Projekt MRiRW szczegółowego stanowiska Polski w odniesieniu do propozycji KE w zakresie systemu płatności bezpośrednich po 2013 r.

Transkrypt

1 1 Warszawa 16 stycznia 2012 r. Projekt MRiRW szczegółowego stanowiska Polski w odniesieniu do propozycji KE w zakresie systemu płatności bezpośrednich po 2013 r. Nazwa projektu KE: Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej I. Stanowisko Pułapy wsparcia (koperty krajowe) [art. 6] Rząd RP stoi na stanowisku, iż dystrybucja pomiędzy państwa członkowskie środków na wsparcie bezpośrednie powinna odzwierciedlać aktualne cele i zadania tego instrumentu i tym samym należy odejść od obecnej alokacji opartej wyłącznie o historyczne poziomy produkcji rolnej propozycja KE nie spełnia tych warunków. Propozycja, aby zasada podziału na koperty krajowe wg obiektywnych kryteriów dotyczyła jedynie środków na filar II WPR jest nielogiczna i podważa spójność tego instrumentu z zakładanymi celami WPR. Zdaniem Rządu RP, w przypadku utrzymania proponowanej struktury systemu płatności bezpośrednich dla każdego z obowiązkowych dla państw członkowskich komponentów, tj. płatności podstawowej, prośrodowiskowej, dla małych gospodarstw oraz płatności dla młodych rolników, należy utworzyć odrębne wspólnotowe koperty, które byłyby następnie rozdzielane pomiędzy państwa członkowskie wg obiektywnych kryteriów odpowiadających celom każdego z komponentów. W szczególności, właściwym kryterium alokacji dla środków płatności podstawowej (z której finansowane byłyby także komponenty nieobowiązkowe - płatność dla ONW oraz płatność związana z produkcją) i dla płatności prośrodowiskowej jest powierzchnia UR, która najlepiej określa zarówno potencjał rolniczy, jak i środowiskowy, w tym wysiłki/koszty związane z jednakowymi dla całej UE wymogami środowiskowymi zarówno w ramach zasady wzajemnej zgodności, jak i w ramach proponowanego nowego komponentu prośrodowiskowego. Kryteria podziału środków na wsparcie dla małych gospodarstw i młodych rolników powinny uwzględniać liczebność tych kategorii rolników w PCz. Ewentualny okres przejściowy na alokację środków wg tego kryterim mógłby dotyczyć jedynie koperty przeznaczonej na płatność podstawową, stosując zasadę tunelowego i stopniowego zmniejszenia różnic od poziomów 80%/120% (średniej UE w 2014 r.) do poziomów 90%/110% w 2018 r. Ujednolicenie w UE stawki obszarowej płatności prośrodowiskowej powinno nastąpić już w 2014 r. z uwagi na jednakowe w całej UE wymogi związane z tą płatnością. Niezależnie od powyższego, Polska postuluje utworzenie mechanizmu zapobiegającego niewykorzystaniu środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych

2 2 płatności, polegającego na corocznym ustalaniu stawek w ślad za wielkością wnioskowanej powierzchni/liczby wniosków. Aktywny rolnik [art. 9] Rząd RP popiera dążenie do ukierunkowania płatności bezpośrednich na aktywnych rolników, jednak ocenia propozycję KE jako nieskuteczną względem zakładanego celu (pominięcie rzeczywiście nieaktywnych rolników oraz ryzyko wykluczenia ze wsparcia gospodarstw, które zdywersyfikowały działalność gospodarczą) i prowadzącą do zwiększenia kosztów administracyjnych (m.in. trudność weryfikacji przychodów pozarolniczych). Biorąc pod uwagę proces oddzielenia wsparcia bezpośredniego od produkcji i jego uzależnienie od utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z wymogami środowiska (DKR), za aktywnych rolników należy uznać wszystkich, którzy ten wymóg (ew. także działania prośrodowiskowe) spełniają. Aktywnymi w tym sensie są zatem ci rolnicy, którzy poprzez właściwe zarządzanie gruntami przyczyniają się do dostarczania przez WPR dóbr i funkcji publicznych. W związku z tym Rząd RP opowiada się za podejściem przedmiotowym do tej kwestii, tj. za wyłączeniem z płatności gruntów w zależności od prowadzonej na nich działalności, a nie beneficjenta. Wykluczone z płatności powinny być grunty służące np. jako: lotniska, pola golfowe, boiska, itp. Takie rozwiązanie byłoby znacznie łatwiejsze do sformułowania i wdrożenia. Minimalne wymogi dotyczące otrzymywania płatności bezpośrednich [Artykuł 10] Polska postuluje, utrzymanie dotychczasowego podejścia do określania przez państwa członkowskie minimalnych wymogów dotyczących otrzymania płatności bezpośrednich, tj. aby w przypadku Polski tym wymogiem mogła być powierzchnia kwalifikująca się, nie mniejsza niż 1 ha. Tym samym Rząd RP postuluje aby możliwość skorzystania z progu kwotowego 100 EUR, w przypadku rolników ubiegających się o wsparcie związane do zwierząt, była dobrowolna dla państwa członkowskiego. Stopniowe zmniejszanie i ograniczenie płatności (capping) [Artykuł 11] Rząd RP nie sprzeciwia się propozycji progresywnego ograniczenia wsparcia dla największych gospodarstw z wyłączeniem prośrodowiskowego komponentu płatności bezpośrednich, widząc w tym możliwość poprawy dystrybucji wsparcia bezpośredniego pomiędzy gospodarstwami o różnych wielkościach, jak również mając na uwadze spójność tego rozwiązania z dążeniem do efektywnej realizacji traktatowego celu dochodowego w rolnictwie a także źródło zwiększenie środków na działania filara II. Ograniczenie takie powinno uwzględniać poziom i koszty zatrudnienia w gospodarstwach dużych jednakże sposób implementacji tego elementu nie powinien prowadzić do wzrostu kosztów administracyjnych. Pozyskane w ten sposób środki powinny zasilić koperty finansowe IIfilaru w danym państwie członkowskim, jednak decyzja o tym, na co zostaną przeznaczone środki uzyskane z cappingu powinna być pozostawiona państwom członkowskim.

