Liberalizacja rynku gazu w krajach Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Liberalizacja rynku gazu w krajach Unii Europejskiej 1. Podstawa prawna liberalizacji rynku gazu Dyrektywa 98/30/EC Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej uchwaliły w dniu 22 czerwca 1998 Dyrektywę Nr 98/30/EC, dotyczącą jednolitych reguł unijnego rynku gazu ziemnego. Dyrektywa nawiązuje do Traktatu powołującego Wspólnotę Europejską, wcześniejszych Dyrektyw Nr 90/377/EEC z 29 czerwca 1990 na temat przejrzystości cen gazu i energii elektrycznej i Nr 91/296/EEC z 31 maja 1991 na temat przesyłu gazu ziemnego oraz do Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Nr 1254/96/EC z 5 czerwca 1996 na temat transeuropejskich sieci energetycznych. Dyrektywa 98/30 zawiera przede wszystkim postanowienia dotyczące reguł organizacji sektora gazowniczego oraz liberalizacji rynku gazowego Unii Europejskiej. Dyrektywa zobowiązuje w szczególności kraje członkowskie UE do zapewnienia uprawnionym odbiorcom prawa dostępu do usług sieciowych (Third Party Access TPA). Dyrektywa składa się z preambuły oraz 7 rozdziałów. W preambule wymienione są 32 zagadnienia stanowiące podstawy oraz tło historyczne i ekonomiczne dla treści Dyrektywy. Zagadnienia te dotyczą głównie: funkcjonowania wspólnego rynku Unii Europejskiej i potrzeby jego dalszego ujednolicenia, aspektów technicznych i ekonomicznych działania systemów gazowniczych, konieczności zapewnienia realizacji funkcji użyteczności publicznej, organizacji dostępu do systemu gazowniczego oraz problematyki uwarunkowań okresu przejściowego, w tym przede wszystkim faktu, że w chwili wejścia Dyrektywy w życie dostawy gazu do Unii Europejskiej bazują przede wszystkim na mało elastycznych kontraktach długoterminowych. Pierwszy rozdział Dyrektywy precyzuje zakres stosowania i podstawowe definicje używane w Dyrektywie. Istotne jest, że Dyrektywa określa reguły prawne dla funkcji przesyłu, dystrybucji, sprzedaży i magazynowania gazu ziemnego, natomiast nie ma w zasadzie zastosowania do jego wydobycia. Jest to zrozumiałe, ponieważ wydobycie po pierwsze zlokalizowane jest w bardzo dużej części poza granicami Unii, a po drugie ze swej natury jest ono rządzone przez akty prawne zupełnie innego rodzaju, np. z zakresu prawa górniczego (w tym zakresie najważniejszym aktem jest Dyrektywa Węglowodorowa z 1994 roku). W II rozdziale Dyrektywy Gazowej podane są ogólne zasady organizacji sektora gazowniczego, w tym wymogi co do procedur autoryzacyjnych (koncesjonowania) działalności gazowniczej. Państwa członkowskie UE mogą, ale nie muszą, stosować system zezwoleń na budowę i funkcjonowanie sieci gazowych oraz na obrót i magazynowanie gazu. Kryteria przyznawania zezwoleń muszą być obiektywne, przejrzyste i sprawiedliwe. Szczegółowe kryteria i procedury powinny być podawane do wiadomości publicznej. Powody odmowy autoryzacji powinny być w każdym przypadku szczegółowo uzasadnione i przedstawione oferentowi, a także powinien on mieć możliwość odwołania się od decyzji. Państwa członkowskie mają w szczególności prawo odmówić wydania koncesji na budowę dodatkowych systemów dystrybucyjnych na obszarach, gdzie systemy takie już funkcjonują lub znajdują się w budowie, a ich istniejąca lub projektowana wydajność jest wystarczająca. Taka konkurencja pomiędzy dwoma słabo wykorzystanymi systemami byłaby zdecydowanie nieefektywna z ekonomicznego punktu widzenia i najprawdopodobniej przyniosłaby konsumentom wzrost, a