Monika Augustyniak ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE RADY GMINY

Transkrypt

1

2

3 Monika Augustyniak ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE RADY GMINY Warszawa 2012

4 Stan prawny na 1 września 2012 r. Recenzent Prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Agnieszka Bąk Łamanie Wolters Kluwer Polska Projekt graficzny okładki i stron tytułowych Maciej Sadowski Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN: Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek Warszawa, ul. Płocka 5a tel , fax ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

5 SPIS TREŚCI Spis treści Wykaz skrótów...9 Wstęp...13 Rozdział I Podstawy prawne działania gminy Kontekst normatywny Wspólnota samorządowa Terytorium gminy Gmina w sferze prawa publicznego i prywatnego Zasady kształtujące ustrój gminy Zasada praworządności Zasada subsydiarności Zasada decentralizacji Zasada samodzielności Zasada jawności Władza w gminie w świetle form demokracji bezpośredniej i pośredniej Formy demokracji bezpośredniej w gminie Konsultacje społeczne Jednostki pomocnicze gminy zagadnienia ogólne Zebranie wiejskie Ogólne zebranie mieszkańców Referendum gminne Zakres podmiotowy referendum. gminnego Zakres przedmiotowy referendum. gminnego Wynik referendum Problematyka wyborów zagadnienia ogólne Formy demokracji pośredniej organy gminy...62

6 SPIS TREŚCI Rada gminy Wójt (burmistrz, prezydent miasta) Wzajemne relacje między organami gminy...78 Rozdział II Rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny Rady gminy jako organ stanowiący Akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy Pojęcie i podstawa prawna Rodzaje aktów prawa miejscowego stanowionych w gminie Funkcja kontrolna rady gminy Pojęcie kontroli Zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli Absolutorium Rozdział III Organizacja wewnętrzna rady gminy Status prawny przewodniczącego (wiceprzewodniczącego). rady gminy Wybór Odwołanie Rezygnacja z funkcji Zadania i kompetencje Prezydium rady Komisje rady gminy Rodzaje komisji rady Komisje stałe i doraźne Komisje obligatoryjne, quasi-obligatoryjne i fakultatywne Zasady i tryb działania komisji w radzie gminy Kluby radnych Pozycja prawna radnego gminy Mandat radnego Charakter prawny mandatu radnego Nabycie mandatu radnego Wygaśnięcie mandatu radnego Prawa i obowiązki radnego...167

7 SPIS TREŚCI Utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami Interpelacje i wnioski radnych Uczestniczenie w pracach rady gminy Ochrona stosunku pracy radnego Prawo do diet i zwrotu kosztów podróży Status funkcjonariusza publicznego Przepisy antykorupcyjne zarys problematyki Etyka radnego Rozdział IV Zasady i tryb procedowania w radzie gminy Zwołanie sesji Zakres podmiotowy zwołania sesji Ujęcie czynne Ujęcie bierne Zakres przedmiotowy zwołania sesji Częstotliwość zwoływania sesji Zmiana porządku obrad Rodzaje sesji Sesja o charakterze normatywnym Sesja o charakterze nienormatywnym Obsługa sesji Udzielenie głosu na sesji Zasady i tryb głosowania nad projektami uchwał Kworum Rodzaje większości Interes prawny przesłanką wyłączenia radnego. z głosowania Tryby głosowań Ustalenie wyniku głosowania Powtórzenie głosowania Proces legislacyjny Prawo inicjatywy uchwałodawczej Przygotowywanie projektu uchwały Etapy procedowania projektu na sesji rady Umieszczenie projektu uchwały w porządku. obrad danej sesji...239

8 SPIS TREŚCI Przedstawienie projektu uchwały. przez projektodawcę na sesji rady Dyskusja nad projektem Zgłaszanie autopoprawek i poprawek do projektu uchwały oraz dyskusja na ten temat Zgłaszanie wniosków formalnych do projektu i przeprowadzanie głosowania nad wnioskami Głosowanie nad całością projektu Ogłoszenie wyników głosowania Sporządzenie, podpisanie uchwały (wraz z uzasadnieniem). oraz przesłanie do odpowiednich organów nadzoru Promulgacja i wejście w życie uchwały rady gminy Problematyka uzasadnień Rozdział V Jawność działania rady gminy oraz zasady dostępu do informacji publicznej Podstawa prawna zasady jawności i dostępu do informacji. w radzie gminy Pojęcie informacji publicznej oraz zakres podmiotowy. i przedmiotowy prawa do informacji publicznej Formy udostępniania informacji publicznej w radzie gminy Przejawy zasady jawności w organizacji i funkcjonowaniu rady. gminy wybrane zagadnienia Rozdział VI Nadzór nad działalnością rady gminy Pojęcie nadzoru Podmiotowy i przedmiotowy zakres nadzoru Środki nadzoru Wykaz przykładowych wzorów projektów uchwał rady gminy i komisji rady Bibliografia Skorowidz rzeczowy...319

9 WYKAZ SKRÓTÓW Wykaz skrótów Akty prawne EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) k. wyb. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) przep. wprow. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowak. wyb. dzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.) p.u.s.p. ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz z późn. zm.) u.d.i.p. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.)

