Wyciąg z raportu dotyczącego koniecznych zmian procesu konsultacji publicznych rządowych projektów aktów normatywnych oraz

Transkrypt

1 Wyciąg z raportu dotyczącego koniecznych zmian procesu konsultacji publicznych rządowych projektów aktów normatywnych oraz modelowej procedury konsultacji publicznych Autorzy: dr hab. Marcin Matczak, dr Tomasz Zalasiński Konsultacja: Zbigniew Żurek, Janusz Paczocha Warszawa, grudzień 2011 r. Raport powstał w ramach projektu Zarządzanie zmianą w otoczeniu formalno prawnym przedsiębiorstw

2 str. 1 SPIS TREŚCI I. MODEL KONSULTACJI PUBLICZNYCH 2 1. Wprowadzenie 2 2. Zasady konsultacji publicznych 4 3. Podstawowe pojęcia oraz metody konsultacji publicznych 5 4. Konsultacje publiczne na etapie analizy problemu regulacyjnego 5. Konsultacje publiczne na etapie prac nad założeniami projektu ustawy 6. Konsultacje publiczne na etapie prac nad rządowym projektem ustawy Konsultacje publiczne projektu rozporządzenia ministra Konsultacje publiczne na etapie badań postlegislacyjnych 30 II. PODSUMOWANIE 33

3 str. 2 I. MODEL KONSULTACJI PUBLICZNYCH 1. Wprowadzenie Model konsultacji publicznych, zaprezentowany poniżej, ma służyć poprawie ich jakości oraz podniesieniu stopnia partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa, ale także przede wszystkim poprawie jakości stanowionego prawa, jego stabilności, przewidywalności oraz racjonalności rozwiązań legislacyjnych, a także trafności Oceny Skutków Regulacji. Sprawnie funkcjonujące i wydajne konsultacje publiczne stanowią bowiem źródło wiedzy o stanie prawa i skutkach jego zmian, które dotąd nie było w pełni i prawidłowo wykorzystywane przez prawodawcę, w czym należy dopatrywać się przyczyn wielu istniejących obecnie systemowych problemów legislacji. Organy władzy publicznej dostrzegają problem wadliwie funkcjonującego systemu konsultacji publicznych oraz Oceny Skutków Regulacji i starają się temu przeciwdziałać, podejmując m.in. działania legislacyjne i pozalegislacyjne, o których była mowa w pkt III ppkt 4 niniejszego opracowania. Problemy te dostrzega się także w doktrynie prawa, gdzie formułuje się tezy dotyczące kształtu i kierunku przyszłych zmian procesu konsultacji publicznych i oceny skutków regulacji 1, a także wykorzystania potencjału środowisk naukowych i eksperckich w procesie stanowienia prawa 2. Niniejszy model został oparty na dotychczasowych osiągnięciach reformatorskich, zarówno tych, które znalazły już swój wyraz normatywny, jak i tych, które pozostały dotąd postulatami doktrynalnymi. Opracowany model konsultacji publicznych obejmuje 4 fazy procesu stanowienia prawa: etap analizy problemu regulacyjnego, etap prac nad założeniami do ustawy, etap prac nad projektem ustawy, 1 Zob. np. A. Pałukiewicz, M. Gancarz, Nowa metodologia oceny skutków regulacji na tle poprzednich doświadczeń, s. 141 i n., W. Rogowski, J. Paczocha, Ocena skutków przepisów a perspektywa wdrożenia reformy regulacji, s. 176 i n., obie publikacje [w:] Ocena skutków regulacji poradnik OSR, doświadczenia, perspektywy, red. W. Springer, W. Rogowski, Warszawa 2007 r. 2 Zob. np. Podniesienie jakości procesów decyzyjnych w administracji rządowej poprzez wykorzystanie potencjału środowisk naukowych i eksperckich. Raport, opracowanie przygotowane na zamówienie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, marzec 2011 r. (dostępne poprzez stronę

4 str. 3 etap badań postlegislacyjnych, co obrazuje poniższy schemat. Harmonogram prac legislacyjnych nad rządowym projektem ustawy Analiza problemu regulacyjnego Opracowanie założeń do projektu ustawy Opracowanie projektu ustawy Badania postlegislacyjne Brak limitu czasowego 6 miesięcy (zgodnie programem prac legislacyjnych Rady Ministrów) 1 6 miesięcy (zgodnie programem prac legislacyjnych Rady Ministrów) lata od wejścia w życie ustawy Przebieg rządowego procesu legislacyjnego 1 Wymaganie wynikające z ustawy o lobbingu w procesie stanowienia prawa. Ponadto model obejmuje także konsultacje publiczne rządowych projektów rozporządzeń wykonawczych do ustaw. Powyższa koncepcja stanowi istotną zmianę w odniesieniu do stanu obecnego oraz rozszerzenie, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe, zakresu konsultacji publicznych.

5 str Zasady konsultacji publicznych 3 Proces konsultacji publicznych powinien być oparty na następujących zasadach podstawowych: Zasada zaufania i wzajemnego poszanowania partnerów dialogu obywatelskiego. Konsultacje publiczne nie powinny być traktowane jako formalna bariera utrudniająca realizację pragmatyki legislacyjnej, czy bieżących celów politycznych, lecz jako immanentny przejaw demokracji w procesie tworzenia prawa oraz głos społeczeństwa obywatelskiego, stanowiący dla prawodawcy istotne źródło informacji o procesach społecznych i gospodarczych. Proces konsultacji powinien mieć zatem charakter otwarty i być oparty na zasadach równości, jawności i poszanowaniu uczestniczących w nich partnerów. Jedną z konsekwencji tej zasady powinna stać się praktyka odnoszenia się prawodawcy do uwag zgromadzonych w toku konsultacji publicznych, przynajmniej w formie zbiorczego wykazu zgłoszonych uwag i odpowiedzi odnośnie ich zasadności lub braku zasadności. Zasada otwartości i transparentności procesu stanowienia prawa. Konsekwencją tej zasady powinien być pełny wgląd do wszystkich materiałów zgromadzonych w toku prac legislacyjnych, zarówno do treści projektu, jego uzasadnienia, jak i założeń oraz uwag partnerów publicznych i opinii zgromadzonych w toku prac nad projektem, jako dostęp do informacji publicznej. Informacja ta powinna być udostępniana poprzez stronę podmiotową BIP lub najlepiej specjalnie do tego celu utworzony portal internetowy, w możliwie jak najbardziej przyjaznej formie (także w formie plików edytowalnych). Zasada kompletności konsultacji. Obywatele powinni mieć możliwość partycypacji w procesie stanowienia prawa na każdym etapie prac legislacyjnych, począwszy od identyfikacji problemu regulacyjnego, poprzez dobór instrumentów służących jego rozwiązaniu, opracowaniu założeń do projektu ustawy oraz samego projektu ustawy, a także rozporządzenia, na możliwości partycypacji w pracach parlamentarnych skończywszy. W przeciwnym razie konsultacje nabiorą charakteru fasadowego. Oczywiście z uwagi na ekonomikę procesu legislacyjnego i sprawność jego przebiegu nie we wszystkich wskazanych wyżej stadiach zasadne będzie przeprowadzanie konsultacji otwartych, w wielu przypadkach wystarczające może okazać się przeprowadzenie konsultacji w formie paneli eksperckich. Jednakże trudno wyobrazić sobie proces stanowienia prawa bez 3 Niniejsze zasady konsultacji publicznych zostały opracowane z uwzględnieniem tez dotyczących pożądanych zmian procesu konsultacji publicznych wypracowanych przez Obywatelskie Forum Legislacji przy Fundacji im. S. Batorego i zaprezentowanych przez T. Zalasińskiego podczas Forum Debaty Publicznej w Kancelarii Prezydenta RP w dniu 14 października 2011 r. (