nie obniżkę cen. Rozdział II ustala także, że każde państwo członkowskie jest zobowiązane do określenia reguł technicznych przyłączenia instalacji gazowych do sieci ( rozporządzenie przyłączeniowe ). Reguły te muszą gwarantować wzajemną spójność instalacji oraz być obiektywne i niedyskryminacyjne. Rozporządzenie tego rodzaju ma dotyczyć przyłączania instalacji LNG (skroplonego gazu ziemnego), magazynów gazu, innych (konkurencyjnych i uzupełniających) systemów przesyłowodystrybucyjnych, natomiast nie ma dotyczyć przyłączania odbiorców końcowych gazu. 1

2 Rozdział III Dyrektywy dotyczy eksploatacji sieci przesyłowych, magazynowania gazu oraz urządzeń skroplonego gazu ziemnego, a rozdział IV eksploatacji sieci dystrybucyjnych. Każda z firm prowadzących działalność w wymienionych obszarach funkcjonalnych musi zagwarantować pewność, niezawodność i efektywność swego działania, właściwą troskę o środowisko naturalne oraz nie może dyskryminować nikogo z użytkowników sieci gazowej. Wszystkie podmioty eksploatujące sieci przesyłowe, dystrybucyjne, magazyny i instalacje LNG zobowiązane są zapewnić właściwy przepływ informacji niezbędnych do funkcjonowania powiązanych sieci, ale przy tym także zobowiązane są do zachowania poufności istotnych handlowo informacji uzyskanych w toku swej działalności. W stosunku do przedsiębiorstw dystrybucyjnych Dyrektywa zawiera dodatkową klauzulę (Artykuł 9), że władze państwowe mogą nakładać na te przedsiębiorstwa obowiązki użyteczności publicznej, polegające na obowiązku sprzedaży gazu konsumentom na określonym obszarze i/lub konsumentom określonej kategorii, przy czym taryfa dla tak określonych konsumentów może być regulowana przez odpowiedni organ państwowy. Rozdział V dotyczy rachunkowości. Przedsiębiorstwa gazownicze, niezależnie od formy własności i formy prawnej, powinny prowadzić oddzielną rachunkowość dla działalności przesyłowej, dystrybucyjnej i magazynowej, oraz ewentualnej działalności dodatkowej poza sektorem gazowym. Prowadzenie oddzielnych bilansów oraz rachunków zysków i strat ma na celu uniknięcie subsydiowania krzyżowego, zapewnienie przejrzystości finansowej i zachowanie prawidłowych relacji cenowych na rynku. Przedsiębiorstwa są zobowiązane do publikowania lub udostępniania zainteresowanym rocznych wyników finansowych, w wymienionym układzie rozdzielenia rodzajów działalności. Jedynie w przypadku, gdy na podstawie Artykułu 16 (rozdział VI Dyrektywy) funkcjonuje dostęp do sieci na zasadzie połączonej opłaty przesyłowo-dystrybucyjnej, przedsiębiorstwa prowadzące działalność sieciową mają prawo prowadzić skonsolidowaną, wspólną rachunkowość działalności przesyłowej i dystrybucyjnej. Organizacja dostępu do sieci została określona w rozdziale VI. Każdy kraj członkowski może wybrać jeden z dwóch modeli dostępu do sieci: negocjacyjny lub regulowany. Przy organizacji dostępu do sieci powinny być stosowane kryteria obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące. W trybie negocjacyjnym dostęp do sieci jest przedmiotem dobrowolnych porozumień handlowych pomiędzy przedsiębiorstwami przesyłowymi, innymi firmami gazowniczymi i klientami. Dla ułatwienia negocjacji dostępu do sieci firmy przesyłowe powinny ogłaszać główne zasady dostępu. W przypadku zastosowania formuły dostępu regulowanego firmy przesyłowe powinny zapewnić ustalenie i opublikowanie sprawiedliwej taryfy za użytkowanie sieci. Klienci uprawnieni do wyboru dostawcy powinni mieć możliwość zawarcia umów