KOMUNIKAT nr 32. z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 22 stycznia 2014 r.

Transkrypt

1 KOMISJA KODYFIKACYJNA PRAWA BUDOWLANEGO KOMUNIKAT nr 32 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 22 stycznia 2014 r. Na trzydziestym drugim posiedzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego obecni byli: 1. prof. Zygmunt Niewiadomski - Przewodniczący Komisji 2. Janusz Żbik - Zastępca Przewodniczącego Komisji 3. dr Andrzej Bratkowski 4. Robert Dziwiński 5. prof. Roman Hauser 6. prof. Hubert Izdebski 7. dr Adam Kowalewski 8. Maciej Lisicki 9. Maciej Mosiej 10. Eugeniusz Mzyk 11. dr Piotr Otawski 12. Ryszard Trykosko Zaproszeni goście: arch. Krzysztof Ozimek - Sekretarz Generalny Stowarzyszenia Architektów RP, arch. Piotr Gadomski - Członek Krajowej Rady Izby Architektów RP, Przewodniczący Komisji Legislacyjnej Izby. Obradom Komisji przewodniczył prof. Zygmunt Niewiadomski. Przewodniczący Komisji otworzył posiedzenie. Planowany porządek posiedzenia: 1. Dział VIII - Szczególne zasady inwestowania na obszarach zdegradowanych - II projekt regulacji - prof. Hubert Izdebski. 2. Dział VI - Realizacja inwestycji, Dział X - Utrzymanie obiektów budowlanych, Dział XI - Skutki prawne nielegalnych działań inwestycyjnych - minister Robert Dziwiński. 3. Dyskusja i wnioski. 4. Sprawy organizacyjne.

2 Prof. Hubert Izdebski przedstawił drugi projekt przepisów Działu VIII, regulującego zagadnienia inwestowania na obszarach zdegradowanych. Omawiając wprowadzone do projektu zmiany na wstępie wskazał, że z uwagi na ograniczenie zakresu przedmiotowego Urbanistycznego Projektu Realizacyjnego (decyzją Komisji podjętą na XXXI posiedzeniu), zdecydowano o usunięciu odwołań do tej instytucji w Dziale VIII. Zwrócił również uwagę na trwające w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju prace nad instrumentami polityki miejskiej, która regulować będzie również zagadnienia z zakresu rewitalizacji - w efekcie w przepisach wskazano, że Kodeks nie będzie naruszał regulacji prawnych z zakresu polityki rozwoju oraz właśnie polityki miejskiej. Omawiając drugi z rozdziałów, poświęcony gospodarowaniu przestrzenią na obszarach dotkniętych klęskami żywiołowymi, prof. Izdebski wskazał, że dylematem pozostaje stosunek planu odbudowy do planu miejscowego - należy doprecyzować, czy plany te wzajemnie się wykluczają, czy też plan odbudowy stanowi czasową modyfikację planu miejscowego. Zgodnie z zaprezentowaną propozycją, z dniem wejścia w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów lub planu odbudowy, na obszarach objętych tymi aktami nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie sprzecznym z tymi aktami. Akty te (rozporządzenie bądź plan odbudowy) obowiązują do dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, na obszarze objętym planem miejscowym lub jego zmianą. W dyskusji wskazano na pozostałe w projekcie odniesienia do sfery społecznej rewitalizacji, która nie powinna być eksponowana w Kodeksie, regulującym wyłącznie proces inwestycyjno-budowlany. Podnoszono przy tym, że sfery tej nie da się uregulować w sposób kompleksowy w projektowanym akcie. Zgłoszono również propozycję, aby po zakończeniu działań rewitalizacyjnych gmina miała obowiązek zapewnienia powrotu lokatorom do zamieszkiwanego lokalu w miarę możliwości, przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości zapewnienia lokalu zamiennego. Wskazano w tym zakresie na przypadek, gdy wskutek przebudowy budynku mniejsze mieszkania łączone są w większe, zgodne z pierwotnym układem chronionym konserwatorsko. Gmina, przystępując do procesu, musi mieć zabezpieczone lokale zamienne, odpowiadające wymogom przepisów o ochronie praw lokatorów. Wskazano w tym zakresie na doświadczenia duńskie, gdzie zasadą jest powrót do zamieszkiwanych lokali - należy jednak uwzględnić sytuację, w jakiej znajduje się gminny zasób mieszkaniowy w Polsce, wykorzystywany w sposób nieefektywny (np. 1-2 osoby zamieszkujące bardzo duże mieszkanie), co jest spuścizną po okresie socjalizmu. Podnoszono w związku z tym, że możliwe jest również rozwiązanie, w ramach którego gmina buduje dla dotychczasowych lokatorów nowe mieszkania komunalne o odpowiedniej wielkości, finansując te prace ze sprzedaży mieszkań odnowionych w ramach działań rewitalizacyjnych. Jednocześnie zaproponowano usunięcie z Działu VIII tych regulacji dotyczących praw lokatorów, które stanowią powtórzenie obowiązujących przepisów. W dyskusji podnoszono dodatkowo kwestię katalogu podmiotów, które mogą zgłosić inicjatywę w zakresie rewitalizacji - wskazano na potrzebę rozważenia przekazania inicjatywy w tym zakresie również w trybie UPR, który będzie mogło wykorzystać np. stowarzyszenie mieszkańców działające jako inwestor. Komisja przyjęła projektu Działu VIII do dalszych prac, przy czym podjęła następujące rozstrzygnięcia: 1. Lokatorzy lokali mieszkalnych położonych na obszarze objętym rewitalizacją będą mieli prawo do lokalu zamiennego o standardzie nie niższym niż lokal zamieszkiwany. 2. Wprowadza się zasadę pierwszeństwa w najmie lokalu gminnego po przeprowadzeniu rewitalizacji dla dotychczasowych lokatorów. 3. Społeczny aspekt rewitalizacji będzie regulowany w przepisach Działu VIII w wymiarze określonym w przedstawionym projekcie.

