, Warszawa Szczegółowo: referat A. Wyrozumskiej. 133 Punkt 19 lit. s) załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 134 Proponowany (nowy) art. 6 ust. 1 TUE. Punkt 5 załącznika 1 do załącznika I. Tamże. 135 Tamże (przypis 17). 136 Tamże (przypis 18). 137 Tamże (przypis 19). 138 Irlandia podała do wiadomości, że nie skorzysta z tego zastrzeżenia i zwiąże się KPP na zasadach ogólnych. Por. Dublin akceptuje Karę Praw Podstawowych, Gazeta Wyborcza z 9 lipca 2007 r., s

29 3.6. Rozszerzenie elastyczności wewnątrz Unii Mandat Konferencji Międzyrządowej zawiera ustalenia przenoszące z Traktatu konstytucyjnego regulacje dotyczące wzmocnionej współpracy. Ma zostać jedynie podwyższony próg liczby państw, niezbędny do uruchomienia wzmocnionej współpracy z 8 do Jest to następstwem zwiększenia liczby państw członkowskich, choć chyba nie tylko, liczba bowiem ośmiu państw członkowskich została ustalona w ramach pakietu nicejskiego, obejmującego 27 państw, a więc uwzględniającego członkostwo Bułgarii i Rumunii. Tak więc chodzić może o pewne utrudnienie w podjęciu wzmocnionej współpracy. Mandat wskazuje również wyraźnie na przejęcie specyficznego rodzaju wzmocnionej współpracy we WPZiB, a mianowicie tzw. współpracy strukturalnej w dziedzinie polityki obrony, 140 która budziła duże kontrowersje podczas prac nad Traktatem konstytucyjnym 141. Nowe formy elastycznej współpracy zostały uzgodnione w Mandacie w dziedzinie PWBiS. I tak, generalnemu zastrzeżeniu, iż bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie (wyłącznej) odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego (nowy artykuł TUE nowe zdanie w ustępie 2), 142 towarzyszy wyraźne upoważnienie dla państw członkowskich do podjęcia w ramach PWBiS współpracy mającej na celu organizowanie między sobą i na swoją odpowiedzialność form współpracy i koordynacji, zgodnie z tym, co uznają za stosowne w ramach właściwych wydziałów ich administracji odpowiedzialnych za zagwarantowanie bezpieczeństwa narodowego (nowy akapit drugi w obecnym art. III-262 Traktatu konstytucyjnego). 143 W PWBiS (w artykułach odnoszących się do współpracy sądowej i policyjnej w sprawach karnych) wprowadzono również specyficzny sposób uruchomienia wzmocnionej współpracy w dziedzinach dotyczących wzajemnego uznawania orzeczeń, norm nominalnych odnoszących się do określania przestępstw i kar, Prokuratury Europejskiej oraz współpracy policyjnej. W dziedzinach tych, jeśli co najmniej jedna trzecia państw nie zgadza się na podjęcie danej decyzji, sprawa najpierw przedkładana jest Radzie Europejskiej. Jeśli w ciągu czterech miesięcy nie uzyska się kompromisu w Radzie Europejskiej, co najmniej jedna trzecia (a więc 9 państw przy ogólnej liczbie 27) może uruchomić wzmocnioną współpracę w danej dziedzinie (jest to równoznaczne ze spełnieniem formalnych warunków uruchomienia wzmocnionej współpracy). 144 Propozycje rozbudowania elastyczności w PWBiS mieszczą się w ramach prawnych Unii, stąd też nie powinny zagrażać jej spójności. Wydaje się, że propozycje te stanowią reakcję na problemy jaki pojawiły się w związku z podpisaniem przez grupę państw członkowskich w 2005 r. konwencji z Prüm poza Unią. Ponieważ konwencja regulowała materie objęte tak III filarem UE, jak i IV Tytułem TWE pojawiły się nawet zarzuty o naruszeniu zasady solidarności. 139 Por. Punkt 14 Załącznika I. Tamże. 140 Por. Punkt 15 Załącznika I. Tamże. 141 Por. Przyszły Traktat konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne..., s. 157 i nast. 142 Por. Punkt 4) w Załączniku 1 (Zmiany w TUE) do Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 143 Por. Punk 2 lit. a) w Załączniku 2 (Zmiany w TWE) do Załącznika I. Tamże. 144 Por. Punkt 2 lit. c) i lit. d) Załącznika 2 (Zmiany w TWE) do Załącznika I. Tamże. 29

30 Niezależnie od tego metoda zawierania umoów poza Unią mogłaby prowadzić do fragmentacji procesu integracji europejskiej Ważniejsze zmiany w instytucjach i organach Mandat Konferencji nie zawiera modyfikacji w stosunku do propozycji Traktatu konstytucyjnego, które w zasadniczy sposób zmieniałyby pakiet instytucjonalny reformy ustrojowej Unii. Są to raczej modyfikacje porządkujące i wyjaśniające wychodzące na przeciw różnego rodzaju wątpliwościom, jakie pojawiły się w toku debaty publicznej. Na szczególne odnotowanie zasługują następujące kwestie odnoszące się do poszczególnych instytucji i innych organów. W pozostałym zakresie propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym mają być przejęte na mocy Traktatu reformującego do TUE i TFUE Parlament Europejski Zasadniczy, otwarty jeszcze problem dotyczy nowej alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. Na mocy Traktatu reformującego mają być przejęte rozwiązania proponowane w Traktacie konstytucyjnym, które sprowadzają się (art. I-20) do sprecyzowania górnego pułapu liczby posłów (nie więcej niż 750) oraz minimalnej (6 posłów), maksymalnej (96 posłów) liczby posłów, która mogłaby przypaść odpowiednio najmniejszemu i największemu demograficznie państwu oraz stwierdzenia, iż rozdział miejsc ma być degresywnie proporcjonalny. Na uwagę zasługuje zwłaszcza w kontekście toczących się w Polsce dyskusji dotyczących roli Niemiec w procesie decyzyjnym w Unii, iż ograniczenie górnego pułapu liczby posłów przypadających na jedno państwo do 96 dotyczy wyłącznie Niemiec. Zatrzymały one bowiem na mocy Traktatu z Nicei jako jedyne stare państwo członkowskie liczbę posłów (99), jaką miały do dyspozycji uprzednio, wysuwając się po raz pierwszy przed pozostałe duże państwa członkowskie w tym obszarze (na mocy Traktatu z Nicei docelowo Francja ma 78 posłów, Wielka Brytania 78 posłów, Włochy 78 posłów, Hiszpania (podobnie jak Polska) 50 posłów). 147 Była to wówczas rekompensata na rzecz Niemiec za ich ustępstwo i wyrażenie zgody na utrzymanie równego pułapu głosów ważonych wśród dużych państw członkowskich, zwłaszcza Niemiec i Francji (po 29). 148 Gdy na mocy Traktatu konstytucyjnego wprowadzono tzw. podwójną większość w ramach formuły podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie, a tym samym Niemcy wysunęły się na pierwsze miejsce stosownie do tzw. testu demograficznego, paralelnie ograniczono ich moc decyzyjną przy ustalaniu alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. Jak 145 Por. Konwencja z Prüm. Eksperyment prawotwórczy w Unii Europejskiej(Materiały z konferencji), Kozminski Law School Papers 2007 No Por. Punkt 12 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 147 Por. art. 11 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej. Akt ten jest częścią Traktatu akcesyjnego, który wszedł w życie 1 maja 2004 r., a wskazane postanowienia stanowią część instytucjonalnego pakietu ustalonego w Traktacie z Nicei. Tekst w: Wybór dokumentów. Traktaty stanowiące podstawę Unii. Traktat akcesyjny. Prawo polskie. Wstęp, wybór i opracowanie J. Barcz i A. Michoński, Warszawa 2006 (III wydanie), s.106/107. W okresie legislatury liczba posłów jest nieco wyższa ze względu na relatywne rozdzielenie miejsc przypadających Bułgarii i Rumunii (na przykład Polska ma o cztery miejsca więcej, tj. 54). Por. art. 25 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia..., s. 113/ Por. J. Barcz. Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2005, s. 77 i nast. 30

31 wspomniano, rozwiązanie takie ma być przejęte na mocy Traktatu reformującego. Wzięcie tego rozwiązania pod uwagę jest niezmiernie istotne, wskazuje ono bowiem na bezpośrednie powiązanie między formułą podejmowania w Radzie decyzji większością kwalifikowaną a alokacją miejsc w Parlamencie Europejskim. Powiązanie takie jest oczywiste w ramach procedury współdecydowania (art. 251 TWE), w której Rada decyduje większością kwalifikowaną a Parlament Europejski staje się rzeczywistym (współ)prawodawcą. Dziw bierze, że powiązanie to zupełnie umknęło uwadze polskich negocjatorów w toku dyskusji nad formułą podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną, tym bardziej iż jednym z poważniejszych zarzutów kierowanych w stosunku do proponowanej przez polskich negocjatorów tzw. metody równego wpływu (pierwiastkowej) był brak uwzględnienia istotnego tzw. warunku brzegowego, tj. alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim przy mierzeniu siły decyzyjnej państwa członkowskiego. 149 Wynika z tego dalsza, istotna konsekwencja: Polska mogła poszukiwać pewnej kompensaty swoich interesów i wzmocnienia swojej pozycji w unijnym procesie decyzyjnym w nowej alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. 150 Przyznane bowiem Polsce 50 miejsc w Parlamencie Europejskim na mocy Traktatu z Nicei było naliczone relatywnie niekorzystnie ( nowe państwa członkowskie zostały potraktowane znacznie gorzej w stosunku do starych państw 15, a spośród nowych państw członkowskich przelicznik rozdziału miejsc dla Polski wypadał najgorzej). 151 Formuła przyjęta w Traktacie konstytucyjnym (art. I-20 ust. 2 w powiązaniu z art. 1 Protokołem dołączonego do Traktatu konstytucyjnego) wskazywała na decyzję Rady Europejskiej, podejmowaną jednomyślnie z inicjatywy Parlamentu Europejskiego i za jego zgodą, jako na akt, na mocy którego miałaby nastąpić nowa alokacja miejsc w Parlamencie Europejskim - przy zachowaniu naturalnie wskazanych wyżej warunków brzegowych. W punkcie 13 Konkluzji Prezydencji przyjętych przez Radę Europejską podczas spotkania czerwca 2007 r. wskazano jedynie na procedurę proponowaną w Traktacie konstytucyjnym oraz w Protokole 34 dołączonym do Traktatu, jaka ma być zastosowana przy nowej alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. Wskazano również, że do października Parlament Europejski ma przedłożyć projekt inicjatywy w celu stworzenia korzystnych warunków dla rozwiązania kwestii przyszłego składu Parlamentu Europejskiego. Oznacza to, że w październiku 2007 r. finalizowane będą prace nad projektem decyzji Rady Europejskiej w sprawie nowej alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. W Mandacie Konferencji Międzyrządowej nie ma żadnych odniesień do tej alokacji, można więc z tego wnioskować, że polscy negocjatorzy nie skorzystali z możliwości, aby w ramach ustalonego kompromisu i zgody na system tzw. podwójnej większości zastrzec wzmocnienie polskiej prezencji w Parlamencie Europejskim (mimo że takie propozycje były zgłaszane). Być może nie chciano w końcowym etapie obrad Rady Europejskiej obciążać je dodatkowo tym trudnym problemem. W każdym razie początkowy etap Konferencji Międzyrządowej jest ostatnim momentem, w którym polscy negocjatorzy powinni do tej sprawy powrócić. Jest to realna możliwość wzmocnienia pozycji Polski w procesie decyzyjnym w Unii, znacznie istotniejsza niż toczenie sporu o tzw. formułę Joaniny/Janiny, która jak już wspominano czemu innemu służy. 149 Por. J. Barcz, P. Swieboda, Opinia w sprawie formuły podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną Por. Tamże. 151 Por. J. Barcz, Traktat z Nicei..., s Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 798/

