Czym może być zrównoważony transport miejski

Transkrypt

1 Dr inż. Andrzej Brzeziński Politechnika Warszawska Instytut Dróg i Mostów Czym może być zrównoważony transport miejski Wstęp Podróżowanie wypełnia znaczną część naszego codziennego życia, zwłaszcza w dużych miastach. Rozwój gospodarczy i wzrost zamożności społeczeństw sprzyja zwiększaniu się mobilności użytkowników systemu transportowego. Fakt ten w połączeniu z coraz łatwiejszym dostępem do samochodów i wydłużającymi się podróżami (w dojazdach do pracy, w celach rekreacyjnych, itp.) wywołuje wzrost natężeń ruchu i pogłębianie się stanów przeciążenia sieci drogowej. W efekcie rosną koszty funkcjonowania transportu, zwiększa się zużycie energii i negatywne oddziaływania na środowisko naturalne (rosną emisje spalin i hałasu). W rozważaniach nad zagadnieniem, czym może być zrównoważony transport miejski warto sobie postawić pytania: co rozumiemy przez zrównoważony transport miejski? Czy transport miejski jest już zrównoważony? Czy daleko nam do zrównoważonego transportu miejskiego? I czy w ogóle mamy szansę zbliżyć się do zrównoważonego transportu w miastach? Zrównoważony rozwój W Europie w latach 80-tych ubiegłego wieku zrozumiano, że próby nadążania za rosnącą mobilnością przekładającą się na podróżowanie samochodami są z góry skazane na niepowodzenie. Przeważył pogląd, że nie powinno się dostosowywać przepustowości układu drogowego (podaży dróg i parkingów) do rosnących potrzeb, wynikających ze zwiększającego się ruchu samochodowego, a wręcz przeciwnie. Należy kontrolować wzrost takiego popytu m.in. poprzez ograniczanie motoryzacji, skracanie długości podróży i ułatwianie podróżowania inaczej niż samochodem. W 1987 roku Światowa Komisja Środowiska i Rozwoju opublikowała raport Nasza Wspólna Przyszłość (tzw. raport Brundtland). W raporcie tym zdefiniowano zrównoważony rozwój jako taki, który ma na celu zaspokojenie aspiracji rozwojowych obecnego pokolenia, w sposób umożliwiający realizacje tych samych dążeń następnym 1

2 pokoleniom. Stworzyło to podstawy idei zrównoważonego rozwoju, która w kolejnych latach zaowocowała rekomendowaniem przez instytucje międzynarodowe i rządy państw (Komisja Europejska 1, Europejska Konferencja Ministrów Transportu (ECMT) i OECD) strategii zrównoważonego rozwoju systemu transportowego. Skutkiem miało być zapewnienie równowagi pomiędzy celami transportowymi, gospodarczymi, społecznymi i ochroną środowiska. Osiągnięto w tej sprawie porozumienie społeczne, ale wkrótce potem miasta europejskie zaczęły się zmieniać. Dzisiaj trudno sobie wyobrazić rozwinięte cywilizacyjnie miasta bez stref ograniczonego ruchu samochodowego, bez priorytetowego traktowania transportu zbiorowego czy ruchu rowerowego. Zrównoważony rozwój to polityczna doktryna rozwojowa, która mówi, że zrównoważony rozwój to taki, który zapewnia równowagę pomiędzy zakładanymi celami, takimi jak: cele transportowe, cele gospodarcze, cele społeczne, cele środowiskowe (przyszłe pokolenia), cele bezpieczeństwo, inne cele (edukacja, kultura, itd.). Jest to doktryna alternatywna dla pro-samochodowej, czy miasta bez samochodu. Odnosi się do równowagi pomiędzy celami, a nie środkami realizacji! Kluczowe jest zrozumienie, że zrównoważony rozwój nie dotyczy wyłącznie transportu (miejskiego), ale także innych sfer! I że w doktrynie zrównoważonego rozwoju żaden cel nie jest ważniejszy od innego! Z perspektywy transportu możliwe jest takie rozumienie zrównoważonego rozwoju, zgodnie z którym chcemy osiągnąć sprawny system transportowy, spełniający oczekiwania jego użytkowników i mieszkańców, ale z zachowaniem świadomości, że użytkownicy samochodów nie stanowią większości! Co z takiego podejścia wynika? Otóż to, że: Zrównoważony rozwój musi oznaczać wpływanie na popyt (kontrolowanie popytu) i na sposób jego zaspokajania (ograniczanie motoryzacji, transportochłonności, ułatwianie podróżowania inaczej niż samochodem, itd.). Nie należy dostosowywać przepustowości systemu drogowego (podaży dróg i parkingów) do zapotrzebowania ze strony zmotoryzowanych. 1 Zalecenia dotyczące kierunków polityki transportowej w miastach sformułowano, m.in., w Białej Księdze Wspólna polityka transportowa do roku 2010 czas na decyzje (2001) 2

