KOMUNIKAT nr 4 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 21 listopada 2012 r.

Transkrypt

1 KOMISJA KODYFIKACYJNA PRAWA BUDOWLANEGO KOMUNIKAT nr 4 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 21 listopada 2012 r. Czwarte posiedzenie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego odbyło się w dniu 21 listopada 2012 r. Obecni byli: 1) Pan prof. Zygmunt Niewiadomski - Przewodniczący Komisji 2) Pan Janusz Żbik - Zastępca Przewodniczącego Komisji 3) Pan Krzysztof Antczak - Sekretarz Komisji oraz członkowie: 4) Pan prof. Tomasz Bąkowski 5) Pan dr Andrzej Bratkowski 6) Pani Joanna Demediuk 7) Pan Robert Dziwiński 8) Pan prof. Roman Hauser 9) Pan prof. Hubert Izdebski 10) Pan dr Adam Kowalewski 11) Pan Maciej Lisicki 12) Pan Maciej Mosiej 13) Pan Eugeniusz Mzyk 14) Pan dr Piotr Otawski 15) Pan prof. Marek Szewczyk 16) Pan Łukasz Złakowski Nieobecność usprawiedliwił pan Ryszard Trykosko. Ponadto obecni byli w charakterze ekspertów Komisji: 1) Pani Veslava Ruskan 2) Pan Jerzy Stępień 3) Pan prof. Sławomir Gzell 4) Pan Ryszard Kowalski 5) Pani prof. Janina Kopietz-Unger 6) Pan Krzysztof Tranda Obradom Komisji przewodniczył pan prof. Zygmunt Niewiadomski.

2 Przyjęto następujący porządek posiedzenia: 1. Przyjęcie protokołu z III posiedzenia Komisji. 3. Wystąpienie nt.: Diagnoza stanu regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego w Polsce" - referenci: - prof. dr hab. inż. arch. Sławomir Gzell - dr inż. arch. Adam Kowalewski - min. Robert Dziwiński - koreferent: - prof. dr hab. Hubert Izdebski 4. Wystąpienia nt.: Analiza rozwiązań prawnych procesu inwestycyjno-budowlanego a) rozwiązania litewskie - p. Veslava Ruskan, sędzia Litewskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekająca w sprawach planowania przestrzennego i prawa budowlanego b) rozwiązania hiszpańskie, angielskie i szwedzkie - p. Łukasz Złakowski 5. Dyskusja. 6. Sprawy organizacyjne. 7. Wolne wnioski. Posiedzenie Komisji rozpoczęło wystąpienie pani Veslavy Ruskan - sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Litwy, która scharakteryzowała litewski proces inwestycyjno-budowlany. Rozpoczęła od wskazania, że proces ten regulują dwa akty prawne rangi ustawowej, dotyczące prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego. Zauważyła, że w miejsce określenia proces inwestycyjny" stosuje się raczej pojęcie stosunki budowlane". Obowiązują trzy szczeble planowania przestrzennego i odpowiadające im typy planów: ogólny, specjalny i miejscowy. Wskazała, że na Litwie istnieje katalog przypadków, gdy uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe - takich przypadków jest siedem. Referentka wskazała, że na Litwie możliwe jest powołanie organizatora wykonania planu, którym może być podmiot prywatny, np. deweloper. Odnosząc się do kwestii skutecznego ograniczenia rozpraszania zabudowy stwierdziła, że w jej ocenie jest to spowodowane dużą ilością konkretnych ograniczeń i nie można wskazać jednej normy, która o tym decyduje. Dodała także, że na Litwie funkcjonuje system Infobudowa - rejestr danych dotyczących procesu inwestycyjno-budowlanego, zawierający przykładowo przeznaczenie i dopuszczalny sposób wykorzystania terenów. Po wystąpieniu przeprowadzono dyskusję. Dr Andrzej Bratkowski poprosił o wyjaśnienie, czy polscy inżynierowie i architekci mogą bez dodatkowych wymagań projektować i kierować budowami na Litwie. Sędzia Veslava Ruskan stwierdziła, że specjaliści z innych państw