KOMUNIKAT nr 13 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 20 marca 2013 r.

Transkrypt

1 KOMISJA KODYFIKACYJNA PRAWA BUDOWLANEGO KOMUNIKAT nr 13 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 20 marca 2013 r. Na trzynastym posiedzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego obecni byli: 1. prof. Zygmunt Niewiadomski - Przewodniczący Komisji 2. Janusz Żbik - Zastępca Przewodniczącego Komisji 3. Krzysztof Antczak - Sekretarz Komisji 4. prof. Tomasz Bąkowski 5. dr Andrzej Bratkowski 6. Robert Dziwiński 7. prof. Hubert Izdebski 8. dr Adam Kowalewski 9. Maciej Lisicki 10. Maciej Mosiej 11. Eugeniusz Mzyk 12. dr Piotr Otawski 13. prof. Marek Szewczyk 14. Łukasz Złakowski Pan Ryszard Trykosko usprawiedliwił swoją nieobecność. Obradom Komisji przewodniczył prof. Zygmunt Niewiadomski. Przewodniczący Komisji otworzył posiedzenie. Posiedzenie przeprowadzono zgodnie z przyjętym porządkiem: 1. Inwestycje celu publicznego i szczególne obszary zabudowy - prof. T. Bąkowski. 2. Realizacja i użytkowanie obiektów budowlanych w Kodeksie (założenia) - min. R. Dziwiński. 3. Rozstrzygnięcia administracyjne w procesie inwestycyjno-budowlanym. - prof. M. Szewczyk 4. Sprawy organizacyjne. 5. Wolne wnioski. Przewodniczący Komisji poinformował jednocześnie, że punkt dotyczący ochrony wartości wysoko cenionych zostanie zreferowany na posiedzeniu w dniu 3 kwietnia 2013 r. 1

2 Prof. Tomasz Bąkowski zaprezentował wyniki prac zespołu roboczego zajmującego się lokalizacją inwestycji celu publicznego. Propozycja zespołu stanowi załącznik do komunikatu. Prof. Zygmunt Niewiadomski, otwierając dyskusję, wskazał, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Komisji jest redefinicja celu publicznego. To, że nie ma możliwości stworzenia zamkniętego katalogu tych celów, nie oznacza, że nie jest konieczne choćby rodzajowe określenie typów inwestycji publicznych. Drugi problem to proponowana lokalizacja inwestycji celu publicznego wyłącznie na podstawie planu miejscowego - zastanowienia wymaga, czy nie doprowadzi to do paraliżu tych inwestycji, zwłaszcza w przypadku ponadlokalnej infrastruktury liniowej. Prof. Niewiadomski zauważył także, że w zaprezentowanych rozwiązaniach zabrakło wskazania, które instytucje z ustaw specjalnych powinny zostać przejęte do Kodeksu. Podał przykład instytucji wejścia na grunt przed podjęciem negocjacji dotyczących warunków wywłaszczenia jako rozwiązania, którego przeniesienie do Kodeksu należy rozważyć w odniesieniu do inwestycji liniowych, zwłaszcza, że jest ono stosowane w innych krajach europejskich. Wskazał także, że warto rozważyć wprowadzenie instytucji korytarzy infrastrukturalnych. W dyskusji minister Robert Dziwiński wskazał, że redefinicja celu publicznego stanowi rozstrzygnięcie kluczowe dla dalszych prac Komisji. Nie można bowiem stworzyć dobrej listy zamkniętej tych celów, natomiast nie jest zasadne tworzenie w pełni otwartej listy celów publicznych - organy stosujące te przepisy będą różnie kwalifikowały poszczególne rozstrzygnięcia. Dodał, że już obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych pozostaje niejednolite. Wyraził jednocześnie poparcie dla postulatu obowiązkowej lokalizacji inwestycji celu publicznego w planie miejscowym. Wskazał również na konieczność wyjątkowego stosowania instytucji wywłaszczenia, w sytuacji gdy zawiodły mechanizmy negocjacyjne. W miejsce wpisania w planie miejscowym terminu realizacji inwestycji zaproponował określenie terminu wywłaszczenia - wówczas teren pod inwestycję