KOMUNIKAT nr 18 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 5 czerwca 2013 r.

Transkrypt

1 KOMISJA KODYFIKACYJNA PRAWA BUDOWLANEGO KOMUNIKAT nr 18 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 5 czerwca 2013 r. Na osiemnastym posiedzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego obecni byli: 1. prof. Zygmunt Niewiadomski - Przewodniczący Komisji 2. Janusz Żbik - Zastępca Przewodniczącego Komisji 3. Krzysztof Antczak - Sekretarz Komisji 4. prof. Tomasz Bąkowski 5. dr Andrzej Bratkowski 6. Robert Dziwiński 7. prof. Roman Hauser 8. dr Adam Kowalewski 9. Anna Kubik 10. Maciej Lisicki 11. Maciej Mosiej 12. Eugeniusz Mzyk 13. dr Piotr Otawski 14. prof. Marek Szewczyk 15. Ryszard Trykosko 16. Łukasz Złakowski Obradom Komisji przewodniczył prof. Zygmunt Niewiadomski. Przewodniczący Komisji otworzył posiedzenie. Posiedzenie przeprowadzono zgodnie z przyjętym porządkiem: 1. Realizacja inwestycji budowlanych, w tym warunki techniczne - minister Robert Dziwiński, dyrektor Krzysztof Antczak oraz minister Andrzej Bratkowski i prof. Roman Hauser. Dyskusja. 2. Skutki finansowe działań w procesie inwestycyjno-budowlanym - prof. Marek Szewczyk oraz prezydent Maciej Lisicki. Dyskusja. 3. Ustalenia i sprawy organizacyjne. 1

2 Minister Dziwiński przedstawił tezy działu XI Kodeksu budowlanego, regulujące kwestię rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych oraz przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych. Jest to pierwszy z działów opisujący proces budowlany w Kodeksie. Na lipcowym posiedzeniu Komisji przedstawione zostaną uregulowania w zakresie nielegalnych działań inwestora. W czasie prezentacji minister Dziwiński zwracał szczególną uwagę na zagadnienia, które mają charakter dylematów - do rozstrzygnięcia Komisji. Wskazując na zakres przedmiotowy działu XI stwierdził, że Kodeks w tej części nie powinien mieć zastosowania do wyrobisk górniczych, składowisk odpadów (za wyjątkiem obiektów budowlanych służących obsłudze tych składowisk) oraz cmentarzy rozumianych jako budowle. Kodeks w części budowlanej podtrzyma zasadę, że zgodnie z którą obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi powinien być projektowany, budowany i użytkowany w sposób wyrażony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in.: spełnienie wymagań podstawowych, warunki użytkowe zgodnie z przeznaczeniem obiektu, możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu, poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów strony trzeciej. Zgodnie z zaprezentowanym materiałem, Kodeks będzie posługiwał się pojęciem zgody budowlanej, przez którą rozumieć należy wszelkie instytucje prawne, umożliwiające rozpoczęcie budowy (wykonywania niektórych robót budowlanych), tzn. decyzje o pozwoleniu na budowę, skuteczne zgłoszenie z projektem i bez projektu budowlanego. Zgoda budowlana wymagana będzie - co do zasady - do rozpoczęcia budowy, zaś w przypadku innych robót budowlanych zgoda budowlana będzie wymagana tylko w przypadkach, gdy Kodeks tak stanowi. Projektowana regulacja będzie również zawierała listę obiektów budowlanych, które będą mogły być realizowane wyłącznie na terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym między innymi obiekty mające istotny wpływ na środowisko, o wysokości powyżej 25m oraz o powierzchni zabudowy powyżej 5 tys. m2). Kodeks wprowadzi podział obiektów budowlanych na grupy, w stosunku do których postawione zostaną różne wymagania formalne. Podział ten będzie podstawą wyboru właściwego trybu postępowania (wniosek o pozwolenie na budowę, zgłoszenie z projektem budowlanym lub bez bądź brak reglamentacji administracyjnej robót budowlanych). Projekt budowlany będzie mógł sporządzać wyłącznie projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane i należący do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt budowlany, oprócz elementów wymaganych dotychczas, zawierać będzie wskazanie etapów budowy, po zrealizowaniu których należy dokonać odbioru robót przez sprawdzającego. Tak jak dotychczas szczegółowy zakres i forma projektu budowlanego zostaną określone w rozporządzeniu, w którym zostaną też określone etapy budowy, po