na dostawę z przedsiębiorstwami gazowniczymi zlokalizowanymi poza obszarem swojego systemu sieciowego. Firma sieciowa może odmówić dostępu do sieci klientom uprawnionym, jeśli nie ma niezbędnych mocy przesyłowych lub rozdzielczych, lub też jeśli udostępnienie sieci mogłoby spowodować poważne trudności ekonomiczne, związane np. z realizacją obowiązujących kontraktów długoterminowych. Każdy przypadek odmowy dostępu do sieci powinien być umotywowany i usprawiedliwiony. Państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia działań w celu otwarcia swych rynków gazu, a w szczególności zobowiązane są do ustalenia konsumentów uprawnionych do nabywania gazu w trybie otwartego rynku. Kryteria kwalifikacji konsumentów do grupy uprawnionej określone są w Dyrektywie dwojako, tak aby na każdym kolejnym etapie otwierania rynku spełniona była koniunkcja dwóch warunków: dostępu konsumentów o ustalonej wielkości zużycia oraz udziału konsumentów uprawnionych w całkowitym zużyciu krajowym. I tak początkowa lista musi objąć co najmniej wszystkich konsumentów finalnych o zużyciu rocznym powyżej 25 mln m 3 oraz w zasadzie wszystkie elektrownie gazowe, choć w przypadku elektrociepłowni każde państwo członkowskie może wprowadzić odrębny próg nie wyższy niż wspomniane 25 mln m 3. Otwarty rynek musi objąć w sumie co najmniej 20% zużycia krajowego gazu. Udział ten musi ulec 2

3 zwiększeniu do 28% po 5 latach od wejścia Dyrektywy w życie (w roku 2003) i do 33% po 10 latach (w roku 2008). Odpowiednio od roku 2003 uprawnieni do zakupu gazu w trybie wolnorynkowym muszą być co najmniej wszyscy konsumenci o zużyciu rocznym ponad 15 mln m 3, a od roku 2008 ponad 5 mln m 3. Każdy kraj członkowski jest zobowiązany do wyznaczenia właściwego niezależnego organu w celu rozstrzygania sporów dotyczących umów i negocjacji związanych z otwarciem rynku gazu. W przypadku sporu międzynarodowego rozstrzygającym będzie organ właściwy dla kraju, który odmawia zgody na korzystanie z sieci lub dostępu do niej. Rozdział VII Dyrektywy zawiera przepisy końcowe, w szczególności postanowienia dotyczące działań w sytuacjach kryzysowych, postanowienia dotyczące derogacji, a także postanowienia dotyczące wejścia Dyrektywy w życie w państwach członkowskich. Postanowienia dotyczące derogacji (Artykuły 25 i 26) określają dość szerokie możliwości udzielenia firmom sieciowym zgody na niestosowanie w konkretnych przypadkach niektórych przepisów Dyrektywy, a szczególnie przepisów Artykułów 15 i 16 o negocjowanym i/lub regulowanym dostępie do sieci. Prawa do derogacji wynikają z wysokiego, jak dotychczas, stopnia zmonopolizowania systemów gazowniczych w większości krajów Unii, obowiązywania wielu bardzo sztywnych kontraktów długoterminowych oraz niedorozwoju technicznego sieci gazowej w części krajów. W takiej sytuacji nie można mieć złudzeń, że istnienie i nawet względnie dobre funkcjonowanie Dyrektywy 98/30 przyniesie w efekcie szybką i szeroką liberalizację całego rynku gazowego Unii. W żadnym wypadku nie ma szans na to, aby postępy otwarcia rynku były porównywalne z postępami otwarcia rynku energii elektrycznej. Można raczej spodziewać się, że postępy i efekty liberalizacji będą bardzo nierównomierne w różnych krajach. Dyrektywa 98/30 weszła w życie w dniu 10 sierpnia Kraje członkowskie zobowiązane były do wprowadzenia postanowień Dyrektywy do swoich systemów prawnych w ciągu maksymalnie dwóch lat od tej daty, tj. do 10 sierpnia Data ta była jednolita dla wszystkich krajów Unii, nie było tutaj, tak jak w przypadku Dyrektywy 96/92 (Elektrycznej), odroczeń tej daty dla wybranych krajów. Tak więc w chwili obecnej (II połowa roku 2001) Dyrektywa 98/30 obowiązuje formalnie we wszystkich krajach członkowskich Unii Europejskiej. 