byłby należycie zabezpieczony i nie istniałoby ryzyko utrudnienia realizacji przedsięwzięcia. Postulat lokalizacji inwestycji celu publicznego o charakterze lokalnym wyłącznie na podstawie planu miejscowego poparł pan Eugeniusz Mzyk. Odnośnie ustaw specjalnych w dyskusji zauważono, że należy określić relację między zaproponowanym porządkiem lokalizacyjnym a tymi ustawami. Możliwe jest w tym zakresie np. pozostawienie w okresie przejściowym wyboru podstawy lokalizacji inwestycji. Uczestnicy dyskusji wskazali także na konieczność zaznaczenia odrębności inwestycji liniowych poprzez ustalenie dla nich odmiennego trybu lokalizacji. Jest to istotne także z uwagi na duże potrzeby inwestycyjne Polski w tym zakresie. Podniesiono w szczególności, że nie jest możliwa lokalizacja tego typu inwestycji w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - w tym zakresie wskazano przykładowo na możliwość lokalizacji tych inwestycji w aktach planowania ponadlokalnego. Dyrektor Krzysztof Antczak zauważył, że zaproponowane w Kodeksie rozwiązania nie mogą być gorsze niż obecnie funkcjonujące modele realizacji inwestycji w ustawach specjalnych. Zwrócił ponadto uwagę na zapisy ustawy o wspieraniu rozwoju sieci telekomunikacyjnych, która zobowiązuje zarządców drogi do lokalizowania sieci telekomunikacyjnych w pasie drogowym oraz na projektowaną ustawę o korytarzach przesyłowych, która zakłada ustanowienie służebności przesyłu w miejsce wywłaszczenia. Minister Andrzej Bratkowski zauważył, że zakres pojęcia cel publiczny podlega zmianom w czasie, co można odnieść przykładowo do budynków szkół, które obecnie są przeznaczane na inne cele. Inwestycje celu 2

3 publicznego kojarzą się w jego ocenie z inwestycjami użytku publicznego - nie wszystko bowiem co jest publicznie dostępne stanowi realizację celu publicznego. Odnośnie ustaw specjalnych - ustawa o szczególnych zasadach odbudowy obiektów po powodzi uchwalona w 2001 r. wprowadza miejscowy plan odbudowy, który jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie rozszerzając katalog celów publicznych. Rozszerzenie katalogu celów publicznych poparł dr Adam Kowalewski proponując takie cele jak budownictwo komunalne, zieleń miejska oraz przestrzenie publiczne. Pan Łukasz Złakowski wskazał, że nie ma możliwości opracowania dla wszystkich tych inwestycji planów miejscowych. Wskazał także na problematykę związaną z podziałami geodezyjnymi, powstaniem służebności przesyłu - należy zdecydować na jakim etapie inwestycji kwestie te są przesądzane. Istotna jest także integracja aktów planistycznych z dokumentami szczególnymi, takimi jak przykładowo plan zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Dyrektor Krzysztof Antczak zauważył, że w przypadku przyjęcia rozwiązań w zakresie wskazania terminów realizacji inwestycji lub terminów dokonania wywłaszczeń w planach miejscowych, należy wziąć pod uwagę, że postanowień takich nie mają obecnie obowiązujące plany. Prof. Tomasz Bąkowski, ustosunkowując się do uwag członków Komisji, wskazał, że wywłaszczenie będzie miało charakter wyjątkowy, w przypadku niepowodzenia konsensualnych form załatwienia sprawy. Wskazanie terminu realizacji inwestycji leży nie tylko w interesie wywłaszczanych właścicieli, lecz także w interesie publicznym. Należy zastanowić się, czy takie przyrzeczenie publiczne dotyczące terminu realizacji inwestycji nie byłoby jednocześnie publicznym prawem podmiotowym. Podniósł także, że definicja celu publicznego pozostaje problemem podstawowym dla omawianej problematyki. Obecnie