UE, mający potwierdzone odpowiednie kwalifikacje zawodowe mogą w większości wykonywać swoje obowiązki na Litwie. Pan Łukasz Złakowski zainteresowany był sytuacją, kiedy samorząd nie może żądać od organizatora wykonania planu dla obszaru, dla którego nie ma tytułu prawnego. Referentka potwierdziła, że samorząd może przekazać w drodze umowy prawa i obowiązki organizatora dla osoby prywatnej, która jest właścicielem lub użytkownikiem działki, a przy większych planach deweloperowi. Dr Adam Kowalewski w swojej wypowiedzi nawiązał do kultury zabudowy na Litwie, gdzie nie występuje problem rozpraszania zabudowy. Referentka stwierdziła, że jest bardzo dużo ograniczeń w tym zakresie i w zasadzie nie ma konkretnego prawa przeciwko rozproszeniu. Minister Janusz Żbik poprosił o uściślenie, czy plany poszczególnych rodzajów są zatwierdzane przez radę i szefa administracji, czy też radę lub szefa administracji. Odpowiadając na pytanie referentka podkreśliła, że dotyczy to tylko planowania miejscowego i ogólnego. Jeżeli chodzi o plany specjalne, to zależy to od tego, kto jest organizatorem planu. Prof. Zygmunt

3 Niewiadomski zwrócił się z zapytaniem, czy plan ogólny jest odpowiednikiem polskiego studium, czy jest on aktem polityki przestrzennej o charakterze wiążącym i czy może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnej. Sędzia Veslava Ruskan stwierdziła, że plan ogólny nie jest wiążący i nie jest traktowany przez sądy jako akt normatywny. Plan miejscowy i specjalny nie może być sprzeczny z planem ogólnym. Na wniosek Przewodniczącego Komisji prof. Zygmunta Niewiadomskiego, w oparciu 0 prezentację litewskiego procesu inwestycyjno-budowlanego, przyjęto następujące ustalenia: 1. W pracach nad Kodeksem Budowlanym rozważenia wymaga wprowadzenie planów funkcjonalnych, w szerokim zakresie stosowanych na Litwie. 2. Analizy wymaga umiejscowienie regulacji dotyczących wartości wysoko cenionych. Szeroki zakres tych regulacji na Litwie zawarty jest w ustawach ustrojowych, w tym w ustawie o planowaniu przestrzennym. Jednocześnie możliwe jest drugie rozwiązanie, w którym wartości te regulują ustawy odrębne (tak jak obecnie w Polsce). 3. Dyskusji wymaga zakres obowiązku planistycznego. Na Litwie istnieje szeroki katalog przypadków, w których uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe. 4. Podkreślenia wymaga szczegółowa regulacja dotycząca treści planu, która na Litwie jest bardziej szczegółowa niż w przypadku planów miejscowych uchwalanych pod rządami polskiej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 5. Rozstrzygnięcia wymaga wprowadzenie w Kodeksie Budowlanym rejestru budowlanego, który zawierałby informacje niezbędne w procesie inwestycyjnobudowlanym, łącznie z informacjami o przeznaczeniu terenu i dopuszczalnym sposobie zabudowy. Dalsza część posiedzenia poświęcona była diagnozie stanu regulacji procesu inwestycyjnobudowlanego funkcjonującego w oparciu o obecne rozwiązania prawne. Pierwszym referentem był pan dr Adam Kowalewski, który w swoim wystąpieniu omówił system planowania przestrzennego, wskazując na wstępie, że podstawą oceny są skutki materialne, jakie wywołują dane regulacje prawne. Do regulacji tych należy kilkadziesiąt ustaw i rozporządzeń, które są niespójne i decydują o niejasności, niestabilności 1 korupcjogenności systemu. Zauważył, że w ostatnich latach każde opracowanie na temat planowania przestrzennego, z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 