2. Obecny stopień otwarcia rynku Etapowy tryb otwierania rynku gazowego daje władzom krajów członkowskich oraz firmom gazowniczym czas na poczynienie odpowiednich przygotowań do działania w warunkach coraz bardziej konkurencyjnych, a także ma pozwolić na uniknięcie lub złagodzenie problemów wynikających z obowiązywania kontraktów długoterminowych i zmniejszyć ryzyko, że firmy będące stronami takich kontraktów zostaną pozbawione możliwości zbytu części zakontraktowanego gazu. Obecnie obowiązujący na podstawie Artykułu 18 Dyrektywy minimalny poziom otwarcia rynku dla każdego z krajów Unii określony jest przez koniunkcję dwóch warunków: po pierwsze uprawnieni do wolnego wyboru dostawcy są wszyscy odbiorcy o zużyciu powyżej 25 mln m 3, a po drugie udział otwartego rynku w całkowitym zużyciu gazu musi być nie mniejszy niż 20%. Kilka krajów Unii otworzyło już rynek w stopniu większym niż nakazuje to Dyrektywa. Wielka Brytania i Niemcy podjęły nawet decyzję o pełnym, 100% otwarciu rynku dla wszystkich konsumentów, włączając w to gospodarstwa domowe, choć stan praktycznego otwarcia jest jeszcze obecnie z różnych powodów daleki od uprawnień teoretycznych. A oto tabela obrazująca aktualny i planowany stan otwarcia rynku w krajach UE: 3

4 Kraj Stan aktualny Plany na rok 2008 Austria 49% 100% Belgia 59% 66% Dania 30% 65% Finlandia 90% 90% Francja 20% 33% Grecja 0% 33% Hiszpania 72% 100% Holandia 45% 100% Irlandia 75% 81% Luksemburg 51% 80% Niemcy 100% 100% Portugalia 0% 33% Szwecja 47% 59% Wielka Brytania 100% 100% Włochy 36% 44% Poniżej przedstawiono istotne fakty na temat liberalizacji rynku gazowego w wybranych krajach Unii Europejskiej. Rynek gazowy Wielkiej Brytanii można uznać już od 1998 roku za w pełni zliberalizowany. Kraj ten rozpoczął urynkowienie sektora gazowniczego kilka lat przed formalnym przyjęciem Dyrektywy przez organy UE. Liberalizacja została osiągnięta w dużej mierze dzięki wyjątkowo sprzyjającym warunkom podażowym gazu, a mianowicie istnieniu ponad 80 krajowych, tanich w eksploatacji złóż. Wskutek tego Wielka Brytania nie miała potrzeby zawierania długoterminowych kontraktów importowych, co w sposób znakomity ułatwiło szybkie uruchomienie liberalnego modelu rynkowego. Francja wykazuje dużą powściągliwość w otwieraniu rynku gazowego, spełniając i planując spełniać jedynie minimalne wymogi Dyrektywy. Jeśli chodzi o tryb dostępu do sieci, Francja przyjęła rozwiązanie łączące w sobie cechy dostępu regulowanego i negocjowanego, tzn. podstawowe zasady dostępu zostały objęte regulacją, ale bardziej szczegółowe warunki muszą być negocjowane. Formalnie zniesiono we Francji uprzywilejowanie Gaz de France w zakresie importu, eksportu i budowy gazociągów, ale jest jeszcze za wcześnie na ocenę stanu faktycznego. Utworzono także we Francji Komisję Regulacyjną Elektryczności i Gazu. W Hiszpanii otwarcie rynku wyprzedza poziom wymagany Dyrektywą. Aktualnie uprawnieni do wyboru dostawcy są konsumenci zużywający rocznie powyżej 5 mln m 3, co oznacza ponad 70% zużycia krajowego. Dostęp do sieci jest regulowany, jednak także z elementem negocjacyjnym: publikowane są taryfy orientacyjne, a ostateczne opłaty przesyłowe są ustalane w drodze negocjacji między zainteresowanymi podmiotami. Holandia otworzyła dotychczas rynek dla 45% zużycia krajowego (konsumenci powyżej 10 mln m 3 ). Obowiązuje negocjacyjny tryb dostępu do sieci, przy czym taryfy za przesył mają charakter dwuczłonowy (część zależna tylko od ilości gazu i część dystansowa), natomiast taryfy za wykorzystanie sieci dystrybucyjnej tylko charakter znaczka pocztowego (są niezależnie od dystansu). Dominująca firma Gasunie jest krytykowana za dyktowanie zbyt wysokich taryf 4