których musi odbyć się obligatoryjny odbiór robót, jak również rodzaje obiektów budowlanych, których projekt nie wymaga sprawdzenia a budowa - odbioru etapów (odbiory powinny dotyczyć wyłącznie większych obiektów o znacznym oddziaływaniu na otoczenie lub z których będzie korzystać większa liczba ludzi). Część budowlana Kodeksu powtórzy szereg obowiązujących obecnie rozwiązań, które sprawdziły się w praktyce. Określony zostanie zakres obowiązków samodzielnych uczestników procesu budowlanego oraz opisana zostanie procedura prowadząca do udzielenia zgody budowlane - w każdym z zaproponowanych trybów. Ponadto w przypadku postępowania w trybie pozwolenia na budowę wprowadzona zostanie możliwość opatrzenia decyzji (na żądanie inwestora) klauzulą wykonalności oraz zasada dopuszczalności, na życzenie inwestora, wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, które z mocy ustawy takiego pozwolenia nie wymagają. W zakresie sprawdzenia projektu budowlanego zaproponowano dwa warianty rozwiązań: sprawdzenia tego będzie mógł dokonywać wyłącznie sprawdzający, który będzie zorganizowany w formie agencji rządowej bądź podmiotu prywatnego wpisanego do odpowiedniego rejestru. 2

3 Tezy przewidują ponadto zachowanie instytucji istotnego odstępstwa". Istotne odstępstwo od projektu budowlanego lub innych warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę będzie dopuszczalne jedynie po uzyskaniu zgody budowlanej, która w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę będzie udzielana w drodze decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwalifikacji zamierzonego odstępstwa dokona projektant, a potwierdzał będzie organ nadzoru budowlanego. W przypadku uznania, że zamierzone odstępstwo nie jest istotne, projektant będzie obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstępstwa. Odstępstwo dotyczące konstrukcji obiektu będzie wymagało potwierdzenia przez sprawdzającego (jeżeli takowy był ustanawiany). Zakończenie budowy, w rozumieniu Kodeksu, oznaczać będzie wykonanie wszystkich robót objętych zgodą budowlaną (projektem budowlanym) - obiekt budowlany jest zdatny do użytkowania, ale zdatny w sensie budowlanym, a nie np. technologicznym. Proponuje się podtrzymuje dotychczasowej zasady, zgodnie z którą do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Wyjątkiem od tej zasady jest wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie w drodze decyzji jest wymagane dla obiektów oddawanych do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót oraz w przypadku postępowań legalizacyjnych i naprawczych. Procedura związana z zawiadomieniem o zakończeniu budowy pozostaje zbliżona do dotychczasowej, z tym że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany zająć stanowisko w terminie 14 dni od wpływu zawiadomienia (termin na wniesienie sprzeciwu). Informacje o wniesieniu sprzeciwu zamieszcza się bezzwłocznie także na stronie internetowej urzędu. Kodeks, odmiennie od dotychczasowych regulacji, jako zasadę przyjmie, że wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa (z wyjątkiem wymienionych w ustawie), jest zwolnione z obowiązku uzyskiwania jakichkolwiek zgód administracyjnych. W Kodeksie określony zostanie zamknięty katalog robót budowlanych, których wykonywanie wymaga ustanowienia kierownika robót oraz prowadzenia dziennika robót bez obowiązku zgłoszenia robót; zgłoszenia robót oraz ustanowienia kierownika robót; uzyskania pozwolenia w drodze decyzji. Zwracając uwagę na prezentowany rozdział 6 tez minister Dziwiński wskazał, że jest to odpowiednik obecnego rozdziału 6 ustawy - Prawo budowlane, dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych. Zespół proponuje nie wprowadzać w tym obszarze zasadniczych zmian, rozwiązania te bowiem dobrze funkcjonują. Minister Dziwiński zaproponował, aby wprowadzić modyfikacje związane z porzuconymi obiektami budowlanymi. Propozycja w tym zakresie to rozwiązanie znane w przypadku obiektów zabytkowych - gmina będzie zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki oraz będzie uprawniona do wystąpienia o ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości. Głos zabrał również pan Ryszard Trykosko - członek