Podejmowane w ostatnich latach w wielu państwach działania

Transkrypt

1 Sławomir Heller, HELLER Ingenieurgesellschaft mbh, Niemcy Asset Management W artykule omówiono zagadnienie związane z działaniami zmierzającymi do usprawnienia metod zarządzania infrastrukturą drogową. Opisano istotę kluczowych wskaźników efektywności oraz narzędzia do ich wizualizacji. Podejmowane w ostatnich latach w wielu państwach działania zmierzające do usprawnienia metod zarządzania infrastrukturą tak, aby były one adekwatne do skali wyzwań, przed jakimi stoją jej właściciele i zarządcy, doprowadziły do powstania nowej dyscypliny Asset Management, czyli kompleksowego zarządzania zasobami [1]. Stosowanie systemowego i całościowego podejścia do zarządzania infrastrukturą drogową wynika z jednej strony z konieczności racjonalnego gospodarowania powierzonymi środkami budżetowymi, z drugiej strony z coraz większej złożoności podejmowanych decyzji. Są to problemy, którym w znikomym stopniu można stawić czoła jedynie poprzez postęp techniczny oraz doskonalenie narzędzi inżynierskich. Coraz częściej nadzieje pokładane są zatem w metodach nowoczesnego zarządzania infrastrukturą, a wśród nich właśnie w Asset Management. Specyfika Asset Management polega nie tylko na konieczności uwzględnienia uwarunkowań i specyfiki organizacji przy adaptacji metod i narzędzi decyzyjnych, lecz także na przestrzeganiu określonych zasad. Do zasad tych należą między innymi: rozpoznanie i uwzględnienie wszystkich interesariuszy (zewnętrznych i wewnętrznych) oraz identyfikacja hierarchii celów, optymalizacja decyzji przy uwzględnieniu kosztów i korzyści w całym cyklu życia (Life Cycle), analiza ryzyka, permanentne doskonalenie wszystkich istotnych procesów, stosowanie wskaźników efektywności (Performance Indicators). Spójny system wskaźników efektywności, a szczególnie kluczowych wskaźników efektywności, to wizytówka dobrego systemu zarządzania. Ma on szczególne znaczenie w organizacjach, którym powierzono majątek publiczny dużej wartości. Natomiast niespójny lub niestabilny w dłuższym okresie system kluczowych wskaźników efektywności lub, co gorsza, brak takich wskaźników, świadczy o niedojrzałości systemu zarządzania oraz o braku jednoznacznych i wymiernych celów strategicznych i operacyjnych. Istota kluczowych We wszystkich procesach decyzyjnych niezbędna jest kwantyfikacja istotnych zjawisk i procesów, tzn. wyrażania ich w postaci wielkości lub wartości. Jest to warunek konieczny obiektywizacji i optymalizacji decyzji. Wszelkim decyzjom powinny towarzyszyć zawsze parametry i wskaźniki. Rys. 1. Analogia cebulowa ilustrująca hierarchię wskaźników dla celów zarządzania [2] Jednak nie każdy wskaźnik ma równie duże znaczenie dla zarządzania organizacją i pozwala ocenić jej kondycję, stan jej własnego oraz powierzonego majątku (Asset), a także planowane, względnie zrealizowane, cele. Tzw. analogia cebulowa (indicators onion analogy) pokazuje i ilustruje istotę trzech zasadniczych typów wskaźników stosowanych w zarządzaniu (rys. 1): Kluczowe wskaźniki wynikowe (Key Results Indicators KRI). Wskaźniki efektywności (Performance Indicators PI). Kluczowe wskaźniki efektywności (Key Performance Indicators KPI). Kluczowe wskaźniki wynikowe są z reguły rezultatem agregacji danych pomiarowych, np. wyników diagnostyki stanu, natężenia ruchu, a także niektórych danych ekonomicznych, jak np. nakłady na utrzymanie dróg. Są to najczęściej uniwersalne, stosowane powszechnie wskaźniki statystyczne, a ich wyznaczanie nie wymaga znajomości specyfiki danej organizacji. Wskaźniki efektywności opisują natomiast w sposób kompleksowy stan własnych lub powierzonych zasobów organizacji w kontekście celów, które mają być realizowane. Przykładem wskaźnika efektywności jest wskaźnik natychmiastowych potrzeb remontowych. Uwzględnia on bowiem nie tylko zidentyfikowany stan nawierzchni (wskaźnik wynikowy), lecz także wymagane standardy utrzymania, które mogą być różne dla różnych zarządców. Niektóre wskaźniki efektywności mogą być wynikiem złożonych operacji analitycznych. Na przykład w celu określenia potencjału użytkowego sieci drogowej (wskaźnik efektywności), czyli liczby osi obliczeniowych, jakie może przenieść nawierzchnia drogowa 72