32 4.2. Rada Europejska i Rada Jeśli chodzi o Radę Europejską, to na mocy Traktatu reformującego propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym (art. I-21 i art. I-22) mają być włączone do TUE i TFUE, łącznie z jasnym ustaleniem statusu Rady Europejskiej jako instytucji Unii i co ważniejsze ustanowieniem Przewodniczącego Rady Europejskiej. Ustanowienie tego ostatniego organu wzbudzało pewne kontrowersje, ostatecznie jednak nie objęto go zabiegiem dekonstytucjonalizacji Traktatu reformującego. 153 Niemniej jednak pozostają wątpliwości związane z możliwością nakładanie się jego kompetencji i kompetencji Wysokiego Przedstawiciela w dziedzinie stosunków zewnętrznych Unii. Jeśli natomiast chodzi o Radę, to na mocy Traktatu reformującego propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym (art. I-23 do art. I-25) mają być również włączone do TUE i TFUE. Najistotniejsza modyfikacja (a w każdym razie modyfikacja, która wzbudziła najwięcej kontrowersji w toku uzgadniania Mandatu Konferencji Międzyrządowej) dotyczy formuły podejmowania w Radzie decyzji większością kwalifikowaną. 154 Utrzymano zmiany w Radzie wynikające z ustanowienia Ministra Spraw Zagranicznych Unii (którego ustanowienie budziło pewne kontrowersje, ostatecznie natomiast ma jedynie otrzymać nową nazwę 155 ) oraz wprowadzenie 18 miesięcznej prezydencji zbiorowej. Nie jest jasne, co miałoby oznaczać wskazanie w punkcie 12 załącznika I 156 na możliwość modyfikacji tego systemu. Art. I-24 ust. 7 Traktatu konstytucyjnego mówi dosyć ogólnie o sprawowaniu prezydencji w Radzie przez przedstawicieli państw członkowskich na zasadzie równej rotacji i odsyła do stosownej decyzji europejskiej. Projekt takiej decyzji zawarty jest w deklaracji nr 4, dołączonej do Traktatu. 157 Dopiero projekt powyższej decyzji zawiera postanowienia dotyczące sprawowania prezedencji w Radzie wspólnie przez trzy państwa przez 18 miesięcy. Nie jest jasne, czy owa możliwość modyfikacji systemu ma dotyczyć samego systemu, tj. wprowadzenia prezydencji zbiorowej, czy też tylko planowanego rozdziału miejsc w poszczególnych prezydencjach zbiorowych. 158 Jak się wydaje, jedynie ta druga możliwość wchodziłaby w rachubę i byłaby logiczną konsekwencją wejścia w życie Traktatu reformującego ponad dwa lata po zakładanym wejściu w życie Traktatu konstytucyjnego. Rezygnacja natomiast z samego systemu prezydencji zbiorowej byłaby istotną ingerencją w cały pakiet instytucjonalny proponowany przez Traktat konstytucyjny i wymagałaby wyraźnego uzgodnienia w ramach kompromisu zawartego w Mandacie Konferencji Międzyrządowej. 153 Por. punkt 12 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 154 Por. punkt 3.3. niniejszej pracy. 155 Por. punkt 4.4. niniejszej pracy. 156 Do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 157 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s. 829/ Por. Projekt decyzji europejskiej Rady z dnia 13 grudnia 2004 r. ustanawiający środki wykonawcze do decyzji europejskiej Rady Europejskiej dotyczącej sprawowania Prezydencji Rady (w:) Materiały do nauki prawa UE. Prawo stanowione w UE oraz Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wstęp, wybór i opracowanie J. Barcz i I. Gęsior, Warszawa 2005, s. 198/199. Na mocy tej propozycji miano ustalić składy poszczególnych prezydencji, począwszy od stycznia 2007 r. (naturalnie brano pod uwagę, że Traktat konstytucyjny wejdzie zgodnie z zakładanym planem w życie 1 listopada 2006 r.). Według zakładanego wówczas planu Polska miała sprawować prezydencję wraz z Danią i Cyprem, począwszy od lipca 2011 r. 32

33 4.3. Komisja Również w tym przypadku na mocy Traktatu reformującego mają być przejęte do TUE i TFUE propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym (art. I-26 i art. I-27). 159 Sprawą natomiast istotną i wywołującą pewne niejasności jest skład kolegium Komisji, zwłaszcza zaś zmniejszenie liczby członków kolegium Komisji w stosunku do liczby państw członkowskich i wprowadzenie zasady rotacji. W ramach instytucjonalnego pakietu nicejskiego art. 4 Protokołu w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej (załączony do Traktatu z Nicei) zobowiązuje do zmiany art. 213 ust. 1 TWE kiedy Unia składać się będzie z 27 Państw Członkowskich w następujący sposób: Liczba członków Komisji jest mniejsza niż liczba Państw Członkowskich. Członkowie Komisji są wybierani zgodnie z opartym na zasadzie równości systemem rotacji, którego zasady wykonawcze przyjmuje Rada, stanowiąc jednomyślnie. 160 Po trudnej dyskusji, w Traktacie konstytucyjnym przejęto te rozwiązanie, przesuwając jego realizację do wyborów składu kolegium Komisji w roku 2014, 161 przy czym sprecyzowano m.in. zasadę rotacji. Specyficzny problem pojawił się w związku z przeciąganiem się procedury ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego i jego nie wejścia w życie w zakładanym terminie (1 listopada 2006 r.). 1 stycznia 2007 r. przystąpiły natomiast do UE Bułgaria i Rumunia, a tym samym Unia osiągnęła liczbę 27 państw członkowskich. Z postanowień Protokołu w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej, przyjętego wraz z Traktatem z Nicei wynika, iż wraz z osiągnięciem tej liczby państw członkowskich powinny zacząć działać ustalenia dotyczące zmniejszenia liczby członków kolegium Komisji oraz wprowadzenia zasady rotacji. Postanowienia Protokołu zostały zinterpretowane w taki sposób, iż ustalenie to zaczyna działać dopiero wraz z najbliższymi wyborami do kolegium Komisji, tj. w 2009 r. Wśród państw członkowskich, zwłaszcza ze strony Francji, 162 pojawiły się natomiast istotne zastrzeżenia co do wprowadzonego na mocy Traktatu z Nicei i przejętego przez Traktat konstytucyjny uzgodnienia w sprawie zmniejszenia liczby członków kolegium Komisji w stosunku do liczby państw członkowskich. W Mandacie Konferencji Międzyrządowej odniesiono się do regulacji dotyczącej składu kolegium Komisji jednie ogólnie, 163 z czego wnosić można, iż bez zastrzeżeń przejęto rozwiązania proponowane w Traktacie konstytucyjnym. Oznacza to, że jeżeli Traktat reformujący wszedłby w życie w pierwszych miesiącach 2009 r., to stosownie do art. I-26 ust. 5 Traktatu konstytucyjnego - pierwsza Komisja wybrana po wejściu w życie Traktatu (reformującego) pracowałaby jeszcze według zasady jedno państwo, jeden komisarz (byłaby to Komisja wyłoniona w końcu 2009 r.). Natomiast kolejny skład Komisji, wyłoniony w 2014 r. musiałby być mniejszy niż liczba państw członkowskich (zasadniczo 2/3 liczby państw członkowskich, chyba że Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, postanowiłaby o zmianie tej liczby 164 ). Pozostaje sprawą otwartą, czy państwa niezadowolone z zasady rotacji traktują takie 159 Por. Punkt 12 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 160 Unia Europejska. Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Wspólnoty Europejskie 2006, s. 231/232. Por. J. Barcz, Traktat z Nicei..., s. 45 i nast. 161 Por. Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym..., s Por. N. Sarkozy, EU reform: What we need to do, Europe s World, Autumn 2006, s. 59 i nast. 163 Por. Punkt 12 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. 164 Por. art. I-26 ust. 6 Traktatu konstytucyjnego. 33

34 rozwiązanie jakie prowizorium i będą chciały powrócić do sprawy przed 2014 r. W każdym razie korekta obecnego systemu wymagałaby rewizji traktatów (TUE i TFUE po wejściu w życie Traktatu reformującego ). Z pewnością nie może wchodzić w grę ustalenie na mocy decyzji Rady Europejskiej liczby członków kolegium Komisji równej liczbie państw członkowskich. Korekta natomiast polegająca na niewielkim zmniejszeniu, niwelującym w znacznym stopniu następstwa rotacji (bolesne zwłaszcza dla państw dużych ) mogłaby być uznana za zgodną z traktatami. W każdym razie stosowna decyzja Rady Europejskiej musi być podjęta jednomyślnie Wysoki Przedstawiciel ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Ustanowienie na mocy Traktatu konstytucyjnego (art. I-28) tego, nowego organu wywoływało szereg kontrowersji. Zwracano zwłaszcza w Polsce uwagę, 166 iż mogłoby to być wyrazem ewolucji Unii w kierunku rodzaju europejskiego superpaństwa. W gruncie rzeczy jednak, w sprawie powołania jednolitego organu, który skupiając w jednym ręku kompetencje obecnego Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB oraz komisarza ds. stosunków zewnętrznych zapewniałby spójną prezencję Unii w stosunkach międzynarodowych, istniał daleko idący konsensus. 167 W ramach dekonstytucjonalizacji zmieniono więc nazwę tego organu na Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Natomiast pozostał pewien istotny, otwarty problem dotyczący statusu Wysokiego Przedstawiciela jako członka kolegium Komisji Europejskiej. Otóż według propozycji zawartej w Traktacie konstytucyjnym (art. I-28 ust. 1) Wysoki Przedstawiciel miałby być powoływany przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną, bezterminowo. Postanowienia art. I-28 ust. 1 Traktatu konstytucyjnego mówią jedynie, że Rada Europejska może zakończyć jego kadencję zgodnie z tą samą procedurą. Pozostawałby on członkiem kolegium Komisji niezależnie od upływu jej kadencji, czy też nawet w przypadku wyrażenia wobec Komisji wotum nieufności przez Parlament Europejski. W takim przypadku miałby on jedynie zrezygnować ze swych funkcji pełnionych w ramach Komisji (art. I-26 ust. 8 Traktatu konstytucyjnego). Pozostawałby jednak nadal Wysokim Przedstawicielem i po utworzeniu nowego kolegium Komisji Europejskiej automatycznie wchodziłby w jego skład. Tak więc Wysoki Przedstawiciel byłby rodzajem stałego komisarza. Jak wspomniano, kwestia ta wzbudzała kontrowersje i nie została ostatecznie satysfakcjonująco rozwiązana w Traktacie konstytucyjnym. Mandat Konferencji Międzyrządowej nie nawiązuje do tego problemu. Szkoda, ponieważ różne warianty wyważonego rozwiązania tej kwestii były proponowane: na przykład zasadne byłoby rozwiązanie, aby wraz z zakończeniem kadencji Komisji Europejskiej, zwłaszcza zaś w przypadku wyrażenia przez Parlament Europejski wotum nieufności wobec Komisji, Rada Europejska z urzędu przeprowadzała procedurę powoływania (czy potwierdzania) Wysokiego Przedstawiciela. 165 Por. art. I-26 ust. 6 Traktatu konstytucyjnego. 166 Por. Kompromis jest możliwy. Wywiad z M. Cichockim, Gazeta Wyborcza z 1 czerwca 2007 r., s Por. Przyszły Traktat Konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne..., s. 157 i nast. 34