3 3 Elastyczność między filarami [Artykuł 14] Rząd RP negatywnie ocenia proponowaną możliwość transferu środków między filarami WPR, tj. także z drugiego do pierwszego filaru, z uwagi na jej sprzeczność z dotychczasowym kierunkiem reform WPR. Zdaniem Polski, zwiększenie udziału filaru II jest niezbędne na poziomie budżetu całej WPR. Utrzymanie dotychczasowych proporcji między filarami na poziomie UE jest złą propozycją, gdyż taki podział ogranicza możliwości poprawy efektywności i skuteczności tej wspólnotowej polityki, jakie dałoby wzmocnienie finansowe II filaru. W szczególności, zdaniem Rządu RP propozycja ta jest jednym z elementów służących utrwaleniu obecnych alokacji środków na 1-szy filar pomiędzy państwami członkowskimi. Propozycja ta zaciera też wyraźny podział funkcji między 1-szym a 2-gim filarem WPR, będący jednym z warunków skuteczności, efektywności oraz uproszczenia WPR. Ustanowienie systemu płatności podstawowej [art.18 22] Polska opowiada się za utrzymaniem możliwości stosowania uproszczonego systemu jednolitej płatności obszarowej SAPS jako alternatywy dla systemu opartego na przydzielaniu uprawnień do płatności. System powierzchniowy (podobny do SAPS) dobrze odpowiada funkcjom wpisanym w nowy, wielopoziomowy system wskazany w przedmiotowym projekcie, bowiem płatność ta jest związana z zadaniami realizowanymi na określonej powierzchni, a nie wynika z uprawnień odzwierciedlających historyczne wielkości produkcji (wielkości referencyjne oparte na danych historycznych). Należy przy tym podkreślić, iż system SAPS podobnie jak SPS spełnia wymogi oddzielenia od produkcji określone w porozumieniu WTO. Niezależnie od powyższego Rząd RP opowiada się za zastosowaniem takich samych regulacji w zakresie pierwszego przydziału uprawnień, jakie obowiązują w rozporządzeniu nr 73/2009, w szczególności uprawnienia powinny być dzielone na podstawie wniosków w pierwszym roku obowiązywania uprawnień, lub na podstawie okresu historycznego. W zakresie ustalania wartości uprawnień Rząd RP postuluje, aby ostateczna wartość uprawnień w danym roku określana była poprzez podzielenie dostępnej koperty finansowej przez liczbę aktywowanych (czyli wnioskowanych) w danym roku uprawnień, co umożliwi pełne wykorzystanie kopert krajowych. W odniesieniu do propozycji stopniowego wyrównania wartości uprawnień do 2019 r. Rząd RP stoi na stanowisku, iż pozostawienie możliwości różnicowania wartości uprawnień w tak dużej skali (do 60% środków w 2014 r.), w połączeniu ze zróżnicowaniem możliwości stosowania wsparcia powiązanego z produkcją (efekt różnic w wysokości kopert/stawek), stanowi zagrożenie dla warunków konkurencji na jednolitym rynku. Jednocześnie przesunięcie okresu pełnego ujednolicenia wartości uprawnień do 2019 r. jest sprzeczne z założeniami, na podstawie których część państw członkowskich podjęła w przeszłości decyzje o ujednoliceniu stawek poprzez wprowadzenie SAPS (nowe PCz) lub poprzez wprowadzenie modelu regionalnego SPS (część starych PCz.). Tym samym Rząd RP postuluje konieczność zrównania wartości uprawnień w każdym państwie członkowskim już od 2014 r. lub zapewnienia jednakowych możliwości zróżnicowania wysokości uprawnień między gospodarstwami bez względu na sytuację wyjściową w tym zakresie w dniu 31 grudnia 2013 r. W przypadku pozostawienia tej możliwości po 2014 r. Rząd RP postuluje ograniczenie

4 4 skali oraz okresu możliwego zróżnicowania wysokości wsparcia między gospodarstwami w danym państwie członkowskim do odpowiednio: 30% i 3 lat. Rezerwa krajowa [art ] Rząd RP opowiada się za przyjęciem rozwiązania polegającego na określaniu ostatecznej wartości uprawnień w danym roku poprzez podzielenie dostępnej koperty finansowej przez liczbę aktywowanych w danym roku uprawnień. Przyjęcie takiego rozwiązania skutkowałoby jednocześnie możliwością rezygnacji z tworzenia mechanizmu rezerwy uprawnień do płatności. W jego miejsce wystarczyłoby ustanowić zasadę, że państwo członkowskie może zwiększyć liczbę uprawnień do płatności maksymalnie o 3% w celu przeznaczenia ich dla wnioskodawców spełniających odpowiednie kryteria. Niezależnie od powyższego, uprawnienia z rezerwy krajowej powinny być przyznawane nowym, a niekoniecznie młodym rolnikom. Polska postuluje także ustanowienie rozwiązania, które umożliwi przyznawanie uprawnień do płatności z rezerwy krajowej rolnikom, którzy nie kwalifikują się do wsparcia (np. w 2011 r. nie otrzymali płatności oraz nie są młodymi rolnikami). Ponadto, Polska wnioskuje, aby niewykorzystane środki z rezerwy krajowej były w całości przeznaczane na liniowy wzrost wartości uprawnień, nie tylko w przypadku gdy rezerwa krajowa przekracza 3% w danym roku. Wdrożenie systemu płatności podstawowych [Artykuły 25-28] Rząd RP postuluje: wykreślenie przepisów dotyczących kwalifikowalności gruntów przez cały rok kalendarzowy oraz utrzymanie w mocy obowiązujących regulacji w przedmiotowym zakresie; aby kategorie kwalifikujących się hektarów, zawarte w projektowanym art. 25 ust. 2, obejmowały grunty przeznaczone pod obszary proekologiczne, o których mowa w art. 32 projektu rozporządzenia. Wydaje się oczywiste, że przeznaczenie gruntów na cele środowiskowe, zgodnie z tym przepisem, nie powinno skutkować utratą kwalifikowalności przez te grunty. Płatność za działania prośrodowiskowe [Artykuł 29-33] (zazielenienie) Rząd RP negatywnie ocenia propozycję utworzenia dodatkowego, prośrodowiskowego komponentu płatności bezpośrednich. Zaproponowana koncepcja wzmacniania funkcji środowiskowych WPR w ramach I filara ma kilka zasadniczych wad: (i) różnicuje możliwości finansowe realizacji jednakowych w całej UE zadań pomiędzy państwami członkowskimi z uwagi na różnice w stawkach płatności, (ii) zwiększa koszty administracyjne i jest sprzeczna z dążeniem do uproszczenia WPR, (iii) pomija możliwości osiągania dodatkowych efektów środowiskowych poprzez obecne instrumenty, takie jak programy rolno-środowiskowe oraz zasada wzajemnej zgodności, a także (iv) nie uwzględnia skutków dla pozycji konkurencyjnej rolnictwa UE na globalnym rynku wynikających ze zwiększenia wysiłków na rzecz środowiska w sytuacji zmniejszonego (w wymiarze realnym) budżetu.