10 10 WYKAZ SKRÓTÓW u.f.s. ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420) u.o.a.n. ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz z późn. zm.) u.p.s. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz z późn. zm.) u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647) u.r.l. ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.k.ż. ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa o RIO ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) ustawa uzdrowiskowa ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 651 z późn. zm.) ustawa warszawska ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.w.a.rz.w. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.)

11 WYKAZ SKRÓTÓW 11 z.t.p. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) Periodyki, publikatory urzędowe, zbiory orzecznictwa Dz. U. Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dz. Urz. Woj. Doln. Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Dz. Urz. Woj. Kujaw. Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego Dz. Urz. Woj. Lubel. Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Dz. Urz. Woj. Lubus. Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Dz. Urz. Woj. Łódzk. Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Dz. Urz. Woj. Mał. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Dz. Urz. Woj. Maz. Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Dz. Urz. Woj. Opol. Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego Dz. Urz. Woj. Podl. Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego Dz. Urz. Woj. Pomor. Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego Dz. Urz. Woj. Śląsk. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Dz. Urz. Woj. Warm. Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-. -Mazurskiego Dz. Urz. Woj. Wielk. Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Dz. Urz. Woj. Zach. Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego FK Finanse Komunalne GSiA Gazeta Samorządu i Administracji GSP Gdańskie Studia Prawnicze M.P. Monitor Polski M.P.Pr. Monitor Prawa Pracy M. Praw. Monitor Prawniczy NZS Nowe Zeszyty Samorządowe ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSA WSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

12 12 WYKAZ SKRÓTÓW OSP OSS OTK OTK-A PiP PiZS PPP RPEiS ST St. Pr.-Ek. Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Państwo i Prawo Praca i Zabezpieczenie Społeczne Przegląd Prawa Publicznego Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Studia Prawno-Ekonomiczne Inne CBOSA LEX NSA RIO SKO SN TK WSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych System Informacji Prawnej LEX Naczelny Sąd Administracyjny Regionalna Izba Obrachunkowa Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny

13 Podstawy prawne działania gminy 13 Wstęp Opracowanie kompleksowo omawia zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania rady gminy, w tym podstawy prawne jej działania. Przedstawia klasyfikację zadań i kompetencji rady jako organu o charakterze stanowiącym i kontrolnym oraz jej organizację wewnętrzną, zasady i tryb procedowania w radzie. Prezentuje status prawny radnego gminy (prawa i obowiązki związane z wykonywaniem mandatu) oraz zagadnienia dotyczące etyki radnego. Omawia zasadę jawności poprzez różne aspekty działania rady gminy i jej organów pomocniczych. Książka przedstawia problematykę gminy w świetle aktualnych przepisów prawnych, również w ujęciu zagadnień legislacji administracyjnej. Przedmiotowa pozycja to konkretna i praktyczna wykładnia przepisów prawa, niezbędna w zakresie prawidłowego konstruowania regulacji prawnych dotyczących rady gminy (statuty i inne akty prawne). Zawiera propozycje rozwiązań zagadnień dotąd nieporuszonych w literaturze przedmiotu bądź słabo zbadanych. Problematyka została zaprezentowana w ujęciu teoretycznym i praktycznym, wzbogacona licznymi przykładami i propozycjami rozwiązań. Uwzględnia aktualne orzecznictwo, doktrynę i poglądy wyrażone w piśmiennictwie prawa administracyjnego dotyczące organizacji i funkcjonowania rady gminy. Ma na celu pomóc radnym w prawidłowym i efektywnym wykonywaniu mandatu, a wyborcom wskazać konkretne środki służące skutecznemu egzekwowaniu oczekiwań i obietnic przedwyborczych. Może stanowić również cenne źródło wiedzy dla studentów i teoretyków prawa i administracji. Opracowanie obejmuje stan prawny na dzień 1 września 2012 r.

14 14 Rozdział I

15 Podstawy prawne działania gminy 15 Rozdział I Podstawy prawne działania gminy 1.1. Kontekst normatywny Zgodnie z przepisami Konstytucji RP gmina stanowi podstawową jednostkę samorządu terytorialnego 1, realizując zasadę decentralizacji władzy publicznej i zasadę subsydiarności. Pozostałe jednostki samorządu terytorialnego ustrojodawca konstytucyjny pozostawił regulacji ustawowej, nie wskazując ani ich nazw, ani podziału zadań i kompetencji między nimi 2. Z zasadą decentralizacji wiąże się ściśle pojęcie podziałów terytorialnych. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP przewidział, że zasadniczy podział terytorialny państwa ma określić ustawa. Wskazał również, że podział ten powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. W aktualnym podziale terytorialnym państwa, na mocy przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa 3, gmina stanowi jednostkę zasadniczego. 1 T. Bigo wyróżnia następujące cechy istotne pojęcia samorządu: samodzielność, decentralizacja, władztwo administracyjne i posiadanie przymusowej formy korporacji zob. T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 82 i n. Szerzej na temat pojęcia samorządu i jego elementów zob. M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, ST 2000, nr 11 12, s. 82 i n. oraz podaną tam literaturę. Zob. też: A. Szewc, Ewolucja polskiego prawa samorządu terytorialnego w latach , ST 2010, nr 5, s. 13 i n.; M. Kulesza (w:) Samorząd terytorialny w państwie i w społeczeństwie, materiały z konferencji zorganizowanej przez wicemarszałka Senatu Marka Ziółkowskiego oraz Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej, Kancelaria Senatu, Warszawa 2009, s. 28 i n. 2 Zważyć jednak należy, iż w art. 164 ust. 3 Konstytucji RP prawodawca wskazał, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. 3 Dz. U. Nr 96, poz. 603 z późn. zm. Ustawa ta z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadziła trójstopniowy podział terytorialny państwa na gminy, powiaty i województwa.