istnieją bowiem cele archaiczne, niezupełne, odwołujące się do innych ustaw. Należy zatem sformułować taką definicję celu publicznego, która umożliwiłaby przyjęcie wykładni pozwalającej na stwierdzenie, czy coś jest celem publicznym - w ten sposób definicję celu publicznego ukształtuje praktyka orzecznicza sądów administracyjnych. Podtrzymał propozycję, aby cele publiczne mogły być realizowane przez każdy podmiot, zaś samo wywłaszczenie dokonywane byłoby zawsze na rzecz podmiotu publicznego (z uwagi na ograniczenia natury konstytucyjnej). Odnośnie lokalizacji inwestycji celu publicznego w planach miejscowych zauważył, że rada gminy powinna uwzględniać w tych planach inwestycje o charakterze ponadlokalnym, przyjmowane w drodze uchwały sejmiku województwa lub rozporządzenia właściwego ministra. Jednocześnie lokalizacja na podstawie ustaw specjalnych może być możliwa w okresie przejściowym. Prof. Bąkowski zaproponował także, żeby realizacja inwestycji celu publicznego w większości przypadków wymagała zgody budowlanej. Po dyskusji Komisja przyjęła następujące rozstrzygnięcia w zakresie inwestycji celu publicznego: 1. Cel publiczny zostanie zredefiniowany, będzie on określony możliwie precyzyjnie, aby nie pozostawić możliwości szerokiego kształtowania znaczenia tego pojęcia w orzecznictwie. 2. Istnieje potrzeba wyodrębnienia poszczególnych typów inwestycji celu publicznego, w tym przede wszystkim inwestycji liniowych. 3. Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym powinny być realizowane na podstawie aktu innego niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś ich zakotwiczenie w planie miejscowym należy traktować bardziej porządkowo niż konstytutywnie. 4. Konieczne jest wprowadzenie instytucji korytarzy infrastrukturalnych. 5. Należy dokonać analizy rozwiązań obowiązujących w ustawach specjalnych, przejmując te z nich, które sprawdziły się w praktyce. Następnie prof. Tomasz Bąkowski przedstawił założenia w zakresie lokalizacji inwestycji na obszarach szczególnych. Wskazał na dwie grupy obszarów: pierwsza to obszary wymagające współdziałania wielu podmiotów (np. wymagające rewitalizacji), druga to obszary leżące w gestii wyspecjalizowanych podmiotów 3

4 (np. tereny zamknięte). Grunty rolne określono jako obszary szczególne z uwagi na wymogi ich ochrony. Propozycja zespołu stanowi załącznik do komunikatu. Koncepcja wyróżnienia dwóch rodzajów terenów szczególnych spotkała się z aprobatą członków Komisji. W dyskusji nad zaprezentowanymi rozwiązaniami wskazano jednak, że przedstawiony model zakłada, iż obszarami wyłączonymi spod szczególnych regulacji będą tylko obszary już zabudowane - to zbyt szerokie rozwiązanie. Zaproponowano w związku z tym rozróżnienie obszarów wyłączonych spod zabudowy od obszarów zabudowanych, co pozwoli na inne ujęcie problemu. Odnośnie terenów zabudowanych, rozwiązania powinny przewidywać, jaki charakter ma mieć zgoda budowlana na tych obszarach. Odnosząc się do szczegółów zaprezentowanego rozwiązania podniesiono problematykę odmienności pomiędzy rezerwatami przyrody a parkami krajobrazowymi - na terenie tych drugich możliwa jest bowiem lokalizacja zabudowy. Wskazano także na niezasadność wyłączenia terenów specjalnych stref ekonomicznych spod władztwa gminnego. W odniesieniu do terenów zalewowych zauważono, że są one obecnie terenami zabudowanymi - w tym zakresie zwrócono uwagę na rozwiązanie hiszpańskie, zakładające obowiązek wyburzenia istniejących obiektów budowlanych po upływie 50 lat. Komisja przyjęła następujące ustalenia w zakresie inwestowania na terenach szczególnych: 1. Generalna akceptacja dla zaproponowanego kierunku zmian. 