5 5 Tym samym Rząd RP opowiada się, aby dodatkowe efekty środowiskowe na poziomie UE realizować bez zwiększania kosztów administracyjnych, głównie poprzez skuteczniejsze wdrażanie zasady wzajemnej zgodności (m.in. wyrównanie pomiędzy PCz norm dobrej kultury rolnej GAEC oraz sposobu wdrożenia dyrektyw), programy rolnośrodowiskowe i obszary Natura 2000 w ramach wzmocnionego finansowo II filara WPR. Rząd RP stoi na stanowisku, iż aby płatności bezpośrednie po 2013r. mogły efektywniej niż dziś przyczyniać się do realizacji wspólnotowych celów środowiskowych, konieczne jest przede wszystkim pełne odejście od historycznych kryteriów ustalania stawek i kopert krajowych preferujących regiony i gospodarstwa o intensywnej produkcji rolnej. Ponadto, bez względu na generalną negatywną opinię dotyczącą propozycji zielonego komponentu płatności, zdaniem Rządu RP: zbyt wiele istotnych kwestii dotyczących realizacji poszczególnych działań zazielenienia np.: definicja uprawy (ang. crop), czy dalsze zdefiniowanie typów obszarów ukierunkowanych na działania ekologiczne, byłoby regulowanych w formie aktów delegowanych, co uniemożliwia szczegółową ocenę tej propozycji; zasadnym jest podwyższenie progu wielkości zwalniającej gospodarstwo z wymogu dywersyfikacji upraw ponad proponowany poziom 3 ha ponieważ także większe i wciąż liczne gospodarstwa charakteryzują się z reguły wysoką dywersyfikacją upraw; zasadnym byłoby ustanowienie znacznie niższego niż 7 % minimalnego progu w odniesieniu do wymogu dotyczącego obszarów proekologicznych (ecological focus area) z uwagi na dotkliwość (konieczność de facto ugorowania gruntów) dla gospodarstw towarowych decydujących o realizacji celu bezpieczeństwa żywnościowego. Jednocześnie proponuje się, aby wymóg ten podlegał sankcjom (i był kontrolowany) na poziomie gospodarstw tylko wtedy, jeśli ww. próg nie jest realizowany na poziomie regionu/państwa ; realizowanie przez gospodarstwo programu rolnośrodowiskowego powinno skutkować spełnieniem wymogów związanych z płatnością prośrodowiskową.

6 6 Płatność z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych [Artykuł 34 i 35] W opinii Rządu właściwym rozwiązaniem byłoby całkowite przeniesienie wsparcia dla obszarów ONW do filaru I i traktowanie go jako komponentu obowiązkowego, z uwagi na jego wpływ na warunki konkurencji. Wymagałoby to jednak wyznaczenia tych obszarów w sposób zapewniający spójność z różnicami w naturalnej produktywności przestrzeni rolnej w skali UE, odzwierciedlonymi, m.in. w różnicach plonów referencyjnych zbóż (główny czynnik stawek obecnych płatności bezpośrednich) proponowane przez KE kryteria delimitacji tych obszarów nie spełniają tego warunku. Proponowana możliwość dodatkowego (ponad wsparcie w ramach filaru II) wsparcia dla tych obszarów w ramach filaru I nie przyczynia się do uproszczenia i poprawy skuteczności i efektywności WPR i wydaje się wynikać z dążenia do utrwalenia dotychczasowej alokacji środków w ramach filaru I pomiędzy państwa członkowskie (państwa o wyższych stawkach płatności mają większe możliwości wygospodarowania na ten cel odpowiednich środków). Płatność dla młodych rolników [Artykuł 36 i 37] Rząd RP podziela dążenie KE do zapewnienia odpowiedniej struktury wiekowej rolników i tym samym preferencyjnego wsparcia dla rolników młodych, uważa jednak, że proponowane działanie nie zapewni odpowiedniej skuteczności w tym zakresie. Proponowane wsparcie młodych rolników za pomocą środków I filaru jest niespójne z głównymi funkcjami płatności bezpośrednich a proponowana wysokość i limity budżetowe są niskie, dlatego wsparcie dla tej grupy gospodarstw powinno być w pierwszej kolejności realizowane w ramach działań II filaru. W szczególności, zdaniem Rządu RP, jeżeli instrument ten stanie się elementem I filaru jego stosowanie powinno być dobrowolne dla państw członkowskich, natomiast poszczególne przepisy powinny zostać odpowiednio zmienione/dostosowane: warunek dotyczący nieprowadzenia działalności rolniczej w okresie nie dłuższym niż 5 lat od złożenia wniosku nie znajduje uzasadnienia i powinien zostać usunięty; zasadne byłoby zniesienie proponowanego ograniczenia limitu powierzchniowego bądź zastosowanie jednolitego ograniczenia dla wszystkich państw członkowskich. Dobrowolna płatność powiązana z produkcją [art ] Polska zwraca uwagę, iż instrument ten jest niezgodny z dotychczasowym kierunkiem reform WPR i może stanowić zagrożenie dla warunków konkurencji na jednolitym rynku, szczególnie w przypadku utrzymania nierównych stawek płatności oraz możliwości równoczesnego zróżnicowania wartości uprawnień między gospodarstwami w niektórych państwach członkowskich. W przypadku utrzymania zaproponowanego mechanizmu płatności powiązanej z produkcją Rząd RP postuluje o: włączenie sektora tytoniu; ustanowienie możliwości częstszego modyfikowania działań w ramach tego mechanizmu tak, aby móc sprawnie reagować na potrzeby różnych sektorów produkcji rolnej;