6 str. 5 możliwości powszechnego i otwartego skonsultowania założeń do projektu ustawy, a następnie treści tego projektu ustawy. Zasada wykorzystywania różnorodnych metod i form konsultacji publicznych. Proces konsultacji nie powinien się ograniczać wyłącznie do udostępnienia projektu na stronach Biuletynu Informacji Publicznej oraz występowania z prośbą o opinię do podmiotów, z którymi na podstawie odrębnych przepisów istnieje obowiązek przeprowadzenia konsultacji. Metodologia przeprowadzania konsultacji publicznych w ramach prac nad rządowym projektem ustawy powinna być zróżnicowana w zależności od stadium procesu legislacyjnego i dostosowana do ekonomiki postępowania legislacyjnego. We wczesnych fazach prac legislacyjnych powinny być stosowane badania ilościowe i jakościowe w wybranych grupach fokusowych (tzw. zogniskowane wywiady grupowe, eksperckie). Następnie po dokonaniu podstawowych ustaleń dotyczących problemu regulacyjnego i preferowanych sposobów jego rozwiązania powinno się przeprowadzić konsultacje otwarte, adresowane do szerszej grupy obywateli (zapytanie o opinię, wysłuchanie publiczne, panele dyskusyjne). Konsultacje publiczne w formie zogniskowanych wywiadów grupowych i eksperckich powinny być kontynuowane po opracowaniu projektu ustawy, celem zbadania jego wewnętrznej spójności, a także zgodności z przyjętymi założeniami oraz możliwości realizacji zakładanych celów regulacji. Następnie, przed przyjęciem przez Radę Ministrów, projekt aktu normatywnego powinien zostać przedstawiony do konsultacji otwartych. 3. Podstawowe pojęcia oraz metody konsultacji publicznych Terminy użyte do opisu modelu konsultacji: Termin Badania jakościowe Znaczenie Mogą one poprzedzać lub uzupełniać badania ilościowe, w zależności od ich celu. Badanie tego typu prowadzone są w niewielkich, niereprezentatywnych próbach badawczych. Celem tych badań jest przede wszystkim zebranie informacji dotyczących motywów, postaw i preferencji, zbadanie i przeanalizowanie ewentualnych problemów regulacyjnych 4. 4 Definicja opracowana na podstawie dokumentu Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych, Ministerstwo Gospodarki 2009, s. 2.

7 str. 6 Badania ilościowe Gromadzenie danych od respondentów za pomocą formularzy kwestionariuszy, ankiet i wywiadów. Określona liczba respondentów dobrana powinna być według reguł statystyki, odpowiadać na zawarte w kwestionariuszu pytania, uzyskane odpowiedzi mogą być analizowane za pomocą narzędzi statystycznych 5. Badania postlegislacyjne Analiza skutków regulacji dokonywana m.in. z wykorzystaniem konsultacji publicznych po okresie około 2-3 lat od dnia jej wejścia w życie, mająca na celu sprawdzenie czy akt prawny prawidłowo realizuje cele, które przyświecały prawodawcy podczas jego tworzenia. Interesariusze Podmioty (obywatele, przedsiębiorcy i ich organizacje, organizacje społeczne, zawodowe oraz jednostki samorządu terytorialnego), na których sytuację prawną lub gospodarczą bezpośrednio lub pośrednio wpływa akt prawny będący przedmiotem prac rządu 6. Interwencja publiczna Metody konsultacji publicznych Instrument polityczny Instrument regulacyjny Działanie lub powstrzymanie się od działania (tzw. opcja zerowa) mające na celu rozwiązanie problemu regulacyjnego. W efekcie interwencji publicznej mogą powstać akty prawne, dokumenty nielegislacyjne (np. wytyczne, strategie, dokumenty programowe). Interwencja publiczna nie stanowi pomocy publicznej w rozumieniu odpowiednich przepisów dotyczących pomocy finansowej państwa 7. Formy i instrumenty prowadzenia konsultacji publicznych, uzależnione od celu tych konsultacji i etapu prac legislacyjnych, na którym są przeprowadzane. Przykładowymi instrumentami konsultacji publicznych są: konsultacje eksperckie, konsultacje otwarte, badania ilościowe lub jakościowe. Narzędzie realizacji polityk przez instytucje publiczne, dzięki któremu osiąga się założone cele, polegające na mobilizacji zasobów (finansowych, ludzkich, organizacyjnych) za pomocą programów i projektów 8. Środek oddziaływania podejmowany przez prawodawcę w celu 5 Jw. 6 Jw. 7 Jw. 8 Jw.

8 str. 7 likwidacji lub minimalizacji problemu regulacyjnego. Może on polegać na dokonaniu zmiany normatywnej, zastosowaniu samoregulacji, instrumentów rynkowych (np. podatków, opłat, ulg). Konsultacje otwarte Metoda konsultacji publicznych polegająca na przedstawieniu dokumentu rządowego, nad którym toczą się prace legislacyjne, szerokiej, nieograniczonej liczbie podmiotów celem zasięgnięcia ich opinii na temat całości tego dokumentu rządowego. Konsultacje (fokusowe) eksperckie Przedstawienie dokumentu rządowego, nad którym toczą się prace legislacyjne, wąskiej, wyspecjalizowanej w danej dziedzinie grupie lub grupom ekspertów (grupa fokusowa), celem zasięgnięcia ich opinii na temat całości lub istotnej na danym etapie prac części projektu, bądź konkretnych instrumentów regulacyjnych. Konsultacje publiczne Konsultacje Online Zbieranie przy użyciu rozmaitych metod opinii interesariuszy (zasięganie opinii) podczas rządowego etapu prac legislacyjnych, obejmujące zarówno podmioty, co do których istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych, jak i innych interesariuszy. Instrument konsultacji publicznych rządowych projektów aktów prawnych polegający na przeprowadzeniu konsultacji otwartych lub eksperckich za pośrednictwem specjalnie w tym celu stworzonej internetowej platformy komunikacyjnej. Problem regulacyjny Problem społeczny, gospodarczy związany z praktyką stosowania obowiązującego prawa lub inna dysfunkcjonalność w systemie prawnym, wymagająca interwencji publicznej. Podmioty prowadzące zawodową działalność lobbingową Podmioty prowadzące zarobkową działalności lobbingową na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób 9. Ocena Skutków Regulacji Dokonywanie ocen korzyści i kosztów społeczno gospodarczych projektowanych regulacji oraz sporządzanie 9 Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz z2005 r. ze zm.).