włącznie, zawierało szereg krytycznych uwag pod adresem systemu prawnego. Podniósł, że rządowa polityka przestrzenna (na poziomie kraju i regionu) pomimo słusznych założeń nie posiada skutecznych instrumentów realizacyjnych, czego przejawem jest brak przełożenia zamierzeń rządowych na działania planistyczne gmin. Ocenił, że obowiązujący system zakłada nadrzędność interesu prywatnego nad publicznym, ponieważ tylko ten pierwszy znajduje oparcie w wykładni przepisów prawa. Efektem tego jest między innymi chaotyczna, żywiołowa urbanizacja. Wskazał na zasadę wolności budowlanej, która w jego ocenie jest jednym ze źródeł anarchizacji procesów przestrzennych. Referent zauważył, że regulacje planowania przestrzennego nie uwzględniają elementów ekonomii przestrzeni, przez co wspierają urbanizację rodzącą duże koszty, a nie zapewniającej gminom odpowiednich dochodów. Dochodzi do tego ograniczona ocena skutków obowiązującego prawa. Omawiając szczegółowe rozwiązania wskazał na wadliwe elementy decyzji o warunkach zabudowy oraz systemu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, podniósł także, że system 3

4 ma charakter sprzyjający korupcji i wskazał, że w ministerstwie odpowiedzialnym za gospodarkę przestrzenną od stycznia 2013 r. będzie się tym zagadnieniem zajmować zaledwie 7 osób. Podniósł ponadto, że studium ma zbyt słabą pozycję prawną, zaś plan miejscowy nie spełnia swojej zasadniczej funkcji - instrumentu realizacji polityki przestrzennej gminy. Podsumowując wskazał, że w jego ocenie głównymi przyczynami obecnego stanu systemu planistycznego są: braki informacyjne, decydenci polityczni o poglądach liberalnych, wpływy grup interesu, nadmierna autonomia gmin. Podsumował, że główna odpowiedzialność za ten stan spoczywa na władzy centralnej. Pan Robert Dziwiński przedstawił diagnozę stanu regulacji procesu inwestycyjnobudowlanego w Polsce w kontekście obowiązującej ustawy - Prawo budowlane. Na wstępie zwrócił uwagę na fakt, że regulacje procesu inwestycyjno-budowlanego są rozproszone w licznych aktach prawnych, co powoduje, że zachowanie jednolitości rozwiązań jest praktycznie niemożliwe. Ustawa - Prawo budowlane, kilkadziesiąt razy nowelizowana, stała się w efekcie aktem skomplikowanym i mało czytelnym. Odnosząc się do działania nadzoru budowlanego stwierdził, że pełni on zbyt dużo funkcji administracyjnych kosztem działań inspekcyjno-kontrolnych oraz wskazał na nadmierne sformalizowanie procesu inwestycyjnobudowlanego poprzez podejmowanie każdego rozstrzygnięcia w drodze aktu administracyjnego. Podkreślił także problem przypadków złego stanu technicznego obiektów budowlanych, w przypadku gdy trudno jest ustalić właściciela obiektu budowlanego i nie ma komu dostarczyć nakazu rozbiórki. Nawiązując do problemu samowoli budowlanej zwrócił uwagę na fakt, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest zależna od wartości nieruchomości. Pan prof. Sławomir Gzell skupił się w swoim referacie na przedstawieniu materialnych efektów obowiązujących regulacji, podnosząc, że omówi je w czterech blokach dotyczących: 1. suburbanizacji - wskazał w tym zakresie na pojmowanie systemu planowania przestrzennego jako opresyjnego względem nienaruszalnego prawa własności oraz na architekturę planistycznego systemu finansowego, który nastawiony jest na doraźne zyski poprzez najprostsze w formie i najłatwiejsze do realizacji sposoby zabudowy terenów, co praktycznie wyparło zaawansowane planowanie urbanistyczne. 