2. Należy zdecydowanie ograniczyć katalog obszarów szczególnych. 3. Należy ponadto poświęcić większą uwagę reżimowi prawnemu dla tych obszarów. 4. Rozważenia wymaga uściślenie, jakie nowe lub inne rozwiązania prawne powinny być wprowadzone na tych obszarach. Prof. Marek Szewczyk przedstawił propozycje zespołu ds. rozstrzygnięć administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym. Propozycje stanowią załącznik do komunikatu. Prof. Szewczyk uzupełnił prezentację wskazując, że przedstawione propozycje odpowiadają postulatowi uproszczenia procedur budowlanych - uzgodnienia zastąpione są opiniowaniem, zaś opinie będą mogły być kwestionowane jedynie w ramach kwestionowania zasadniczego rozstrzygnięcia. Druga propozycja to rezygnacja z zawiadomienia (zgłoszenia) - instytucja ta wywołuje w praktyce wiele kontrowersji (między innymi kwestia tego czy zawiadomienie rozpoczyna postępowanie administracyjne). Druga przyczyna to niedostosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do takiego sposobu załatwiania spraw. Nikt bowiem obecnie nie wie, w jaki sposób stwierdzić nieważność milczącej zgody. Kolejny element upraszczający to ukształtowanie wszystkich rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) jako aktów rzeczowych (decyzji przedmiotowych) - będzie to skutkowało brakiem konieczności jej przenoszenia na innego inwestora (to samo zresztą powinno dotyczyć decyzji środowiskowej). Wreszcie należy zwrócić uwagę na propozycję radykalnej zmiany regulacji prawnych dotyczących katastrofy budowlanej. Postulat zachowania rozstrzygnięcia lokalizacyjnego nawet w przypadku obowiązywania planu miejscowego wynika ze słabej jakości legislacyjnej planów miejscowych. Decyzja ta, wydawana na podstawie planu, byłaby aktem stosowania prawa (planu miejscowego), przy czym jej uzyskanie byłoby fakultatywne, na żądanie inwestora. Kolejna propozycja to możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego bez konieczności wykazywania prawa do nieruchomości. Proponowana jest zamknięta lista obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Otwierając dyskusję Przewodniczący Komisji wskazał, że wątpliwości budzi pozostawienie trzech rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej, w istotnej mierze rozstrzygających w tym samym przedmiocie (decyzja lokalizacyjna, pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie). Wątpliwości budzi też - w kontekście zamierzonego wzmocnienia roli projektanta w procesie budowlanym - utrzymanie 4

5 zatwierdzenia projektu budowlanego. Jeżeli do tego dodamy propozycję rezygnacji ze zgłoszenia na rzecz pozwolenia na budowę, to trudno jest dopatrzeć się w przedstawionej propozycji radykalnego uproszczenia procesu decyzyjnego. Minister Piotr Otawski wyraził wątpliwość odnośnie propozycji wprowadzenia decyzji lokalizacyjnej. Utrzymanie rozdwojenia decyzji podtrzyma bowiem także wady systemu ocen oddziaływania na środowisko, z ponowną oceną oddziaływania po ustaleniu szczegółów przedsięwzięcia w projekcie budowlanym. Komisja zdecydowała już także o trzech kategoriach terenów o zróżnicowanych trybach realizacji inwestycji. Powstaje więc pytanie o stosunek proponowanej decyzji lokalizacyjnej do przepisów urbanistycznych. Odnosząc się do kwestii zastąpienia uzgodnień opiniami wskazał, że Komisja ustaliła, iż na terenach szczególnych będą obowiązywały uzgodnienia. System opiniowania z kolei nie