35 5. Perspektywa 1. Wynik prac niemieckiej Prezydencji w odniesieniu do reformy ustrojowej Unii można bez wątpienia określić mianem sukcesu głównie z tego względu, iż zrealizowany został cel zasadniczy: otwarcie drogi do uzgodnienia tekstu nowego traktatu rewizyjnego Traktatu reformującego oraz do jego wejścia w życie w 2009 r. O ile ustalenie samej formuły prawnej traktatu jako tradycyjnego traktatu rewizyjnego, zmieniającego obowiązujący TUE i TWE nie sprawiło większych trudności (choć rozwiązane nie jest w pełni satysfakcjonujące z punktu widzenia postulatu przejrzystości podstawy prawnej Unii jako jednolitej organizacji międzynarodowej), to powodzenie realizacji uzgodnionej mapy drogowej (zakończenie Konferencji Międzyrządowej w 2007 r. oraz doprowadzenie do wejścia w życie Traktatu reformującego w pierwszych miesiącach 2009 r.) zależeć będzie w znacznej mierze od uzgodnień co do substancji TUE i TFUE. Z tego punktu widzenia waga uzgodnionego Mandatu Konferencji Międzyrządowej tkwi w tym, że konsensus w zasadniczych sprawach udało się osiągnąć. Specyfiką tego Mandatu jest również to, iż nie tylko zawiera on ustalenia co do kierunkowych rozwiązań, lecz przesądza o strukturze obu traktatów (TUE i TFUE) rewidowanych na mocy Traktatu reformującego oraz o ich treści. 2. Osiągnięty kompromis w sprawach instytucjonalnych można określić jako kompromis rozsądny. Z jednej bowiem strony wychodzi on naprzeciw najważniejszym postulatom państw członkowskich (które miały pewne problemy z zaakceptowaniem pakietu reform uzgodnionych w Traktacie konstytucyjnym głównie zastrzeżeniom Wielkiej Brytanii, Niderlandów Francji i Polski). Z drugiej natomiast strony utrzymane zostały co do zasady propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym. Dotyczy to kwestii najistotniejszych przekształcenia Unii w jednolitą organizację międzynarodową i związanych z tym reform instytucjonalnych. 3. Uzgodnione modyfikacje w dziedzinie instytucjonalnej - w stosunku do propozycji zawartych w Traktacie konstytucyjnym - obejmują pewne, istotne uzupełnienia (na przykład umocnienie roli parlamentów narodowych) oraz pewne wyjaśnienia w istotnych kwestiach związanych - na przykład - z podziałem kompetencji między Unią a jej państwami członkowskim, zakresem mocy wiążącej Karty Praw Podstawowych, czy zasady prymatu prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego państw członkowskich. Trudna dyskusja wywołania przez Polskę w sprawie podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną zakończyła się (zgodnie z przewidywaniami) 168 ustaleniem kompromisu w ramach tzw. podwójnej większości (proponowanej przez Traktat konstytucyjny). Osiągnięty kompromis jest w tym znaczeniu rozsądny, że nie stoi na przeszkodzie podniesieniu spójności Unii i jej efektywności w przyszłości, a tym samym pozwoli stawić czoła wyzwaniom politycznym związanym z procesem globalizacji. 4. Mandat Konferencji Międzyrządowej stanowi solidny punkt wyjścia dla uzgodnienia Traktatu reformującego. Nie oznacza to jednak, że przesądzone zostało rozstrzygnięcie w ramach momentu decyzyjnego dotyczącego reformy ustrojowej Unii. Konferencja Międzyrządowa ma charakter obrad między państwami członkowskimi, a procedury ratyfikacyjne w poszczególnych państwach członkowskich mają również własną dynamikę 168 Por. Jan Barcz, Paweł Świeboda, Opinia w sprawie formuły podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną

36 polityczną (czego najlepszym przykładem jest los Traktatu konstytucyjnego). Unia i jej państwa członkowskie w dalszym ciągu znajdują się więc na rozwidleniu dróg: droga wyznaczona Mandatem przyjętym podczas spotkania Rady Europejskiej czerwca 2007 r. prowadzi do podniesienia spójności i efektywności procesu integracji. Drugą możliwością jest wybranie drogi w nieznane, z wielką pokusą polityczną osłabienia procesu integracji europejskiej, a nawet jego fragmentacji. Państwo członkowskie, które zakwestionowałoby uzgodniony Mandat i doprowadziło do załamania Konferencji Międzyrządowej względnie do znacznego przewleczenia negocjacji naraziłoby się nie tylko na zarzut niedotrzymania ustalonych uzgodnień, lecz przede wszystkim musiałoby przejąć odpowiedzialność za popchnięcie procesu integracji europejskiej na drogę, prowadzącą w niejasnym, nieobliczalnym politycznie kierunku. 36

37 Jerzy Kranz Traktat reformujący UE - podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną 1. Najistotniejsze ustalenia Rady Europejskiej Kompromis osiągnięty na posiedzeniu Rady Europejskiej (21-22 czerwca 2007 r.) jest sukcesem wszystkich uczestników, gdyż pozwala odblokować proces reform i dopasować Unię Europejską do nowych wyzwań. Bez wątpienia jednak, nie tyle i nie tylko ramy traktatowe i rozwiązania instytucjonalne stanowić będą o sukcesie UE, lecz przede wszystkim wola polityczna elit oraz społeczne poparcie. Dawniej widziano w integracji bardziej zalety, dziś natomiast akcentuje się bardziej jej wady; dawniej postrzegano ją jako instrument rozwiązywania problemów, a dziś jako samoistny problem. Spór o system głosowania mający już ma swoją historię 169 nabrał, po raz kolejny, nieproporcjonalnych rozmiarów kosztem głębszej refleksji politycznej i instytucjonalnej. Spór ten trudno w pełni zrozumieć bez choćby pobieżnej znajomości istoty prawa europejskiego, procedur jego uchwalania i obowiązywania, a także nowatorskiego w relacjach międzynarodowych wykonywanie władzy publicznej przez UE. Nie miejscu tu jednak na szczegółowe wyjaśnienia 170. Najistotniejszym rezultatem Rady Europejskiej jest przyjęcie mandatu dla Konferencji międzyrządowej i zaakceptowanie w nim treści prawie całego Traktatu konstytucyjnego (TK), z niewielkimi korektami. Innymi słowy, zapowiedzi o śmierci Traktatu konstytucyjnego okazały się przedwczesne. Formuła tzw. podwójnej większości została utrzymana, choć jej wejście w życie opóźnione. Poległa natomiast formuła pierwiastkowa. 169 Zob. szerszy opis i analiza J. Kranz, Spór o głosowanie w Radzie a projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, Studia z dziedziny prawa Unii europejskiej, nr 5, Warszawa 2005, s. 5-58; U. Pałłasz, Końcowa faza negocjacji nad Traktatem Konstytucyjnym polska perspektywa, Polski Przegląd Dyplomatyczny, 2005, nr 5, s ; K. Bobiński, Po referendum nowa jakość polskiej debaty europejskiej?, [w]: Obywatele Europy. Integracja europejska w polskim życiu publicznym (red. M. Fałkowski, J. Kucharczyk), Warszawa 2005, s ; P. Świeboda, Jak wykuwano kompromis w sprawie europejskiej konstytucji, Gazeta Wyborcza, Szerzej J. Barcz, Poznaj Traktat Konstytucyjny, Warszawa 2005; J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, wyd. 3, Warszawa

38 W załącznikach do tzw. Konkluzji prezydencji 171 znajdują się dokładne wskazówki, na podstawie których w drugiej połowie 2007 r. zostanie ostatecznie zredagowany tzw. Traktat reformujący. Traktat ten wprowadzi treści TK do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz do Traktatu o Wspólnocie Europejskiej (TWE), przy czym ten ostatni zmieni nazwę i zostanie zastąpiony Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zlikwidowana zostaje nazwa Wspólnota ). W konsekwencji, na podstawie Traktatu reformującego trzeba będzie sporządzić teksty ujednolicone obu Traktatów. Jest to kompromis polityczny, ponieważ od strony prawnej nic nie stało na przeszkodzie, by oba Traktaty połączyć w jeden (unik polityczny, aby nie stwarzać podobieństwa do jednolitego Traktatu konstytucyjnego). Wbrew wielu polskim komentarzom, Traktat reformujący nie zastępuje Traktatu konstytucyjnego. Uzgodnione zmiany instytucjonalne nie są rewolucyjne i polegają w znacznym stopniu na pewnej kosmetyce nazewniczej (tzw. dekonstytucjonalizacja TK). Znikają takie słowa jak konstytucja (pozostają dwa Traktaty), minister spraw zagranicznych (powstaje jednak Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa), ustawa europejska oraz europejska ustawa ramowa (pozostają rozporządzenia, dyrektywy, decyzje). Unia nie będzie formalnie miała własnej flagi i hymnu, ale posiadać będzie osobowość prawną (posiadała ją już de iure obecna Wspólnota, a de facto również obecna Unia). Nieznacznie wzmocniona zostaje kontrola parlamentów narodowych, zwłaszcza w kontekście przestrzegania przez instytucje Unii zasady subsydiarności jednak bez możliwości automatycznej blokady przez nie proponowanego aktu prawnego. Dodajmy, że wzmocnienie to dotyczy zwłaszcza parlamentów sprawnych i kompetentnych, ponieważ czas na ich reakcję jest ograniczony. Dążenie do ograniczenia zakresu stosowania reguły większości kwalifikowanej nie powiodło się: Traktat reformujący wprowadzi większość kwalifikowaną w ok. 40 przypadkach, tak jak przewidziano w TK 172. Karta Praw Podstawowych (odnosząca się do stosowania prawa unijnego, lecz nie stwarzająca dla UE nowych kompetencji 173 ) nie będzie częścią Traktatów, będą one jednak do niej odsyłać jako tekstu wiążącego prawnie na równi z nimi (jest to rodzaj politycznego uniku z tzw. dekonstytucjonalizacją w tle). Dwie delegacje (polska i irlandzka) zastrzegły sobie prawo przyłączenia się do protokołu uzgodnionego na życzenie Wielkiej Brytanii (protokół ten odnosi się do ograniczenia zaskarżalności przed sądami postanowień Karty tylko do praw przyznanych już prawodawstwem brytyjskim zwłaszcza w kontekście praw pracowniczych) 174. W zakresie podziału kompetencji między państwami członkowskimi a UE uzgodniono pewne doprecyzowania, jednak zmiany te nie mają charakteru fundamentalnego i co do zasady sprowadzają się do przejęcia reguł uzgodnionych w Traktacie konstytucyjnym (szczegóły figurują w aneksach do Konkluzji prezydencji). Istotne jest zwłaszcza uwspólnotowienie problematyki III filaru czyli przeniesienie jej do Traktatu o funkcjonowaniu UE i poddanie jej co do zasady wspólnotowemu trybowi podejmowania decyzji Rada Europejska, Bruksela, , Konkluzje Prezydencji. 172 Zob. lista Zob. aneks 2 do Konkluzji prezydencji z r. 174 Zob. przypis 19 do aneksu 1 Konkluzji prezydencji z r. Odnotujmy błąd w polskim tłumaczeniu tego fragmentu Konkluzji zamiast słowa uzasadnionych winno być zaskarżalnych (justiciable). 175 Zgodnie z TK, dopuszczalne jest jednak, aby w niektórych przypadkach dane państwa mogło zażądać rozpatrzenia projektowanego aktu prawnego UE na poziomie Rady Europejskiej (mechanizm opóźniający, a 38