5 przesyłowych i za wymaganie godzinnego bilansowania gazu przez strony trzecie otrzymujące dostęp do sieci. W Niemczech podstawowe zasady liberalizacji rynku gazowego, jak też i elektrycznego, obowiązują na mocy Prawa energetycznego już od roku Ustawa ta zlikwidowała wyłączne prawa koncesyjne, którymi cieszyło się od wielu dziesięcioleci ponad 700 lokalnych zakładów użyteczności publicznej (Stadtwerke). W Niemczech wybrano zasadę negocjowanego dostępu do sieci gazowej, a formalnie rynek otwarto już całkowicie, choć ograniczenia fizyczne i słabość niektórych tymczasowych przepisów (trudno, aby drobny odbiorca negocjował z firmą warunki dostępu do sieci!) powodują, że stopień faktycznego otwarcia rynku nie jest jeszcze wysoki. We Włoszech obecny stopień otwarcia rynku (36%) wyprzedza wymóg Dyrektywy, choć warunki prawno-instytucjonalne nie sprzyjają powiększeniu zakresu otwarcia. Włoski przemysł gazowniczy posiadał tradycyjnie monopolistyczny charakter (ENI wraz z powiązanymi podmiotami Snam i Italgas). Zasadnicze postanowienia prawa włoskiego idą w tej sytuacji w kierunku ustanowienia dla firm maksymalnych kontyngentów (procentowych udziałów w rynku) i umożliwienia w taki sposób wejścia na rynek firm nowych. I tak, firma ENI otrzymała kontyngent w wysokości 70% importu i wydobycia oraz 50% sprzedaży detalicznej. Reasumując aktualny stan wdrożenia i stosowania Dyrektywy Gazowej (II połowa roku 2001), można stwierdzić, że wszystkie kraje członkowskie opracowały odpowiednie struktury legislacyjne, ale pomimo wysiłków rządów i przemysłów gazowniczych oraz wyraźnych postępów jeszcze wiele pozostaje do zrobienia dla osiągnięcia naprawdę konkurencyjnego i rzeczywiście wspólnego rynku gazowego Unii Europejskiej. Jednak to, co do tej pory osiągnięto, może służyć za przykład dla krajów przygotowujących się do szybkiego wejścia do UE, a wśród nich dla Polski. 3. Realizacja innych postanowień Dyrektywy W okresie wdrażania Dyrektywy w niektórych krajach UE (Francja, Holandia, Niemcy) nastąpił spadek poziomu cen gazu. W innych krajach jednak (Belgia, Hiszpania, Dania, Finlandia) w tym samym okresie czasu ceny wyraźnie wzrosły. Jest jeszcze za wcześnie, aby tendencje cen w pełni ocenić i ustalić ich związek lub brak związku z tempem wdrażania postanowień Dyrektywy i silniejszym lub słabszym otwarciem rynku. Rozwiązywanie praktycznych kłopotów w funkcjonowaniu jednolitego unijnego rynku gazowego odbywa się w ramach tzw. forum madryckiego lub procesu madryckiego (Madrid Forum odpowiednik forum florenckiego, które dotyczy energii elektrycznej). Proces madrycki został zapoczątkowany konferencją na temat regulacji rynku gazowego, odbytą w dniach Główne sprawy, jakimi w ramach tej struktury zajmują się eksperci gazownictwa, to: plusy i minusy dostępu negocjowanego i regulowanego, problemy związane z rozdzieleniem rachunkowości, granice pomiędzy poufnością danych handlowych a wymogiem koordynacji wielu informacji w ramach jednolitego rynku, sprzeczność między trendem konsolidacji i globalizacji wielu firm a potrzebą większej konkurencji w podaży gazu, warunki dostępu do sieci oraz opłaty i taryfy przesyłowe, koordynacja w zakresie bezpieczeństwa dostaw i magazynowania gazu. 5