2. problemów centralnych partii miast - omawiając czynniki, od których zależy rozwój miast, a do których zalicza się między innymi tempo zajmowania obszarów niezabudowanych (tzw. green fields), przy jednoczesnym tempie przekształceń obszarów zabudowanych (tzw. brown fields), oczekiwań mieszkańców co do zaspokojenia ich potrzeb, oczekiwań inwestorów oraz zagadnień rewitalizacji i partycypacji mieszkańców w planowaniu przestrzennym. 3. powiązań między węzłami sieci - w aspekcie infrastrukturalnym oraz w aspekcie konieczności zabezpieczania otwartych terenów zielonych. 4. udziału mieszkańców w budowie miast - podnosząc, że obecny obraz partycypacji społecznej w planowaniu ma charakter karykaturalny wobec zwiększonych znacznie oczekiwań mieszkańców co do swojego udziału w decydowaniu o przyszłości ośrodków miejskich. Pan Ryszard Kowalski przedstawił listę negatywnych zjawisk w procesie budowlanym podnosząc, że ich występowanie bądź nasilenie jest różne w poszczególnych regionach kraju. Zauważył, że przedstawiona lista nie ma charakteru rankingu i nie jest pełna - zawiera zjawiska uznane za najważniejsze. Podkreślił, iż nadmierne ryzyko i koszty inwestycyjnego 4

5 procesu budowlanego w Polsce są konsekwencją regulacji, postaw społecznych i niskich kwalifikacji uczestników tego procesu. Zwrócił także uwagę na fakt, że obowiązujące przepisy tworzą nieprzewidywalność przestrzeni, a swoboda lokalizacyjna powoduje chaotyczne rozlewanie się miast oraz pogarszanie warunków życia mieszkańców. Podkreślił, że specustawy ułatwiają przeprowadzenie inwestycji, dla których zostały uchwalone, ale ignorują planowanie przestrzenne, pogłębiając bezład przestrzenny. Pan prof. Zygmunt Niewiadomski podsumowując referaty stwierdził, że ponieważ nie istnieją rozwiązania idealne to analizując je zawsze powinno próbować się określić ich zalety i wady, po czym powinno się próbować wybierać te rozwiązania, które charakteryzuje się przewagą zalet nad wadami. Koreferatu przedstawionych wystąpień dokonał pan prof. Hubert Izdebski. Zauważył na wstępie, że przystępując do porządkowania systemu prawnego należy zacząć od ustalenia stanu obecnego na kilku płaszczyznach: celowości przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany, zagadnień aksjologicznych (zasady ogólne wywodzone z prawodawstwa UE i Konstytucji) oraz odniesienia do obowiązującego systemu prawa. Przechodząc do uwag szczegółowych wskazał, że istnieją różne definicje interesu publicznego i należy ustalić, czy Kodeks ma być gwarantem ochrony tego interesu czy też stanowić przewodnik po procedurach. Konieczne jest też odniesienie interesu publicznego do interesu prywatnego, którego ważnym elementem jest konstrukcja prawa własności. Omówił następnie sposób funkcjonowania przepisów z zakresu planowania lokalnego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, której konstrukcję ocenił jako wewnętrznie sprzeczną (akt o charakterze deklaratoryjnym i konstytutywnym). Wskazał także na potrzebę regulacji działania związków gmin w zakresie planowania. Pan prof. Marek Szewczyk zauważył, że konieczne jest określenie charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, która w jego ocenie stanowi równorzędne z planem miejscowym narzędzie planowania. Uznał, że obecnie obowiązująca regulacja w stopniu dostatecznym chroni interes publiczny i zapewnia jego równoważenie z interesami prywatnymi. Wskazał, że wymóg analizy skutków finansowych planów