zespołu opracowującego tezy. Przedstawił swoje uwagi i komentarze do zaprezentowanego materiału zaznaczając, że robi to z pozycji praktyka procesu inwestycyjno-budowlanego, jest bowiem inwestorem. Ocenił, że obecnie najsłabszym elementem procesu jest regulacja w zakresie dokumentacji budowlanej. Swoje spostrzeżenia oparł także na doświadczeniach z realizacji inwestycji w Niemczech oraz w Japonii. Przewodniczący Trykosko wyraził negatywną opinię o koncepcji powołania agencji sprawdzającej projekt budowlany, uznał jednocześnie, że w tej roli lepiej sprawdziłyby się wyspecjalizowane podmioty prywatne zatrudniające specjalistów branżowych. Odbioru obiektu budowlanego dokonywałaby ta sama jednostka, ponosząca w konsekwencji odpowiedzialność za obiekt. Powinny być również określone wymagania dla podmiotów sprawdzających, zapewniające ich profesjonalizm i rzetelność. Negatywnie odniósł się również do pomysłu kontroli okresowych na placach budowy, uznając je za nieskuteczne. Dyrektor Krzysztof Antczak przedstawił propozycję regulacji kodeksowej w zakresie przepisów technicznobudowlanych. Wskazał, że obecnie przepisy te - w odniesieniu do różnych kategorii obiektów budowlanych - znajdują się w szeregu rozporządzeń wydanych na podstawie przepisu art. 7 ustawy- Prawo budowlane. 3

4 Zgodnie z zaprezentowanym materiałem, przepisy Kodeksu przejmą z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki, rozwiązania regulujące sposób posadowienia obiektu na działce budowlanej oraz ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących (przesądzające o statusie strony w postępowaniu w przedmiocie zgody budowlanej). Obecnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ograniczone zostanie do przepisów z zakresu bezpieczeństwa i ochrony środowiska uwzględnianych przy prowadzeniu robót budowlanych oraz użytkowaniu budynków - potrzebę uwzględnienia tych wartości zawierać będzie delegacja ustawowa do jego wydania zawarta w Kodeksie. Pozostałe rozwiązania przeniesione zostaną do Podstawowych standardów technicznych budynków i ich użytkowania, ustalanych przez organizacje zawodowe z sektora budownictwa w porozumieniu z ministrem właściwym ds. budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa i publikowane w dzienniku urzędowym tego ministra. Standardy będą miały formułę otwartych zaleceń, dopuszczających nowe, nieznane dotychczas rozwiązania techniczne. Ponadto rozporządzenia o warunkach technicznych obiektów innych niż budynki zostaną uchylone. Przepisy w tym zakresie przeniesione zostaną do ustaw szczególnych - w zakresie dotyczącym sposobu posadowienia obiektu na działce budowlanej oraz ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących. W pozostałym zakresie warunki techniczne znajdą się w rozporządzeniu bądź w dokumencie o charakterze kodeksu dobrych praktyk (podobnie jak w przypadku budynków). Przepisy wprowadzające Kodeks budowlany dokonają nowelizacji ustaw szczególnych, zamieszczając w nich warunki techniczne w zakresie posadowienia obiektów na działkach i ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a także delegację do wydania rozporządzeń. Minister Andrzej Bratkowski w wystąpieniu uzupełniającym zwrócił uwagę na wybrane zagadnienia zaprezentowanej koncepcji. Pierwsza z nich to podział obiektów budowlanych na grupy - obecny art. 29 Prawa budowlanego bowiem dość szybko rozszerza się o nowe obiekty. W rozporządzeniu Prezydenta RP z 1928 roku kwestia odległości między budynkami była uregulowania w sposób zwięzły - była to odległość 8 metrów (ze względów pożarowych). Kolejna kwestia podniesiona przez ministra Bratkowskiego to propozycja niezależnego sprawdzającego projekt budowlany w formie podmiotu prywatnego - w tym zakresie ustalenia wymaga jaka ma być jego forma i jaką formę nadzoru sprawować mają nad nim podmioty publiczne. Wspomniał, że kiedy realizowano inwestycje finansowane przez Bank Światowy, Bank ten wymagał niezależnego nadzoru technicznego. W Polsce wówczas nie było takich podmiotów, więc sięgnięto do doświadczeń francuskich, gdzie funkcjonowały instytucje niezależnych sprawdzających projekt budowlany. Projekt tez nie odnosi się także do uregulowana kwestii