KOMUNIKAT nr 6 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 19 grudnia 2012 r.

Transkrypt

1 KOMISJA KODYFIKACYJNA PRAWA BUDOWLANEGO KOMUNIKAT nr 6 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 19 grudnia 2012 r. Na szóstym posiedzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego obecni byli: 1) Pan prof. Zygmunt Niewiadomski - Przewodniczący Komisji 2) Pan Janusz Żbik - Zastępca Przewodniczącego Komisji 3) Pan Krzysztof Antczak - Sekretarz Komisji oraz członkowie: 4) Pan prof. Tomasz Bąkowski 5) Pan dr Andrzej Bratkowski 6) Pani Joanna Demediuk 7) Pan Robert Dziwiński 8) Pan prof. Roman Hauser 9) Pan prof. Hubert Izdebski 10) Pan dr Adam Kowalewski 11) Pan Maciej Lisicki 12) Pan Maciej Mosiej 13) Pan Eugeniusz Mzyk 14) Pan dr Piotr Otawski 15) Pan prof. Marek Szewczyk 16) Pan Łukasz Złakowski Zaproszeni eksperci i goście Komisji: Pan prof. dr hab. inż. arch. Sławomir Gzell - członek Głównej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej Pan Jacek Bielecki - Dyrektor Generalny Polskiego Związku Firm Deweloperskich Pani Anna Kubik - Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Obradom Komisji przewodniczył pan prof. Zygmunt Niewiadomski. Przyjęto następujący porządek posiedzenia: 1. Przyjęcie protokołu z V posiedzenia Komisji. 2. Prof. Tomasz Bąkowski - wystąpienie pt. Wymogi regulacji kodeksowej". 3. Prof. Zygmunt Niewiadomski - wystąpienie pt. Zakres przedmiotowy Kodeksu budowlanego" wraz z koreferatem Ministra Janusza Żbika. 4. Wystąpienie przedstawiciela Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. i

2 5. Dyskusja. 6. Sprawy organizacyjne. 7. Wolne wnioski. Część merytoryczną posiedzenia rozpoczęło wystąpienie prof. Tomasza Bąkowskiego poświęcone problematyce wymogów regulacji kodeksowej. Referent na wstępie wskazał, że pojęcie kodeksu nie ma w polskim porządku prawnym definicji legalnej, cech określających kodeks należy zatem poszukiwać w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie. Posiłkując się orzecznictwem oraz literaturą nakreślił kilka definicji kodeksu wskazując, że jest to najpełniejsza forma porządkowania i systematyzacji danej dziedziny prawa, której celem jest zespolenie rozproszonych w całym systemie norm regulujących daną dziedzinę życia społecznego. Inna definicja wskazuje, że kodeks to twórcze, ustawowe unormowanie prawne określonej dziedziny życia społecznego w sposób względnie wyczerpujący, jednolity, logiczny i wewnętrznie niesprzeczny, w jednym akcie prawnym. Wskazał, że formalnie ustawy o nazwie kodeks", prawo", ordynacja" nie mają w polskim systemie prawnym nadrzędności, ale wywierają wpływ na system prawa w sposób nieformalny. Dodatkowo w przypadku kodeksu pojęcia w nim używane obowiązują w danej dziedzinie prawa, chyba, że istnieje definicja o charakterze lex specialis. Jako wymogi regulacji kodeksowej wskazał: 1. zawarcie naczelnych zasad regulujących dziedzinę prawa, charakteryzujące się wewnętrzną spójnością; 2. prawdopodobieństwo stabilności (jest to zależne od dalszych działań legislacyjnych po wejściu w życie kodeksu); 3. unikanie zbyt dużej szczegółowości regulacji; 4. unikanie wnikania w sfery ogólne, ustrojowe. Wskazał ponadto, że istnieje podział na kodeksy klasyczne (np. cywilny, karny) oraz nieklasyczne (np. spółek handlowych, pracy). Zauważył, że objęcie Kodeksem budowlanym takich zagadnień jak uprawnienia zawodowe, odpowiedzialność karna, procedura, spowoduje, że będzie on kodeksem nieklasycznym, co nie wydaje się być niedozwolone. Prof. Bąkowski postulował także o umieszczenie w kodeksie preambuły jako elementu pomocnego w dokonywaniu wykładni przepisów kodeksowych oraz jako nośnika podstawowych zasad kodeksu. Zauważył także, że zakres problematyki regulowanej w rozporządzeniach powinien być możliwie wąski. Prof. Bąkowski wyjaśnił, że cel ustawy powinien być zapisany w preambule expressis verbis, unikamy wtedy niebezpieczeństwa dokonywania wykładni contra legem albo niezgodnie z zamiarem ustawodawcy. Dodał, że w jego ocenie gdyby w preambule znalazł się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, zmieniłoby się praktyczne podejście do tych zasad. W toku dyskusji pytano o praktyczne znaczenie preambuły (dr Adam Kowalewski) oraz wskazywano, że jest ona potrzebna aby polski system prawny był spójny z unijnym (prof. Hubert Izdebski). Pan Jacek Bielecki wskazał ponadto, że z punktu widzenia inwestora korzystne jest unikanie pojęć nieostrych, jednak prof. Niewiadomski - odnosząc się pozytywnie do pomysłu preambuły - stwierdził, że musi ona zawierać pojęcia niedookreślone, bowiem mówić ma o celach regulacji. Prof. Sławomir Gzell uznał, że preambuła - którą popiera - skonsumuje zawartość działu II Kodeksu w brzmieniu zaproponowanym w przedstawionej propozycji systematyki. Prof. Marek Szewczyk poparł postulat umieszczenia w Kodeksie preambuły. 2

