KOMUNIKAT nr 28. z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 27 listopada 2013 r.

Transkrypt

1 KOMISJA KODYFIKACYJNA PRAWA BUDOWLANEGO KOMUNIKAT nr 28 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 27 listopada 2013 r. Na dwudziestym ósmym posiedzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego obecni byl 1. prof. Zygmunt Niewiadomski - Przewodniczący Komisji 2. Janusz Żbik - Zastępca Przewodniczącego Komisji 3. Krzysztof Antczak - Sekretarz Komisji 4. prof. Tomasz Bąkowski 5. dr Andrzej Bratkowski 6. Robert Dziwiński 7. prof. Roman Hauser 8. prof. Hubert Izdebski 9. dr Adam Kowalewski 10. Anna Kubik 11. Maciej Lisicki 12. Maciej Mosiej 13. Eugeniusz Mzyk 14. dr Piotr Otawski 15. prof. Marek Szewczyk 16. Ryszard Trykosko 17. Łukasz Złakowski Obradom Komisji przewodniczył prof. Zygmunt Niewiadomski. Posiedzenie przeprowadzono zgodnie z przyjętym porządkiem: 1. Prezentacja przepisów Działu III i IV Kodeksu - prof. Zygmunt Niewiadomski. 2. Dyskusja i wnioski. 3. Sprawy organizacyjne. Przewodniczący Komisji otworzył posiedzenie. 1

2 Prof. Niewiadomski zaprezentował opracowany projekt, na wstępie wskazując na proponowane odstępstwa względem przyjętych na posiedzeniu w dniu 18 września 2013 r. tez Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Zgodnie z przedłożonym projektem standardy urbanistyczne mają być instrumentem adresowanym do gminy (planisty przestrzennego). Z kolei krajowe przepisy urbanistyczne proponuje się uczynić przedmiotem regulacji Działu IV Kodeksu. W projekcie nastąpiła zmiana nazwy z "lokalnych" na "miejscowe" przepisy urbanistyczne, które - jak wcześniej ustalono - będą sporządzane na obszarach, na których nie obowiązuje plan miejscowy. Przepisy te różnią się od planu miejscowego brakiem rozstrzygnięć określających przeznaczenie terenu, regulując jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania. Kolejna zmiana związana jest z wprowadzeniem dwóch trybów sporządzania aktów planowania przestrzennego. Tryb uproszczony stosowany będzie do uchwalania bądź zmiany miejscowych przepisów urbanistycznych oraz zmiany planów miejscowych. W tekście projektowanego aktu prawnego, w części dotyczącej procedur planistycznych, nie ma również wskazania konkretnych organów uczestniczących w opiniowaniu bądź uzgadnianiu projektów aktów, a jedynie odwołanie do kompetencji, którą dysponuje dany organ. Projekt uzupełniono także o regulacje związane z oceną aktualności aktów planowania przestrzennego. W projekcie znalazła się nadto propozycja, aby - wbrew wcześniejszym ustaleniom - projekt przyrzeczenia budowlanego był sporządzany przez planistę przestrzennego. Zaprezentowany projekt podtrzymuje - stwierdził prof. Niewiadomski - zasadniczy podział na dwa porządki planistyczne w gminie. Realizacja inwestycji następuje co do zasady w oparciu o porządek lokalny, regulowany aktami planowania przestrzennego, zaś w przypadkach wyjątkowych w oparciu o ogólny, państwowy porządek przestrzenny uregulowany przepisami Działu IV (krajowymi przepisami urbanistycznymi). Regułą staje się więc gospodarowanie przestrzenią na podstawie planów miejscowych lub miejscowych przepisów urbanistycznych. Pozostawia się dualistyczny system aktów planistycznych w gminie, oparty o ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz akty o charakterze prawa powszechnie obowiązującego (plany miejscowe, miejscowe przepisy urbanistyczne). Studium - nie będąc aktem prawa powszechnie obowiązującego - w zakresie ustaleń dzielących teren gminy na trzy obszary: zabudowany, rozwoju zabudowy, o ograniczonej zabudowie, wywołuje takie skutki jak akt prawa miejscowego. Standardy urbanistyczne są instrumentem kierowanym do gminy. Stosuje się je