rzeczoznawców budowlanych. Odnośnie stosowania Polskiej Normy minister Bratkowski wskazał, że regulacje te mogą być wprowadzane jako obowiązek dla zamówień publicznych. Jest to powrót do poprzednich rozwiązań, w których obowiązek w odniesieniu do sektora publicznego był zaleceniem dla pozostałych inwestycji. Ostatnia kwestia to pominięcie problematyki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowlanym. Powinno się w tym zakresie powrócić do poprzednio obowiązujących rozwiązań - ocenił minister Bratkowski. Prof. Marek Szewczyk w wystąpieniu uzupełniającym pozytywnie ocenił zaprezentowane tezy, odnosząc się jednocześnie do kilku zagadnień wymagających w jego ocenie szerszego omówienia. Jako zasadne ocenił precyzyjne określenie zakresu przedmiotowego części budowlanej Kodeksu. Zauważył przy tym, że orzecznictwo sądowe nie dopuszcza wykładni rozszerzającej zakresu stosowania obecnie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane - wynika to z zasady wolności budowlanej. Zaproponował doprecyzowanie zakresu przedmiotowego stosowania części budowlanej Kodeksu poprzez dodanie kryterium pośredniego lub bezpośredniego związania obiektu z gruntem, nie tylko fundamentami ale także instalacjami. 4

5 Prof. Szewczyk poparł pomysł utrzymania trzech reżimów wykonywania robót budowlanych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie z projektem budowlanym, bez kontroli prewencyjnej). Trzeci reżim nie może jednak oznaczać całkowitego braku kontroli publicznej. Nie poparł jednak koncepcji lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w oparciu o plan miejscowy. Jest już bowiem w tym katalogu kategoria związana z powierzchnią obiektu - od 5000 m2. Nic zatem nie przemawia za większym rygoryzmem w odniesieniu do obiektu handlowego. Wskazał także na zastrzeżenia wobec milczącej zgody budowlanej - postulował w tym zakresie o uzupełnienie Kodeksu o rozwiązania zapewniające udział osób trzecich w postępowaniu, bowiem brak tych rozwiązań to duża bolączka obecnej regulacji. Upoważnieniem do rozpoczęcia budowy nie powinna być czynność materialno-techniczna wydania dziennika budowy, lecz rozstrzygnięcie organu, należy to ustalenie poprawić. Zastrzeżenia prof. Szewczyka budzi również kwestia wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 28 Prawa budowlanego reguluje to obecnie w formie lex specialis do reguły ogólnej z Kodeksu postępowania administracyjnego. Prof. Szewczyk opowiedział się ponadto za wariantem prywatnego sprawdzającego - byłaby to forma audytu, którego przedmiotem byłby projekt budowlany. Zaproponował też ograniczenie zakresu zadań takich podmiotów wyłącznie do dokonywania audytu projektu budowlanego. W przeciwnym razie, może dochodzić do nakładania się zadań z nadzorem budowlanym. Odnośnie porzuconych obiektów budowlanych - poparł pomysł przekazania odpowiedzialności gminie, przemawiają za tym bowiem reguły konstytucyjne. Ocenił, że w prezentacji zabrakło kwestii zamiany uzgodnień na opiniowanie i zaproponował rozwiązanie, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie uzgadniał projekt budowlany w niezbędnym zakresie. Odnośnie pozwolenia na budowę - Komisja przesądziła, że będzie to akt rzeczowy. Jeśli tak, to - jak ocenił prof. Szewczyk - nie ma sensu regulować kwestii przeniesienia decyzji na inną osobę. Odnośnie warunków technicznych prof. Szewczyk zauważył, że kwestia sytuowania obiektu na działce powinna być uregulowana przepisami prawa publicznego w celu zapewnienia pewności prawnej inwestora. Przepisy te są przejawem ingerencji publicznoprawnej w zakres prawa własności nieruchomości, ograniczającej to prawo względem prawa cywilnego. Obecnie mamy do czynienia np. z pozwem opartym o przepis art. 222 Kodeksu cywilnego, zastępującym prawo publiczne. Zaproponował zastąpienie tych przepisów w Kodeksie, ale z większą elastycznością. Prof. Bąkowski, otwierając dyskusję, sformułował uwagi dotyczące zaprezentowanych materiałów. Zauważył, że ustalono, iż inwestycje celu publicznego o charakterze ponadlokalnym nie muszą być lokalizowane na podstawie planu miejscowego, czemu przeczy teza 7 materiału (obowiązek planistyczny dla inwestycji o istotnym wpływie