3 Kolejnym punktem obrad było wystąpienie prof. Zygmunta Niewiadomskiego, dotyczące zaproponowanego projektu systematyki Kodeksu budowlanego. Na wstępnie Przewodniczący Komisji zastrzegł, że przedstawiony materiał ma charakter wstępny, istnieje jednak potrzeba określenia zakresu prac Komisji, a tym samym systematyki kodeksu. Przedstawiając systematykę zwrócił uwagę na rezygnację z podziału treści na części i księgi. Wskazał, że rozdział dotyczący społeczno-ekonomicznych uwarunkowań procesu inwestycyjno-budowlanego zawiera problematykę o charakterze mniej normatywnym, jednak oczekiwaną przez środowiska urbanistyczne. Omawiając zasady ogólne stwierdził, że w jego ocenie nie ma sprzeczności między zasadą zabudowy planowej i zasadą wolności budowlanej - stanowią one dwa sposoby ujęcia tej samej problematyki (odpowiednio od strony państwa oraz inwestora). Treść tych zasad jest realizowana dopiero w połączeniu z przepisami prawa materialnego, wprowadzającymi je w życie. Odnośnie zasad inwestowania na obszarach bez planu miejscowego wskazał, że nie są to obszary preferowane pod zabudowę, powinny zatem obowiązywać tam ograniczenia lub wyłączenia zabudowy. Dodał, że ewentualne sformułowanie zasady wolności budowlanej nie może powodować jej uproszczonego rozumienia, jest ona bowiem korelatem zasady zabudowy planowej. Jednym z zasadniczych problemów dotyczących zaprezentowanej systematyki Kodeksu była kwestia umieszczenia w nim zagadnień z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego na poziomie lokalnym, uregulowanych obecnie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku zmian ustawowych od 1 stycznia 2013 r. zagadnienie ponadlokalnego planowania przestrzennego oraz polityki miejskiej przeszło do właściwości Ministra Rozwoju Regionalnego. Ponadto, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego proceduje obecnie projekt Planu Działań do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, który stanowić będzie podstawę reformy systemu planistycznego zgodnie ze wskazaniami umieszczonymi w ramach celu 6. KPZK. Na problem ten wskazał prof. Zygmunt Niewiadomski w swoim wystąpieniu dotyczącym systematyki Kodeksu zauważając, że zamieszczenie tej problematyki w Kodeksie może być postrzegane jako dezintegracja systemu planowania przestrzennego. Prof. Niewiadomski opowiedział się za umieszczeniem planowania lokalnego w Kodeksie argumentując to potrzebą osadzenia inwestycji w prawie materialnym (planach miejscowych) oraz potrzebą radykalnego uproszczenia procesu inwestycyjnego, które może być zrealizowane w przypadku objęcia tej materii regulacją Kodeksu. Zwrócił też uwagę na zakres prac Komisji wynikający z przepisów 7 rozporządzenia Rady Ministrów powołującego Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego. Głos w sprawie zabrał przedstawiciel Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pani Anna Kubik, informując o wchodzących w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. zmianach w zakresie kompetencji ministrów, wynikających ze znowelizowanej ustawy o działach administracji rządowej. Przedstawiła także system planowania strategicznego obowiązujący obecnie w Polsce oraz wdrażany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Zauważyła, że harmonogram pracy Komisji oraz harmonogram prac Ministerstwa, wynikający z potrzeby wdrożenia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 zazębiają się, jednak tworzy to pole do współpracy. Jednocześnie poinformowała, że nie może na obecnym etapie udzielić bliższych informacji odnośnie kierunków reform systemu planowania przestrzennego (poza elementami opisanymi w Koncepcji). Podkreśliła jednak, że Ministerstwo Rozwoju Regionalnego będzie od 1 stycznia 2013 r. gospodarzem legislacyjnym całej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i całej ustawy dotyczyć będzie reforma planowana obecnie w Ministerstwie. Obecnie rozważane jest wyłącznie z obowiązującej 3