istnieje, ale jest sprowadzony do formalności przez gminy. Podzielił pogląd referentów, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest legislacyjnie wadliwa. Pan prof. Zygmunt Niewiadomski wskazał na potrzebę ustalenia instrumentów planowania dla aglomeracji w przypadkach gdy intensywne migracje mieszkańców nie pozwalają na racjonalne planowanie demograficzne w obrębie jednej gminy. Podkreślił, że zadaniem Komisji powinno być określenie w jakim zakresie obowiązujący obecnie system planowania nadaje się do przejęcia do Kodeksu. Stwierdził, że Kodeks Budowlany powinien stanowić regulację o charakterze publicznoprawnym i stąd potrzeba szerokich odniesień do pojęcia interesu publicznego, który pozostawać powinien w centrum zainteresowania tego aktu. Wskazał, że istnieje potrzeba całościowego ujęcia problematyki procesu inwestycyjnobudowlanego rozumianego jako ciąg procesów regulowanych obecnie przez różne gałęzie prawa. W dyskusji na temat charakteru prawnego studium zabrał głos między innymi pan dr Piotr Otawski, wskazując, że w obecnym kształcie jest ono zbędne bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie musi być z nim zgodna, a zatem studium nie decyduje o polityce przestrzennej gminy. Pan Jerzy Stępień podniósł, że w jego ocenie studium nie ma charakteru aktu normatywnego. 5

6 Pan Robert Dziwiński wskazał, że konieczne jest rozgraniczenie problemów związanych z brzmieniem przepisów prawa, a ich wadliwym stosowaniem. Na przykładzie niektórych gmin można ocenić, że ten sam system prawny pozwala na prowadzenie różnych polityk zarządzania przestrzenią. Pan Jerzy Stępień zauważył, że wszyscy zgadzają się z przestawioną diagnozą stanu prawnego, należy jednak dokonać identyfikacji instytucji, które składają się na proces inwestycyjny, bo być może niektóre z tych instytucji są niepotrzebne. Należałoby rozważyć zamówienie u wybitnych specjalistów ekspertyzy odpowiadającej na to pytanie i na tej podstawie rozważyć, które regulacje mają przybrać postać norm prawnych, a które nie. Pan prof. Zygmunt Niewiadomski wskazał, że wtoku prac Komisji podjęte zostaną konkretne rozstrzygnięcia, co do podstawowych dylematów procesu inwestycyjno-budowlanego: modelu planowania miejscowego, zasad inwestowania na obszarze bez planu, ochrony wartości wysoko cenionych, szczególnych zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego, realizacji inwestycji budowlanych, skutków nielegalnych działań inwestycyjnych, a także działań inwestycyjnych na obszarach zdegradowanych przyrodniczo i technicznie. Podniósł, że droga do usprawnienia systemu nie prowadzi przez centralizację systemu planowania, ale poprzez decentralizację i wzmocnienie instrumentów nadzoru. W dyskusji na temat skuteczności egzekucji prawa głos zabrał pan prof. Tomasz Bąkowski wskazując, że w jego ocenie twierdzenie o braku egzekucji prawa jest błędne. Pan prof. Zygmunt Niewiadomski wskazał, że istnieje potrzeba sprawowania nadzoru także nad bezczynnością planistyczną. W zakończeniu obrad Komisja zajęła następujące stanowisko: należy zgodzić się z tezami oraz pożądanymi kierunkami działania zawartymi w diagnozach referentów, zaś szczegółowe rozstrzygnięcia będą podejmowane na kolejnych spotkaniach, poświęconych konkretnym zagadnieniom. Wystąpienie pana Łukasz Złakowskiego na temat analizy rozwiązań prawnych procesu inwestycyjno-budowlanego (rozwiązania hiszpańskie, angielskie i szwedzkie) zostało przeniesione na kolejne obrady Komisji.