na środowisko). Zaproponował dodanie wyłączenia z tej tezy inwestycji celu publicznego. Wyraził również wątpliwości, czy w Kodeksie powinien być załącznik z listą obiektów o negatywnym wpływie na środowisko. Wątpliwości prof. Bąkowskiego wzbudziła również kwestia dostępu do internetowego rejestru budowlanego - należy mieć na uwadze osoby wykluczone cyfrowo. Sędzia Mzyk wyraził obawy w kwestii braku rozstrzygnięć, czy Kodeks ma regulować kwestie publicznoprawne czy również prywatnoprawne. Obecnie Komisja uznaje, że rozwiązania kodeksowe wyłączają możliwość stosowania środków ochrony prawnej z Kodeksu cywilnego. Odnośnie tezy 19 mówiącej o oświadczeniu zastępującym decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę, zauważył, że oświadczenie to instytucja prawa cywilnego, wraz ze wszystkimi skutkami jego złożenia. Poparł także pogląd prof. Szewczyka odnośnie ograniczeń dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Minister Otawski zauważył, że organ przyjmujący wniosek o zgodę budowlaną jest także zobowiązany do sprawdzenia oddziaływania inwestycji na obszary Natura Wyraził również obawy odnośnie ograniczonej roli organu administracji architektoniczno-budowlanej - merytoryczne sprawdzenie projektu 5

6 ciąży bowiem na sprawdzającym. Patrząc pod kątem wymogów środowiskowych należy zapytać, czy sprawdzający jest zobowiązany do ustalenia czy kwestie środowiskowe uwzględniono w projekcie budowlanym. Za to sprawdzenie ponoszą bowiem odpowiedzialność organy administracji. Obawy ministra Otawskiego budzi także spójność zaprezentowanych rozwiązań z wymogami dyrektywy środowiskowej i dyrektywy ptasiej. Prezes Złakowski zwrócił uwagę na inwestycje celu publicznego realizowane dziś w trybie zgłoszenia, do których należą np. sieci szerokopasmowe. Poparł pomysł niezależnych rzeczoznawców, oceniając go jako lepszy niż wymóg licencji dla podmiotu prowadzącego taką działalność. Ocenił, że dla wyboru trybu realizacji inwestycji powinno się brać pod uwagę jej uciążliwości (np. środowiskowe, hałasowe) nie zaś typ obiektu. Odnośnie rzeczowego charakteru decyzji - wskazał, że jest to zbyt daleki krok, natomiast można rozważyć, czy w ramach tego postępowania należy okazywać tytuł prawny do nieruchomości. Prof. Niewiadomski zauważył, że stan prawny wielu nieruchomości w Polsce jest nieuregulowany, co może prowadzić do sporów cywilnych w przypadku przyjęcia koncepcji zgody budowlanej bez oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Prezes Złakowski zauważył również, że w pracach nad rejestrem budowlanym powinno się także zapewnić wdrożenie dyrektywy INSPIRE. Minister Kowalewski ocenił materiał pozytywnie, jednak z uwagami. Poparł koncepcję określenia katalogu inwestycji objętych obowiązkiem planistycznym (teza 7). W materiale brak jest jednak szczegółowych przesłanek wniesienia przez starostę sprzeciwu od zgłoszenia budowlanego. Odnośnie tezy 17 zauważył, że określenie oddziaływania obiektu na otoczenie w innych krajach obejmuje także skutki społeczne (konflikty i inne problemy społeczne), ekonomiczne (zmiany wartości nieruchomości), użytkowe (utrudnienia funkcjonalne). W Polsce tematy te są praktycznie nieobecne, nawet ich analizowanie jest bardzo ograniczone. Odnośnie sprawdzającego projekt budowlany minister Kowalewski zwrócił uwagę że rozwiązanie zakładające instytucję niezależnego prywatnego podmiotu będzie się wiązała z poszukiwaniem najtańszego wykonawcy. Obecnie obserwujemy szereg patologii wywołanych przez ten mechanizm. Prof. Janina Kopietz-Unger zauważyła, że z perspektywy jej 20-letniego doświadczenia w Niemczech, zamiar rozpoczęcia inwestycji powinien być oznajmiany tablicą informacyjną (jako dodatkowe rozwiązanie). Kodeks powinien także wpłynąć na prawo zamówień publicznych, poprawiając funkcjonowanie rynku projektowego. Prof. Marek Szewczyk wniósł o ustalenie w tezach, czy będzie możliwe przeniesienie milczącej zgody budowlanej na inną osobę. Prof. Niewiadomski przypomniał, że Komisja przesądziła kwestię możliwie wąskiego regulowania zagadnień prawa prywatnego w Kodeksie. Nie oznacza to jednak, że możliwe jest całkowite rozdzielenie tych sfer w regulacjach dotyczących realizacji