16 16 Rozdział I podziału terytorialnego. Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalenie ich granic oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów po konsultacji z mieszkańcami i z zachowaniem wymagań ustawowych. Według tych wymagań gmina powinna obejmować obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Szczegółowe kwestie w tej materii regulują art. 4 4f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 4. Gmina jest podstawową instytucją ustrojową państwa. Teza ta znajduje potwierdzenie nie tylko w normach konstytucyjnych, ale także w przepisach ustawowych i podustawowych w postaci specyficznego aktu prawa miejscowego, jakim jest statut gminy. Nie wyczerpuje to jednak katalogu aktów prawnych mających normatywny wpływ na kształt ustroju gminy. Zgodnie z przepisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 5 zasada samorządności lokalnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w konstytucji. W myśl art. 6 ust. 1 EKSL, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Europejska Karta Samorządu Lokalnego jest wyznacznikiem dla konstruowania norm w porządku krajowym z uwzględnieniem prezentowanych w tym akcie prawnym zasad dotyczących: koncepcji samorządu terytorialnego, zakresu działania samorządu lokalnego, ochrony granic społeczności lokalnych, dostosowania struktur i środków administracyjnych do zadań społeczności lokalnych, warunków wykonywania uprawnień na szczeblu lokalnym, finansowania społeczności lokalnych, prawa społeczności lokalnych do zrzeszania się, prawnej ochrony samorządu lokalnego. Szerzej na temat szczególnych cech zasadniczego podziału terytorialnego państwa zob. M. Elżanowski, Przesłanki reform podziału terytorialnego. Studium z nauki administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 1982, s. 36 i n. 4 Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm. 5 Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.).

17 Podstawy prawne działania gminy Wspólnota samorządowa Mieszkańcy gminy jako mieszkańcy jednostki zasadniczego podziału terytorialnego państwa stanowią ex lege wspólnotę samorządową 6, która uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą jej w ramach ustaw istotną część zadań publicznych gmina wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność 7. Uszczegółowienie tej regulacji znajduje rozwinięcie w dyspozycji art. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina to wspólnota samorządowa (utworzona przez mieszkańców) oraz odpowiednie terytorium. Pojęcie gminy występuje w aspekcie ludzkim i terytorialnym. Koniunkcja tych dwóch elementów to warunek sine qua non jej utworzenia. Mieszkaniec gminy to osoba fizyczna 8, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Zgodnie z art. 25 k.c. 9 miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustawodawca przesądził w sposób kategoryczny w art. 28 k.c., że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania 10, zatem nie można być mieszkańcem 6 Jak wskazuje W. Kisiel, de lege lata wspólnota jest nieomal kategorią prawa materialnego, wartością, jaką ma brać pod uwagę decydent lokalny. Trybunał Konstytucyjny trafnie podpowiada, że wspólnota działająca w drodze referendum lokalnego może być organem administrującym (w ujęciu funkcjonalnym) W. Kisiel, Konstytucyjna wspólnota samorządowa (założenia i wątpliwości) (w:) Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s Zob. art. 16 Konstytucji RP. 8 Z desygnatów pojęcia gminy zostały wyłączone osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nawet jeśli mają siedzibę na terenie danej gminy. A. Agopszowicz krytykuje takie rozwiązanie, postulując szersze ujęcie terminu mieszkaniec gminy, tak by definicją tą zostały objęte również osoby prawne, i wskazuje, iż nie można przyjąć, że osoby prawne, które mają siedzibę na terenie gminy lub prowadzą tam swoją działalność, nie odgrywają żadnej roli w ramach wspólnot samorządowych. Zob. A. Agopszowicz (w:) A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 44. Tezę tę należy traktować jako postulat de lege ferenda, a nie wniosek de lege lata. 9 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). 10 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. orzekł: Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem

18 18 Rozdział I dwóch lub więcej gmin, co nie wyklucza przynależności do innych wspólnot samorządowych: lokalnej (powiatowej) oraz regionalnej (wojewódzkiej) 11. Na zamieszkiwanie w danej gminie nie ma wpływu czas, w którym dana osoba w niej przebywa z zamiarem stałego pobytu, ani zdolność prawna czy zdolność do czynności prawnej tej osoby, choć te ostanie przywołane elementy mogą mieć wpływ na zakres uprawnień w stosunku do innych członków wspólnoty lokalnej, np. zagadnienie czynnego i biernego prawa wyborczego. Nie mają znaczenia dla faktu bycia mieszkańcem gminy okoliczności natury administracyjnoprawnej, jak zameldowanie 12. Prawo to, a jednocześnie obowiązek względem określonej wspólnoty terytorialnej, powstaje ex lege i jest niezbywalne. Ustawodawca przesądził więc o obligatoryjnej przynależności mieszkańca do wspólnoty gminnej in genere, nie in concreto co pozwala na zmianę przynależności z jednej gminy do innej gminy (przy spełnieniu przesłanek ustawowych, o których mowa w art k.c.). Jak wskazuje A. Szewc, czasowe opuszczenie gminy w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności (w tym także kary dożywotniego więzienia), powołaniem do służby wojskowej, wyjazdem za granicę (na studia, do pracy, na leczenie) itp. nie powoduje zgaśnięcia przynależności do wspólnoty 13. Do prawnych determinantów wspólnoty gminnej jako wspólnoty samorządowej można zaliczyć 14 : 1) wykonywanie zadań publicznych przez gminę w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, 2) osobowość prawną gminy, 3) prawnie chronioną samodzielność gminy, 4) określenie zasad i trybu nadzoru nad działalnością gminną w oparciu o kryterium legalności. w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów II FSK 896/08, LEX nr Zob. A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 33. Por. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.), który stanowi, że mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) mieszkańcy województwa two-. rzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową. 12 Tak E. Olejniczak, Członkostwo wspólnoty samorządowej, ST 1996, nr 5, s A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym..., s Klasyfikacja przyjęta za A. Szewcem zob. tamże.

19 Podstawy prawne działania gminy 19 Pojęcie gminy należy również rozpatrywać w aspekcie socjologicznym. Pojęcie wspólnoty samorządowej, jak wskazuje E.J. Nowacka, zakłada w swej treści istnienie pewnej kategorii więzi natury społecznej, którymi w tym przypadku jest posiadany przez każdego członka wspólnoty samorządowej interes prawny pozwalający mu oczekiwać określonej prawem jakości działania (efektów) systemu samozarządzania przez wspólnotę istotną częścią zadań publicznych, jakości uwzględniającej prawem określone dobro ogółu, jego słuszne, oparte na prawie, interesy indywidualne (prawo do samorealizacji) 15. Obowiązek przynależności mieszkańca do wspólnoty gminnej skorelowany jest z określonymi uprawnieniami, np. z prawem do informacji w zakresie działania jej organów, artykułowania i popierania swych interesów, możliwości skorzystania z uprawnień, o których stanowi art. 101 i 101a u.s.g. 16 Należy podkreślić, że pojęcie wspólnoty samorządowej koresponduje z pojęciem interesu lokalnego 17, który de facto warunkuje ratio istnienia danej wspólnoty, w tym gminy. 15 E.J. Nowacka, Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej, Warszawa 2010, s Zob. szerzej na temat uprawnień E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, ST 1997, nr 1 2, s. 8. Jak wskazuje W. Kisiel, wspólnota nie ma własnej podmiotowości prawnej oddzielnej od podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego, nie ma ustawowych organów (organami dysponuje jednostka samorządu terytorialnego) i nie może ona domagać się ustanowienia dla siebie (nie dla jednostki samorządu terytorialnego) kuratora, ani komisarza rządowego. Wspólnota nie jest więc zdolna do ustanowienia swego pełnomocnika. Wspólnota nie może osobiście skierować żadnej skargi ani wniosku W. Kisiel, Konstytucyjna wspólnota samorządowa (założenia i wątpliwości) (w:) Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s B. Dolnicki podkreśla, że w świetle art. 6 i 7 u.s.g. sprawy gminne posiadają dwie cechy: charakter publiczny i znaczenie lokalne, co wskazuje jednoznacznie na uznanie przez ustawodawcę istnienia interesu lokalnego odrębnego od interesu państwowego czy też społecznego zob. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, s. 63. Zob. też Droga do samorządu. Od pierwszych koncepcji do inicjatywy Senatu ( ), red. J. Regulski, M. Kulesza, Warszawa 2009, s. 72 i n.