7 7 zwiększenie maksymalnego pułapu wsparcia dla państw stosujących SAPS, które do tej pory wspierały wybrane sektory środkami w ramach CNDP oraz stosowały płatności oddzielne (cukier, pomidory); wprowadzenie mechanizmu likwidującego lub ograniczającego możliwość kumulacji wsparcia powiązanego z produkcją z (dodatkowym) wsparciem wynikającym z mechanizmu różnicowania uprawnień. System dla małych gospodarstw rolnych [art ] Rząd RP z zainteresowaniem przyjmuje propozycję alternatywnego modelu płatności dla małych gospodarstw rolnych, doceniając głównie: (i) ograniczenie kosztów administracyjnych w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich, (ii) wyeksponowanie roli tej grupy gospodarstw w realizacji celów wspólnotowych, a także (iii) element poprawy dystrybucji wsparcia w nawiązaniu do traktatowego celu WPR w zakresie wsparcia dochodów. Rząd RP stoi jednak na stanowisku, że przedmiotowy mechanizm powinien mieć charakter dobrowolny dla państw członkowskich. Równocześnie Rząd RP zwraca uwagę, iż propozycja ta nie może być traktowana jako sposób rozwiązywania problemów strukturalnych w rolnictwie UE Rząd RP postuluje więc jednoczesne zwiększenie możliwości wsparcia restrukturyzacji sektora w ramach II filaru WPR po 2013 r. W zakresie kwestii szczegółowych Rząd RP uważa za konieczne wprowadzenie następujących zmian: umożliwienie częstszego przystępowania do systemu dla małych gospodarstw oraz powrotu do niego, w przypadku rezygnacji; rezygnację z obowiązku kontroli sztucznych podziałów gospodarstw rolnych wyłącznie w celu skorzystania z systemu. Wywiązanie się przez państwo członkowskie z tego obowiązku, tj. ustalenie czy podział gospodarstwa nastąpił w celu obejścia przepisów, ze względu na brak odpowiednich narzędzi, może być wręcz niemożliwe. Przepisy końcowe [Artykuły 53 59] W opinii Rządu RP przewidziany termin na notyfikację niektórych form wsparcia powinien zostać przesunięty, gdyż wejście w życie projektowanych przepisów przed 1 sierpnia 2013 r. jest raczej mało prawdopodobne. Uprawnienia delegowane [Artykuł 2, 28, 55] Propozycja KE zakłada zbyt duże rozszerzenie uprawnień legislacyjnych KE kosztem Rady i Parlamentu. Przy określaniu tych uprawnień, w tym ich podziale na delegowane i wykonawcze należy wziąć pod uwagę dotychczasowe rezultaty prac nad projektem rozporządzenia dostosowującego obecne przepisy do Traktatu z Lizbony oraz opinie wydane przez Służby Prawne Rady. W szczególności, w opinii Rządu RP powierzenie KE uprawnienia do wydawania aktów delegowanych na czas nieokreślony jest niezgodne z art. 290 Traktatu, który nakazuje jednoznaczne określenie czasu obowiązywania delegacji (art. 290 mówi o określeniu duration limits). Zgodnie ze zmodyfikowanym stanowiskiem Rady z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie podejścia horyzontalnego w zakresie dostosowania legislacji dotyczącej rolnictwa do Traktatu z Lizbony okres ten powinien wynosić 7 lat.

8 8 Jednocześnie Polska postuluje jak najszybsze przedłożenie przez KE projektów aktów delegowanych, co jest niezbędne do pełnej oceny propozycji legislacyjnych dotyczących systemu wsparcia bezpośredniego po 2013 r. Dotyczy to w szczególności takich kwestii jak: ustanowienie ram, w których państwa członkowskie mają określić działania minimalne prowadzone na obszarach utrzymywanych naturalnie w stanie odpowiednim do wypasu lub uprawy (art. 4 ust. 2 lit. b), ustanowienie kryteriów, jakie rolnicy muszą spełnić, aby uznano, że przestrzegali obowiązku utrzymywania powierzchni użytków rolnych w stanie odpowiednim do wypasu lub uprawy na potrzeby stosowania definicji działalności rolniczej (art. 4 ust. 2 lit. c), kryteria ustalania kwoty płatności bezpośrednich, w szczególności w pierwszym roku przydziału uprawnień do płatności, kiedy wartość uprawnień do płatności nie jest jeszcze ostatecznie ustalona, jak również w przypadku nowych rolników (art. 9 ust. 3 lit. a), wyjątki od zasady mówiącej, że należy uwzględniać przychody w trakcie ostatniego roku obrotowego, jeżeli te dane liczbowe nie są dostępne (art. 9 ust. 3 lit. b), kryteria ustalania, kiedy należy uznać, że powierzchnia użytków rolnych danego rolnika obejmuje głównie powierzchnię utrzymywaną naturalnie w stanie odpowiednim do wypasu lub uprawy (art. 9 ust. 3 lit. c), kryteria stosowane przez państwa członkowskie w celu przydziału uprawnień do płatności rolnikom, którzy nie aktywowali żadnych uprawnień w 2011 r. lub nie złożyli żadnego wniosku o przyznanie wsparcia w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej w 2011 r., oraz w celu przydziału uprawnień do płatności w przypadku stosowania klauzuli umownej (art. 28 lit. e), kryteria przydziału uprawnień do płatności z rezerwy krajowej, (vii) zgłaszania i aktywacji uprawnień do płatności (art. 28 pkt f), dalsze definiowanie rodzajów obszarów proekologicznych, oraz dodawanie i definiowanie innych rodzajów obszarów proekologicznych, które można uwzględniać na potrzeby stosowania płatności za działania prośrodowiskowe (art. 32 ust. 2), ustanowienie definicji uprawy dotyczącej wymogu dywersyfikacji w ramach zielonego komponentu płatności (art. 30 ust. 2) warunki przyznawania dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją (art. 38 ust. 7 lit. a). II. Uzasadnienie Ocena skutków prawnych Implementacja projektu rozporządzenia Rady i Parlamentu Europejskiego ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej będzie wymagała wprowadzenia zmian w prawodawstwie krajowym. Dotyczyć to będzie m.in. zmiany ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, Nr 214,