9 str. 8 raportów z ocen tych skutków dołączonych do projektu aktu prawnego 10. Działalność lobbingowa Każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa Konsultacje publiczne na etapie analizy problemu regulacyjnego 4.1. Miejsce analizy problemu regulacyjnego w ramach rządowego procesu stanowienia prawa Analiza problemu regulacyjnego jest etapem rozpoczynającym rządowy proces legislacyjny. Podstawowe znaczenie na tym etapie mają: zidentyfikowanie problemu regulacyjnego oraz jego analiza. O istnieniu problemu regulacyjnego prawodawca może dowiedzieć się z dwóch źródeł: ustaleń własnych organów administracji rządowej oraz konsultacji publicznych. Najefektywniejszym źródłem informacji o dysfunkcjonalnościach istniejących w systemie prawnym są bez wątpienia adresaci aktów prawnych. Odnosząc się do analizy problemu regulacyjnego, jako etapu rządowej ścieżki legislacyjnej, należy zwrócić uwagę na niedawną nowelizację ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa 12, która dokonując zmian w procesie planowania legislacyjnego, w pewnym stopniu przyczynia się także do zdefiniowania i określenia ram tego etapu prac legislacyjnych rządu. Mianowicie w ramach tej nowelizacji proces planowania legislacyjnego, który powinien stanowić immanentny składnik działalności legislacyjnej rządu, podzielono na dwa etapy. W pierwszym z nich opracowywany jest wykaz projektów aktów prawnych, nad którymi aktualnie toczą się prace legislacyjne. Wykaz ten nie wskazuje terminu planowanego przyjęcia tych projektów, lecz informuje jedynie co jest cenne dla transparentności procesu stanowienia prawa o aktualnym przedmiocie zainteresowania rządu. Dopiero w momencie dostatecznego zaawansowania prac nad tymi projektami są one przenoszone ze wstępnego do zaawansowanego etapu planowania legislacyjnego, tj. do wykazu zawierającego listę projektów 10 Zgodnie z art. 29 pkt 1 a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 24, poz. 199 tekst jedn. z 2003 r. ze zm.). 11 Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz z2005 r. ze zm.). 12 Ustawa z dnia 13 maja 2011 r. o zmianie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 161, poz. 966 z 2011 r.).

10 str. 9 założeń do ustaw i projektów ustaw, co do których wskazano termin przyjęcia przez Radę Ministrów. Można zatem przyjąć, że ten wstępny etap planowania legislacyjnego, obejmujący pracę nad projektami znajdującymi się w wykazie bez określenia daty ich przyjęcia przez rząd (trafniejsze wydaje się określenie wykaz problemów regulacyjnych ), stanowi w istocie etap, podczas którego dokonuje się analizy problemów regulacyjnych. Etap ten kończy się decyzją o podjęciu prac nad założeniami do ustawy, co powinno powodować ujęcie tych założeń w wykazie wskazującym 6 miesięczny termin ich przyjęcia przez rząd. Wejście w życie nowelizacji zasad planowania legislacyjnego, o których mowa, w założeniu powinno sprzyjać pełniejszej i bardziej transparentnej analizie problemu regulacyjnego, a wprowadzenie obowiązku podawania do informacji publicznej wykazu projektów, nad którymi pracuje rząd, daje podstawę do przeprowadzenia konsultacji publicznych na tym etapie procesu legislacyjnego Cele analizy problemu regulacyjnego Podstawowymi celami analizy problemu regulacyjnego, jako najwcześniejszej fazy prac ustawodawczych, jest: identyfikacja problemu regulacyjnego (zdiagnozowanie problemu regulacyjnego), analiza problemu regulacyjnego. Realizacja każdego z tych celów wymaga przeprowadzenia konsultacji publicznych. W przypadku analizy problemu regulacyjnego konsultacje publiczne mają stanowić wsparcie dla prawodawcy w zakresie: ustalenia, czy doprowadzenie do stanu pożądanego wymaga interwencji regulacyjnej, czy też może nastąpić poprzez samoregulację lub zmianę praktyki, określenie katalogu możliwych opcji regulacyjnych oraz przeprowadzenie oceny korzyści i kosztów każdej z nich 13, podjęcie decyzji o rozpoczęciu prac nad założeniami do ustawy lub o odstąpieniu od dalszych prac. 13 Zgodnie z 9 ust. 1 Regulaminu prac Rady Ministrów organ wnioskujący dokonuje oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno gospodarczych regulacji przed opracowaniem projektu założeń projektu ustawy oraz projektu aktu normatywnego..

11 str Metody konsultacji publicznych podczas analizy problemu regulacyjnego Konsultacje publiczne na etapie analizy problemu regulacyjnego z uwagi na ekonomikę procesu legislacyjnego nie powinny przybierać postaci konsultacji otwartych. Powinny natomiast stanowić instrument możliwie szybkiego eksperckiego pozyskania wartościowej merytorycznie informacji na temat problemu regulacyjnego i dróg zmierzających do jego rozwiązania. Konsultacje te powinny się opierać na następujących instrumentach: badaniach jakościowych przeprowadzanych w wąskich grupach eksperckich zaproszonych do udziału w konsultacjach. Ich celem będzie: zdiagnozowanie problemu regulacyjnego, ustalenie czy i jakiej ingerencji regulacyjnej problem ten wymaga, określenie katalogu opcji regulacyjnych i przeprowadzenie oceny korzyści i kosztów każdej z nich, rekomendacja w zakresie dalszych prac legislacyjnych (ewentualne rozpoczęcie prac nad projektem założeń). Badania jakościowe mogą być przeprowadzane poprzez system eksperckich konsultacji Online lub w formie dyskusyjnych paneli eksperckich, bądź poprzez zindywidualizowane zapytanie o opinię ekspercką, badaniach ilościowych opracowywanych na zamówienie podmiotu dokonującego analizy problemu regulacyjnego. Ich celem będzie określenie skali problemu regulacyjnego. Przebieg analizy problemu regulacyjnego obrazuje następujący schemat: WERYFIKACJA EFEKTÓW KONSULTACJI PRZEZ PRAWODAWCĘ Czy jest problem regulacyjny? Czy jest konieczna ingerencja regulacyjna? Jakie są korzyści i koszty opcji regulacyjnych? Jaka jest rekomendacja co do dalszych działań? Badania jakościowe, Badania jakościowe, Badania jakościowe, Badania jakościowe, Badania ilościowe Badania ilościowe Badania ilościowe Badania ilościowe ANALIZA PROBLEMU REGULACYJNEGO