3 Minister Robert Dziwiński przedstawił projekt Działu VI Kodeksu - Realizacja inwestycji. Jako najważniejszy z dylematów prawnych wskazał na instytucję zgłoszenia budowlanego, które - mimo, że skuteczne - umożliwiło realizację inwestycji oczywiście sprzecznej z prawem. Należy zatem wskazał - zbudować system umożliwiający reakcję na taką sytuację. Podniósł również, że Dział VI będzie wymagał uzupełnienia po sporządzeniu przepisów techniczno-budowlanych. Minister Dziwiński zauważył, że kwestie sytuowania obiektów na działce budowlanej powinny znaleźć swoje miejsce w Kodeksie, co wymaga decyzji Komisji. Wskazał, że zawartość obecnego art. 5 Prawo budowlanego należy przenieść do przepisów ogólnych - dotyczy on bowiem zarówno budowy, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Następnie zaproponował, aby obowiązki uczestników procesu budowlanego przenieść do Działu VI - czyni to akt czytelniejszym. Zrezygnowano również z podziału obiektów budowlanych na klasy. Podstawowym trybem realizacji inwestycji jest zgłoszenie z projektem budowlanym, pozostałe tryby stosowane są w enumeratywnie wyliczonych przypadkach. Odnośnie zróżnicowania trybu realizacji inwestycji w zależności od terenu, na którym obiekt jest realizowany (posiadającym plan miejscowy, bez planu miejscowego) - zaproponował rezygnację z tej instytucji, nie ma bowiem uzasadnienia dla takiego zróżnicowania, którego podstawą powinien być stopień złożoności obiektu budowlanego nie zaś rodzaj regulacji prawno-planistycznej. Wskazał również, że zrezygnował z opracowania wytycznych do rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych - będzie to rozpatrywane na osobnym posiedzeniu Komisji. W art. 10 zawarto regulacje dotyczące planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Dopisano również przepis stanowiący o odpowiednim zagospodarowaniu terenu inwestycji. Odnośnie zgłoszenia z projektem budowlanym - będzie ono dopuszczalne tylko w przypadkach, w których nie ma stron postępowania innych niż inwestor. Projekt zostanie uzupełniony o możliwość uzyskania przez inwestora decyzji w miejsce milczącej zgody. Trzeba również - zauważył minister Dziwiński - rozważyć przepisy dotyczące elektronizacji procedur, w tym przede wszystkim cyfrowej formy projektu budowlanego. Kolejna propozycja dotyczy rezygnacji z kary za opóźnienia w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powyżej 65 dni - publiczny rejestr stanowi narzędzie kontroli społecznej działające skuteczniej niż kary. Zaproponował w to miejsce karę za opóźnienie w wydaniu dziennika budowy, w przypadku zgłoszenia z projektem budowlanym. Kwestia uzgadniania projektu budowlanego zostanie określona w rozporządzeniu - wymaga to analizy przepisów odrębnych oraz doprecyzowania kryteriów uzgadniania, które obecnie często mają charakter blankietowy. W dyskusji nad Działem VI dużo uwagi poświęcono kwestii szerokiego zastosowania instytucji zgłoszenia, która ma mieć charakter zasady. Wskazywano, że Dział VI tworzy bardzo dużo ścieżek uzyskania zgody budowlanej. Proponowano uproszczenie systemu poprzez wskazanie jednej zasadniczej ścieżki dojścia do zgody budowlanej - w formie pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem celowe - zauważono - dzielenie trybu w zależności od typu inwestycji, bowiem czasem małe inwestycje mogą powodować większe niebezpieczeństwo niż duże obiekty. Oceniono, że problemem nie jest samo wydanie pozwolenia na budowę, lecz zgromadzenie dokumentacji do tego niezbędnej. Pozwolenie na budowę powinno być wydawane na wcześniejszym etapie niż obecnie - poprzez rozbicie projektu budowlanego na projekt urbanistyczno-architektoniczny (wymagany do uzyskania pozwolenia) oraz projektu technicznego (odpowiedzialność projektanta, niezbędny do rozpoczęcia budowy, składany do organu do celów dowodowych, ale nie zatwierdzany). Jednocześnie wskazywano, że w tak ukształtowanym systemie należy poszerzyć katalog obiektów nie wymagających zgody budowlanej w żadnej formie (przy zachowaniu wymogu zgodności z porządkiem planistycznym). Podnoszono również, że z analizy orzecznictwa sporządzonej w NSA wynika, że instytucja zgłoszenia powoduje obecnie liczne nieprawidłowości w działaniach organów, jak również sprzeczne linie orzecznicze sądów. Podnoszono również, że tryb zgłoszenia wymaga dostosowania do wymogu zgodności z przepisami środowiskowymi. Kolejnym dyskutowanym zagadnieniem była kwestia zgodności projektowanej regulacji z przepisami środowiskowymi. W tym zakresie pozytywnie oceniono pierwotny pomysł zróżnicowania trybów