9 9 poz. 1349, z 2009 r. Nr 20, poz. 105, z 2010 r. Nr 36, poz. 197 i z 2011 r. Nr 54, poz. 278), zmiany ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.). Konieczna będzie również nowelizacja, uchylenie lub wydanie nowych rozporządzeń wykonawczych do ww. ustaw. Niezależnie od powyższego ostateczna ocena skutków prawnych będzie możliwa po przedstawieniu przez KE projektów aktów delegowanych. Ważnym elementem, który powinien zostać poddany analizie prawnej jest rozszerzony zakres zadań WPR oraz dobór środków do realizacji tych zadań, w tym sposób ustalania wysokości wsparcia za jednakowe w skali UE obowiązki nakładane na rolników. W szczególności, niezbędna jest pełna diagnoza zgodności elementów propozycji z zasadami prawa pierwotnego, wtórnego (subsydiarności, proporcjonalności, niedyskryminacji), jak i z uwarunkowaniami zewnętrznymi UE, np. WTO, której brakuje w dokumencie towarzyszącym Ocena Wpływu (ang. Impact Assesment). Ocena skutków społecznych Płatności bezpośrednie wspierają dochody rolnicze i ich udział w tych dochodach jest szczególnie wysoki w przypadku najmniejszych gospodarstw. Badania pokazują, że większość płatności bezpośrednich trafia do gospodarstw średnich i dużych. W tym kontekście pozytywnie należy postrzegać zmianę dystrybucji płatności bezpośrednich między dużymi i małymi gospodarstwami w wyniku wprowadzenia górnego limitu (ang. capping) i zryczałtowanego wsparcia bezpośredniego dla małych gospodarstw, oraz wyższego wparcia dla młodych rolników. Badania regionalnych efektów mnożnikowych transferów płatności bezpośrednich pozwalają wnioskować, iż zwiększenie wsparcia (transferów finansowych) dla mniejszych gospodarstw i tym samym dla regionów o rozdrobnionej strukturze agrarnej może pozytywnie wpłynąć na wyrównywanie szans rozwojowych obszarów wiejskich najsłabiej rozwiniętych. Ocena skutków gospodarczych System płatności bezpośrednich jest ważnym elementem w tworzeniu dochodów rolniczych w UE-27. W Polsce w 2009 r. płatności bezpośrednie w 44% decydowały o wysokości dochodów gospodarstw, średnio w UE było to 46%. W związku z tym płatności bezpośrednie są ważną determinantą żywotności gospodarstw unijnych a także oddziaływają na warunki konkurencji na jednolitym rynku. Zwiększenie wymagań środowiskowych poprzez zazielenienie, szczególnie wymóg wyłączenia z produkcji rolnej 7% gruntów z przeznaczeniem na tz. obszar proekologiczny (ecological focus area), może ograniczyć stopień wykorzystania i rozwoju potencjału produkcyjnego unijnego rolnictwa, ponieważ dotknie szczególnie gospodarstwa towarowe. Szacuje się, że z punktu widzenia bezpieczeństwa żywnościowego spadek w krajowej podaży trudno będzie uzupełnić importem z wewnętrznego rynku Unii Europejskiej, ponieważ podobne zmiany, tj. obniżenie powierzchni uprawy i produkcji rolnej mogą dotyczyć większości krajów UE. Ostateczne skutki tego zjawiska będą zależały od kategorii gruntów, które będą mogły być traktowane, jako obszar proekologiczny, co zostanie określone w akcie delegowanym.

10 10 Tym samym wzrost wymagań środowiskowych poprzez wprowadzenie zazielenienia a także zmodyfikowaną zasadę wzajemnej zgodności może skutkować zagrożeniem dla konkurencyjności unijnego rolnictwa na globalnym rynku. Zmniejszyć się także może wkład europejskiego rolnictwa w światowe bezpieczeństwo żywnościowe. Ocena skutków środowiskowych zazielenienia Pomimo dodatkowych wymogów i związanych z tym kosztów administracyjnych i ekonomicznych trudno ocenić środowiskową wartość dodaną zaproponowanych zmian. Większość tego typu efektów płatności bezpośrednie realizują już dzisiaj poprzez Dobrą Kulturę Rolną (DKR) a także system informacji, kontroli i sankcji związanych z zasadą wzajemnej zgodności. Proponowane przepisy dotyczące zasad wzajemnej zgodności stanowią tylko niewielki postęp w zakresie ujednolicania sposobu wdrażania norm DKR oraz unijnego prawa środowiskowego w różnych krajach członkowskich, z czym mogłyby się wiązać duże korzyści środowiskowe. Pomimo dążenia do wzmocnienia wymogów środowiskowych, w tym klimatycznych nie można wykluczyć negatywnego efektu netto zazielenienia płatności bezpośrednich w skali globalnej, co może być skutkiem ewentualnego przemieszczenia części produkcji rolnej z UE do regionów świata bardziej wrażliwych pod względem środowiskowym. Ocena skutków finansowych Zaproponowane przez KE pułapy wsparcia dla PCz oznaczają dla Polski wzrost stawki o 2,7% w 2017 r. tj. wzrost koperty o 82 mln EUR w stosunku do 2014 r. Suma kopert rocznych płatności bezpośrednich dla PL w nowej perspektywie finansowej byłaby o 42,5% większa od tej w perspektywie , jednak wzrost ten wynika przede wszystkim z dokończenia phasing-in w 2013 r.. Zaproponowana możliwość dokonania przesunięć środków pomiędzy filarami dla Polski pozwoli przesunąć z I do filaru II w 2014 r mln EUR (zwiększenie koperty filaru II o około 16% średnio w całym nowym okresie finansowym, przy założeniu utrzymania poziomu alokacji na filar II równego temu z obecnego okresu programowania). W przypadku przesunięcia środków z filaru II do filaru I w 2014 r. wyniesie 96 mln EUR (zwiększenie koperty płatności bezpośrednich o około 3%). III. Opis projektu rozporządzenia:

11 11 Propozycje legislacyjne KE w zakresie płatności bezpośrednich są efektem kilkuletniej debaty na forum UE i przewidują szereg zmian w dotychczasowym systemie. Uznano, że płatności bezpośrednie powinny być przeznaczone na wspieranie zrównoważonej produkcji poprzez przeznaczenie 30 % budżetu płatności na obowiązkowe działania korzystne dla ochrony klimatu i środowiska. Poziomy płatności powinny podlegać stopniowemu zrównywaniu, a płatności dla beneficjentów korzystających ze znaczących kwot pomocy powinny zostać stopniowo ograniczone. Ramy finansowe WPR Utrzymanie obecnego poziomu budżetu WPR w wymiarze nominalnym (spadek realny) i utrzymanie obecnych proporcji finansowania między dwoma filarami na poziomie UE. Wszystkie państwa członkowskie mają jednak możliwość przesunięć do 10% kwot z filaru I do II, a państwa o stawce płatności poniżej 90% średniej UE mogą przenieść do 5% kwot z filaru II na podniesienie stawek w filarze I. Stopniowe zmniejszanie dysproporcji w wysokości płatności bezpośrednich pomiędzy poszczególnymi państwami, wg metody zaproponowanej w Komunikacie budżetowym, tj. dla państw członkowskich o najniższych stawkach redukcja do 2017r. 1/3 różnicy między obecnym poziomem a poziomem 90% średniej. Brakuje jednak propozycji, które gwarantowałyby pełne zrównanie płatności bezpośrednich w całej Unii Europejskiej. Koperty finansowe państw członkowskich w ramach II filaru określone na podstawie obiektywnych, ale na nowo określonych kryteriów. Klucz dystrybucji środków będzie określony w akie delegowanym. Płatności bezpośrednie Objęcie całej UE wielokomponentowym systemem płatności opartym na uprawnieniach (jak obecny SPS), składającym się z: (i) płatności podstawowej, (ii) płatności prośrodowiskowej, (iii) płatności dla młodych rolników, (iv) płatności dla małych gospodarstw, (v) płatności dla obszarów o ograniczeniach naturalnych i (vi) płatności powiązanej z produkcją. Tym samym proponuje się wycofanie SAPS w nowych PCz. Pierwsze przydzielenie uprawnień rolnikom będzie miało miejsce na wniosek złożony do dnia 15 maja 2014 r., a liczba przydzielonych uprawnień ma zależeć od liczby kwalifikujących się (i zadeklarowanych na 2014 rok) hektarów. Co do zasady uprawnienia do płatności będą mogły zostać przyznane jedynie tym rolnikom, którzy otrzymywali płatności bezpośrednie w 2011 r. Nowym rolnikom uprawnienia będą mogły zostać przyznane, jeżeli nabyli gospodarstwo przed dniem 15 maja 2014 r. a zbywca przekazał jednocześnie prawo do otrzymywania uprawnień, albo z rezerwy krajowej, ale tylko w przypadku młodych rolników. Dodatkowo przewidziano możliwość nadania uprawnień rolnikom, którzy w 2011 r.: (i) - w ramach SPS nie aktywowali żadnych uprawnień, ale produkowali wyłącznie owoce lub warzywa lub uprawiali wyłącznie winnice; (ii) w ramach SAPS nie złożyli żadnego wniosku o przyznanie wsparcia i posiadali wyłącznie grunty rolne, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej.