12 str. 11 Proces konsultacji eksperckich (badania jakościowe) na etapie analizy problemu regulacyjnego jest prowadzony i weryfikowany przez właściwe ministerstwo. Znacznym usprawnieniem dla procesu konsultacji byłoby stworzenie i podanie do wiadomości publicznej listy ekspertów (zewnętrznych, wewnętrznych) w określonych dziedzinach w ramach każdego z ministerstw. Lista taka, w związku z pracami nad reformą nauki i szkolnictwa wyższego, została już stworzona przy Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego i funkcjonuje z powodzeniem. Przebieg analizy problemu regulacyjnego, jako pierwszej fazy rządowego procesu tworzenia prawa, jest wspólny dla prac nad założeniami do ustawy oraz projektami aktów wykonawczych do ustawy. Różnica polega wyłącznie na tym, że w pierwszym przypadku efektem tej analizy jest rozpoczęcie prac nad założeniami do ustawy, a w drugim przypadku, nad projektem rozporządzenia. Analiza problemu regulacyjnego nie jest objęta limitem czasowym. 5. Konsultacje publiczne na etapie prac nad założeniami do projektu ustawy 5.1. Przebieg prac nad założeniami do projektu ustawy w ramach rządowego procesu stanowienia prawa Po przeprowadzeniu analizy problemu regulacyjnego, dokonaniu oceny korzyści i kosztów społeczno ekonomicznych poszczególnych opcji regulacyjnych i podjęciu decyzji, co do kierunku interwencji regulacyjnej, odpowiednie ministerstwo opracowuje projekt założeń do ustawy. Na tym etapie zważywszy, że znaczną część analizy problemu regulacyjnego mamy już za sobą i opracowanie założeń ustawy nie powinno być nazbyt czasochłonne podjęcie prac nad założeniami do ustawy powinno zostać ujawnione w programie legislacyjnym rządu ze wskazaniem 6 miesięcznego terminu przyjęcia tych założeń.

13 str. 12 Przebieg tego etapu rządowego procesu legislacyjnego, według schematu opracowanego i udostępnionego przez Rządowe Centrum Legislacji, obecnie jest następujący 14 : PROGRAM PRACY RZĄDU (założenia do ustaw) Projekt założeń opracowany zgodnie z 9 ust. 3 Regulaminu prac RM Opracowanie projektu założeń przez członka RM lub Szefa KPRM Projekt założeń kierowany jest do zaopiniowania pod względem jakości OSR Zaopiniowanie przez Radę Legislacyjną Uzgodnienia międzyresortowe ocena pod względem prawnym i legislacyjnym Komisja uzgodnieniowa (ewentualnie w przypadku licznych uwag) Komitet ds. Europejskich w zakresie projektów dotyczących członkostwa w UE Komitet Stały Rady Ministrów Skierowanie na posiedzenie Rady Ministrów Komitet Stały Rady Ministrów w zakresie projektów krajowych Przyjęcie projektu założeń do ustawy przez Radę Ministrów 14 Źródło: Rządowe Centrum Legislacji (

14 str Aktualne wymagania dotyczące formy założeń do ustawy w świetle Regulaminu prac Rady Ministrów Zgodnie z przepisami Regulaminu prac Rady Ministrów ( 9 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym do 6 grudnia 2011 r.) projekt założeń do ustawy powinien obejmować: 1) syntetyczne przedstawienie: a) aktualnego stanu stosunków społecznych w dziedzinie, której dotyczyć ma projektowana ustawa, b) aktualnego stanu prawnego w dziedzinie, której dotyczyć ma projektowana ustawa, w szczególności z uwzględnieniem obowiązujących ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i prawa Unii Europejskiej, c) potrzeby i celu uchwalenia projektowanej ustawy, d) możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie celu, o którym mowa w lit. c, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych skutków, e) podmiotów, na które oddziaływać ma projektowana ustawa, f) przewidywanych skutków finansowych uchwalenia projektowanej ustawy i źródeł ich pokrycia; 2) przedstawienie niezbędnych do opracowania projektu ustawy propozycji rozstrzygnięć i ich uzasadnienie w zakresie dotyczącym odpowiednio: a) zakresu podmiotowego i przedmiotowego projektowanej ustawy lub podmiotów i spraw wyłączonych z zakresu jej regulacji, a także objaśnień podstawowych określeń użytych w projektowanej ustawie, b) spraw dotyczących przepisów merytorycznych, c) upoważnień do wydania aktów wykonawczych, z uwzględnieniem w szczególności określenia organu właściwego do wydania rozporządzenia, zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu oraz wytycznych dotyczących jego treści, d) spraw dotyczących odpowiedzialności karnej, z uwzględnieniem w szczególności określenia rodzaju czynu zabronionego przez projektowaną ustawę (przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe), znamion czynu

15 str. 14 zabronionego i rodzajów kar, środków karnych lub innych środków o charakterze karnym, a także spraw dotyczących odpowiedzialności karno-administracyjnej, e) spraw dotyczących wpływu projektowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, f) spraw dotyczących przepisów dostosowujących, g) przewidywanego terminu wejścia w życie projektowanej ustawy lub jej poszczególnych przepisów. Odrębną część założeń do projektu ustawy powinno zgodnie z 9 ust. 4 Regulaminu prac Rady Ministrów w brzmieniu obowiązującym do 6 grudnia 2011 r. stanowić przedstawienie oceny przewidywanych skutków (korzyści i kosztów) społeczno gospodarczych, zawierające: 1) analizę wpływu projektowanej ustawy, w szczególności na: a) sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego, b) rynek pracy, c) konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw, d) sytuację i rozwój regionalny, 2) wyniki przeprowadzonych konsultacji, w szczególności, jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z obowiązujących przepisów. Projekt założeń powinien być opracowany być choć obowiązek ten nie ma charakteru prawnego w zgodzie z dokumentem Wytyczne dotyczące opracowywania projektów założeń projektów ustaw, który został przygotowany i rekomendowany do stosowania przez Rządowe Centrum Legislacji 15. Do projektu założeń organ wnioskujący dołącza także zgłoszenia podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem założeń projektu ustawy w trybie przepisów o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, a także informację o kolejności wniesienie tych zgłoszeń lub informację o ich braku ( 9 ust. 5 Regulaminu prac Rady Ministrów). W dniu 6 grudnia 2011 r. Rada Ministrów dokonała znaczącej zmiany w Regulaminie pracy Rady Ministrów, która w znacznym stopniu zmieniła zasady opracowywania i rolę założeń ustawy w procesie stanowienia prawa. Aktualnie założenia do ustaw mają stanowić 15