wyłączy możliwości wydania pozwolenia na budowę np. na obszarach Natura Zamknięty katalog obiektów wymagających pozwolenia na budowę jest zasadny na terenach przeznaczonych pod zabudowę, po dokonaniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jednak nie powinien obowiązywać na terenach wyłączonych spod zabudowy. Tryb uzyskiwania zgody budowlanej powinien być uzależniony od typu terenu (zurbanizowany, wolny od urbanizacji). Wskazał również, że możliwe jest połączenie decyzji środowiskowej i lokalizacyjnej w jedno rozstrzygnięcie. Dyrektor Krzysztof Antczak poinformował członków Komisji o prowadzonych obecnie w obszarze prawa budowlanego oraz wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa odpowiedzialnością projektanta, bowiem urzędnicy nie mają kwalifikacji żeby budowlany. Wskazał także, że wprowadzenie decyzji lokalizacyjnej sprawia, że nie jest na budowę, które powinno zostać zastąpione zgłoszeniem. pracach legislacyjnych obiektu jest obecnie weryfikować projekt potrzebne pozwolenie Minister Andrzej Bratkowski wskazał, że przepisy dotyczące katastrofy budowlanej muszą zostać odmiennie zredagowane. Odnośnie opiniowania zauważył, że występowanie o opinie jako obowiązek organu administracji zasługuje na poparcie, zastanowić się jednak należy nad kwestią dotrzymywania terminów w postępowaniach. Instytucja zgłoszenia wymaga ograniczenia do obiektów trwale związanych z gruntem, co wiąże się z pytaniem o zakres przedmiotowy regulacji części budowlanej Kodeksu. Pan Maciej Lisicki zauważył, że zapis dotyczący szybkiej odbudowy budynków po katastrofie nie jest właściwy. Różne są bowiem tryby postępowania po pożarze, a różne po powodzi - obszary terenów zalewowych podlegają zmianom, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w założeniach. Prof. Tomasz Bąkowski wskazał, że w świetle zaprezentowanych założeń części urbanistycznej nie jest zasadne wprowadzanie decyzji lokalizacyjnej, ewentualnie zaproponował nadanie tej decyzji charakteru podobnego do interpretacji podatkowej, która nie jest rozstrzygnięciem, lecz interpretacją planu miejscowego dokonaną przez organ, o fakultatywnym charakterze i z obowiązkiem publikacji w BIP. Zgłoszenie budowlane wymaga zmiany formuły postępowania, ale jest dobrym rozwiązaniem, przy czym o wniesieniu zgłoszenia powinny być informowane osoby trzecie (sąsiedzi), a także powinno ono podlegać obowiązkowi publikacji w BIP. Co do charakteru rzeczowego decyzji - wiąże się on z problematyką interesu prawnego, a także np. z kwestią możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy decyzja nie ma adresata. Prof. Marek Szewczyk ustosunkowując się do uwag zgłoszonych w toku dyskusji wskazał, że rzeczowy charakter decyzji lokalizacyjnej, środowiskowej lub pozwolenia na budowę nie czyni ich aktami prawa miejscowego, wciąż bowiem stosuje się do nich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i procedury sądowoadministracyjnej. Podobnie jest z decyzją o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków - wciąż pozostaje ona aktem stosowania, a nie stanowienia prawa. Decyzje te są zaś w tym znaczeniu anonimowe", że wskazują adresata jako każdego kto chce inwestować na nieruchomości. Akty rzeczowe są procedowane 5