odpowiednio na obszarach bez planu miejscowego: przy wydawaniu przyrzeczenia inwestycyjnego oraz zgody budowlanej. Zaprezentowany projekt reguluje zagadnienia podstawowe dla systemu planistycznego, takie jak zawartość aktów planistycznych, tryb ich uchwalania i zmiany oraz tryb zaskarżenia i środki nadzoru. Wskazuje się na szerszy niż dotąd obowiązek planistyczny. Ponadto w projekcie znalazły się rozwiązania dotyczące ekonomicznych skutków planowania, w tym kosztów sporządzania i zmiany aktów planistycznych oraz ich wejścia w życie. Następnie prof. Niewiadomski przedstawił projekt regulacji Działu IV. Regulacja ta - stwierdził - powinna być szczegółowa, co wiąże się z ograniczonym zakresem inwestowania w oparciu o krajowy porządek przestrzenny. Dział ten ustanawia odmienne porządki przestrzenne dla obszarów zabudowanych oraz obszarów o ograniczonej zabudowie. Dla tych pierwszych umożliwia się uzupełnianie zabudowy, zaś dla tych drugich Kodeks enumeratywnie wymienia możliwe inwestycje, przy czym katalog ten jest istotnie ograniczony, zwłaszcza w zakresie nowej zabudowy. Tak ukształtowany system planowania powinien doprowadzić - stwierdził w konkluzji prof. Niewiadomski - do racjonalizacji gospodarowania przestrzenią w gminie. W dyskusji nad zaprezentowanym materiałem rozpoczęto od oceny rozwiązań legislacyjnych określających charakter prawny studium. Zauważono, że wprowadzenie w studium ustaleń w zakresie trzech obszarów gminy spowoduje konieczność zmiany każdej z uchwał, zaproponowano zatem ponowną dyskusję nad umieszczeniem tych rozstrzygnięć w osobnej uchwale. W kontekście ustaleń powszechnie obowiązujących studium zaproponowano również, aby w tekście aktu 2

3 prawnego nie określać charakteru studium wprost, co pozostanie zadaniem doktryny. Tekst powinien jednak wskazywać na obowiązek publikacji. Z drugiej strony zauważono jednak, że brak regulacji wprost w tym zakresie spowoduje w początkowym okresie niepewność inwestorów i przyczyni się do utrudnienia procesu inwestowania. Pod rozwagę poddano również argument stanowiący, że zadeklarowanie charakteru prawnego studium ma walor wyłącznie informacyjny. Zwrócono również uwagę na konieczność uzupełnienia materiału o kwestie związane z opracowaniem ekofizjograficznym, które były w tezach Kodeksu, jednak nie zostały przeniesione do projektu. Członkowie Komisji dyskutowali również na temat projektowanych regulacji w zakresie oceny aktualności aktów planistycznych. Wskazano na istnienie obowiązku monitorowania tych aktów, wynikającego z prawa europejskiego. Podnoszono, że monitoring w przypadku planów miejscowych powinien obejmować również realizację ustaleń prognozy finansowej. Kwestionowano jednocześnie zaproponowane rozwiązanie, zgodnie z którym ocena aktualności odbywa się raz na dwa lata - jest to w ocenie części członków Komisji rozwiązanie zbyt rygorystyczne. Dyskutując nad katalogiem przypadków, gdy obowiązkowe jest uchwalenie planu miejscowego wskazano, że nie jest zasadne zamieszczanie w nim wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W przypadku utrzymania tego rozwiązania powinno się raczej odnieść do powierzchni zabudowy, co pozwoli objąć przepisem wszystkie duże obiekty, które wymagają dostosowania otoczenia (np. systemu komunikacyjnego). Zwrócono również uwagę na brak celów publicznych w tym katalogu. Zauważono także potrzebę sformułowania dwóch katalogów - obowiązku planistycznego oraz obiektów, które mogą być realizowane wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego. Zaproponowano także wyznaczenie w studium obszarów, na których lokalizowane będą obiekty kształtujące strukturę funkcjonalną gminy i krajobraz. Analizując regulacje dotyczące uzgodnień projektów aktów