39 Rada Europejska zdecydowała też, iż art. I-6 TK zostanie usunięty, a Konferencja międzyrządowa przyjmie następującą deklarację: Konferencja przypomina, iż zgodnie ze stałym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, Traktaty oraz prawo uchwalone przez Unię na ich podstawie mają pierwszeństwo [stosowania JK] przed prawem państw członkowskich na warunkach określonych przez to orzecznictwo 176. Kwestia ta nie jest problematyczna w odniesieniu do ustaw krajowych (Konstytucja RP przewiduje takie pierwszeństwo 177 ) będąc zresztą częścią acquis communautaire, przyjętego przez Polskę w momencie uzyskania członkostwa. Nie wie tego jeszcze rzecznik prasowy MSZ 178, chociaż nie wyróżnia się on specjalnie w tym względzie na tle wielu polskich polityków i komentatorów. Trudne do rozwiązania, choć wyjątkowe sytuacje dotyczą ewentualnej sprzeczności prawa wspólnotowego z normami konstytucji krajowych. 2. Formuły głosowania 179 Dla podejmowania decyzji w trybie większości kwalifikowanej TK (art. I-25) przewiduje tzw. podwójną większość, określoną progiem liczby państw (55%) oraz wynikającym z kryterium ludnościowego progiem liczby głosów (65%); TK przewiduje jednocześnie próg minimalnej niekiedy blokujący); w niektórych przypadkach dopuszczalna będzie z kolei wzmocniona współpraca w gronie co najmniej 9 państw. W sprawach dotyczących prawa rodzinnego z elementem transgranicznym dopuszcza się (nowy element) zablokowanie projektu aktu Rady w wyniku sprzeciwu jednego z parlamentów krajowych w przypadkach gdyby Rada zadecydowała uprzednio o zastosowaniu do tej materii głosowania większościowego. Zob. szczegóły w pkt 1 i 2 aneksu 2 do Konkluzji prezydencji z Por. Deklaracja nr 1 załączona do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej (2004), odnosząca się do artykułu I-6: Konferencja stwierdza, że postanowienia artykułu I-6 odzwierciedlają istniejące orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji CIG 87/04 ADD 2 REV 2, Bruksela, 25 października 2004 r. Rada Europejska, Bruksela, 22 czerwca 2007 r. (25.06), 11197/07, JUR 260: Opinia służby prawnej: Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że pierwszeństwa prawa WE stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego. Według trybunału zasada ta jest nieodłącznie związana ze szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej. Kiedy wydawany był pierwszym wyrok zapoczątkowujący to obecnie utrwalone już orzecznictwo (Costa/ENEL, 15 lipca 1964 r., sprawa 6/641), w traktacie nie było żadnej wzmianki o zasadzie pierwszeństwa. Sytuacja ta do dziś nie uległa zmianie. Fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego traktatu w żaden sposób nie narusza samej zasady i obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. 177 Art. 91: 1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. 178 Zob. jego wypowiedź cytowaną w Gazecie Wyborczej, O podejmowaniu decyzji i głosowaniu w organizacjach międzynarodowych oraz w UE zob. L. Jesień, Relatywna siła głosu w Radzie Unii Europejskiej. Polityczny punkt widzenia, Polski Przegląd Dyplomatyczny, 2007, nr 3 (37); R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005; J. Barcz (red.), Przyszły Traktat konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne, instytucjonalne i proces decyzyjny w UE, Warszawa 2004; J. Kranz (przyp. Błąd! Nie zdefiniowano zakładki.); K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002; J. Kranz, Głosowanie ważone w organizacjach międzynarodowych, Warszawa

40 liczby państw tworzących tzw. mniejszość blokującą (co najmniej 4 państwa) 180. Tym samym, element demograficzny nie jest jedynym kryterium. Formuła głosowania z TK miała wejść w życie od 2009 r., lecz podczas ostatniego spotkania Rady Europejskiej początek jej obowiązywania ustalono na 1 listopada 2014 r. (do tego czasu stosowana będzie obecna formuła z Traktatu nicejskiego 181 ). W okresie przejściowym, między 1 listopada 2014 r. a 31 marca 2017 r., każde państwo będzie mogło zażądać, by do danej decyzji, przyjmowanej w trybie większości kwalifikowanej, zastosować formułę nicejską 182. Nie należy się w tym kontekście spodziewać rewolucyjnych skutków, albowiem formuła ta nie paraliżuje procesu decyzyjnego. Uzgodniony podczas Rady Europejskiej dodatkowy mechanizm, dopuszczający opóźnienie podjęcia decyzji (przyjęty po raz pierwszy w tzw. kompromisie z Joaniny 183 w połowie lat tych), wydaje się mieć znaczenie pomocnicze i będzie stosowany raczej w sytuacjach wyjątkowych (kompromis z Joaniny nie znalazł zastosowania w praktyce). Weto lub mechanizmy opóźniające są z natury rzeczy instrumentem ostatecznym 184, oznaczającym obowiązek dodatkowej konsultacji i wymuszającym kompromisy (bynajmniej nie równoznacznym z prawem weta) 185. Jest to mechanizm pozatraktatowy (podobnie jak tzw. 180 Art. I-25 TK: 1. Większość kwalifikowaną stanowi co najmniej 55% członków Rady zawierające co najmniej 15 z nich i reprezentujących Państwa Członkowskie obejmujące co najmniej 65% ludności Unii. Mniejszość blokująca musi obejmować co najmniej czterech członków Rady, w przeciwnym razie uznaje się, że większość kwalifikowana została osiągnięta. 2. Na zasadzie odstępstwa od ustępu 1, gdy Rada nie stanowi na wniosek Komisji lub ministra spraw zagranicznych Unii, wymaganą większość kwalifikowaną stanowi co najmniej 72% członków Rady reprezentujących Państwa Członkowskie obejmujące co najmniej 65% ludności Unii. 3. Ustępy 1 i 2 mają zastosowanie do Rady Europejskiej, jeżeli stanowi ona większością kwalifikowaną. 4. W Radzie Europejskiej, jej przewodniczący oraz przewodniczący Komisji nie biorą udziału w głosowaniu. 181 Po przystąpieniu Bułgarii i Rumunii w 2007 r. art. 205 ust. 2 i ust. 4 TWE mają następującą treść: (2) Uchwały Rady wymagają do ich przyjęcia co najmniej 255 głosów za [73,9 %, JK], oddanych przez większość jej członków, jeżeli niniejszy Traktat wymaga, aby były przyjęte na wniosek Komisji; W innych przypadkach, decyzje Rady wymagają do ich przyjęcia co najmniej 255 głosów za, oddanych przez co najmniej dwie trzecie jej członków. (...) (4) Jeżeli przyjęcie decyzji przez Radę wymaga kwalifikowanej większości głosów, członek Rady może złożyć wniosek o sprawdzenie czy Państwa Członkowskie stanowiące kwalifikowaną większość reprezentują przynajmniej 62% całkowitej liczby ludności Unii. Jeżeli zostanie wykazane, iż warunek powyższy nie został spełniony, przedmiotowej decyzji nie przyjmuje się. 182 Nie jest to bynajmniej koncepcja całkiem nowa. Zgłaszał ją w 2004 r. b. przewodniczący Konwentu Europejskiego (Giscard d Estaign) postulując, aby jako element wyjścia z kryzysu w sprawie głosowania w okresie do 2015 r. i w sprawach dotyczących żywotnych interesów narodowych każde państwo członkowskie mogło zażądać przeprowadzenia głosowania wg formuły nicejskiej, zob. U. Pałłasz (przyp. Błąd! Nie zdefiniowano zakładki.), s Decyzja Rady z r. dotycząca podejmowania przez Radę decyzji większością kwalifikowaną, zmieniona decyzją z r. - OJ C 105 z , s. 1 oraz OJ C 1 z r. 184 Odnotujmy przy tej okazji, iż w przypadkach gdy możliwe jest uchwalenie aktu kwalifikowaną większością głosów, a zdaniem danego państwa akt ten godziłby w podstawowe zasad jego systemu prawnego, Traktat konstytucyjny dopuszcza wyjątkowo możliwość wniesienia sprawy pod obrady Rady Europejskiej z ewentualnością opóźnienia uchwalenia takiego aktu lub zablokowania go (tzw. hamulec bezpieczeństwa) zob. art. III-136, III-270, III-271 oraz w tym kontekście aneks 2 do Konkluzji prezydencji z Wg premiera J. Kaczyńskiego, uzyskaliśmy przede wszystkim to, że wraz z możliwością blokowania, pozycja Polski wzrośnie. Joanina te możliwości radykalnie zwiększa, jest to jakiś substytut traktatu z Nicei, nieco innego typu, ale bardzo mocny podkreślił premier w Polskim Radiu (PAP, ). Opinia ta wydaje się polegać na nieporozumieniu. 40