4 uzyskiwania zgody budowlanej w zależności od rodzaju regulacji prawno-planistycznej obowiązującej na terenie inwestycji. Wskazano również na niezgodność niektórych przepisów z regulacjami dotyczącymi obszarów Natura 2000, podnosząc jednocześnie, że zagadnienie to jest trudne do uregulowania, bowiem w każdym przypadku analizować należy potencjalny wpływ inwestycji na obszar Natura 2000, nawet jeżeli obiekt budowlany znajduje się poza tym obszarem. Wskazywano, że prawodawstwo europejskie wymaga w tej sprawie rozstrzygnięcia organu administracji, nie precyzując na jakim etapie to następuje. Nie powiodły się również, podejmowane w innych krajach UE, próby określenia stref, w których realizacja inwestycji jest badana pod kątem wpływu na obszar Natura Odnosząc się do liczby upoważnień ustawowych zawartych w Dziale wskazywano, że może być to uznane za nadmiernie szczegółową regulację, z drugiej jednak strony podnoszono, że określenie wzorów dokumentów stosowanych w procesie budowlanym pozwala na uschematyzowanie procesów i daje inwestorowi większą pewność prawną, jest to także rozwiązanie stosowane we Francji i w Niemczech. Ponownie analizowano również kwestię nadzoru autorskiego, proponując zapisanie wprost, że sprawuje go autor projektu budowlanego, co może być jednak sprzeczne z przepisami o zamówieniach publicznych. W dyskusji podnoszono również szereg innych kwestii, takich jak problematyka planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia - w kontekście generalnego umiejscowienia przepisów dotyczących BHP na budowie pomiędzy Kodeksem pracy a regulacjami prawa budowlanego, jak również katalog podmiotów uprawnionych do wykonywania czynności geodezyjnych (wskazując, że do lat 80. czynności te wykonywali również inżynierowie budownictwa). Postulowano również dodanie regulacji dotyczących generalnego wykonawcy jako uczestnika procesu budowlanego. Komisja podjęła następujące rozstrzygnięcia: 1. Uzyskanie zgody budowlanej w drodze pozwolenia na budowę będzie zasadą, przy szerokim dopuszczeniu trybu zgłoszenia z projektem budowlanym. 2. Poszerzony zostanie - w odniesieniu do obecnego stanu prawnego - katalog inwestycji, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. 3. Dokonywanie uzgodnień dokumentacji projektowej w postępowaniu o pozwolenie na budowę będzie obowiązkiem organu, przy zachowaniu zaproponowanych terminów rozpoznania sprawy. 4. W Dziale VI uregulowany zostanie tryb uzyskiwania zgody na zmianę sposobu zagospodarowania terenu. 5. Organem nadzoru w sprawach inwestycji nie związanych z realizacją robót budowlanych (nadzór w zakresie urbanistycznym) będzie organ wykonawczy gminy. 6. W sytuacji, gdy organ nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia inwestycji niezgodnej z prawem - możliwe będzie przeprowadzenie postępowania naprawczego, które będzie mogło zakończyć się nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. Minister Dziwiński przedstawił projekt regulacji Działu X - Utrzymanie obiektów budowlanych oraz Działu XI - Skutki nielegalnych działań inwestora w procesie inwestycyjno-budowlanym. Wskazał, że przepisy obu działów zostały sformułowane w oparciu zarówno o tezy, jak i obecnie obowiązujące regulacje. Zagadnieniem wywołującym wątpliwości pozostaje kwestia regulacji trybu odbudowy obiektu budowlanego zniszczonego wskutek katastrofy budowlanej (ale z przyczyn innych niż wady konstrukcyjne) - wg propozycji miałoby się to odbywać po zawiadomieniu właściwego organu, bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W dyskusji wskazano, że zaproponowany tryb reakcji na katastrofę budowlaną stanowi co do zasady powtórzenie obecnie obowiązujących rozwiązań. Zwrócono również uwagę na zmiany dokonywane w obiektach budowlanych po przystąpieniu do ich użytkowania, wpływające na bezpieczeństwo przeciwpożarowe (posługując się w tym zakresie przykładem centrów handlowych, w których dogęszcza się sieć stoisk kosztem wyjść ewakuacyjnych).

5 Komisja zdecydowała o przyjęciu projektów Działów X i XI do dalszych prac. Na tym posiedzenie zakończono.