12 12 Wartość jednostkowa uprawnień do płatności obliczana będzie dla każdego roku jako iloraz pułapu krajowego lub regionalnego oraz liczby uprawnień do płatności przydzielonych na szczeblu krajowym lub regionalnym na 2014 r. Za kwalifikujące się hektary uznawane będą: (a) grunty wykorzystywane rolniczo, (b) grunty, które w 2008 r. dawały prawo do uzyskania płatności w ramach SPS lub SAPS, ale które po tej dacie przestały spełniać warunki kwalifikowalności w wyniku: i) zastosowania ramowej dyrektywy wodnej oraz dyrektyw siedliskowej i ptasiej ii) zalesienia (zobowiązania wynikające ze stosowania schematów pomocowych w ramach II filaru), iii) obowiązkowego odłogowania. Wyłączenie z definicji użytków rolnych i tym samym ze wsparcia ogródków przydomowych (kwalifikujących się obecnie do wsparcia w ramach SAPS) i objęcie płatnościami bezpośrednimi powierzchni dotychczas niekwalifikujących się do tego wsparcia takich jak; grunty zalesione w ramach programu rolno-środowiskowego, czy obszary, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. (tzw. DR10). Możliwość częściowego zróżnicowania wysokości uprawnień między gospodarstwami w państwach stosujących SPS w 2013 r. Państwa te mogą przeznaczyć do 60% swojej kwoty płatności podstawowej na zwiększenie wartości uprawnień tym rolnikom, którzy w wyniku przejścia na nowy system otrzymaliby mniejsze wsparcie niż dotychczas. Obowiązkowe jest jednak stopniowe wyrównywanie wartości uprawnień w celu osiągnięcia równego poziomu w ramach regionów/państw członkowskich do roku Propozycję wypłaty płatności bezpośrednich tylko dla tzw. aktywnych rolników zdefiniowanych jako osoby, których roczna kwota płatności bezpośrednich przekracza bądź jest równa 5% łącznej sumy przychodów z działalności pozarolniczej w ostatnim roku obrotowym (fiscal year) lub na gruntach rolnych wchodzących w skład ich gospodarstwa, które głównie obejmują powierzchnię utrzymywaną naturalnie w stanie odpowiednim do wypasu lub uprawy, jest prowadzona minimalna działalność określona przez państwo członkowskie. Wyłączeni z powyższej definicji są rolnicy, którzy za poprzedni rok otrzymali płatności bezpośrednie w wysokości do EUR. Propozycja przewiduje powierzenie Komisji Europejskiej uprawnienia do wydania aktów delegowanych dotyczących (i) kryteriów ustalania kwoty płatności bezpośrednich, w szczególności w pierwszym roku przydziału uprawnień do płatności, kiedy wartość uprawnień do płatności nie jest jeszcze ostatecznie ustalona, jak również w przypadku nowych rolników, (ii) wyjątków od zasady mówiącej, że należy uwzględniać przychody w trakcie ostatniego roku obrotowego, jeżeli te dane liczbowe nie są dostępne oraz (iii) kryteriów ustalania, kiedy należy uznać, że powierzchnia użytków rolnych danego rolnika obejmuje głównie powierzchnię utrzymywaną naturalnie w stanie odpowiednim do wypasu lub uprawy. Rolnicy otrzymujący płatności w kwocie powyżej 150 tys. euro rocznie będą podlegać mechanizmowi progresywnej redukcji płatności (capping): o 20% w przypadku kwot z przedziału 150 tys tys. euro, o 40% w przypadku kwot z przedziału 200 tys. 250 tys. euro,

13 13 o 70% w przypadku kwot z przedziału 250 tys. 300 tys. euro. Kwoty powyżej 300 tys. euro nie będą w ogóle wypłacane. Redukowana kwota płatności będzie obliczana po uwzględnieniu kosztów zatrudnienia ponoszonych przez rolnika (wynagrodzenia, podatki, świadczenia socjalne) oraz komponentu zielonego. Środki uzyskane w ramach cappingu zostaną udostępnione jako wsparcie wspólnotowe na realizację działań w ramach PROW związanych z innowacyjnością, w państwie członkowskim, w którym zostały pozyskane. W drodze aktów delegowanych Komisja będzie dokonywała modyfikacji załącznika III, w którym określone są pułapy wsparcia bezpośredniego pomniejszone o środki z cappingu (pułapy netto). Możliwość przeznaczenia do 10% pułapu na płatności bezpośrednie na zwiększenie środków w ramach II filaru na lata , a w przypadku państw członkowskich, w których poziom płatności bezpośrednich jest niższy niż 90% średniej wspólnotowej (Bułgaria, Estonia, Finlandia, Hiszpania, Litwa, Łotwa, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Szwecja i Zjednoczone Królestwo) możliwość przesunięcia do płatności bezpośrednich do 5% kwoty przyznanej na wsparcie dla środków w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW w okresie Płatność podstawowa. Państwo członkowskie będzie zobowiązane do utworzenia rezerwy krajowej (w wysokości do 3% puli środków przeznaczonej na płatność podstawową, lub więcej w pierwszym roku stosowania nowego systemu), z której uprawnienia będą rozdzielane młodym rolnikom rozpoczynającym działalność, rolnikom w rejonach podlegających restrukturyzacji lub objętych programami rozwoju. Rezerwa będzie także mogła zostać przeznaczona na zwiększenie wartości uprawnień, pod warunkiem, że w danym roku przekracza ona 3% oraz że jest wystarczająca na pokrycie zapotrzebowania na obowiązkowe przydziały z rezerwy. W zakresie płatności podstawowej propozycja przewiduje powierzenie Komisji Europejskiej uprawnienia do wydania aktów delegowanych dotyczących (i) kwalifikowalności i dostępu rolników do systemu płatności podstawowej w przypadku dziedziczenia i przewidywanego dziedziczenia, dziedziczenia w trakcie dzierżawy, zmiany statusu prawnego lub nazwy oraz w przypadku połączenia lub podziału gospodarstwa rolnego, (ii) obliczania wartości i liczby uprawnień do płatności lub zwiększenia lub zmniejszenia wartości uprawnień do płatności w związku z przydziałem uprawnień do płatności, (iii) ustanawiania i obliczania wartości i liczby uprawnień do płatności otrzymanych z rezerwy krajowej, (iv) modyfikacji wartości jednostkowej uprawnień do płatności w przypadku ułamkowych części uprawnień, (v) kryteriów stosowanych przez państwa członkowskie w celu przydziału uprawnień do płatności rolnikom, którzy nie aktywowali żadnych uprawnień w 2011 r. lub nie złożyli żadnego wniosku o przyznanie wsparcia w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej w 2011 r., oraz w celu przydziału uprawnień do płatności w przypadku stosowania klauzuli umownej, (vi) kryteriów przydziału uprawnień do płatności z rezerwy krajowej, (vii) zgłaszania i aktywacji uprawnień do płatności, (viii) uzależnienia przyznania płatności od wykorzystania kwalifikowanych nasion niektórych odmian konopi oraz ustanawiające procedurę określania odmian konopi i weryfikacji zawartości tetrahydrokanabinolu w konopiach.