20 20 Rozdział I Terytorium gminy Ustawodawca w odniesieniu do gminy posługuje się terminem terytorium, odróżniając je od terminu obszar, który został normatywnie połączony z jednostkami pomocniczymi gminy 18. Terytorium gminy to terytorium jednego z rodzajów jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa, co oznacza, że przy jego wyznaczaniu powinno się uwzględnić więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewnić danej gminie zdolność wykonywania zadań publicznych 19. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi oraz ustala granice gmin. Terytorium gminy może więc zostać wyznaczone zarówno wskutek procesu jej łączenia, jak i dzielenia. Zniesienie ex lege gminy uniemożliwia istnienie wspólnoty samorządowej w aspekcie normatywnym. Rada Ministrów nie przeprowadza przedmiotowych zmian, gdy: dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 20, gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 u.s.g. Ustawodawca przewiduje możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia jej granic w trybie i na zasadach określonych w art. 4c u.s.g. W takim przypadku brak obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w wyżej wymienionych procesach 21. Z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców gminy w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia jej granic wystąpić może jedynie 18 Zob. art. 35 ust. 3 pkt 1 u.s.g., który stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności nazwę i obszar jednostki pomocniczej. Szerzej na ten temat zob. M. Augustyniak, P. Chmielnicki, Tworzenie, organizacja i funkcjonowanie jednostek pomocniczych gminy. Statuty, wzory uchwał, orzecznictwo, Warszawa 2011, s. 61 i n. 19 Zob. art. 15 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 3 u.s.g. Zob. na temat podziału administracyjnego kraju Droga do samorządu..., red. J. Regulski, M. Kulesza, s. 77 i n. 20 Tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm. 21 Zob. art. 4 ust. 1 i 2 u.s.g.

21 Podstawy prawne działania gminy 21 grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy 22. Pytanie zawarte we wniosku 23 o przeprowadzenie przedmiotowego referendum powinno określać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa. Obowiązkiem wojewody jest przekazanie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej informacji o publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym 24 protokołu wyniku referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. W przypadku tworzenia nowej gminy może zostać wyznaczony pełnomocnik do spraw utworzenia gminy spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy. Wyznacza go Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zadaniem pełnomocnika jest przygotowanie organizacyjne i prawne gminy do wykonywania zadań publicznych, do czasu utworzenia nowej gminy. Z dniem utworzenia gminy pełnomocnik przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji jej organów do czasu wyboru nowych organów gminy 25. Oznaczenie terytorium gminy znajduje swoje unormowanie również w regulacjach statutów gmin (w formie załącznika) jako przedstawienie opisowe lub graficzne jej granic 26. Określenie terytorium gminy jest powiązane z pojęciem tożsamości, co ma wpływ na stopień zintegrowania społeczności lokalnej. Stąd też niewielka zmiana granic gmin, zwłaszcza ograniczająca terytorium, jest dla społeczności lokalnej zawsze ogromnym wstrząsem 27. Element ten stanowi istotną cechę samorządu terytorialnego. 22 Zob. art. 11 ust. 1a ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.). 23 Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.r.l. wniosek o przeprowadzenie referendum powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania. Tym samym art. 4c ust. 5 u.s.g. stanowi legem speciali wobec art. 15 ust. 2 u.r.l. 24 Zob. art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz z późn. zm.). 25 Zob. art. 4e u.s.g. 26 Zob. 4 uchwały nr IV/47/2003 z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Brzeg Dolny (tekst jedn.: Dz. Urz. Woj. Doln. z 2009 r. Nr 58, poz. 1233). Zob. też 2 ust. 2 Statutu Miasta Wrocławia, 27 T. Dębowska-Romanowska, Wielkie nadzieje, Wspólnota 2005, nr 10 s. 25. Autorka wskazuje również, że obszar gminy to czynnik określający wydajność dochodową,

22 22 Rozdział I Z analizy art. 4 i 4a u.s.g. wynika, że wyróżnić możemy dwa rodzaje gmin: miejskie i wiejskie. Brak w ustawie kryteriów normatywnych ich rozróżnienia. Jedyną formalną dystynkcją w myśl art. 15 u.s.g. jest nadanie radzie gminy jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy nazwy rada miejska. Dopuszczalne jest używanie formy przymiotnikowej nazwy: rada gminna (...) Praktyka w większości oparła się jednak na formie rzeczownikowej («rada gminy...», «rada miasta...») Gmina w sferze prawa publicznego i prywatnego Każda jednostka samorządu terytorialnego zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP została wyposażona w osobowość prawną, która gwarantuje jej występowanie w sferze prawa publicznego i prywatnego. Ustawodawca przyznał gminie osobowość prawną 29 i ściśle z nią powiązaną samodzielność (podlegającą ochronie prawnej), tym samym określił determinanty prawne, które mają wpływ na upodmiotowienie gminy. W wyroku z dnia 17 września 2009 r. NSA orzekł, że osobowość prawna jednostki samorządu terytorialnego ma podwójny charakter: publiczny i prywatny. Aspekt publiczny osobowości prawnej gminy wyraża się w wykonywaniu zadań publicznych, przy realizacji których jednostka samorządu terytorialnego korzysta z władztwa administracyjnego. Aspekt prywatny osobowości prawnej gminy oznacza, że jest ona również podmiotem prawa prywatnego, a co za tym idzie może posiadać własny majątek, samodzielnie nim zarządzać i rozporządzać, zaciągać zobowiązania itp. 30. gdyż wpływa na liczbę podatników podatku od nieruchomości, stąd też poczucie tożsamości gminy jest związane z jej terytorium. 28 A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym..., s Autor ponadto wskazuje, że spotyka się również połączenie obu form (tj. przymiotnikowej i rzeczownikowej np. rada gminy miejskiej...) oraz formę przysłówkową, typu: rada gminy w.... Używanie tego rodzaju nazw nie stanowi, zdaniem Autora, naruszenia art. 15 ust. 2 u.s.g., jakkolwiek forma przysłówkowa, rozumiana dosłownie, kłóci się z pojęciem gminy (można ją także traktować jako skrót myślowy wyrażenia «rada gminy z siedzibą w...»). 29 Zob. wyrok WSA z Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r. (III SA/Wa 390/08, LEX nr ), w którym WSA wskazał, że z konstrukcji przepisów u.s.g. wynika, iż to gmina posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Urząd gminy uczestnicząc w realizacji określonych zadań spoczywających na gminie w zakresie podatku od towarów i usług działa wyłącznie w imieniu i na rzecz gminy. 30 II OSK 1387/08, CBOSA.