41 kompromis luksemburski z 1966 r., określanym mianem agreement to disagree 186 ) nie ma jednak wątpliwości, że państwa zamierzają go w praktyce przestrzegać. Sądzić należy, iż chodzi w tym przypadku o zabieg oswajający ducha blokady, z drugiej zaś osładzający cenę pewnych kompromisów. Taki mechanizm wynegocjowała delegacja polska już w 2004 r. w formie deklaracji nr 5 do TK 187. Obecnie ma on zacząć obowiązywać od 2014 r. przy czym nowością w stosunku do formuły z 2004 r. jest obniżenie począwszy od 1 kwietnia 2017 r. (czyli od momentu pełnego stosowania tzw. podwójnej większości) progu głosów potrzebnych dla zastosowania tego mechanizmu (z 75% do 55% liczby państw lub liczby głosów niezbędnych dla utworzenia mniejszości blokującej). Należy jednak mieć na uwadze, że dla zastosowania tego mechanizmu (który nie może jednak naruszać regulaminu Rady!) Polska potrzebuje jeszcze kilku państw członkowskich a ponadto, że z mechanizmu tego korzystać będą mogły wszystkie państwa (czy zawsze z dobrym dla Polski skutkiem?). W wypowiedziach oficjalnych po zakończeniu sesji Rady Europejskiej władze polskie zakwestionowały zapis Konkluzji prezydencji, gdzie jakoby brakuje uzgodnienia o możliwości przeciągania podjęcia decyzji przez okres do dwóch lat 188 ; odnieść można wrażenie, iż strona polska nie do końca rozumie istotę i funkcje mechanizmu z Joaniny 189. Żadne inne państwo nie potwierdza jak dotąd takiego uzgodnienia, które wydaje się co najmniej dziwne w kontekście 186 Treść tego politycznego kompromisu z jest następująca: Lorsque, dans le cas de décisions susceptibles d'etre prises à la majorité sur proposition de la Commission, des intérêts très importants d'un ou de plusieurs partenaires sont en jeu, les membres du Conseil s'efforceront, dans un délai raisonnable, d'arriver à des solutions qui pourront être adoptées par tous les membres du Conseil dans le respect de leurs intérêts mutuels et de ceux de la Communauté, conformément à l'article 2 du Traité. En ce qui concerne le paragraphe précédent, la délégation française estime que, lorsqu'il s'agit d'intérêts très importants, la discussion devra se poursuivre jusqu'à ce que l'on soit parvenu à un accord unanime. Les six délégations constatent qu'une divergence subsiste sur ce qui devrait être fait au cas où la conciliation n'aboutirait pas complètement. Les six délégations estiment néanmoins que cette divergence n'empêche pas la reprise, selon la procédure normale, des travaux de la Communauté. 187 Deklaracja nr 5 przyjęta podczas Konferencji międzyrządowej (2004) odnosząca się do artykułu I-25: Konferencja oświadcza, że decyzja europejska dotycząca wykonania artykułu I-25 zostanie przyjęta przez Radę w dniu wejścia w życie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Projekt decyzji przedstawiony jest poniżej: Art. 1: Jeżeli członkowie Rady reprezentujący: a) co najmniej trzy czwarte ludności, lub b) co najmniej trzy czwarte liczby Państw Członkowskich, niezbędne do utworzenia mniejszości blokującej wynikającej z zastosowania artykułu I-25 ustęp 1 akapit pierwszy lub ustęp 2 zgłaszają swój sprzeciw wobec przyjęcia aktu prawnego przez Radę większością kwalifikowaną, Rada omawia tę kwestię. Art. 2: Podczas tego omówienia Rada czyni wszystko, co leży w granicach jej uprawnień aby, w rozsądnym terminie i bez uszczerbku dla obowiązkowych ograniczeń czasowych określonych przez prawo Unii, osiągnąć zadowalające rozwiązanie wątpliwości podniesionych przez członków Rady, o których mowa w artykule 1. Art. 3: W tym celu przewodniczący Rady, wspierany przez Komisję i z poszanowaniem regulaminu Rady, podejmuje wszelkie inicjatywy, aby ułatwić stworzenie szerszej podstawy do osiągnięcia porozumienia w Radzie. Członkowie Rady udzielają przewodniczącemu wsparcia w wykonaniu tego zadania. Art. 4: Niniejsza decyzja staje się skuteczna z dniem 1 listopada 2009 roku. Pozostaje w mocy co najmniej do roku Po tym terminie Rada może przyjąć decyzję europejską, która ją uchyli. 188 Polska uzyskała na szczycie UE gwarancję blokowania w przyszłości decyzji Unii na dwa lata, choć nie znalazła się ona na piśmie - powiedział w środę premier J. Kaczyński. Zaznaczył, że Polska będzie tę sprawę podnosić na Konferencji Międzyrządowej. (...) brak wzmianki o dwuletnim okresie blokowania decyzji w zapisie szczytu traktuję jako techniczną pomyłkę. Nie damy sobie wmówić, że jest inaczej, będziemy o tym mówić na Konferencji Międzyrządowej. Jak się coś ustala, to powinno być to egzekwowane, tym bardziej, że na piśmie myśmy to przekazali (PAP, ). 189 Por. referat wygłoszony przez J. Barcza. 41

42 znanych mechanizmów opóźniających 190. Należy raczej sądzić, iż pod pojęciem wzmocnionego mechanizmu z Joaniny rozumie się wspomniane obniżenie progów mniejszości blokującej od 2017 r. Spoglądając wstecz, front jedności narodu pod przywództwem tandemu Miller Cimoszewicz przegrał w 2004 r. batalię pod hasłem Nicea albo śmierć uzyskując wprawdzie jako rekompensatę korektę progów stosowania podwójnej większości oraz mechanizm opóźniający. Obecny rząd również nie zdołał podważyć formuły podwójnej większości, uzyskał natomiast przedłużenie o kilka lat systemu nicejskiego, powtórzenie mechanizmu opóźniającego z 2004 r. z osłabieniem progów jego stosowania po roku 2017 oraz możliwość pomocniczego stosowania formuły nicejskiej w okresie (wzorem dawnej propozycji Giscarda). Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy osiągnięty rezultat był tego wart? Kryteria ważenia głosów Wcześniejsze formuły ważenia głosów w Radzie (Ministrów) opierały się na niesformalizowanej zasadzie swoistej równowagi między grupami państw, przy czym kryteria ważenia nie były wyraźnie sprecyzowane i wynikały z politycznego kompromisu, prowadzącego do spłaszczenia relacji między liczbą głosów państw dużych, średnich i mniejszych (w pierwotnym składzie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej Niemcy, Francja i Włochy dysponowały każde 4 głosami, Belgia i Niderlandy każde 2 głosami, a Luksemburg jednym). Czynnik demograficzny przebił się pomocniczo dopiero w wersji nicejskiej TWE 192, znajdując następnie swój pełny wyraz w Traktacie konstytucyjnym. Uprzednio stosowane formuły polityczne ważenia głosów, trudne wprawdzie w adaptacji przy kolejnych rozszerzeniach, nie były jednak wbrew pozorom mniej sprawiedliwe i mniej rozsądne. Polska propozycja zmiany formuły głosowania (tzw. pierwiastkowa) miała dwa warianty 193 : pierwszy to przyznanie zróżnicowanej liczby (wagi) głosów metodą pierwiastka kwadratowego z liczby ludności oraz wyznaczenie progu dla podjęcia decyzji większością kwalifikowaną na poziomie 61,6% ogólnej liczby głosów; drugi, nieco zmodyfikowany, polegał na powtórzeniu pierwszego wariantu dodając, że w skład koalicji większościowej wchodzić musi co najmniej 50% liczby państw członkowskich. 190 Sugestia, iż była w tej sprawie tzw. umowa dżentelmeńska (formuła znana w prawie międzynarodowym) między kilkoma przywódcami państw wydaje się mało przekonująca, gdyż mechanizm opóźniający musi przybrać postać formalnego, chociaż pozatraktatowego zapisu, na co zgodę wyrazić muszą wszystkie państwa. Zob. przyp. Błąd! Nie zdefiniowano zakładki Komentując kontrowersję o głosowanie w Radzie stwierdzałem 2004 r.: Bilans nie wydaje się imponujący. Zauważono nas wprawdzie, ale za jaką cenę? Czy zrozumiano o co nam chodzi? Odpowiedź wypada negatywnie, bowiem przekonującej i słyszalnej na zewnątrz argumentacji zabrakło, natomiast słabość polskich argumentów wynikała w znacznej mierze z nieracjonalnych uwarunkowań politycznych w kraju. Jeśli większość sił politycznych fetowała grudniowe fiasko IGC [grudzień 2004] jako sukces polskiego rządu, to jest się nad czym zadumać, J. Kranz (przyp. Błąd! Nie zdefiniowano zakładki.), s Zob. przyp. Błąd! Nie zdefiniowano zakładki W. Słomczyński, K. Życzkowski, Kompromis Jagielloński - alternatywny system głosowania dla Rady Unii Europejskiej

43 Polska nie kwestionowała więc frontalnie zasady podwójnej większości, a zwłaszcza kryterium demograficznego, dążąc raczej do innego sposobu podziału głosów według kryterium ludnościowego. Zarówno w formule TK, jak i w formule pierwiastkowej Niemcy posiadać miały największą liczbę głosów, aczkolwiek z uwzględnieniem spłaszczenia relacji głosów między państwami w formule pierwiastkowej. Według opartych na teorii gier obliczeń siły głosu (wpływu), formuła pierwiastkowa osłabiała pozycję Niemiec (i trzech innych dużych państw) w porównaniu z TK, chociaż umacniała ją w porównaniu z formułą zastosowaną w Traktacie nicejskim. Jeśli idzie o pozycję Polski, to formuła pierwiastkowa osłabiała ją w porównaniu z Traktatem nicejskim, a wzmacniała w porównaniu z TK. Te teoretyczne szacunki nie odzwierciedlają jednak złożonych motywacji zachowań rządów w głosowaniu w Radzie. Nie uwzględniają one również trójczłonowości wspólnotowego procesu prawodawczego (metoda wspólnotowa). Przewidzianą w TK formułę ważenia głosów oraz propozycję polską uznać można za uprawnione, podobnie jak inne kryteria (np. produkt narodowy brutto). Nie jest jednak prawdziwe ani też potwierdzone przez praktykę innych organizacji, iż najwyższym dowodem demokracji jest przyznanie państwom członkowskim liczby głosów wprost proporcjonalnie do liczby ludności (co przewiduje TK w ramach tzw. podwójnej większości). Jest to wyraz specyficznej ideologii propagowanej pod hasłem ograniczania tzw. deficytu demokracji, zapominając o tym, że demokracja w relacjach międzynarodowych nie jest identyczna z jej pojmowaniem w państwie 194. W tym kontekście formuła pierwiastkowa nie była bynajmniej nieracjonalna, pytanie tylko czy jej forsowanie było rozsądne i realistyczne? Tym bardziej, że odrzucona została przez państwa członkowskie na przełomie lat 1990/2000. Można się zastanawiać, czy bezpośrednie kryterium ludnościowe jest dla podejmowania decyzji w Radzie rozwiązaniem najlepszym? W tym kontekście winą Francji lub Wielkiej Brytanii jest, iż posiadają mln ludności, a nie 80 mln jak RFN, tymczasem ich znaczenie polityczne, wojskowe lub gospodarcze może być uznawane za równe z Niemcami. Pytanie to jawi się zwłaszcza dlatego, że kryterium ludnościowe stosowane jest już dla określenia liczby przedstawicieli państw członkowskich w Parlamencie Europejskim (PE) z tym jednak zastrzeżeniem, iż występuje w spłaszczonej, skorygowanej względami politycznymi formie (degresywna proporcjonalność). Formuła proponowana dla Rady w Traktacie konstytucyjnym stanowi powtórzenie tego kryterium, lecz bez uwzględnienia mechanizmu spłaszczającego. Idąc tropem logiki demograficznej wydawałoby się wręcz bardziej wskazane dążenie do określenia liczby posłów do PE przy pomocy w miarę bezpośredniego kryterium demograficznego, w Radzie natomiast zastosowanie kryterium bardziej złożonego i politycznego. 4. Prawo i praktyka W polityce i w organizacjach międzynarodowych arytmetyka nie zawsze odpowiada imponderabiliom politycznym. W organizacjach spełniających funkcje operacyjne lub 194 O problemie demokracji unijnej zob. J. Kranz, Unia Europejska zrozumienie konieczności i konieczność zrozumienia, Sprawy Międzynarodowe, 2006, nr 1, s