16 str. 15 zwięzłe przedstawienie celu projektowanej ustawy oraz zakresu przewidywanej regulacji i zasadniczych kwestii wymagających uregulowania, w tym zniesienia dotychczasowych lub powołania nowych organów lub instytucji (nowe brzmienie 9 ust. 3). Odrębną część projektu założeń projektu ustawy stanowi ma także przedstawienie testu regulacyjnego obejmującego w szczególności wstępną analizę ekonomiczną, finansową i społeczną, w tym oszacowanie obciążeń regulacyjnych, oraz porównanie z rozwiązaniami przyjętymi w innych krajach, a także wskazanie osoby odpowiedzialnej za projekt oraz wyników konsultacji, jeżeli zostały przeprowadzone, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii wynika z obowiązujących przepisów.. Konsultacje publiczne na tym etapie prac legislacyjnych są zatem fakultatywne. Zmiana ta istotnie osłabia stopień partycypacji obywatelskiej w stanowieniu prawa Postulowany przebieg konsultacji publicznych podczas prac nad założeniami do ustawy Na tym etapie prac ustawodawczych element konsultacji publicznych powinien co wymaga szczególnego podkreślenia mieć charakter obligatoryjny i składać się z dwóch części: 1) konsultacje publiczne prowadzone podczas prac nad założeniami do ustawy (I faza). Element ten powinien polegać na: badaniach jakościowych prowadzonych w eksperckich grupach fokusowych w zakresie zagadnień istotnych dla projektowanej zmiany (np. ujętych w 9 ust. 3 i 4 dawnego brzmienia Regulaminu prac Rady Ministrów). 2) Konsultacje publiczne po opracowaniu i podaniu do wiadomości publicznej projektu założeń do ustawy (II faza konsultacji). Po opracowaniu założeń do ustawy, konsultacje publiczne powinny obejmować: Konsultacje otwarte założeń do ustawy (rozesłanie do możliwie wielu partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, konsultacje poprzez portal do konsultacji Online). Konsultacje te muszą być prowadzone w sposób dający możliwość realnego wypowiedzenia się na temat projektu założeń do ustawy. Termin na zgłoszenie uwag nie powinien zatem być krótszy niż 1 miesiąc, ale może i powinien zostać wydłużony w sytuacji znacznego skomplikowania lub wagi społecznej projektu.

17 str. 16 Nadesłane uwagi powinny zostać ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej i poprzez portal internetowy skupiający w jednym miejscu materiały dotyczące prac na wszystkimi dokumentami rządowymi, włącznie z możliwością prowadzenia konsultacji Online. Prace nad stworzeniem i zagwarantowaniem sprawnego funkcjonowania takiego portalu, w zakresie udostępniania informacji o procesie stanowienia prawa w ramach rządu, toczą się w Rządowym Centrum Legislacji, a w zakresie konsultacji Online, w Ministerstwie Gospodarki. Trudno jednak ocenić czy i kiedy prace te zakończą się powodzeniem, członek RM lub Szef KPRM odpowiedzialny za opracowanie założeń do ustawy powinien dokonać ewaluacji wyników konsultacji otwartych oraz przedstawić publicznie ich wyniki (np. w formie tabelarycznej na stronie BIP). Wyniki te mogą być prezentowane obok wyników konsultacji międzyresortowych. Mogą także stać się przedmiotem dyskusji podczas komisji uzgodnieniowej. Przed skierowaniem projektu założeń na posiedzenie RM, jakość konsultacji publicznych, podobnie jak jakość Oceny Skutków Regulacji, powinna stać się przedmiotem obligatoryjnej oceny w ramach Komitetu Stałego Rady Ministrów. Kryterium tej oceny powinna stać się zgodność z Zasadami konsultacji publicznych wyrażonych w formie załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Komitet, w przypadku wadliwości konsultacji publicznych, powinien zwracać projekt założeń wnioskodawcy (członek RM lub szef KPRM) celem uzupełnienia OSR lub konsultacji publicznych.

18 str. 17 Przebieg prac nad projektem założeń do ustawy z uwzględnieniem niezbędnych konsultacji publicznych powinien kształtować się następująco: PROGRAM PRACY RZĄDU (założenia do ustaw) Konsultacje eksperckie, Badania jakościowe Projekt założeń opracowany zgodnie z 9 ust. 3 Regulaminu prac RM Opracowanie projektu założeń przez członka RM lub szefa KPRM Projekt założeń kierowany jest do zaopiniowania pod względem jakości OSR Zaopiniowanie przez Radę Legislacyjną Konsultacje otwarte Uzgodnienia międzyresortowe ocena pod względem prawnym i legislacyjnym Komisja uzgodnieniowa (ewentualnie w przypadku licznych uwag) Komitet ds. Europejskich w zakresie projektów dotyczących członkostwa w UE Komitet Stały Rady Ministrów Skierowanie na posiedzenie Rady Ministrów Przyjęcie projektu założeń do ustawy przez Radę Ministrów Komitet Stały Rady Ministrów w zakresie projektów krajowych Ocena projektu założeń z punktu widzenia jakości OSR oraz jakości konsultacji publicznych, wg. Zasad konsultacji publicznych wyrażonych w rozporządzeniu PRM