23 Podstawy prawne działania gminy 23 Osobowość prawna gminy umożliwia jej wykonywanie zadań publicznych, w wyniku decentralizacji w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Osobowość prawna w sferze prawa publicznego dotyczy również możliwości wykonywania władztwa administracyjnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że osobowość publicznoprawna oznacza możliwość nawiązywania przez gminę stosunków prawnych z organami państwa 31. Gmina będzie stroną w postępowaniu administracyjnym 32 np. wtedy, gdy jej interes prawny lub obowiązek wynika z przepisów prawa publicznego (administracyjnego, finansowego). Przepisy prawa prywatnego nie stwarzają gminie podstaw do występowania jako strona w sprawie administracyjnej 33. Pojęcie zadań publicznych koresponduje z dyspozycją art. 6 u.s.g., który wskazuje, że do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Brzmienie przedmiotowego przepisu pozostaje w związku z regulacją art. 163 Konstytucji RP 34, stanowiąc jej normatywne rozszerzenie na gruncie przepisów ustrojowych. Jak wskazuje P. Dobosz, gminny samorząd terytorialny, z wyznaczonym mu zakresem działania, wykonuje tylko i wyłącznie zadania o charakterze publicznoprawnym, a zatem przypisane mu jego własne zadania nie stanowią kategorii zadań prywatnoprawnych 35. Nie wszystkie działania w ramach gminnego samorządu terytorialnego można zaliczyć do kategorii zadań publicznych o znaczeniu lokalnym. W uchwale z dnia 6 lipca 1995 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie stwierdziła, że rekompensaty finansowe dla sołtysów wsi i przewodniczących zarządów osiedli na pokrycie kosztów ponoszonych za przejazdy oraz kosztów związanych 31 B. Dolnicki, Samorząd..., 2009, s. 21 i n. Zob. też: J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961, z. 2; M. Miemiec, W. Miemiec, Podmiotowość publicznoprawna gminy, ST 1991, nr 11 12, s. 15 i n. 32 Gmina nie będzie stroną w przypadku wykonywania funkcji orzeczniczych. 33 J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 143 i n. 34 Art. 163 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Wskazuje on tym samym delimitację zakresu zadań publicznych w ramach struktury sprawowania władzy publicznej. 35 P. Dobosz (w:) P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2010, s Autor ten wskazuje, że aspekt publicznoprawny zadań gminy został bezpośrednio powiązany z użytym przez ustawodawcę terminem zadania publiczne, przywołanym w normie konstytucyjnej, a następnie rozwiniętym w art. 2 u.s.g.

24 24 Rozdział I z wykonywaniem zadań gospodarczych jednostek pomocniczych gminy nie należą do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy prawa ściśle określają przypadki, w których za określone czynności organy jednostek pomocniczych gminy mogą pobierać wynagrodzenia. Nie jest natomiast możliwe ustalenie rekompensat finansowych na pokrycie kosztów funkcji pełnionej społecznie 36. Oznacza to, że zasadność zaliczenia danej sprawy do spraw publicznych z art. 6 ust. 1 u.s.g może budzić wątpliwości. Ustawodawca określił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W art. 7 u.s.g. przedstawia otwarty (przykładowy) katalog tych zadań 37. Wśród nich są zadania fakultatywne i obowiązkowe. Ustawy określają, które z nich mają charakter obowiązkowy 38. Do zadań własnych gminy należy zaliczyć zadania użyteczności publicznej (art. 9 ust. 4 u.s.g.), z tym zastrzeżeniem, że przez zadania o charakterze użyteczności publicznej jak wskazuje K. Bandarzewski należy rozumieć tylko te zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych 39. Z kolei zadania o charakterze przekraczającym zakres użyteczności publicznej obejmują zadania publicz- 36 Uchwała z dnia 6 lipca 1995 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie nr XIX/621/95, OSS 1995, nr 3, poz Przemawia za tym użycie przez ustawodawcę zwrotu w szczególności. Podobnie S. Czarnow, Komunalna działalność gospodarcza a zadania publiczne samorządu terytorialnego, ST 2000, nr 10, s. 40. Zob. też wyrok WSA z Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 706/07, LEX nr K. Podgórski wskazuje, że gmina może wykonywać wszystkie zadania publiczne o znaczeniu lokalnym na swoim terenie według własnego uznania, będąc związana wyłącznie przepisami ustaw, przy czym wyjątki mogą zostać dokonane wyłącznie w drodze ustawowej. Uniwersalność własnego zakresu działania gminy jest jedną z podstawowych cech identyfikacyjnych samorządności K. Podgórski, Ustawowa regulacja zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, ST 1991, nr 11 12, s Zob. np. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz z późn. zm.). 39 Zob. art. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Natomiast ust. 2 tego artykułu podaje definicję gospodarki komunalnej, według której obejmuje ona w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