3 A zatem podaż może służyć ograniczaniu popytu, a popyt nie powinien wymuszać podaży. Znakiem rozpoznawczym doktryny zrównoważonego rozwoju jest kontekst ekonomiczno-finansowy. Przy podejmowaniu działań korzyści ekonomiczne muszą przeważać koszty (rachunek ekonomiczny) oraz decyzjom musi towarzyszyć świadomość, że nigdy nie będzie się mieć do dyspozycji nieograniczonych środków, przeznaczanych na cele transportowe. Niezbędne jest zatem zaspokajanie podstawowych potrzeb ze świadomością ograniczonych możliwości. Powyższe określa podstawowy problemem związany z wdrażaniem zrównoważonego rozwoju, tj. powszechny brak zrozumienia tej idei, którego od lat nie potrafimy przezwyciężyć! W krótkim czasie idee te dotarły także do Polski. W 1993 r. w Krakowie, w 1995 r. w Warszawie, a później w niektórych innych miastach radni zdecydowali się na uchwalenie polityk transportowych opartych na zrównoważonym rozwoju. W tamtych latach był to dowód nowoczesności i odwagi w myśleniu o transporcie miejskim, pomimo niepewności związanych z dopiero transformującą się gospodarką i przy gwałtownie rozwijającej się motoryzacji, sztucznie tłumionej przez wiele powojennych lat. POLITYKA TRANSPORTOWA DLA MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY BIURO ZARZADU MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY Warszawa, ul. Miodowa 6/8 Tel , fax Warszawa, 27 listopada 1995 Polityka transportowa m.st. Warszawy z 1995 r. Strategia transportowa zrównoważonego rozwoju Uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LVIII/1749/2009 z 9 lipca 2009 r. Od tamtego czasu minęło już ponad 15 lat. Wdrażanie strategii zrównoważonego rozwoju stało się warunkiem ubiegania się o dofinansowanie projektów transportowych ze środków Unii Europejskiej. Problem zatłoczenia ruchem (kongestii) w miastach został poważnie potraktowany w Zielonej Księdze UE (Green Paper on Urban Mobility). Wskazała 3

4 ona na konieczność podejmowania działań, które uczynią miasta przejezdnymi dla samochodów i dobrze obsługiwanymi przez transport publiczny. Miasta będą wtedy przyjazne dla środowiska naturalnego i środowiska człowieka, nowoczesne i bezpieczne. Czy rozwój jest naprawdę zrównoważony? Po wielu już latach doświadczeń rodzi się jednak wiele wątpliwości dotyczących rzeczywistego wprowadzania w życie strategii zrównoważonego rozwoju i metod, które są stosowane do osiągnięcia celu, szeroko rozumianego jako usprawnienie systemu transportowego przy ograniczeniu szkodliwego wpływu na środowisko naturalne i warunki życia. Obserwacja sytuacji w miastach i podejmowanych działań pozwala postawić tezę, że główny wysiłek skupia się na zadaniach i projektach inwestycyjnych dotyczących układu drogowego i transportu zbiorowego. Natomiast w zbyt małym stopniu stosowane są środki innego rodzaju, czyli takie, które wpływają na mobilność, ograniczają motoryzację i przeciwdziałają jej negatywnym skutkom. Warto wrócić do źródeł tworzenia polityki transportowej zrównoważonego rozwoju i przypomnieć, że kanonem zrównoważonego rozwoju miały być nie przedsięwzięcia inwestycyjne, lecz przede wszystkim: lepsze wykorzystanie istniejących zasobów zarządzanie systemem, kontrolowanie dostępu do wybranych obszarów miasta, sterowanie dopływami ruchu, informowanie o ruchu, szybkie reagowanie na stany awaryjne, uprzywilejowanie transportu zbiorowego (TZ); alternatywna oferta odbywania podróży zwiększanie atrakcyjności TZ, polityka rowerowa, polityka piesza, nowa rola samochodu; polityka przestrzenna dogęszczanie zagospodarowania w korytarzach dobrze obsługiwanych przez TZ, zwiększanie atrakcyjności funkcjonalnej obszarów śródmiejskich, mieszanie funkcji, przeciwdziałanie eksplozji miast; polityka fiskalna opłaty za: parkowanie, opłaty za wjazd do obszaru, opłaty za korzystanie z wybranych elementów infrastruktury, podatki od pojazdów, kształtowanie cen biletów w TZ, itp. Dopiero w dalszej kolejności powinny być podejmowane działania inwestycyjne, czyli rozwój infrastruktury z zastrzeżeniem, że zrównoważony rozwój nie oznacza braku inwestowania w infrastrukturę transportową! A zatem w kontekście kanonu postawmy sobie pytania: 4