44 prawodawcze zasada jedno państwo jeden głos nie ma racji bytu. Kryteria ważenia głosów (różna liczba głosów) lub specjalnej siły głosu (np. każdy członek Rady Bezpieczeństwa dysponuje jednym głosem, lecz każdy z pięciu stałych członków może zablokować podjęcie decyzji prawo weta) nie są z reguły tylko prostym przełożeniem elementów obiektywnych, lecz wynikają z politycznego kompromisu. W wielu organizacjach międzynarodowych mamy do czynienia ze zjawiskiem potwierdzonej w liczbie lub sile głosu dominacji partnerów najsilniejszych, nie słychać jednak w tym kontekście protestów, chociaż sporne bywają same kryteria przydziału głosów. W tym sensie sytuacja w Unii nie jest wyjątkiem. Państwa dysponują faktycznie w UE większym wpływem niżby to wynikało z elementów formalnych zarówno małe, występujące niekiedy w roli języczka u wagi, jak i duże. Nie da się tego zmienić tylko przez formuły matematyczne. Czy Niemcy lub Francja będą radykalnie mniej wpływowe mając mniejszą liczbę głosów? Pytanie to wydaje się retoryczne. Uproszczone jest zatem przekonanie, iż o pozycji danego państwa członkowskiego UE rozstrzyga głównie podział głosów. Grają tu również rolę inne czynniki, składające się na całość procesu decyzyjnego, jak np. relacja między głosami poszczególnych państw, progi większości oraz progi mniejszości blokującej, równowaga instytucjonalna organów, liczba i rola komisarzy, rola Parlamentu Europejskiego, rola komitetów pomocniczych Rady i Komisji, praktyka podejmowania decyzji, zakres dziedzin, na które rozciąga się głosowanie większością kwalifikowaną, a także sprawność administracji i dyplomacji krajowej oraz umiejętność budowania koalicji (przyłączania się do nich). Typowa procedura uchwalania prawa europejskiego (art. 251 TWE) polega na współudziale trzech organów (wniosek Komisji, uchwalenie aktu przez Radę i Parlament Europejski) oraz kontroli przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Dodajmy, iż niektóre samodzielne decyzje wykonawcze Komisji wymagają najczęściej akceptacji ze strony komitetów doradczych, złożonych z przedstawicieli państw; w procesie decyzyjnym tych komitetów stosuje się identyczne reguły jak w głosowaniu w Radzie. Tzw. wspólnotowa metoda podejmowania decyzji jest więc bardziej zrównoważona i bardziej demokratyczna niż czysta metoda międzyrządowa (stosowana na przykład, choć nie bez powodu, w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa tzw. drugi filar). Głosowanie w Radzie jest zatem tylko jednym z etapów procesu prawodawczego. W unijnym procesie decyzyjnym państwa duże nie są w stanie narzucać decyzji innym państwom, a niekiedy bywają przegłosowane. Koncentracja na progu mniejszości blokującej 195 ma wprawdzie swoje znaczenie dla każdego państwa 196, jednak w praktyce chodzi o zapewnienie sprawności podejmowania decyzji, a nie tylko ich blokowanie. Ponadto, Rada podejmuje decyzje zazwyczaj w drodze konsensu, to znaczy bez głosowania i przy braku sprzeciwu. Innymi słowy, 195 W przypadku formowania mniejszości blokującej zmiany okazują się niewielkie z punktu widzenia państw ludnościowo największych: otóż w składzie 6 państw członkowskich minimalna liczba państw zdolnych utworzyć mniejszość blokującą wynosiła dwa, a w wyniku kolejnych rozszerzeń (i doprowadzenia składu UE do 15, a następnie 25 państw) wzrosła do trzech, w TK natomiast do czterech. 196 Zdaniem polskiego MSZ: Nowi członkowie (rządy, partie polityczne, regiony, samorządy zawodowe i gospodarcze, grupy interesów ) nie ze swojej winy mają tylko część tego doświadczenia politycznego, umiejętności współpracy, znajomości reguł skomplikowanej gry polityczno-dyplomatycznej, wielopłaszczyznowych i wieloetapowych negocjacji, które mają kraje Europy zachodniej. Dlatego właśnie formalna siła głosu ma dla nas takie znaczenie 44

45 zwłaszcza w mniejszych organizacjach, w głosowaniu większościowym liczba i siła głosu oraz próg mniejszości blokującej są istotne, z drugiej jednak strony wymuszają one na państwach dążenie do kompromisu (a często konsensu). Uczestnicy procesu decyzyjnego są bowiem świadomi, iż każdy z nich może zostać przegłosowany teraz lub w przyszłości. Uwzględniając fakt, iż w UE nie istnieją stałe koalicje państw, poszczególne formuły głosowania różnią się marginalnie. Można zawsze walczyć o formułę nieco lepszą, lecz ryzykowne wydaje się traktować tę walkę jako być albo nie być. W gruncie rzeczy spór dotyczył tego, czy wg danej formuły głosowania dla niezbędnej większości lub mniejszości (blokującej) potrzeba będzie jednego lub dwóch państw więcej (lub mniej). Formuła nicejska nie prowadzi jak dotąd do blokad decyzyjnych, również po rozszerzeniu o 10 nowych państw, mimo że zgodnie z symulacjami matematycznymi w najniższym stopniu (wśród innych wariantów) zapewnia skuteczność procesu decyzyjnego w Radzie. Można sądzić, że zarówno w formule nicejskiej, formule pierwiastka, jak i w formule TK sprawność procesu decyzyjnego (w tym interesy państw) nie byłaby zagrożona. Nie mamy tu do czynienia z sytuacją, w której przykładowo jakieś państwo zostaje pozbawione przysługującego mu uprzednio prawa weta. Nie jest też prawdą, iż w wersji TK rola Polski byłaby drugorzędna, a Niemiec pierwszoplanowa, która to relacja miałaby zostać radykalnie poprawiona propozycją pierwiastkową. Żaden z tych systemów nie zapewnia hegemonii kilku państw, ani też nie spycha kogokolwiek na margines. Tym samym fałszywa jest perspektywa, iż zachowując przejściowo system nicejski Polska uciekła spod gilotyny. 5. Błąd negocjacyjny? Formuła Traktatu konstytucyjnego (tzw. podwójna większość) stanowiła kompromis być może nie dla wszystkich najbardziej udany. Jego elementem jest między innymi początkowe ograniczenie do jednego liczby komisarzy dla każdego państwa członkowskiego, a od 2014 r. zmniejszenie składu Komisji do 2/3 liczby państw członkowskich na zasadzie rotacji (uwzględniającej również tzw. duże państwa) 197, podział mandatów w Parlamencie Europejskim oraz propozycje dotyczące rozszerzenia zakresu stosowania większości kwalifikowanej. Prawdą jest, iż formułę głosowania przyjęto pod koniec prac Konwentu w sposób nieco zmanipulowany 198. Gdyby jednak wydawała się ona aż tak nieracjonalna i niesprawiedliwa, to 197 Nie można wykluczyć, iż sprawa głosowania stanie się obiektem sporów w związku z przewidzianym ograniczeniem liczby członków Komisji, wówczas bowiem niektóre tzw. duże państwa nie mogłyby przez pewien czas proponować komisarza (tzn. nie byłoby komisarza proponowanego np. przez Francję). Pojawić się może wówczas postulat ustanowienia stałych komisarzy dla kilku największych państw, do czego niezbędna byłaby jednak zmiana traktatowa. 198 Nie było zaskoczeniem, iż niektóre państwa, np. Polska, mogły bronić korzystniejszego z ich punktu widzenia systemu nicejskiego. Niemieckie i francuskie ministerstwa spraw zagranicznych uzgodniły jednak w 2004 r. swe stanowisko w sprawie nowej formuły głosowania i nie powiadomiły o tym Polski, a następnie metodą faktów dokonanych i z pomocą Giscarda wprowadziły tę formułę w ostatniej chwili do projektu TK przygotowanego przez Konwent. W konsekwencji, główny, choć nie jedyny pretekst blokady brukselskiego spotkania Konferencji Międzyrządowej (12-13 grudnia 2003 r.) stanowiła formuła głosowania w Radzie. Odpowiedzialność polityczna za 45

46 wyraźny byłby sprzeciw wielu innych państw. Dodajmy, iż w systemie nicejskim liczba głosów Polski była nadproporcjonalna, jednak z tego powodu Hiszpania i państwa mniejsze nie zamierzały umierać za pierwiastek. Gdyby z kolei formuła pierwiastkowa była tak dobra i racjonalna, to dlaczego nikt poza Polską jej nie popierał? Argument o akceptacji przez zdecydowaną większość państw formuły TK nie musi być wprawdzie najbardziej przekonujący, trudno z nim jednak walczyć z pozycji jedynego oponenta. Z wcześniejszych konsultacji międzypaństwowych wynikało, że nie było szansy uzyskania zgody nie tylko na formułę pierwiastkową, lecz również na przedłużenie dyskusji na ten temat. Przeniesienie tej debaty na forum konferencji międzyrządowej prowadziłoby do kolejnych blokad. Najistotniejszym względem, dla którego nikt nie chciał ponownego otwarcia negocjacji nad rozdziałem instytucjonalnym była wspomniana wyżej kwestia ograniczenia składu Komisji. W tym kontekście sugestie części opozycji, iż polska delegacja nie domagała się na przyszłość stałego komisarza świadczą o słabym rozeznaniu możliwości negocjacyjnych. Po bardzo trudnych rokowaniach podczas uprzednich konferencji międzyrządowych zakwestionowanie formuły podwójnej większości prowadziłoby nieuchronnie do postawienia na porządku obrad kwestii instytucjonalnych, w tym sprawy składu Komisji. Debata nad formułami podziału głosów w Radzie stanowiła zatem część pakietu, a ograniczenie się przez Polskę tylko do kwestii głosowania równało się przyznaniu do ograniczonej pamięci negocjacyjnej, pomijając ponadto fakt, iż proces decyzyjny w UE nie ogranicza się do czynnika rządowego (Rady), lecz obejmuje również Komisję i Parlament Europejski. Formuła głosowania w Radzie miała zatem drugorzędne znaczenie wobec ew. konieczności otwarcia całego pakietu instytucjonalnego, na co nikt nie chciał przystać (niezależnie od opinii na temat poszczególnych formuł podziału głosów, z których żadna nie była dramatycznie zła). Każda udająca się na rokowania delegacja winna mieć w zapasie jakieś rozwiązanie kompromisowe na wypadek gdyby jej postulaty okazały się nie do zrealizowania. W omawianym przypadku mogło to być przedłużenie stosowania systemu nicejskiego, próba zmiany progów w systemie podwójnej większości lub blokada uzgodnień Rady Europejskiej. Wycofanie się z formuły pierwiastkowej trudno zatem uznać za błąd negocjacyjny (wariantem było samotne zahamowanie dalszych prac nad reformą Unii). Można się natomiast zastanawiać, czy odpowiadało sztuce dyplomacji, aby wyjazdowi polskiej delegacji do Brukseli towarzyszyły komentarze w rodzaju pierwiastek albo śmierć 199. Konkludując, błędne było raczej przygotowanie stanowiska polskiego, a w pewnym stopniu cała strategia. ten konflikt była podzielona. Obrona przez Polskę tzw. nicejskiej formuły głosowania miała pewne uzasadnienie, nie wydaje się jednak, by tłumaczyła ona tak emocjonalną i nieustępliwą postawę zarówno rządu, jak i opozycji. Z drugiej strony, niektóre duże państwa członkowskie UE blokowały świadomie wszelkie rozmowy i ewentualny kompromis, godząc się tym samym na opóźnienie Traktatu konstytucyjnego i przypisując Polsce winę za ten stan rzeczy. 199 Wg premiera J. Kaczyńskiego, nasza propozycja pierwiastkowa to propozycja, którą traktujemy najpoważniej w świecie. Jesteśmy gotowi (...) za to umierać. Ponadto, nie zgadzamy się na to, by kraje członkowskie były zupełnie pozbawione suwerenności w polityce zagranicznej (PAP, ). Inne, wcześniejsze wypowiedzi obecnego premiera zob. K. Bobiński (przyp. Błąd! Nie zdefiniowano zakładki.), s Zob. też tekst rozmowy J. Rokity z J. Saryuszem-Wolskim, Gazeta Wyborcza,