25 Podstawy prawne działania gminy 25 ne samorządu terytorialnego, podejmowane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, ale bez obowiązku zapewnienia powszechności tych usług oraz wykonywania ich w drodze bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania potrzeb 40. Zadania własne określone w art. 6 i 7 u.s.g. mogą być realizowane przez gminę lub przez jej jednostki pomocnicze w formach publicznoprawnych lub w formach cywilnych 41. Osobowość prawna w sferze prawa cywilnego 42 obejmuje dysponowanie środkami o charakterze materialnym, które są niezbędne do wykonywania zadań i kompetencji przez gminę. Skoro gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, to wykonywanie zadań w sferze prywatnoprawnej czyni z niej uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Gmina ma zdolność sądową, może pozywać i być pozwana 43. Osobowość prawna stanowi rękojmię samorządności gminy, co oznacza, że może ona wchodzić z organami państwa w stosunki prawne charakterystyczne dla dwóch równorzędnych podmiotów i mimo że podlega nadzorowi organów państwowych, może wieść z nimi spór K. Bandarzewski (w:) K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 186 i n. Podobnie wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 288/06, OSS 2006, nr 4, poz. 108; odmiennie C. Banasiński, który krytycznie odnosi się do zawężenia zadań użyteczności publicznej tylko do zadań własnych gminy C. Banasiński (w:) C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, s Według M. Gończara większość gmin z pewnością rozszerzy uprawnienia sołectw, zwłaszcza w sferze wykonawczej, na sprawy związane z zadaniami własnymi gminy, bowiem organy gminy nie są w stanie skutecznie zajmować się sprawami ogólnymi i szczególnymi. Dlatego też zdaniem Autora sołectwo, niezależnie od przyznanych uprawnień, zajmować się będzie niemal wszystkimi sprawami, które określane są jako zadania własne gminy tyle, że w odpowiedniej dla sołectwa skali M. Gończar, Samorząd wsi historia i nowe możliwości, Warszawa 1990, s Jak słusznie podkreśla L. Rajca: pojęcie organu w kategoriach prawa cywilnego, działającego w sferze dominium, oraz w kategoriach prawa publicznego, działającego w sferze imperium, z natury nie może być jednolite. Nie ma analogii pomiędzy organem osoby prawnej a organem administracji. Ten pierwszy wyraża bowiem wolę osoby prawnej, ten drugi w granicach posiadanych kompetencji własną wolę L. Rajca, Pozycja ustrojowa zarządu gminy i jego przewodniczącego, ST 2002, nr 4, s B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, ST 1991, nr 1 2, s. 40 i n. Autorzy podkreślają, że istotnym elementem samodzielności gminy jest prawne uregulowanie zakresu jej właściwości, a gwarancją tej samodzielności jest możliwość wchodzenia w spory kompetencyjne. 44 B. Dolnicki, Samorząd..., 2009, s. 22.

26 26 Rozdział I Z punktu widzenia substratu rzeczowego terytorium gminy w ujęciu publicznoprawnym jawi się jako sprawowanie władztwa publicznoprawnego, poprzez wykonywanie zadań publicznych na oznaczonym terenie, stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego (akty prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym i innym 45 ). W sferze prywatnoprawnej terytorium gminy władają różne podmioty prawa cywilnego (gmina grunty komunalne, Skarb Państwa oraz państwowe i prywatne osoby prawne i osoby fizyczne) w różnych formach prawnych (własność, wieczyste użytkowanie, prawa rzeczowe ograniczone, posiadanie itp.) 46. Z punktu widzenia substratu osobowego wspólnota samorządowa w ujęciu publicznoprawnym jawi się jako korelat praw i obowiązków mieszkańców danej gminy w świetle interesu publicznoprawnego (zadania publiczne, w tym wykonywanie kompetencji orzeczniczych). W sferze prywatnoprawnej wspólnota samorządowa to osoby fizyczne przebywające na terenie danej gminy z zamiarem stałego pobytu, których łączą więzi interesu lokalnego o charakterze prywatnoprawnym (majątek gminy i inne prawa o charakterze cywilnym) Zasady kształtujące ustrój gminy Ustrój gminy jest kształtowany przez określone zasady o charakterze normatywnym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada ta ma fundamentalne znaczenie dla jednostek samorządu terytorialnego. Nie została ona jednak normatywnie zdefiniowana, a jej elementy są określane przez odtwarzanie założeń aksjologicznych systemu prawa albo przez formułowanie szeregu zasad szczegółowych, które z niej wynikają 47. Do najważniejszych zasad, które mają wpływ na ustrój gminy, należy zaliczyć zasadę praworządności (legalności), decentralizacji, subsydiarności, jawności oraz samodzielności. Zakres przedmiotowy niżej przed- 45 Szerzej na ten temat w rozdziale dotyczącym aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę. 46 A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym..., s J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 2, Kraków 2006, s. 84. Szerzej na temat funkcji zasad zob. P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Olsztyn 2009, s. 9 i n.