5 Czy podejmując decyzje badamy najlepsze opcje i w pełni identyfikujemy wszystkie koszty i korzyści społeczne? Czy korzyści, które wynikają z naszych działań są adekwatne do ponoszonych kosztów? Czy długo trwające i kosztowne przedsięwzięcia (budowa i eksploatacja) przyniosą oczekiwane korzyści? Czy można postawić na rozwiązania tańsze, ale skierowane do większości użytkowników systemu transportowego? Czy starając się sprostać oczekiwaniom dzisiejszych użytkowników, właściwie dbamy o przyszłość następnych pokoleń, także z punktu widzenia przyszłych kosztów eksploatacji, a być może i rewitalizacji? Czy potrzebna jest redefinicja priorytetów w odejmowanych działaniach dotyczących systemu transportowego? Tymczasem podejmowanie działań innych niż inwestycyjne odbywa się bardzo niechętnie, a jeśli już to w sposób mało konsekwentny. Przykłady można mnożyć. Płatne parkowanie tam gdzie obowiązuje, jest wykorzystywane bardziej jako źródło dochodu samorządów niż mechanizm ograniczania natężenia ruchu i zniechęcania do długotrwałego postoju pojazdów. Systemy zarządzania ruchem, poza nielicznymi wyjątkami, praktycznie nie funkcjonują. Stosowane priorytetów dla naziemnych środków transportu zbiorowego z obawy przed ograniczaniem przepustowości dróg i skrzyżowań często pozostają wyłącznie w sferze deklaracji. Ograniczanie dostępu do wybranego obszaru, czy pojedynczej ulicy jest odbierane jako zamach na interesy zmotoryzowanych, a przekształcanie przestrzeni ulicy połączone z redukowaniem miejsc do parkowania jako zamach na interesy okolicznych mieszkańców. Jak widać stosowanie kanonu wymaga odwagi. Decyzje o wyborze niepopularnych opcji, wpływanie na mobilność, czy ograniczanie ruchu samochodowego to problemy trudne, często kontrowersyjne, także z uwagi na opinie użytkowników systemu transportowego. W istocie rzeczy kluczem jest edukacja transportowa. Od niej zależy, z kim będziemy się spierać o przyszłość miasta i systemu transportowego, czy zdenerwowanym, pełnym roszczeń, krzywdzonym przez odbieranie praw jazdy kierowcom, czy też świadomym zagrożeń, rozumiejącym powody działania i domagającym się zmian użytkownikiem systemu transportowego. Obiektywnie należy stwierdzić, że widać zmiany na lepsze. Do części z nich już się przyzwyczailiśmy i po prostu są dla nas oczywiste! Należą do nich: wysoki udział transportu zbiorowego w podróżach, rozdzielenie funkcji zarządzającego transportem zbiorowym i przewoźników. 5