inwestycji. W innych porządkach prawnych zagadnienia te regulowane są w odmienny sposób, przykładowo w Niemczech o rozbiórce obiektu budowlanego orzeka sąd powszechny. Zauważył także, że Komisja dążyć będzie do depenalizacji prawa budowlanego, na rzecz kar o charakterze administracyjnym. Jako zagadnienia kluczowe dla omawianej propozycji wskazał: 1. Zakres obowiązywania zgłoszenia budowlanego - wysłuchiwani przedstawiciele praktyki wielokrotnie zauważali bowiem, że pozwolenie na budowę zapewnia pewność prawną inwestora. Ponadto prof. Niewiadomski wskazał na konieczność określenia w Kodeksie procedury związanej ze zgłoszeniem budowlanym. 2. Kwestię ustalania przez przepisy Kodeksu odległości, w jakich można sytuować obiekty budowlane. 6

7 3. Wprowadzenie do Kodeksu katalogu obiektów budowlanych, których realizacja możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 4. Problem dokumentacji techniczno-projektowej oraz kontroli wykonywanych robót budowlanych - czy ma to robić podmiot prywatny czy publiczny. 5. Potrzebę uzupełnienia zaprezentowanego materiału o problematykę uzgodnień w procesie budowlanym - opracowanie nowych rozwiązań w tym zakresie miało bowiem prowadzić do radykalnego uproszczenia tego procesu. Minister Dziwiński odnosząc się do dyskusji zauważył, że teza 16 mówi o określeniu wymaganych uzgodnień, opinii i sprawdzeń projektu budowlanego - w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. W przepisach odrębnych obecnie jest wiele przepisów blankietowych, co utrudnia uszczelnienie systemu. Jeżeli w przepisach odrębnych pozostawimy zakres działania organów, a formę tego działania ustalimy w rozporządzeniu - jest to akceptowalne. Zauważył nadto, że ścierają się dwie obecnie tendencje: z jednej strony inwestorzy domagają się ograniczenia liczby rozstrzygnięć, z drugiej - inwestorzy twierdzą, że woleliby uzyskać pozwolenie na budowę w celu zwiększenia pewności prawnej. Wyjątkiem od zasady przyjęcia obszaru oddziaływania obiektu jako przesłanki pozwolenia na budowę są kwestie środowiskowe. Decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być dostępna zawsze na żądanie inwestora. Minister Dziwiński zauważył ponadto, że problemem jest wadliwie przyjęte zgłoszenie - nie można wyeliminować z obrotu prawnego milczącej zgody, bowiem nie jest to akt. Potrzebne jest zatem postępowanie naprawcze nadzoru budowlanego. Wyraził obawy odnośnie całkowitej dereglamentacji kwestii odległości obiektów budowlanych - jest to bowiem też aspekt bezpieczeństwa budowlanego. Przykładowym pomysłem w tym zakresie są przepisy regulujące sytuowanie budynków przy granicy działki, zaś plan miejscowy może zliberalizować te normy. Można rozważyć przeniesienie do Kodeksu budowlanego zagadnień z zakresu bezpieczeństwa i higieny wykonywania robót budowlanych. Zmiana sposobu użytkowania obiektu powinna znaleźć się w części urbanistycznej - dążymy bowiem do ograniczenia zakresu przedmiotowego części budowlanej Kodeksu. Należy także doprowadzić do sytuacji, gdy prawo budowlane przestaje zajmować się urządzeniami technicznymi (np. zawartość masztu elektrowni wiatrowej). Z punktu widzenia części budowlanej ważne jest wyłącznie to jak maszt (część budowlana obiektu) przejmuje obciążenia, nie zaś jaka jest moc silnika zainstalowanych w nim urządzeń. Tezy zostaną uzupełnione o zagadnienia związane z obszarami Natura 2000 i inne - w zakresie regulowanym dyrektywami środowiskowymi. Prof. Niewiadomski ocenił, że krajowe przepisy urbanistyczne nie stanowią wystarczającej podstawy dla przyjęcia zasady zgłoszenia budowlanego na terenach nimi objętych. W związku z tym zaproponował rozważenie możliwości wprowadzenia dla tych terenów obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei na terenach objętych ustaleniami lokalnych przepisów urbanistycznych jako zasadę zasugerował zgłoszenie budowlane. Komisja podjęła następujące ustalenia: 1. W tezach Kodeksu znajdzie się zamknięty katalog inwestycji wymagających zgody budowlanej w formie pozwolenia na budowę. 2. Na obszarach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zgoda budowlana w formie pozwolenia na budowę będzie zasadą. 7