19 str. 18 Proponowane etapy konsultacji publicznych podczas prac nad założeniami do ustawy (6 miesięcy wg. ustawy o lobbingu w procesie stanowienia prawa) 16 : FAZA PRAC NAD PROJEKTYM ZAŁOŻEŃ 1 Po analizie problemu regulacyjnego konieczne jest ustalenie możliwych alternatywnych kierunków (opcji) zmiany regulacyjnej i różnych rozwiązań regulacyjnych, które wymagają konsultacji publicznych (uzyskanie informacji o potrzebach społecznych i preferowanych najskuteczniejszych i najmniej uciążliwych sposobach zaspokojenia tych potrzeb, problem proporcjonalności ingerencji legislacyjnego, kwestia oceny korzyści i kosztów). Ta część powinna konsultacji powinna trwać około 1 miesiąca. 2 Przeprowadzenie konsultacji eksperckich: dobór grupy fokusowej dla wyjaśnienia poszczególnych problemów regulacyjnych, sformułowanie pytań problemowych, pozostawienie odpowiedniego czasu na opracowanie ekspertyzy, analiza treści ekspertyz i wyciągnięcie z nich wniosków. Ta część powinna trwać ok. 2 miesięcy. 3 Opracowanie projektu założeń do ustawy. Prace nad tą częścią powinny trwać cały czas od zakończenia analizy problemu regulacyjnego. Oczekiwanie na wyniki konsultacji nie może być bowiem bierne. W tym czasie powinny toczyć się prace nad tymi częściami założeń, które nie wymagają konsultacji. Założenia powinny być opracowane wedle wytycznych przygotowanych przez RCL (podręcznik do prac nad założeniami dostępny na stronie RCL). Opracowanie projektu założeń powinno trwać nie dłużej niż 4 miesiące. FAZA KONSULTACJI PROJEKTU ZAŁOŻEŃ 4 Przedstawienie opracowanego projektu założeń do konsultacji otwartych (umieszczenie projektu na stronie BIP, zaproszenie do zgłaszania uwag, otwarcie okienka konsultacji społecznych Online, przesłanie projektu do interesariuszy z prośbą o opinię, a także do ekspertów biorących udział w konsultacjach fokusowych, celem ewaluacji). Ta część prac powinna trwać co najmniej 1 miesiąc (tzn. tyle czasu powinno się się pozostawić na wyrażenie opinii). 5 Analiza procesu konsultacji i zgłoszonych uwag (których wyniki powinny w formie tabelarycznej zostać wywieszone na stronie BIP), opracowanie ostatecznej wersji założeń i przedstawienie jej na posiedzeniu Rady Ministrów. Ta część prac analitycznych powinna trwać ok. 1 miesiąca. 16 Terminy zaproponowane w tabeli mają jedynie charakter orientacyjny i są podane w przybliżeniu.

20 str Konsultacje publiczne na etapie prac nad rządowym projektem ustawy Przebieg prac nad rządowym projektem ustawy Zgodnie z poglądowym schematem opracowanym i zaprezentowanym przez Rządowe Centrum Legislacji 17 przebieg prac nad rządowymi projektami ustaw, wedle ścieżki legislacyjnej uwzględniającej prace nad założeniami, jest następujący: Opracowanie przez Rządowe Centrum Legislacji projektu ustawy na podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów Projekt ustawy kierowany jest do organu, który opracował założenia Organ opracowujący założenia zgłasza uwagi do projektu ustawy, co do zgodności z założeniami Rządowe Centrum Legislacji opracowuje nowy tekst projektu ustawy uwzględniający uwagi zgłoszone przez organ opracowujący założenia projektu ustawy i przekazuje go do tego organu Zaopiniowanie przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów Rozpatrywanie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów Projekt ustawy kierowany do zaopiniowania pod względem jakości OSR Komitet do spraw Europejskich - w przypadku ustawy związanej z członkostwem w UE Komitet Stały Rady Ministrów w przypadku projektu krajowego Skierowanie na posiedzenie Rady Ministrów Przyjęcie przez Radę Ministrów projektu ustawy i skierowanie go do Sejmu RP 17 Schemat przebiegu prac legislacyjnych udostępniony jest na stronie

21 str. 20 Przedstawiony wyżej harmonogram prac legislacyjnych, opracowany na podstawie schematu udostępnionego przez Rządowe Centrum Legislacji, nie oddaje w pełni faktycznego stanu i przebiegu prac legislacyjnych, w szczególności w zakresie nadzoru merytorycznego nad jakością projektów ustaw, a także ich konsultacji publicznych. Może stanowić jednak podstawę, na której oparty będzie model konsultacji publicznych odnoszący się do tej fazy prac ustawodawczych. W powyższym schemacie wskazuje się, że projekt jest opiniowany przez Radę Legislacyjną oraz oceniany z punktu widzenia jakości OSR. Z analizy praktyki funkcjonowania Rady Legislacyjnej wynika jednak, że ma ona niestety ograniczony wpływ na ocenę jakości rządowych projektów ustaw. Opinie Rady Legislacyjnej mają bowiem charakter fakultatywny, są przygotowywane w wyjątkowych przypadkach i przez to wpływ wiedzy eksperckiej członków Rady na jakość rządowych projektów ustaw jest nieznaczny 18. Ekspercka kontrola jakości legislacyjnej projektów ustaw prowadzona w ramach struktury KPRM (abstrahując zatem od konsultacji publicznych), jeśli ma przynosić wymierne rezultaty, powinna stanowić stały element procesu stanowienia prawa. Rada Legislacyjna w tym zakresie należy się zgodzić ze schematem przedstawionym przez Rządowe Centrum Legislacji jest najwłaściwszym podmiotem w strukturze KPRM do realizacji tego typu zadań. Kontrola jakości merytorycznej projektu ustawy, jego zgodności z założeniami do projektu ustawy, a także oceny skutków regulacji, nie może się jednak ograniczać wyłącznie do funkcji kontrolnych wykonywanych przez Stały Komitet Rady Ministrów oraz wybiórczo przez Radę Legislacyjną. Powinna być także oparta o odpowiednie metody konsultacji publicznych (o czym szerzej będzie mowa w pkt. 6.3). Obecnie bowiem według koncepcji prezentowanej przez Rządowe Centrum Legislacji projekt ustawy opracowany na podstawie założeń nie wymaga konsultacji publicznych. Z tezą tą nie sposób się zgodzić Wymagania dotyczące formy rządowego projektu ustawy Wymagania dotyczące treści rządowych projektów ustaw są określone w Regulaminie prac Rady Ministrów 19, w Regulaminie Sejmu RP 20 oraz w odniesieniu do techniki prawodawczej w Zasadach Techniki Prawodawczej W 2010 r. Rada Legislacyjna wydała jedynie 38 opinii, które dotyczyły zarówno projektów ustaw, jak i projektów założeń do ustaw. W I połowie 2011 r. Rada Legislacyjna nie wydała ani jednej opinii, a w II połowie 2011 r. wydano tylko 10 opinii (dane za 19 Uchwała Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (Dz. U. Nr 13, poz. 221 z 2002 r. ze zm.). 20 Uchwała Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu RP (M.P. Nr 5, poz. 47 tekst jedn. z 2009 r. ze zm.). 21 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