6 integracja taryfowa (przykład wspólnego bilet u w Warszawie i gminach sąsiednich), modernizowanie infrastruktury (np. tras tramwajowych), wyraźny postęp w jakości taboru, rozwój uprzywilejowania naziemnego transportu zbiorowego, rozwój sieci dróg i parkingów rowerowych, tworzenie systemów: P+R (Park&Ride parkuj i jedź, czyli podróż z przesiadką z samochodu na transport zbiorowy) oraz B+R (Bike &Ride podróż z przesiadką z roweru na transport zbiorowy), pierwsze przykłady zarządzania ruchem. Ale są też sygnały niepokojące. Obserwowany jest wzrost: motoryzacji (dostępność), ruchliwości (liczba podróży), długości podróży (koszty, emisje), czasu podróży (koszty). Rośnie tym samym zagrożenie wzrostem transportochłonności systemu transportowego. Większy dostęp do samochodu w powiązaniu ze wzrostem ruchliwości może oznaczać ryzyko zwiększenia natężeń ruchu na sieci drogowej! Rozwój układu drogowego, nawet przy utrzymaniu konkurencyjności transportu zbiorowego może oznaczać wzrost ruchu samochodowego, chyba że będziemy zmieniać zachowania komunikacyjne użytkowników. Czy jesteśmy przygotowani na przełożenie ewentualnego wzrostu ruchu na środki transportu inne niż samochód? Czy chcemy i czy umiemy to zrobić? Czy zatem jesteśmy przygotowani na poważniejsze potraktowanie zarządzania mobilnością, czyli na spojrzenie na system transportowy przez pryzmat pojedynczego użytkownika, ewentualnie grup użytkowników? Częstym błędem jest, że na system transportowy patrzymy głównie z perspektywy natężeń ruchu i przepustowości. Interesuje nas ruch (masy pojazdów/ludzi). Na ulicach liczymy pojazdy, a kierowcy są dla nas anonimowi. Tymczasem sieć transportową wypełniają podróże osób, które mają określony początek (źródło) i koniec (cel), a także konkretny powód (motywację). Każdy użytkownik oznacza indywidualne zachowania, a każdej podróży można przypisać: miejsce początku i końca podróży, czas podróży, kierunek podróży (usytuowanie źródła i celu podróży), długość podróży (odległość pomiędzy źródłem i celem), 6

7 motywację (powód) odbywania podróży, środek transportu (samochód, rower, transport zbiorowy, itp.), charakterystykę osoby podróżującej. Dzięki temu możemy mieć wpływ na użytkowników i zarządzać ich podróżami. Jakie powinny być priorytety? Wdrażanie strategii transportowej głównie poprzez rozwój infrastruktury, ze względu na skalę planowanych i ciągle jeszcze niezrealizowanych zadań, będzie pociągać za sobą wydatkowanie środków finansowych znacznie większych niż te, które były przeznaczane na ten cel w ostatnich latach. Należy liczyć się z tym, że będzie to wysiłek ogromny nawet biorąc pod uwagę uzyskiwane dofinansowanie ze środków UE, lub możliwości tkwiące w innych mechanizmach, np. takich jak partnerstwo publiczno-prywatne. Skutków i efektów realizacji wielkich inwestycji infrastrukturalnych można oczekiwać dopiero po latach budowy i wielu latach eksploatacji. To oznacza, że oprócz prowadzenia działań, których realizacja będzie przynosiła efekty długofalowe, powinniśmy wykorzystywać wszelkie inne dostępne środki, których zastosowanie będzie tańsze i będzie przynosić korzyści w krótszym czasie, dając nadzieję na szybsze i skuteczniejsze zmiany w sposobie funkcjonowania systemu transportowego i poprawę jakości przestrzeni publicznych, zwłaszcza w obszarach śródmiejskich. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć: zarządzanie systemem na poziomie obszaru metropolitalnego, przeciwdziałanie dezintegracji przestrzennej (rozlewaniu się miasta), stymulowanie/kontrolowanie zabudowy w korytarzach obsługiwanych transportem zbiorowym, przeciwdziałanie rosnącej motoryzacji, stabilność planów rozwojowych (wola polityczna/finansowanie), planowanie wydatków w (ograniczony budżet/ z wykorzystaniem rachunku kosztów i korzyści społecznych (CBA), wpływanie na zachowania zamiast koncentrowania się na inwestycjach, zmiana roli samochodu (zwłaszcza w centrum miasta), rozwój ruchu rowerowego, zwiększanie konkurencyjności transportu zbiorowego, poprawa bezpieczeństwa ruchu, zarządzanie transportem ładunków i usług komunalnych, 7