4 ustawy części zagadnień i przeniesienie ich do innych aktów prawnych. Komisja przyjęła do wiadomości fakt, iż Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pracuje nad systemem ponadlokalnego planowania przestrzennego. Po wystąpieniu odbyła się dyskusja, w toku której dr Adam Kowalewski opowiedział się za nie regulowaniem przez Kodeks kwestii planowania przestrzennego podnosząc, że doprowadzi to do dezintegracji systemu planowania. Podniósł ponadto, że podejmowanie obecnie tej decyzji nie jest zasadne, bowiem przed Komisją nastąpi jeszcze wysłuchanie środowisk. Swoje uwagi złożył na piśmie. Postulat umieszczenia zagadnień z zakresu lokalnego planowania przestrzennego w Kodeksie poparli: pan Jacek Bielecki, pan Łukasz Złakowski (który wskazał ponadto, że jest to podstawowa kwestia, dla której powstała Komisja), pan Maciej Lisicki (dodając, że w Kodeksie powinny znaleźć się jeszcze lokalne przepisy budowlane lub planistyczne) oraz minister Robert Dziwiński, wskazując, że rezygnacja z uregulowania lokalnego planowania przestrzennego to de facto rezygnacja z regulacji kodeksowej, a co za tym idzie wątpliwy jest sens działania Komisji. Minister Dziwiński dodał, że bez planowania w Kodeksie znajdą się głównie kwestie techniczne, a w tym zakresie potrzebna jest raczej deregulacja. Zauważył także, że Komisja powinna dążyć do budowy systemu prawa, w którym normy znajdujące się w różnych aktach prawnych są spójne. Postulat umieszczenia zagadnień z zakresu lokalnego planowania przestrzennego w Kodeksie poparł również prof. Sławomir Gzell oraz dr Piotr Otawski (który dodatkowo wskazał, że Komisja ma do tego mandat Rady Ministrów). Minister Janusz Żbik wskazał, że jest zwolennikiem uregulowania planowania lokalnego w Kodeksie i podkreślił, że potrzeba kompleksowej regulacji wynika z rozporządzenia tworzącego Komisję, także z jego uzasadnienia. Zauważył, że w związku z powołaniem Komisji, Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaniechało prac nad zmianami w systemie planowania przestrzennego oraz ograniczyło zakres nowelizacji Prawa budowlanego do kwestii technicznych. Wskazał, że szeroki mandat udzielony Komisji przez Radę Ministrów to okazja do podejścia do problematyki w sposób kompleksowy. Następnie prof. Niewiadomski przeszedł do kwestii uprawnień budowlanych proponując ich regulację poza Kodeksem. Wskazał, że kwestie te nie powinny być materią kodeksową, ponieważ tworzyłoby to konieczność uregulowania w Kodeksie co najmniej kilkunastu zawodów związanych z procesem inwestycyjno-budowlanym. Kwestia uprawnień budowlanych jest też bardzo dynamicznym zagadnieniem, które powodowałoby konieczność licznych nowelizacji Kodeksu, a to przeczyłoby postulatowi jego stabilności. Wskazał następnie na dylemat dotyczący regulacji ustroju organów administracji - opowiadając się za nie regulowaniem tej materii w odrębnej ustawie Minister Robert Dziwiński wskazał, że uchylając obecnie obowiązującą ustawę - Prawo budowlane będzie trzeba zdecydować, gdzie znaleźć się mają przepisy regulujące uprawnienia zawodowe oraz regulacje dotyczące ustroju organów nadzoru budowlanego. Prof. Tomasz Bąkowski wyraził przekonanie, że uprawnień budowlanych nie powinno być w Kodeksie, podobnie jak ustroju organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - na wzór obowiązujących obecnie rozwiązań, np. z zakresu prawa podatkowego zagadnienia te powinny znaleźć się w innych ustawach. 4