planistycznych wskazano na problematykę zmiany stanowiska organu uzgadniającego - podnosząc, że nie powinno być to dopuszczalne. Rozważano również, czy właściwą formą wypowiedzi organu uzgadniającego jest postanowienie. Dyskutując nad przepisami regulującymi nadzór nad działalnością planistyczną gminy zaproponowano, by nadzór w zakresie finansowych skutków uchwalania i realizacji aktów planistycznych sprawowały regionalne izby obrachunkowe, jako organy wyspecjalizowane w finansach publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Pozwoli to na zapewnienie temu nadzorowi skuteczności, której brak obecnie wojewodom. Zauważono jednak, że kontrola prognozy finansowej może przybierać znamiona kontroli celowościowej, niedopuszczalnej w nadzorze nad działalnością gminy, który co do zasady ma charakter nadzoru pod kątem legalności. Wskazano na przypadki, gdy prognozy finansowe do planów miejscowych okazywały się wielokrotnie niedoszacowane. Z drugiej jednak strony przy szerokim obowiązku planistycznym może się okazać, że gmina nie posiadając środków wystarczających na pokrycie skutków finansowych uchwały w sprawie planu miejscowego, wciąż jest obowiązana tę uchwałę procedować. Zwrócono również uwagę na możliwą niekonstytucyjność przepisu mówiącego o możliwości wniesienia skargi na akt planistyczny do sądu administracyjnego również przez organizację ekologiczną - pomija się bowiem organizacje społeczne zajmujące się innymi zagadnieniami. Zauważono jednocześnie, że planowanie przestrzenne w istotny sposób wpływa na środowisko, zaś organizacje ekologiczne występują w interesie publicznym, ponadto zobowiązania w tym zakresie zawiera Konwencja z Aarhus. Wskazano również na konieczność szerszego sformułowania upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia w przedmiocie standardów urbanistycznym, w szczególności w zakresie dostępu 3

4 terenu do drogi publicznej. Zakres tego standardu powinien być szerszy, obejmować nie tylko drogi publiczne, ale także wewnętrzne. Możliwe jest dopuszczenie zapewnienia obsługi komunikacyjnej nieruchomości z drogi wewnętrznej, ale zgodnej ze standardem. Wskazywano jednocześnie na restrykcyjne przepisy uzależniające możliwość realizacji inwestycji od bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, obowiązujące na terenach pozbawionych planu miejscowego. W dyskusji nad miejscowymi przepisami urbanistycznymi wskazano, że w prostym ujęciu są one substytutem planu miejscowego (uproszczonym planem), jednak przy zachowaniu istotnych różnic. Charakter prawny miejscowych przepisów urbanistycznych jest bowiem inny, gdyż nie decydują o przeznaczeniu terenu, ustalają za to warunki zabudowy i zagospodarowania w odniesieniu do zabudowy istniejącej na obszarze zabudowanym. Brak określenia przeznaczenia terenu oznacza również, że przepisy te nie wywołują skutków finansowych jak plan miejscowy. Doświadczenia związane z planem ogólnym i planami szczegółowymi kojarzą się z istnieniem konkurencji między tymi planami, stąd wskazanie, że na określonym terenie tylko jeden akt prawa powszechnie obowiązującego wyznacza sytuację prawnoplanistyczną działki. Wskazano, że miejscowe przepisy urbanistyczne będą służyć gminom, których kształt urbanistyczny jest w zdecydowanej mierze określony, wymagane jest zaś ustalenie warunków uzupełniania istniejącej tkanki. Podnoszono również, że miejscowe przepisy urbanistyczne powinny być ukształtowane w taki sposób, aby mogły dotyczyć wyłącznie jednej kwestii np. zasad umieszczania nośników reklamowych. Powinna być również możliwość uchwalenia tych przepisów dla obszaru całej gminy. Zauważono również, że tryb uchwalania miejscowych przepisów urbanistycznych należy dostosować do ich