8 3. W tezach zawarty będzie zamknięty katalog inwestycji, których realizacja możliwa jest wyłącznie na obszarach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 4. Czynność sprawdzenia dokumentacji techniczno-projektowej inwestycji będzie wykonywana przez podmiot prywatny, nie zaś organ władzy publicznej. 5. Kodeks nie wprowadzi obowiązku kontroli realizacji etapów robót budowlanych. 6. Przepisy zawarte obecnie w rozporządzeniach o warunkach technicznych obiektów budowlanych zostaną - w niezbędnym zakresie - przeniesione do Kodeksu, w pozostałym zakresie będą miały rangę norm technicznych, nie będących aktami prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia odległości między budynkami zostanie co do zasady uregulowana w Kodeksie, przy czym zakres tej regulacji będzie mniejszy niż w obecnych rozporządzeniach - Kodeks ureguluje odległości związane z interesem publicznym (bezpieczeństwem pożarowym, sanitarnym). 7. Tytuł prawny do nieruchomości pozostanie przesłanką uzyskania zgody budowlanej. 8. Tablica informacyjna umieszczana na terenie inwestycji zostanie wprowadzona do Kodeksu jako dodatkowy sposób informowania o zamiarze rozpoczęcia tej inwestycji. Prof. Szewczyk zaprezentował projekt tez w części dotyczącej skutków finansowych działań w procesie inwestycyjno-budowlanym. Zgodnie z przyjętym założeniem, Kodeks budowlany powinien określać skutki finansowe udziału właściciela nieruchomości oraz użytkownika wieczystego w grze rynkowej związanej z przygotowaniem nieruchomości do jej zagospodarowania, a zwłaszcza zabudowy oraz z samym jej zagospodarowaniem. Rozstrzygnięcia Komisji wymaga jednak kwestia, czy skutki te powinny obejmować tylko udział we wspomnianej grze inicjowany przez samego właściciela czy użytkownika wieczystego, czy także udział przymusowy", będący rezultatem inicjatyw innych podmiotów. Wydaje się, że skutki te nie powinny obejmować przypadków udziału przymusowego. Rozwiązanie takie przyjęte jest już obecnie w odniesieniu do opłat adiacenckich związanych z zatwierdzaniem geodezyjnych podziałów nieruchomości. W tezach zaproponowano instytucję wywłaszczenia planistycznego, opartą o obowiązujące dziś rozwiązania przepisu art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przewidziano także instytucję deliktu planistycznego, polegającego na wyrządzeniu szkody poprzez doprowadzenie do deprecjacji wartości nieruchomości z tym jednak, że w szczegółach konieczne jest doprecyzowanie relacji deliktu do wywłaszczenia planistycznego. Obecnie bowiem - jak zauważył prof. Szewczyk - relacja ta nie jest jasna. W szczególności delikt planistyczny i jego skutki nie powinny krzyżować się z wywłaszczeniem planistycznym i jego skutkami. Wobec powyższego odpowiedniej modyfikacji uległby przepis art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejna instytucja przewidziana do podtrzymania, to renta planistyczna. Ujęcie konsekwencji uzyskania renty planistycznej również mogłoby odpowiadać rozwiązaniom obecnie przewidzianym w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z tym jednak, że należałoby rozstrzygnąć, czy dla naliczenia opłaty konieczne jest zrealizowanie renty planistycznej poprzez sprzedaż nieruchomości albo - szerzej - jej zbycie w określonym czasie po wejściu w życie planu miejscowego, czy też niezależnie od sprzedaży czy zbycia ani niezależnie od upływu czasu. Niezasadne jest - zdaniem autora tez - rozwiązanie idące w kierunku bezterminowej możliwości realizacji roszczenia o udział w rencie planistycznej poprzez naliczenie od niej opłaty planistycznej. W państwie prawa bowiem zasadą jest przedawnienie w zasadzie wszelkich roszczeń majątkowych: nie tylko prywatnoprawnych, ale i publicznoprawnych, np. zobowiązań podatkowych. 8