8 zmiany przepisów prawa (stawki opłat/przepisy organizacji ruchu itp.), jakość komunikacji ze społeczeństwem konsultowanie projektów pozyskanie opinii publicznej, godzenie sprzecznych interesów różnych grup społecznych. Podsumowanie Można zaryzykować stwierdzenie, że powodzenie realizacji strategii zrównoważonego rozwoju w większym stopniu zależy od umiejętnego wpływania na decyzje użytkowników podejmowane przed rozpoczęciem podróży niż od rozwoju infrastruktury! Już obecnie wpływamy na decyzje użytkowników korzystających z systemu transportowego. Czynimy to np. poprzez poprawianie oferty transportu zbiorowego czy opłaty za parkowanie. Są to jednak działania dość pasywne, skierowane do dużych i anonimowych grup osób, bez szczegółowego rozpoznania indywidualnych potrzeb i oczekiwań. Tymczasem kluczowe wydaje się dotarcie do świadomości każdego pojedynczego użytkownika systemu transportowego i przekonanie go do porzucenia dotychczasowych przyzwyczajeń związanych z korzystaniem z samochodu. Oczekiwana zmiana decyzji może dotyczyć: rezygnacji z odbywania podróży, zmiany okresu, w którym będzie wykonywana podróż (poza szczytem), zmiany trasy przejazdu, zmiany środka transportu. Z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju doprowadzenie do zmiany zachowania komunikacyjnego powinno oznaczać przekonanie użytkowników, że jest możliwe odbywanie podróży pieszo, rowerem, transportem zbiorowym, a nie samochodem i że będzie to podróż równie (a może nawet bardziej) komfortowa, bezpieczna, szybka, niezawodna i ekonomiczna. Należy się spodziewać, że coraz większego znaczenia będą nabierać także argumenty związane z podejmowaniem zachowań prospołecznych i proekologicznych. Doświadczenia ostatnich kilku lat pokazują, że pomimo dostępu do środków Unii Europejskiej są niewielkie szanse na szybki rozwój infrastruktury drogowej i transportu zbiorowego. Tymczasem skala potrzeb użytkowników systemu transportowego jest tak duża, że oczekiwanie na rozwiązanie problemów komunikacyjnych do czasu zakończenia programu inwestycyjnego byłoby błędem. Szczególnie zagrożone są obszary śródmiejskie, gdzie nasilają się problemy związane z pogarszaniem się jakości życia. Nie ma też pewności, czy 8

9 realizowane inwestycje (np. budowa tras obwodowych) przyniosą oczekiwane rezultaty i ograniczą presję ze strony zmotoryzowanych. Zrównoważony transport miejski jest WYZWANIEM dla polityków, mieszkańców, projektantów. Jest także SZANSĄ miast i ich mieszkańców na: nowoczesny rozwój miasta, integrację społeczeństwa i budowanie jego tożsamości, oszczędne gospodarowanie środkami publicznymi, ochronę środowisko miejskie dla przyszłych pokoleń, ochronę zdrowia. Może także być NIESPEŁNIONĄ NADZIEJĄ miast i ich mieszkańców. Wszystko (prawie) zależy bowiem od nas! Uchwalenie polityki transportowej to krok podstawowy, ale dopiero pierwszy na drodze tworzenia zrównoważonego systemu transportowego. Później konieczna jest: selekcja działań inwestycyjnych (wybór priorytetów inwestycyjnych najskuteczniej wpływających na poprawę systemu transportowego uzasadnionych w wyniku przeprowadzonej analizy wielokryterialnej z uwzględnieniem rachunku kosztów i korzyści ekonomicznych), konsekwentne podejmowanie innych działań z zagwarantowaniem środków finansowych na ich realizację (także zapewnienia obsady kadrowej), wsparte odwagą władz samorządowych przy podejmowaniu niekiedy niepopularnych, lecz kluczowych decyzji dla funkcjonowania miasta, głównie dotyczących wprowadzania i finansowania mechanizmów zachęcających do innych form podróżowania niż samochodem. Tekst wykładu, wygłoszonego w UCBS dnia 29 maja 2014 r. Niniejszy materiał został opublikowany dzięki dofinansowaniu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Za jego treść odpowiada wyłącznie Uniwersytet Warszawski. 9