47 Teza błędu negocjacyjnego lansowana jest w pewnym stopniu przez opozycję, która poparła ostrożnie koncepcję pierwiastka licząc po cichu, iż gdy się uda, to obwieści się wielkie znaczenie tego poparcia, a jeśli nie to klęskę rządu. Nie wnikając w szczegóły, elementy takiej gry wewnętrznej obecne były też wyraźnie podczas konferencji międzyrządowej w latach 2003/ Polska polityka zagraniczna Polityka polska wobec integracji europejskiej wydaje się obecnie mało koncepcyjna, a jednocześnie mało spójna. Wbrew sceptykom i krytykom, poza interesami narodowymi istnieje mimo wszystko interes europejski (państw unijnych), nawet jeśli nie zawsze łatwo go zdefiniować. Zarówno w obszarze gospodarczym, jak i pozagospodarczym potrzebna jest refleksja czy i w jakim stopniu integracja leży w interesie Europy i Polski? Czy integracja ta stanowi wizję polityczną i cywilizacyjną Europy, czy też tylko instrument finansowo-handlowy i konglomerat interesów narodowych? Czy i w jakim stopniu należy się koncentrować na politycznym kształcie Europy? Sytuacja kryzysowa pozostaje faktem. Kryzys ten ma jednak relatywnie mało wspólnego z treścią TK (idzie bardziej o polityczny kontekst TK niż jego tekst). Wspólnota narodów europejskich czy też rozwój politycznej tożsamości europejskiej nie powstaną tylko jako narzucony cel, lecz muszą się rozwijać wokół rozwiązywania wspólnych problemów. Czy jest to przykład myślenia utopijnego? Teza taka wydaje się pochopna z dwóch względów. Po pierwsze, utopijne wydawały się niektóre koncepcje integracyjne 50 lat temu, a dziś stały się rzeczywistością. Po drugie zaś, o ile utopie często się nie sprawdzają, to jednak są istotnym elementem rozwoju. Spór o głosowanie jest w pewnym stopniu zastępczym w kontekście kontrowersji związanych z ewolucją i kształtem integracji europejskiej oraz rolą Unii w polityce międzynarodowej. Jeśli w polityce polskiej za zagrożenie uważa się silną Unię (a także Niemcy 200 ), to każda okazja jest dobra dla sporu. Być może dla tożsamości narodowej groźniejsze od Unii są internet i umiędzynarodowiony przekaz informacji (a nie tylko tzw. propagowanie postaw homoseksualnych)? Niektóre elementy rozwoju UE niepokoić mogą nie tylko Polskę, polityka międzynarodowa nie składa się jednak z samych przyjemności i prezentów. Wpływ uzyskuje się nie przez mesjanizm, umieranie za Niceę, Joaninę lub pierwiastek, lecz dzięki rzeczowej analizie zagrożeń i wspólnemu przeciwdziałaniu im w drodze międzynarodowej współpracy (znajdowanie sojuszników) oraz mądrej polityki krajowej. W gruncie rzeczy chodzi więc nie tylko o treść, lecz także o sposób i styl uprawiania polskiej polityki zagranicznej ważne jest bowiem nie tylko co, lecz również jak, a ponadto z kim. 200 M. Cichocki, negocjator z ramienia prezydenta RP: Niemcy powinny być we właściwy sposób uwzględnione politycznie w Unii Europejskiej, ale jednocześnie wszystkie wyliczenia wskazują, że w systemie podwójnej większości, którą w tej chwili mamy zaprojektowaną w traktacie konstytucyjnym Unii Europejskiej doszło do niebezpiecznego przeszacowania Niemiec (Gazeta Wyborcza, ). 47

48 Przez swe niezręczności Polska ułatwia innym ustawienie jej na pozycji chłopca do bicia. Można by postawić pytanie, jakie państwa odrzuciły w referendum Traktat konstytucyjny, prowadząc do dwuletniego przeciągania tzw. refleksji unijnej? Czy krytycy w dzisiejszej Europie wskazują palcem na te dwa państwa, czy też może na jedno inne? Można by też porównać międzynarodową ocenę zachowania i postulatów brytyjskich i polskich w czasie ostatniego spotkania Rady Europejskiej (np. co by było, gdyby oba kraje zamieniły się rolami?). Dodajmy, iż Polska zaniedbała też (nie po raz pierwszy) pracę informacyjną. Rząd, wbrew publicznym zapowiedziom, nie przedstawił głównych linii stanowiska Polski wobec zbliżającego się spotkania Rady Europejskiej (poza postulatem dotyczącym głosowania w Radzie i poza uznaniem Traktatu konstytucyjnego za martwy). Nie pojawiła się w Polsce np. analiza symulacyjna głosowań w Radzie za ostatnie dwa lata z uwzględnieniem różnych formuł podziału głosów. Nie było publicznej debaty nad Kartą praw podstawowych. Dominował raczej medialny zgiełk, którego przedłużeniem była w pewnym stopniu debata sejmowa (6 lipca 2007 r.), świadcząca o słabym zrozumieniu istoty integracji europejskiej oraz przyjętych w Brukseli rozwiązań. W porównaniu z innymi krajami widać słabość zinstytucjonalizowanego zaplecza eksperckiego (rządowego i pozarządowego) są wprawdzie specjaliści, brakuje jednak gruntownie i systematycznie pracujących zespołów. W tym kontekście, niektóre delegacje dysponowały większą ciągłością pamięci negocjacyjnej, czyli doświadczenia i wiedzy z wcześniejszych rokowań (zwłaszcza na poziomie eksperckim). W wypowiedziach kół oficjalnych dostrzec można było, że jednym z głównych motywów polskiego rządu jest dążenie do relatywnego osłabienia Niemiec w procesie decyzyjnym 201. Jeszcze przed spotkaniem Rady Europejskiej władzom polskim (a także mediom niemieckim) udało się uczynić ze sporu o głosowanie konflikt polsko-niemiecki. Nikt nie twierdził i nie twierdzi, iż stosunki polsko-niemieckie są i będą zawsze niczym miodowy miesiąc, a polityka Niemiec i polityka Polski nie są i nie będą bez błędów. Ustawianie jednak Niemiec jako strony stałego polsko-niemieckiego konfliktu może się okazać znaczącą pomyłką. Tendencyjne i często niedoinformowane media w Polsce i w Niemczech podgrzewają jedynie temperaturę. Wzrost napięcia w stosunkach polsko-niemieckich (nie tylko zresztą na tle unijnym) trwa już od kilku lat, nie jest więc wyłącznie zasługą obecnego rządu. Nawet jeśli przyczyniają się do tego obie strony, to w ostatnich dwóch latach wkład Polski wydaje się zdecydowanie większy. Podobnie jak w problematyce unijnej ważna jest nie tylko postawa jednej strony, lecz również sposób reakcji drugiej. Tej niekorzystnej dla obu państw i dla Europy sytuacji nie zmieniłby nawet pierwiastek z 66 milionów. Jeden z publicystów pyta nie bez racji: Gdzie są granice antyniemieckiej fobii polskiego rządu i bezmyślności w jego polityce? Wg premiera, J. Kaczyńskiego: W Niemczech dzieje się coś bardzo niedobrego. Tak jak w czasach już dzisiaj historycznych ogromna większość Europejczyków nie miała odwagi na ten temat mówić, tak jest i dziś. I ja się bardzo obawiam, że pozytywnie do historii przejdą ci, którzy mają taką odwagę, ale jednocześnie, że Europę spotkają różnego rodzaju nieszczęścia (Polskie Radio, Sygnały dnia, ). 202 P. Buras, Skończmy wojnę z Niemcami, Gazeta Wyborcza, , s