5 Prof. Niewiadomski podniósł ponadto kwestię wprowadzenia jednego głównego rozstrzygnięcia w procesie inwestycyjnym (integrującego funkcjonujące dziś odrębnie rozstrzygnięcia planistyczne, budowlane, środowiskowe). Wątpliwość w zakresie możliwości wprowadzenia tego rozwiązania wyraził prof. Szewczyk. Dr Otawski zwrócił uwagę, że np. w Niemczech decyzja zintegrowana powoduje pewne komplikacje i wydłużenie procesu inwestycyjnego, ponadto jej wprowadzenie nałożyłoby na gminę obowiązek skompilowania wielu rozstrzygnięć. Kolejnym dylematem wymagającym rozstrzygnięcia jest zagadnienie proporcji między kontrolą prewencyjną i następczą w procesie budowlanym. Obecnie - podkreślił prof. Niewiadomski - preferuje się model kontroli prewencyjnej, sprawowanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Minister Dziwiński opowiedział się za łączeniem tych dwóch form kontroli. Prof. Bąkowski zauważył, że dla inwestora kontrola prewencyjna zapewnia większą pewność na dalszych etapach postępowania, z uwagi na uzyskanie wiążącego rozstrzygnięcia organu administracji, które stanowi podstawę dalszych działań i potwierdzenie ich zgodności z prawem. W czasie dyskusji na temat wystąpienia prof. Niewiadomskiego, pan Ryszard Trykosko oraz dr Adam Kowalewski generalnie pozytywnie ocenili przedstawioną systematykę Kodeksu. Tym niemniej dr Kowalewski wskazał, że katalog zasad ogólnych jest zbyt zachowawczy, urbanistyka powinna wychodzić naprzód i generować pewne wartości. Prof. Marek Szewczyk poparł postulat redukcji zakresu materii regulowanej obecnie aktami wykonawczymi, wniósł ponadto o większe ustrukturyzowanie systematyki Kodeksu poprzez dodanie elementu spajającego działy, takiego jak księgi lub części. Stwierdził, że wybór między zasadą zabudowy planowej a zasadą wolności budowlanej to przyjęcie jednego z dwóch punktów widzenia. Wniósł ponadto o umieszczenie w Kodeksie kwestii lokalnych przepisów budowlanych. Pan Eugeniusz Mzyk postulował zaznaczenie w systematyce kwestii władztwa planistycznego gminy oraz rozstrzygnięć dotyczących ustaw specjalnych. Prof. Tomasz Bąkowski podniósł kwestię planowania funkcjonalnego, której brak w systematyce. Dr Piotr Otawski zwrócił uwagę, aby Kodeks nie regulował zbyt wielu zagadnień uregulowanych obecnie w ustawach szczególnych, np. ocen oddziaływania na środowisko, które dotyczą także sfer aktywności inwestycyjnej nie związanych z procesem budowlanym. Poparł postulat tworzenia systemu prawa w miejsce umieszczania wszystkiego w jednym akcie. Jednocześnie zwrócił uwagę na specyfikę inwestycji liniowych, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w systematyce Kodeksu. Dr Otawski wyraził jednocześnie poparcie dla postulatu likwidacji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Prof. Zygmunt Niewiadomski stwierdził, że celem Kodeksu jest eliminacja ustaw specjalnych regulujących inwestycje publiczne. Jednocześnie charakter tych inwestycji, w tym inwestycji liniowych, powinien być ujęty w Kodeksie, także poprzez instytucję korytarzy infrastrukturalnych. Minister Robert Dziwiński podniósł kwestię odstępstw od przepisów technicznobudowlanych wskazując, że regulacje Kodeksu powinny być tak skonstruowane, aby instytucja odstępstw nie była potrzebna. 5

6 W konkluzji obrad przyjęto następujące ustalenia: - Komisja rekomenduje do dalszych prac zaproponowany ramowy zakres regulacji Kodeksu (obszary regulacji), stając jednocześnie na stanowisku, iż szczegółowe kwestie będą uzgadniane w trakcie dalszych prac; - miejscowe planowanie przestrzenne należy objąć zakresem regulacji Kodeksu; - w Kodeksie nie należy regulować problematyki uprawnień zawodowych oraz ustroju organów administracji w procesie inwestycyjno-budowlanym, z tym, że Komisja wyraża przekonanie, iż konieczne są w tej mierze oddzielne regulacje prawne; - należy pozostawić dotychczasowy dualistyczny układ kompetencji w sprawach budowlanych (podział na administrację architektoniczno-budowlaną i nadzór budowlany). Na tym posiedzenie zakończono.