27 Podstawy prawne działania gminy 27 stawionych zasad nie ma charakteru rozłącznego, nie konkurują one ze sobą, stanowiąc o modelu ustroju gminy Zasada praworządności Zasada praworządności 49 ujmowana jako generalny nakaz przestrzegania prawa 50 oznacza, że organy władzy publicznej nie mogą działać bez podstawy prawnej lub wykraczać poza jej granice. Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Ustrojodawca wskazuje, że organy władzy publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa 51. Zasada ta dotyczy również sfery publiczno- i prywatnoprawnej działalności gminy, w tym zagadnienia legis- 48 Por. J. Zimmermann, glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, z. 8, s. 116: wszystkie zasady ogólne mają dla państwa prawa niezaprzeczalne znaczenie, które należy wydobywać i chronić. Jeżeli jednak stan faktyczny sprawy ustawi, którąś z tych zasad w opozycji do zasady legalności, ta ostatnia powinna mieć pierwszeństwo. Organ łamie ją, jeżeli nie realizuje nałożonego na niego ustawą obowiązku wydania w obiektywnie istniejącym stanie faktycznym określonej decyzji, nawet jeżeli ten stan faktyczny był spowodowany błędną informacją skierowaną do strony. 49 Według B. Jastrzębskiego praworządność to metoda działalności państwa, polegająca na ścisłym przestrzeganiu prawa tak przez wszystkie organy, instytucje oraz organizacje realizujące funkcje państwa, jak też przez wszystkich obywateli, zwłaszcza mających wpływ na realizację ogólnych zasad funkcjonowania demokratycznego państwa prawa, wyznaczających treść wszystkich norm, którymi prawodawca się posługuje. W pojęciu praworządności zawarta jest zasada przestrzegania norm i przepisów prawa B. Jastrzębski, Ustrojowe zasady demokratycznego państwa prawa. Dylematy i mity, Olsztyn 2003, s. 172 i n. Zob. art. 4 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.), który stanowi, że urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje regulacje i procedury określone w przepisach prawnych Wspólnot. Urzędnik zwraca w szczególności uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowiązującym prawem. 50 Zob. art. 78 Konstytucji RP. Zasada praworządności i legalności znajdzie swoje procesowe odzwierciedlenie w dyspozycji art. 6 i 7 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.). 51 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. stwierdził, że: Legalność nie może być współcześnie rozumiana w sposób formalny jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z tekstem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację. Niedopuszczalne jest takie działanie (bądź zaniechanie) organu administracji, którego skutkiem jest ograniczenie uprawnień strony dochodzącej przysługującego jej roszczenia I SAB/Wa 14/08, LEX nr

28 28 Rozdział I lacji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie prezentuje stanowisko 52, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Przestrzeganie zasad poprawnej legislacji jak stwierdził Trybunał w sprawie K 33/00 ma szczególnie doniosłe znaczenie w sferze praw i wolności. Zwłaszcza w przepisach podatkowych ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie treści przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego, a podatnikom stwarzać niepewność co do ciążących na nich obowiązków. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego, z której wywodzony jest nakaz należytej określoności stanowionych przepisów 53. Zasady techniki prawodawczej stanowią zbiór reguł, które określają zasady poprawnej redakcji norm prawnych w przepisach prawnych, w tym sposób ich ujęcia w aktach prawnych, o różnej nazwie i randze w hierarchii źródeł prawa. Zasady techniki prawodawczej nie są natomiast zbiorem reguł konstrukcji systemu prawnego: nie wyznaczają podmiotów wyposażonych w kompetencje prawotwórcze, form, w jakich można stanowić prawo, procedury prawodawczej. Mówiąc najprościej, Zasady nie zawierają reguł ważnego dokonywania aktów tworzenia prawa Zob. uchwałę TK z dnia 8 marca 1995 r. (W 13/94, OTK 1995, nr 1, poz. 21) oraz wyroki TK: z dnia 11 stycznia 2000 r. (K 7/99, OTK 2000, nr 1, poz. 2), z dnia 21 marca 2001 r. (K 24/00, OTK 2001, nr 3, poz. 51), z dnia 30 października 2001 r. (K 33/00, OTK 2001, nr 7, poz. 217), z dnia 9 kwietnia 2002 r. (K 21/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 17) oraz z dnia 24 lutego 2003 r. (K 28/02, OTK-A 2002, nr 2, poz. 13). 53 Wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003, nr 8, poz S. Wronkowska, O meandrach skuteczności nowych zasad techniki prawodawczej, Przegląd Legislacyjny 2004, nr 4, s. 11. Zob. też G. Wierczyński (w:) T. Bąkowski,