6 tak samo jak inne akty administracyjne, z wnioskodawcą jako stroną. Rzeczowy charakter polega na rozerwalności więzi strony z prawami i obowiązkami administracyjnymi. Odnośnie uzgodnień wskazał, że przepis art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami daje konserwatorowi zabytków w procedurze planistycznej takie same uprawnienia jak gminie, w efekcie uzgodnienia rozmywają odpowiedzialność. Decyzja lokalizacyjna jako informacja o terenie tym się różni od zaświadczenia, że wymaga egzegezy, jest w tym zakresie podobna do interpretacji. Wyniki prac zespołu roboczego dot. procesu budowlanego i utrzymania obiektów budowlanych przedstawił minister Robert Dziwiński. Ustosunkowując się do materiału zaprezentowanego przez prof. Marka Szewczyka wskazał, że proces budowlany powinien być oparty o zasadę ograniczenia ilości rozstrzygnięć. Podniósł ponadto, że proces budowlany nie powinien toczyć się wyłącznie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - możliwe są pewne modyfikacje ogólnego porządku proceduralnego, w tym także w zakresie uzgodnień. Wadą instytucji opiniowania jest niejasność zasad odpowiedzialności odszkodowawczej w przypadku, gdy organ wydaje rozstrzygnięcie kierując się opinią innego organu, a następnie rozstrzygnięcie to okazuje się wadliwe. W przypadku decyzji lokalizacyjnej wydawanej na podstawie planu miejscowego opiniowanie będzie przeprowadzane ponownie, bowiem opiniowany był sam plan. Co do katastrofy budowlanej poparcie znajduje postulat odmiennego ukształtowania przepisów w tym zakresie. Odnośnie samowoli budowlanej - nie jest celowe wprowadzanie kar za samowole dotyczące robót budowlanych innych niż budowa, powinny być one generalnie zwolnione spod reglamentacji prawnej. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w zdecydowanej większości przypadków jest zbędna, ewentualnie może dotyczyć bardzo dużych obiektów, przeznaczonych na pobyt dużej ilości osób. Założenia stanowią załącznik do komunikatu. Prof. Marek Szewczyk podtrzymał postulat rezygnacji ze zgłoszenia budowlanego wskazując, że pozwolenie na budowę ma charakter gwarancyjny. Podniósł także problem wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który powinien wiązać się z jakimkolwiek ograniczeniem możliwości zagospodarowania działki, nie zaś z przepisami szczególnymi. Minister Andrzej Bratkowski zwrócił uwagę na kwestię kwalifikacji budowlanych, która wymagać będzie opracowania ustawy o zawodach budowlanych. Ważne jest także - wskazał - aby wprowadzić w budownictwie niezależny nadzór techniczny. Komisja wyraziła akceptację wobec zaprezentowanych założeń w zakresie rozstrzygnięć administracyjnych i procesu budowlanego - z wyłączeniem kwestii spornych, w odniesieniu do których podjęto następujące rozstrzygnięcia: 1. Komisja zdecydowała o utrzymaniu instytucji zgłoszenia budowlanego. 2. Komisja zdecydowała o rezygnacji z proponowanego pozwolenia na użytkowanie jako zasady, w to miejsce utrzymując instytucję zgłoszenia. 3. Odnośnie zamkniętego katalogu obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę - Komisja wyraziła poparcie dla stanowiska zaprezentowanego w materiale min. Dziwińskiego. 4. Odstąpiono od instytucji zatwierdzania projektu budowlanego. 5. Przyjęto, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wykonywania robót budowlanych winna być traktowana jako regulacja części urbanistycznej Kodeksu. 6. Komisja zdecydowała, aby zająć się problematyką niezależnego nadzoru technicznego w okresie późniejszym. 7. Dokonywanie uzgodnień w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie powinno mieć charakteru odrębnej procedury. 8. Należy wprowadzić negocjacyjny charakter działań administracji w procesie inwestycyjnym, 6

7 zwłaszcza w przypadku odstępstwa od udzielonej zgody budowlanej. Na tym posiedzenie zakończono.