9 Powyższe skutki finansowe powinny zostać powiązane nie tylko z uchwaleniem planu miejscowego, ale także z innymi formami uzyskania przez właściciela potwierdzenia możliwości korzystania z prawa zabudowy, a więc przykładowo z zakwalifikowaniem danej nieruchomości do obszaru zabudowanego lub obszaru rozwoju zabudowy w studium. Prof. Szewczyk zauważył ponadto, że należy odejść od wiązania skutków finansowych wywłaszczenia planistycznego, deliktu planistycznego oraz renty planistycznej z momentem uchwalenia planu miejscowego. Wszelkie taki skutki powinny zostać powiązane z momentem wejścia planu miejscowego, czyjego nowelizacji, w życie. Zaprezentowany materiał przewiduje także propozycje wprowadzenia innych instytucji finansowych, takich jak opłata z tytułu ulepszenia nieruchomości na skutek podziału geodezyjnego, scalenia i podziału, budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Mowa jest również o pozyskiwaniu środków na inwestycje w drodze umowy partycypacyjnej, opłatach legalizacyjnych i mechanizmach finansowanych związanych z wywłaszczeniem. Drugi wariant zaprezentowanych rozwiązań zakłada wprowadzenie podatku ad valorem. W takim wypadku zasadne jest utrzymanie jedynie wybranych instytucji finansowych, takich jak: odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia planistycznego oraz formalnego; odszkodowanie z tytułu deliktu planistycznego; umowa partycypacyjna; opłaty legalizacyjne oraz rozliczenie przy zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. W dyskusji nad zaprezentowanym materiałem prezes Złakowski zaproponował przeanalizowanie czy w obecnym systemie nie ma skutku podatkowego związanego z uchwaleniem planu miejscowego dla gruntów rolnych. Zmiana przeznaczenia w planie miejscowym nie jest równoznaczna z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej - podatek rolny płaci się bowiem do momentu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Zaproponował, aby wejście w życie planu miejscowego powodowało zmiany w stawce podatku od nieruchomości. Odnośnie opłaty adiacenckiej w zakresie regulowanym przez Kodeks budowlany - poparł powiązanie jej z realizacją infrastruktury społecznej, nie tylko technicznej. Poparł także obligatoryjność tej opłaty. Obecnie - zauważył prezes Złakowski - mechanizm ustalania opłaty adiacenckiej związany jest ze zmianą wartości nieruchomości. Powoduje to manipulowanie przyczynami wzrostu wartości. Zaproponował powiązanie opłaty z kosztami - rozwiązanie to występuje w wielu krajach europejskich. Obecnie nie ma żadnych kosztów dla właścicieli gruntów związanych z uchwalaniem planów pod budownictwo na gruntach rolnych. Minister Kowalewski zauważył, że propozycja zmiany stawki podatku w momencie wejścia w życie planu miejscowego wywoła negatywne skutki - obciąży finansowo właścicieli gruntów rolnych. Jest to propozycja dyskusyjna zwłaszcza w sytuacji, kiedy duży procent uchwalanych planów miejscowych wskazuje pod zabudowę mieszkaniową tereny o nierealistycznych rozmiarach. W konsekwencji, większość terenów mieszkaniowych nigdy nie będzie zabudowana i, jak dotąd, brak jest racjonalnych fiskalnych rozwiązań, które by ten problem rozwiązywały. Polski system opłat związanych z rozwojem przestrzennym znacząco odbiega od rozwiązań krajów rozwiniętych, wadliwe rozwiązania fiskalne promują spekulację gruntami, która w Polsce przybrała olbrzymie wymiary. Kodeks przewiduje wyznaczenie korytarzy infrastrukturalnych i rezerwy terenu pod przyszłe trasy. Wiemy - zauważył minister Kowalewski - że będą one przebiegały głównie przez tereny rolne, które wirtualne, nierealistyczne plany miejscowe przeznaczają do zabudowy. Trudno jednak przyjąć, że Skarb Państwa będzie za te tereny, które nigdy nie będą zabudowane, płacił wysokie odszkodowania. Do czasu wprowadzenia podatku ad valorem, system opłat winien wspierać planowanie i gospodarkę przestrzenną. Prof. Szewczyk ocenił, że nie jest zadaniem Komisji racjonalizacja systemu podatkowego. Pierwszym krokiem w kierunku stworzenia systemu byłoby obligatoryjne naliczanie opłat przy podziałach gruntów. Przy założeniu wariantu z wprowadzeniem podatku ad valorem - wiele innych elementów finansowych nie 9

10 byłoby potrzebnych. Podatek ad valorem funkcjonuje obecnie jedynie w odniesieniu do gruntów zabudowanych budowlami. Prof. Niewiadomski zaproponował rozważenie możliwości wprowadzenia rozwiązania analogicznego do podatku ad valorem, ale z odpowiednim okresem przejściowym. Komisja ustaliła, że szczegółowe rozstrzygnięcia w zakresie objętym przedstawionym materiałem zostaną podjęte na kolejnym posiedzeniu. Na tym posiedzenie zakończono.