charakteru. Dopóki bowiem zachowają one charakter norm abstrakcyjnych, nie muszą podlegać obowiązkowej procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W dyskusji nad Działem IV zwrócono uwagę na - zdaniem niektórych członków Komisji - zbyt szerokie dopuszczenie możliwości zabudowy mieszkaniowej na terenach rolnych, w tym na przepis uzależniający możliwość realizacji inwestycji od posiadania statusu rolnika, wynikającego z przepisów odrębnych. Rozważano, czy nie rozszerzyć zakazu zabudowy wyłączając możliwość rozbudowy istniejącego siedliska. Członkowie Komisji zwrócili uwagę na problematykę udziału planisty przestrzennego w wydawaniu przyrzeczenia inwestycyjnego - w przypadku bowiem, gdy inwestor nie zdecyduje się wystąpić o przyrzeczenie inwestycyjne, o materii rozstrzyganej w tym przyrzeczeniu zadecyduje organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie związany obowiązkiem zaprojektowania decyzji przez planistę przestrzennego. Zasadne jest zatem pytanie o obowiązek sporządzania przyrzeczenia inwestycyjnego przez planistę przestrzennego. Zwrócono również uwagę, że w przypadku przyrzeczenie inwestycyjnego zasadne jest wprowadzenie mechanizmów negocjacyjnych, zaś w tej sytuacji organ powinien być uprawniony do żądania dodatkowych informacji na temat przedsięwzięcia od inwestora. Wniosek o przyrzeczenie inwestycyjne powinien także w każdym przypadku zawierać dane wystarczające do oceny, czy wymagane jest przeprowadzenie postępowania środowiskowego. Ponadto w dyskusji zgłoszono szereg uwag o charakterze redakcyjnym i porządkowym. Komisja podjęła następujące ustalenia: 1. Przyjęto zaprezentowany materiał do dalszych prac, z uwzględnieniem poprawek wynikających z dyskusji w toku posiedzenia. 2. Zapisy stanowiące o charakterze prawnym studium oraz jego ustaleń w zakresie podziału gminy na trzy strefy pozostaną w tekście. 4

5 3. Zawartość studium zostanie przedstawiona z podziałem na materię, którą się w studium uwzględnia oraz ustala. Studium uwzględniać będzie również obszary funkcjonalne. 4. Przepisy dotyczące oceny aktualności aktów planistycznych nie będą znajdować się w osobnym rozdziale 7., zostaną wcielone do rozdziału 6. Ocena aktualności nastąpi raz na cztery lata, nie zaś dwa lata, jak zaproponowano w projekcie. Ocena aktualności powinna również zawierać informacje dotyczące skutków finansowych. 5. Po dokonaniu przez organ uzgodnienia projektu aktu planistycznego, nie będzie możliwa zmiana zajętego stanowiska. Jednocześnie zaskarżeniu podlegać będzie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, nie zaś wyłącznie odmowa uzgodnienia. 6. Z listy obiektów, których realizacja możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skreśla się wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. 7. Zawartość planu miejscowego zostanie podzielona na treści obligatoryjne i fakultatywne. 8. Upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego standardy urbanistyczne zostanie przeredagowane. 9. Skreśla się przepis art. 58 ust. 2, dotyczący zaskarżenia aktu planistycznego do sądu administracyjnego, w brzmieniu: "Skargę może też wnieść organizacja ekologiczna, powołując się na cele statutowe dotyczące ochrony ładu przestrzennego.". 10. Na obszarach o ograniczonej zabudowie o funkcji rolnej w oparciu o krajowy porządek planistyczny nie powinna być dopuszczona budowa nowego budynku mieszkalnego. 11. Przepis art. 87 projektu zyska brzmienie: "Do ustalenia warunków zabudowy terenu znajdującego się na obszarach o ograniczonej zabudowie, na których nie obowiązuje plan miejscowy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy na obszarach zabudowanych.". Na tym posiedzenie zakończono. Sporządził: Michał Leszczyński 5