22 str. 21 Zgodnie z Regulaminem prac Rady Ministrów ( 10) oraz Regulaminem Sejmu RP (art. 34) do rządowego projektu ustawy powinno zostać dołączone uzasadnienie, obejmujące: 1) przedstawienie istniejącego stanu rzeczy w dziedzinie, która ma być unormowana, oraz wyjaśnienie potrzeby i celu wydania aktu, 2) wykazanie różnic między dotychczasowym a proponowanym stanem prawnym, 3) charakterystykę i ocenę przewidywanych, związanych z wejściem w życie aktu skutków prawnych, w tym w szczególności dotyczących ograniczenia uznaniowości i uproszczenia stosowanych procedur, 4) informację, czy projekt aktu normatywnego podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych - w przypadku projektów zawierających przepisy techniczne, 5) informację o przedstawieniu projektu dokumentu rządowego właściwym organom Unii Europejskiej lub Europejskiemu Bankowi Centralnemu celem uzyskania opinii, dokonania konsultacji lub uzgodnienia. Uzasadnienie do projektu ustawy dostosowującej polskie prawo do prawa Unii Europejskiej, powinno zawierać ponadto: tabelaryczne zestawienie przepisów prawa Unii Europejskiej, których wdrożenie jest celem projektu ustawy dostosowawczej i projektowanych przepisów prawa polskiego, wyjaśnienie dotyczące terminu wejścia w życie ustawy dostosowawczej lub niektórych jej przepisów, określające przyczyny wejścia w życie ustawy dostosowawczej lub niektórych jej przepisów w danym terminie oraz zawierające informacje, czy proponowany termin wejścia w życie uwzględnia wymogi procesu dostosowawczego. Odrębną część uzasadnienia powinna stanowić Ocena Skutków Regulacji, zawierająca: wskazanie podmiotów, na które oddziałuje akt normatywny, wyniki przeprowadzonych konsultacji, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z przepisów prawa, przedstawienie wyników analizy wpływu aktu normatywnego w szczególności na:

23 str. 22 sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego, rynek pracy, konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw, sytuację i rozwój regionalny, wskazanie źródeł finansowania, zwłaszcza jeżeli projekt pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego Metody konsultacji publicznych podczas prac nad rządowym projektem ustawy Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że także w tej fazie prac ustawodawczych konieczne jest przeprowadzenie konsultacji publicznych. Nie sposób tym samym podzielić tezy, zgodnie z którą skonsultowanie projektu założeń do ustawy jest wystarczające i nie ma potrzeby konsultować jej treści normatywnej, gdyż jest ona oparta na skonsultowanych założeniach. Teza ta opiera się bowiem na kilku idealistycznych, a przy aktualnej jakości legislacji, błędnych podstawach: Po pierwsze, założenia do ustaw nie są najwyższej jakości. Niestety stanowią one najczęściej jedynie zbiór ogólnych tez dotyczących kierunków przyszłych zmian regulacyjnych oraz zarys celów regulacji, niepełną analizę problemu regulacyjnego. Nie wskazują także konkretnych instrumentów ingerencji regulacyjnej, ani ich pełnych skutków ekonomiczno społecznych. Obecnie założenia do ustaw nie stanowią zatem dokumentu, na podstawie którego można byłoby sprowadzić prace nad tekstem normatywnym ustawy jedynie do kwestii techniki prawodawczej. Po drugie, nie ma gwarancji, że treść ustawy będzie w pełni odpowiadała jej założeniom. Wobec ogólnikowości założeń, istnieje także wysokie ryzyko, że prawodawca uzyska, w ramach ogólnie wyznaczonych celów regulacji, daleko idącą swobodę w zakresie możliwego do zastosowania katalogu instrumentów regulacyjnych. Biorąc pod uwagę, że realną treść praw stanowią nie założenia, lecz treść normatywna projektu ustawy, konieczne jest objęcie tego etapu prac legislacyjnych konsultacjami publicznymi. Konsultacje publiczne tekstu normatywnego projektu ustawy są konieczne tym bardziej wobec zmiany Regulaminu pracy Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2011 r. Konsultacje publiczne w trakcie prac nad projektem ustawy muszą zatem opierać się na następujących zasadach:

24 str. 23 Powinny rozpoczynać się po zakończeniu I etapu prac redakcyjnych nad treścią projektu ustawy, tzn. po przekazaniu projektu ustawy przez RCL wnioskodawcy celem jego skonsultowania. Bezwzględną zasadą powinno być, że Rządowe Centrum Legislacji nie uczestniczy w procesie konsultacji publicznych, jest wolne od kontaktów z interesariuszami oraz podmiotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową. Swoją rolę ograniczając do opracowania projektu ustawy i przekazania go wnioskodawcy z prośbą o uwagi, a następnie opracowania (II etap prac redakcyjnych) poprawionego projektu po uwzględnieniu uwag zgłoszonych przez ministerstwo. Konsultacje powinny być prowadzone przez ministerstwo w ramach jego konsultacji z RCL. Uwagi zgromadzone w toku konsultacji publicznych byłyby w takim przypadku wraz z ich oceną i rekomendacjami ministerstwa przekazane do RCL przez ministerstwo. Konsultacje publiczne powinny bazować na następujących instrumentach: Konsultacjach otwartych. Po otrzymaniu projektu ustawy od RCL ministerstwo ujawnia jego treść na stronie podmiotowej BIP (lub jest ona ujawniana na platformie internetowej do prowadzenia konsultacji Online) i rozpocząć konsultacje publiczne otwarte. Przedstawienie projektu do konsultacji otwartych ma w tym miejscu istotne znaczenie, z uwagi na konieczność weryfikacji treści normatywnej projektu oraz związanych z nią jego faktycznych skutków ekonomiczno-społecznych. Jest to bowiem jedyny instrument, który pozwoli na ocenę skutków pośrednich projektu. Na etapie założeń nie było to bowiem w pełni możliwe, gdyż jest to uzależnione ściśle od konkretnej treści przepisów. Z kolei eksperci często nie są w stanie ocenić skutków pośrednich, z racji ich wąskiej specjalizacji. Skutki te dostrzegają natomiast przedsiębiorcy, którzy np. za pośrednictwem zrzeszających ich organizacji branżowych mogą je przekazać prawodawcy. Konsultacjach eksperckich. Projekt przedstawiony przez RCL powinien zostać przesłany do ekspertów (grupy fokusowe), którzy pracowali nad założeniami celem analizy czy treść projektu odpowiada tym założeniom. Na tym etapie prac legislacyjnych, przed przyjęciem przez Radę Ministrów, projekt powinien także zostać poddany obligatoryjnej ocenie legislacyjnej Rady Legislacyjnej,