49 7. Zyski i straty Pojawia się w konkluzji pytanie: co zyskała Polska? Odpowiedź nie jest łatwa, ponieważ nie do końca wiadomo, jakie postulaty Polska formalnie przedstawiła prezydencji niemieckiej. Spoglądając z perspektywy nieudanego kontestowania Traktatu konstytucyjnego jako wyrazu tzw. superpaństwa rezultat jest skromny. Uwzględniając niektóre oficjalne lub półoficjalne polskie wypowiedzi prasowe 203, najważniejszym rezultatem jest przedłużenie stosowania obowiązującego tzw. nicejskiego systemu głosowania. Na tle wspomnianych wypowiedzi odnotujmy, iż Unia posiadać będzie osobowość prawną, ministra spraw zagranicznych (choć pod inną nazwą), przewodniczącego Rady Europejskiej (2,5 letnia kadencja), parlamenty narodowe nie będą mogły zablokować swymi uchwałami unijnego procesu decyzyjnego, a pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego pozostaje fundamentem integracji. Nie słychać natomiast nic o ewentualnym, nowym podziale mandatów w Parlamencie Europejskim. Tzw. klauzula solidarności w dziedzinie energetycznej przybrała ogólną formę, aczkolwiek wywalczoną skutecznie mimo obiekcji niemieckich 204. W praktyce oznacza to, że niezbędna będzie wola polityczna państw, ale także wniosek Komisji (a nie tylko pojedynczego państwa), aby zadecydować o odpowiednim działaniu. 203 Prezydent L. Kaczyński podkreślił, że jest co najmniej za wcześnie na nową jakość, jaką wprowadzałby opracowany Traktat konstytucyjny UE (PAP, ) Polska proponuje utworzenie przez Unię Europejską powiązanej z NATO, stutysięcznej armii, którą można by było wykorzystać dla obrony Europy a także wysyłać w regiony zapalne - powiedział w wywiadzie dla londyńskiego dziennika Financial Times prezydent Polski Lech Kaczyński. (...) Prezydent wypowiedział się także w sprawie przyszłości UE - uważa, że powinna pozostać stowarzyszeniem państw, a nie federacją (Gazeta Wyborcza, ). Polska chce zaproponować UE reformę Traktatu Konstytucyjnego. Z naszego punktu widzenia konstytucja europejska już nie istnieje. Polska właściwie nie uczestniczyła przy powstawaniu Traktatu Konstytucyjnego i tym łatwiej będzie nam teraz zaproponować alternatywę (Szef kancelarii Prezydenta RP, A. Szczygło, Życie Warszawy, ). Prezydent L. Kaczyński ostrzegł podczas wizyty w Irlandii, że zmiany w traktacie konstytucyjnym są konieczne, bo przyjęcie dokumentu w obecnym kształcie może oznaczać, że Bruksela używając pewnej przenośni będzie podlegała Berlinowi czy Paryżowi (Rzeczpospolita, ). Prezydent L. Kaczyński skrytykował w wywiadzie dla niemieckiego dziennika Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) podejmowane przez Niemcy i inne kraje europejskie próby wznowienia procesu przyjmowania Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej. Zdaniem FAZ Kaczyński powiedział, że być może rzeczywiście potrzebny jest nowy traktat zasadniczy dla Europy. Prace nad nim należy jednak zacząć całkowicie od nowa. Obecny projekt nie jest już aktualny. Kaczyński uważa ponadto, że wobec wielu różnic zdań w UE za wcześnie jest jeszcze na powołanie europejskiego ministra spraw zagranicznych oraz stworzenie europejskiej służby dyplomatycznej (PAP, ). Gdyby przyjęto ten traktat, Polacy przestaliby decydować o sobie wyjaśniał prezydent (L. Kaczyński) i dodał, że moglibyśmy sami decydować jedynie o kulturze i turystyce. Reszta decyzji zapadałaby jego zdaniem w Brukseli. (...) Zdaniem Kaczyńskiego nowy traktat wejdzie w 2011 r., za polskiej prezydencji (Gazeta Wyborcza, ). Minister spraw zagranicznych (A. Fotyga) stwierdziła, że Polska jest za utrzymaniem dyplomacji suwerennego państwa. Fotyga zasugerowała, że Polska będzie przeciwko powołaniu unijnego ministra spraw zagranicznych (Gazeta Wyborcza, ). Negocjator prezydencki M. Cichocki: Podobnie jak inne kraje uważamy, że jest za wcześnie, by się posługiwać emblematami państwowymi w Unii. (...) popieramy pogląd, że należy zrezygnować z ministra spraw zagranicznych i prezydenta Unii, z wpisania osobowości prawnej UE do traktatu czy wyższości prawa unijnego (Gazeta Wyborcza, ). 204 Bez uszczerbku dla jakichkolwiek procedur przewidzianych w Traktatach (unijnych JK), w duchu solidarności państw członkowskich, Rada, na wniosek Komisji, może uchwalić środki dotyczące sytuacji ekonomicznej, zwłaszcza jeśli pojawią się poważne trudności w zakresie podaży niektórych towarów, w szczególności w obszarze energii. 49

50 Co do Karty Praw Podstawowych stanowisko polskie nie było dokładnie znane. Podczas posiedzenia Rady Europejskiej Polska zgłosiła jednostronną deklarację, mającą znaczenie polityczne 205. Inne państwa nie przyłączyły się do tej deklaracji, która (podobnie jak inne deklaracje, lecz w przeciwieństwie do protokołów) nie będzie częścią Traktatu reformującego i nie wiąże prawnie. Pojawiają się ponadto opinie, iż Polska (oraz Irlandia) chciałaby uzyskać pewne wyłączenia spod działania norm Karty. Premier Irlandii oświadczył, że jego rząd zamierza zbadać konsekwencje protokołu wynegocjowanego przez Wielką Brytanię, lecz nie ma zamiaru wyłączyć się spod działania Karty 206. Oficjalne stanowisko Polski wydaje się chwilowo niejasne, aczkolwiek uwzględniając fakt, iż tekst Karty znany jest od dawna, podobnie jak zamiar uczynienia jej wiążącą prawnie mogło ono być opracowane i przedstawione wcześniej 207. Elementy samozadowolenia z nowej roli Polski w UE wydają się nieco pospiesznie formułowane. Mimo niewątpliwych osiągnięć w rozwoju gospodarczym i społecznym warto pamiętać, że Polska przez lata nadrabiać będzie dystans dzielący ją od większości państw unijnych. Czy celem Polski (jej racji stanu) jest walka o podział głosów (zwłaszcza uzyskanie najlepszych możliwości blokowania procesu decyzyjnego), naprawianie UE wbrew woli większości oraz wyciśnięcie jak najwyższej sumy pomocy finansowej, czy też mamy jeszcze jakieś inne cele? Czas pokaże, jaka jest pozycja międzynarodowa Polski i jej zdolność znajdowania sojuszników? W Unii czekają takie tematy jak np. perspektywa budżetowa , polityka energetyczna, polityka sąsiedztwa, kwestia rozszerzenia UE. Na razie w Europie odnotowano sukces Angeli Merkel. * * * 205 Karta nie narusza w jakikolwiek sposób praw państw członkowskich w zakresie prawodawstwa w sferze moralności publicznej, prawa rodzinnego oraz ochrony godności ludzkiej i respektowania integralności fizycznej i moralnej człowieka. 206 Although we have no difficulty with the scope and application of the Charter, I nevertheless considered it necessary and prudent to look for an opportunity to study the implications of the Protocol. While we will continue to examine the technical implications, we are satisfied that the text of the Charter itself and the wording to be included in the Treaty appear to adequately define the scope and application of the Charter. I want to make clear that, we did not seek an opt-out from the Charter, nor did we seek inclusion of a footnote in the draft mandate recording any reservations. We simply indicated that we would wish to study the implications of the UK position Dáil Statement by the Taoiseach, Mr. Bertie Ahern, T.D., on the outcome of the European Council (21-23 June) on Wednesday, 27 June, The Government s support for the Charter has not diminished. We were happy with it in 2004, we are happy with it in We are also happy with the mandate for an Intergovernmental Conference agreed at the European Council. It stipulates that the Charter will retain the same legal value as the Treaties and apply to all areas embraced by the European Union and where the Member States apply European Union law. Ireland did not seek any opt-out as has been reported. We simply prudently and sensibly indicated that we would wish to study the implications of the UK position regarding their request to introduce a Protocol on the Charter relating to its scope in UK law. While we will continue to examine the technical implications, we are satisfied that the text of the Charter itself and the wording to be included in the Treaty appear to adequately define its scope and application. We want the Charter to apply just as we agreed it should in 2004 Address by the Taoiseach, Mr. Bertie Ahern, T.D., at the ICTU Biennial Delegate Conference, in the Great Northern Hotel, Bundoran, on Wednesday, 4 July, Odnieść można wrażenie, iż władze polskie nie przeanalizowały dokładnie znaczenia i skutków prawnych Karty, w tym relacji między Kartą a innymi aktami prawnymi Unii (zwłaszcza w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka) oraz wiążącymi Polskę innymi traktatami (np. Europejską Konwencją Praw Człowieka). 50

51 W drugim półroczu 2007 r. prezydencja portugalska doprowadzić ma do zakończenia prac Konferencji międzyrządowej, podczas której zredagowany zostanie tekst Traktatu reformującego. Konieczny będzie do tego wkład nie tylko polityków, lecz również prawników. Ratyfikacja nowego traktatu rewizyjnego powinna zostać zakończona w 2009 r., przed wyborami do Parlamentu Europejskiego. W braku dostatecznych informacji i nie zawsze jasnego stanowiska oficjalnego trudno postulować wnioski dla dalszych działań Polski. W trakcie redagowania Traktatu reformującego okaże się dokładniej jak i o jakie sprawy zadbała Polska przed i w czasie posiedzenia Rady Europejskiej. 51

52 Traktat nicejski Traktat konstytucyjny Formuła pierwiastkowa Państwa Liczba Procent członkowsk głosów ogólnej ie liczby głosów Udział procentowy w blokującej mniejszości głosów Procent ogólnej liczby ludności Udział procentowy w blokującej mniejszości głosów Liczba Procent głosów ogólnej liczby głosów Udział procentowy w blokującej mniejszości głosów Niemcy 29 8,4 31,8 16,7 47,6 9 9,4 24,3 Francja 29 8,4 31,8 12,7 36,3 8 8,3 21,6 Wlk. 29 8,4 31,8 12,2 34,9 8 8,3 21,6 Brytania Włochy 29 8,4 31,8 11,9 33,9 7 8,3 21,6 Hiszpania 27 7,8 29,6 8,8 25,3 6 7,3 18,9 Polska 27 7,8 29,6 7,7 22,0 5 6,3 16,2 Rumunia 14 4,0 15,3 4,3 12,5 4 5,2 13,51 Niderlandy 13 3,7 14,2 3,3 9,4 3 4,2 10,8 Grecja 12 3,4 13,1 2,2 6,4 3 3,1 8,1 Portugalia 12 3,4 13,1 2,1 6,1 3 3,1 8,1 Belgia 12 3,4 13,1 2,1 6,1 3 3,1 8,1 Czechy 12 3,4 13,1 2,0 5,9 3 3,1 8,1 Węgry 12 3,4 13,1 2,0 5,9 3 3,1 8,1 Szwecja 10 2,9 10,9 1,8 5,2 3 3,1 8,1 Austria 10 2,9 10,9 1,6 4,7 3 3,1 8,1 Bułgaria 10 2,9 10,9 1,5 4,5 3 3,1 8,1 Dania 7 2,0 7,7 1,1 3,1 2 2,0 5,4 Słowacja 7 2,0 7,7 1,1 3,1 2 2,0 5,4 Finlandia 7 2,0 7,7 1,0 3,0 2 2,0 5,4 Irlandia 7 2,0 7,7 0,8 2,4 2 2,0 5,4 Litwa 7 2,0 7,7 0,6 2,0 2 2,0 5,4 Łotwa 4 1,1 4,4 0,4 1,3 2 2,0 5,4 Słowenia 4 1,1 4,4 0,4 1,1 1 1,0 2,7 Estonia 4 1,1 4,4 0,2 0,8 1 1,0 2,7 Cypr 4 1,1 4,4 0,1 0,4 1 1,0 2,7 Luksemburg4 1,1 3,3 0,09 0,2 1 1,0 2,7 Malta 3 0,8 0,08 0,2 1 1,0 2,7 RAZEM Mniejszość blokująca Większość kwalifikow ana Wg obliczeń własnych autora 52

53 Wg Gazeta Wyborcza, oraz W. Słomczyński, K. Życzkowski, Kompromis Jagielloński - alternatywny system głosowania dla Rady Unii Europejskiej