14 14 Komisja Europejska proponuje uzależnienie 30% kwoty koperty krajowej od spełnienia obowiązkowych działań prośrodowiskowych w ramach zazielenienia płatności bezpośrednich. Ten tzw. komponent zielony byłby realizowany poprzez obowiązkowe działania polegające na: dywersyfikacji upraw gospodarstwa, których powierzchnia gruntów ornych przekracza 3 ha, byłyby zobowiązane do uprawy co najmniej trzech gatunków/upraw (crops), z których każda zajmowałaby nie mniej niż 5% gruntu ornego, a plon główny nie więcej niż 70 %; utrzymaniu trwałych użytków zielonych rolnicy byliby zobowiązani do utrzymania w gospodarstwie istniejących trwałych użytków zielonych. W powyższej propozycji, z wyjątkiem działania siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych, dopuszcza się zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych, ale nie więcej niż o 5 %; utrzymaniu obszarów proekologicznych (ecological focus area) w ramach gospodarstwa rolnicy byliby zobowiązani do przeznaczenia co najmniej 7 % gruntów kwalifikowanych na obszary ukierunkowane na funkcje środowiskowe, takie jak: grunty ugorowane, elementy krajobrazu, tarasy, strefy buforowe oraz obszary zalesione w ramach II filaru. Gospodarstwa ekologiczne byłyby automatycznie objęte płatnością prośrodowiskową. Natomiast rolnicy gospodarujący na obszarach Natura 2000 otrzymywaliby płatność zieloną pod warunkiem realizacji działań prośrodowiskowych zgodnie z celami dyrektyw ptasiej i siedliskowej. Płatność ryczałtowa dla małych gospodarstw, obowiązkowa dla państw członkowskich ale dobrowolna dla rolników. Państwom członkowskim pozostawia się wybór jednego z dwóch sposobów określenia wysokości tej pomocy: wielkość nieprzekraczająca 15% średniego wsparcia na gospodarstwo w danym państwie członkowskim, albo średnia wartość uprawnienia w danym państwie członkowskim pomnożona przez maksymalnie 3 hektary. W obu przypadkach płatność dla małych gospodarstw nie może być niższa niż 500 EUR, ani wyższa niż EUR. Rolnicy mieliby sami decydować się na skorzystanie z tego programu w miejsce pozostałych płatności bezpośrednich. Na to wsparcie można przeznaczyć do 10% krajowej koperty finansowej. Możliwość wejścia do systemu tylko w roku Do beneficjentów tej płatności nie stosuje się zasady wzajemnej zgodności, tj. kontroli wymogów, jak i sankcji za ich nieprzestrzeganie. Jednakże, wyłączenie to stosowane byłoby bez uszczerbku dla obowiązku przestrzegania przez tych beneficjentów przepisów UE, wchodzących w skład zasady wzajemnej zgodności i podlegającym kontrolom urzędowym (przeprowadzanym przez właściwe organy) oraz związanym z nimi sankcjom. Płatność dla młodych rolników, obowiązkowa dla państw członkowskich i dobrowolna dla rolników, na którą będzie można wydatkować do 2% krajowej koperty finansowej wsparcia bezpośredniego. Polega na podwyższeniu wartości uprawnień o 25% do: (i) maksymalnie 25 ha, jeśli średnia powierzchnia gospodarstwa w państwie członkowskim wynosi mniej lub jest równa 25 ha lub (ii) do limitu hektarowego równego średniej powierzchni gospodarstwa w danym państwie członkowskim, jeśli

15 15 średnia powierzchnia gospodarstwa w państwie członkowskim wynosi więcej lub jest równa 25 ha. Za młodych rolników uznano rolników, którzy rozpoczynają/rozpoczęli działalność w przeciągu 5 lat poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie płatności podstawowej, oraz mają poniżej 40 lat. Wsparcie to przyznaje się na okres nie dłuższy niż 5 lat. Komisja w drodze aktów delegowanych będzie określała warunki, zgodnie z którymi osobę prawną można uznać za kwalifikującą się do otrzymania tego wsparcia. Możliwość przeznaczenia części krajowej koperty finansowej na płatności związane z produkcją w sektorach: zbóż, nasion oleistych, roślin wysokobiałkowych, roślin strączkowych, lnu, konopi, ryżu, orzechów, skrobi ziemniaczanej, mleka i produktów mlecznych, nasion, owiec, kóz, wołowiny i cielęciny, oliwy z oliwek, jedwabników, suszu paszowego, chmielu, buraków cukrowych, trzciny cukrowej i cykorii, owoców i warzyw oraz zagajników o krótkiej rotacji. Wśród tych sektorów nie uwzględniono uprawy tytoniu. Państwa członkowskie, co do zasady, mogą przeznaczyć na ten mechanizm do 5% krajowej koperty finansowej, lub do 10% jeśli w 2013 r. stosowały system SAPS lub korzystały z płatności do krów mamek. Jednocześnie projekt rozporządzenia nie przewiduje utrzymania żadnego z obecnie funkcjonujących odrębnych instrumentów pomocowych (wyjątkiem jest pomoc do bawełny), takich jak np. płatność cukrowa, płatności do pomidorów, płatności do owoców miękkich czy płatności do krów mamek. Możliwość przeznaczenia do 5% krajowej koperty finansowej na dodatkowe wsparcie dla rolników, których gospodarstwa są częściowo lub w całości położone na obszarach o ograniczeniach naturalnych wyznaczonych przez państwo członkowskie zgodnie z projektowanymi przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Dodatkowo projekt przewiduje, że Komisja w drodze aktów delegowanych będzie mogła określać kolejne definicje, ustanawiać: ramy, w których państwa członkowskie mają określić działania minimalne prowadzone na obszarach utrzymywanych naturalnie w stanie odpowiednim do wypasu, kryteria, jakie rolnicy muszą spełnić, aby uznano, że przestrzegali obowiązku utrzymywania powierzchni użytków rolnych w stanie odpowiednim do wypasu lub uprawy oraz kryteria określania przewagi traw i innych pastewnych roślin zielnych. Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony, KE zostanie upoważniona do przyjmowania aktów delegowanych bądź aktów wykonawczych. Stosunkowo liczna grupa istotnych kwestii będzie regulowana w drodze aktów delegowanych KE.