25 str. 24 a także obligatoryjnej weryfikacji jakości OSR dokonanej przez Komitet Stały Rady Ministrów. Przebieg prac nad projektem ustawy z uwzględnieniem niezbędnych konsultacji publicznych powinien kształtować się następująco: Opracowanie przez Rządowe Centrum Legislacji projektu ustawy na podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów Konsultacje publiczne (powszechne i eksperckie) Projekt ustawy kierowany jest do organu opracowującego założenia Interesariusze zgłaszają uwagi co do zgodności projektu ustawy z założeniami Organ opracowujący założenia zgłasza uwagi do projektu ustawy, co do zgodności z założeniami Rządowe Centrum Legislacji opracowuje nowy tekst projektu ustawy uwzględniający uwagi zgłoszone przez podmiot opracowujący założenia projektu ustawy Obligatoryjne zaopiniowanie przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów Rozpatrywanie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów Projekt ustawy kierowany do zaopiniowania pod względem jakości OSR z uwzględnieniem konsultacji eksperckich Komitet do spraw Europejskich - w przypadku ustawy związanej z członkostwem w UE Komitet Stały Rady Ministrów w przypadku projektu krajowego Skierowanie na posiedzenie Rady Ministrów Przyjęcie przez Radę Ministrów projektu ustawy i skierowanie go do Sejmu RP

26 str. 25 Proponowane etapy konsultacji publicznych podczas prac nad projektem ustawy (6 miesięcy wg. ustawy o lobbingu w procesie stanowienia prawa) 22 : FAZA PRAC NAD PROJEKTEM USTAWY 1 Na podstawie ostatecznej wersji założeń RCL opracowuje treść normatywną projektu ustawy (wg standardów zawartych w Zasadach techniki prawodawczej). Ta część powinna trwać około 3 miesięcy. W tym czasie nie przeprowadza się konsultacji publicznych. FAZA KONSULTACJI PROJEKTU USTAWY 2 Treść projektu ustawy jest przekazywana do ministerstwa, które opracowało założenia do ustawy. Ministerstwo przeprowadza konsultacje otwarte tego projektu. Konsultacje te powinny polegać na umieszczeniu projektu na stronie BIP, zaproszeniu do zgłaszania uwag, otwarciu okienka konsultacji społecznych Online, przesłaniu projektu do interesariuszy z prośbą o opinię, a także do ekspertów biorących udział w konsultacjach fokusowych, celem ewaluacji dotychczasowych ustaleń. Konsultacje otwarte i eksperckie w tej fazie mogą trwać równolegle. Ten etap konsultacji powinien trwać 1,5 miesiąca. 3 Analiza i przedstawienie przez ministerstwo wyników konsultacji publicznych w formie tabelarycznej na stronie BIP wraz z uwagami. Przedstawienie tych uwag, wraz z własnymi uwagami ministerstwa, Rządowemu Centrum Legislacji. Ten etap powinien trwać około 0,5 miesiąca. 4 Opracowanie przez RCL ostatecznej wersji projektu ustawy, po uwzględnieniu uwag przesłanych przez ministerstwo. Przedstawienie projektu ustawy Komitetowi Stałemu Rady Ministrów. Obligatoryjne opracowanie opinii na temat projektu w zakresie jakości OSR (Stały Komitet Rady Ministrów), oraz jakości legislacyjnej i zgodności z Konstytucją RP i zasadami techniki prawodawczej (Rada Legislacyjna). Przedstawienie projektu ustawy na posiedzenie Rady Ministrów. Ten etap powinien trwać około 1 miesiąca. 22 Terminy zaproponowane w tabeli mają jedynie charakter orientacyjny i są podane w przybliżeniu.

27 str Konsultacje publiczne projektów rozporządzeń ministra 7.1. Wprowadzenie Model konsultacji publicznych byłby niepełny, gdyby trzymając się ściśle ram projektu badawczego jego analizę ograniczyć wyłącznie do problematyki ustaw i założeń do ustaw. Biorąc pod uwagę praktykę stanowienia prawa, a w szczególności potrzeby przedsiębiorców i ryzyka legislacyjne związane z procesem prac legislacyjnych nad rządowymi projektami rozporządzeń, w naszej ocenie konieczne jest rozszerzenie zakresu przedmiotowego projektu i odniesienie się do problematyki konsultacji publicznych projektów rozporządzeń. Jednocześnie dokonując pewnego uproszczenia proces konsultacji publicznych rozporządzeń wykonawczych do ustaw zostanie omówiony na przykładzie rozporządzenia ministra. W dalszej części analizy, siłą rzeczy, pominięte zostaną odrębności proceduralne i organizacyjne, właściwe dla prac nad rozporządzeniami Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów Przebieg prac nad rozporządzeniem wykonawczym do ustawy Prace legislacyjne nad projektem rozporządzenia wykonawczego do ustawy podlegają szczególnemu reżimowi konstytucyjnemu. Zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa oraz zamkniętym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie całego kraju, rozporządzenia wykonawcze do ustaw są wydawane, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, przez organy wskazane w Konstytucji RP (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Wymagania konstytucyjne istotnie determinują zatem proces prac nad treścią rozporządzenia. Analiza problemu regulacyjnego w tym przypadku powinna być prowadzona równolegle z pracami nad ustawą, a wyniki tej analizy powinny mieć odzwierciedlenie w treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, a w szczególności w treści wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego.

28 str. 27 Według schematu opracowanego przez Rządowe Centrum Legislacji przebieg prac nad projektem rozporządzenia wykonawczego do ustawy jest co do zasady (odrębności dotyczą prac nad rozporządzeniami Prezesa Rady Ministrów oraz Rady Ministrów) następujący 23 : Wykaz prac legislacyjnych ministra Projekt opracowany zgodnie z 10 regulaminu prac RM Opracowanie projektu rozporządzenia przez właściwego ministra Projekt kierowany do uzgodnień międzyresortowych Projekt wraz z uzasadnieniem kierowany jest do zaopiniowania pod względem OSR Konferencja uzgodnieniowa w przypadku licznych uwag Komisja prawnicza, bądź wniosek o zwolnienie z Komisji prawniczej Podpisanie rozporządzenia przez właściwego ministra 7.3. Wymagania dotyczące formy rozporządzeń Projekty rozporządzeń wykonawczych do ustaw opracowywane są zgodnie z Regulaminem prac Rady Ministrów 24 oraz pod względem techniki prawodawczej Zasadami Techniki Prawodawczej 25. W tym zakresie ich uzasadnienia powinny spełniać niemal analogiczne wymagania wynikające z 10 regulaminu prac Rady Ministrów, jak w przypadku ustaw. Z tego względu nie ma potrzeby powtarzania ich treści, która została dość obszernie omówiona w pkt. 6.2 niniejszego Raportu. 23 Schemat przebiegu prac legislacyjnych dotyczących projektu rozporządzenia udostępniony na stronie 24 Uchwała Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (Dz. U. Nr 13, poz. 221 z 2002 r. ze zm.). 25 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).