6 4. Podsumowanie i wnioski dla Polski Dotychczasowe najważniejsze doświadczenia uzyskane w procesie wdrażania Dyrektywy Gazowej w krajach członkowskich UE można przedstawić w następujący sposób: najistotniejsze postanowienia Dyrektywy dotyczą dostępu stron trzecich do sieci oraz rozdzielenia rodzajów działalności (organizacyjnego lub przynajmniej w zakresie rachunkowości), większość krajów uważa, że działanie państwowych urzędów regulacyjnych powinno być proste, kompetentne oraz możliwie tanie, aby uniknąć ponoszenia przez operatorów rynku gazowego dodatkowych kosztów z tym związanych, kraje członkowskie wybrały różne rodzaje dostępu do sieci: część krajów regulowany, część negocjowany, a niektóre formę mieszaną, w większości krajów rozdzielenie funkcjonalne polegało na pełnym rozdzieleniu rachunkowości przy zachowaniu istnienia pionowo zintegrowanych firm; jedynie Wielka Brytania i Hiszpania przeprowadziły pełne rozdzielenie strukturalne firm, w odniesieniu do zagadnień dostępu do sieci trwają dyskusje na temat odpowiedniego zdefiniowania przepustowości sieci; w szczególności nie rozwiązanym do tej pory problemem jest, czy brak przepustowości z powodu samego faktu jej zakontraktowania może być powodem odmowy dostępu do sieci. Uważa się, że dla rynku w pełni otwartego, na którym bezpieczeństwo dostaw gazu nie jest zagrożone, należy umożliwiać innym podmiotom przerywany dostęp do zakontraktowanych, ale nie wykorzystanych przepustowości sieci. Na rynkach z zagrożeniem bezpieczeństwa dostaw gazu należy traktować statyczne zakontraktowanie jako w pełni obowiązujące, zagadnienie kontraktów długoterminowych bierz-lub-płać stanowi dla wielu krajów poważny problem w procesie liberalizacji rynku gazowego; operatorzy amerykańscy i brytyjscy musieli w procesie otwarcia rynku renegocjować takie kontrakty, co w wielu przypadkach przyniosło jednej lub obu stronom tych kontraktów poważne straty. W przeciwieństwie do postanowień Dyrektywy obecne prawodawstwo polskie nie daje żadnego uprzywilejowania dostępu do sieci dla odbiorców z sektora elektroenergetyki, chociaż jest to sektor, na który gazownictwo bardzo liczy w swych planach rozwojowych. Także wymóg naszego ustawodawstwa dotyczący posiadania obowiązkowych 90-dniowych zapasów gazu przez przedsiębiorstwa zajmujące się jego dystrybucją nie znajduje potwierdzenia w prawodawstwie UE i może stanowić barierę dla powstawania nowych firm dystrybucji gazu. Śledzenie procesu stosowania w krajach UE Dyrektywy Gazowej i wyciąganie z niego aktualnych wniosków jest dla Polski szczególnie ważne, ponieważ przy deklarowanym terminie wstąpienia naszego kraju do Unii (rok 2004) czasu na wdrożenie choćby części postanowień Dyrektywy pozostało niewiele, a praktyka funkcjonowania polskiego systemu gazowniczego jeszcze dość wyraźnie odbiega od postanowień Unii Europejskiej. 6

7 Literatura [1] Official Journal of the European Communities (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich) nr L204 z [2] Informacje Komisji Europejskiej, DG TREN (europa.eu.int/comm/dgs/energy_transport/index_en.html) [3] Piwowarski A.: Doświadczenia i trudności krajów Unii Europejskiej przy wdrażaniu Europejskiej Dyrektywy Gazowej, Wnioski lub lekcja dla Polski, Rzeczpospolita