2 w obrębie całej sieci do czasu pełnej utraty nośności, konieczne jest dysponowanie nie tylko danymi sieciowymi, lecz także modelem degradacji nawierzchni. Wskaźniki efektywności mogą być wykorzystywane w planowaniu i sterowaniu procesami decyzyjnymi. Szczególne znaczenie mają kluczowe wskaźniki efektywności (angielskim odpowiednikiem określenia kluczowy wskaźnik efektywności jest Key Performance Indicator. W owej literaturze fachowej, także i w Polsce, wykorzystuje się powszechnie także ten angielski termin, a w szczególności jego skrót: KPI, a w liczbie mnogiej KPIs). Są one stosowane jako finansowe i niefinansowe miary stopnia realizacji najważniejszych celów organizacji. Ze względów pragmatycznych zaleca się, aby ich liczba była ograniczona do maksimum kilkunastu. Kluczowe wskaźniki efektywności mogą być stosunkowo proste i wyrażać np. procentowy udział projektów budowlanych, zrealizowanych w ramach zakładanych budżetów lub reżimów czasowych, ale także bardziej złożone i opisywać kompleksowy wskaźnik bezpieczeństwa w obrębie danej sieci drogowej. W niektórych przypadkach nawet wskaźniki wynikowe mogą uzyskać rangę kluczowego wskaźnika efektywności. KPIs wyrażają stopień realizacji założonych celów organizacji, a zatem warunkiem koniecznym do ich opracowania jest zdefiniowanie jednoznacznych i mierzalnych celów strategicznych. KPIs są oczywiście różne dla poszczególnych organizacji i zależą od ich wielkości, ich specyficznych cech oraz od wyznaczonej strategii rozwoju. Niezależnie od podstawowego celu, jakim jest wspieranie kadry menadżerskiej w osiąganiu przez firmę założonych celów operacyjnych i strategicznych, KPIs mają także znaczenie w budowania kultury organizacyjnej ukierunkowanej na wyniki (Outcome-oriented Management). Stanowią one bowiem dla pracowników źródło obiektywnej informacji zwrotnej o wynikach wykonywanej przez nich pracy, o jej kosztach oraz jakości. Key Performance Indicators jako dyscyplina wiedzy Można zaryzykować stwierdzenie, że nowa dyscyplina, którą jest Asset Management, jest napędzana właśnie wskaźnikami efektywności. Są one podstawą zarówno Strategicznego Planu Zarządzania Zasobami (Strategic Asset Management Plan SAMP), jak również planów operacyjnych, opracowywanych zgodnie z zasadami Asset Management. Asset Management, jako stosunkowo młoda dyscyplina, znalazła cenne wsparcie w innej, niewiele starszej, jaką jest właśnie Key Performance Indicators. KPIs to bowiem nie tylko system wskaźników, lecz i dyscyplina wiedzy ze spójną metodyką, licznymi pozycjami monograficznymi (np. [2] [3]), specjalistycznymi konferencjami oraz działającymi globalnie instytutami, jak choćby The KPI Institute. Na regularnie aktualizowanym portalu internetowym prezentowane są setki przykładów kluczowych wskaźników efektywności dla praktycznych zastosowań w wielu branżach. Także i branża drogowa była od samego początku otwarta na KPIs, a szczególnie na wykorzystanie ich w Asset Management. Jedną z pierwszych publikacji na tym polu było opracowane w roku 2001 przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju OECD raportu Performance Indicators for the Road Sector. Summary of the Fields Tests, w którym dokonano przeglądu owych dokonań na tym polu [4]. Światowa Organizacja Drogownictwa PIARC opublikowała w roku 2004 raport A Conceptual Performance Indicator Framework for the Road Sector [5], a w następnych latach szereg dalszych publikacji, w tym High Level Management Indicators [6]. Na uwagę zasługuje także obszerne omówienie zastosowań KPI w drogownictwie w kolejnym opracowaniu OECD Performance Measurement in the Road Sector: A Cross-Country Review of Experience [7]. Wskaźniki efektywności w drogownictwie, np. procentowy wskaźnik natychmiastowych potrzeb remontowych, odnoszą się najczęściej do regionu lub do jednostki terenowej, np. do oddziału wojewódzkiego GDDKiA, oraz do określonego przedziału czasu, np. do roku kalendarzowego. Dla takich wskaźników stosuje się określenie wskaźniki status quo [8]. Z uwagi na to, że często celem strategicznym jest uzyskanie założonej zmiany wartości określonego wskaźnika, np. redukcji wskaźnika ciężkości wypadków, czyli liczby zabitych na 100 wypadków, są konstruowane wskaźniki dynamiczne, opisujące skalę pożądanej lub zaistniałej zmiany. W końcu trzecią grupą wskaźników wykorzystywanych w zarządzaniu infrastrukturą drogową są wskaźniki dysproporcji (Disparity Indicators). Pozwalają one opisać stopień zróżnicowania wskaźników w poszczególnych jednostkach, np. w oddziałach GDDKiA. Jako miarę dysproporcji przyjmuje się często wykorzystywany w naukach społecznych oraz w geografii gospodarczej wskaźnik Giniego. Wskaźnik Giniego przyjmuje teoretycznie wartości od 0 (równomierne rozłożenie zdarzenia na wszystkie jednostki) do 1 (maksymalna możliwa dysproporcja, tzn. np. wszystkie zdarzenia są skoncentrowane w jednej jednostce) [8]. Jak wynika z rys. 2, pokazującego zależności pomiędzy tymi trzema podstawowymi typami wskaźników efektywności, wskaźniki dynamiczne i dysproporcji są wyznaczane bezpośrednio ze wskaźników status quo. Dla pewnych celów istotne może być rozpoznanie dysproporcji dynamiki lub dynamiki dysproporcji. Aby zilustrować ten ostatni przypadek, posłużmy się wskaźnikiem ciężkości wypadków. Na rys. 3 pokazano dysproporcje wskaźnika ciężkości wypadków pomiędzy poszczególnymi województwami w latach poprzez przyporządkowanie każdego do jednego z czterech kwartyli. Dla każdego roku obliczono ponadto wartość wskaźnika Giniego dla Polski. Z rysunku widać, że jakkolwiek wskaźnik ciężkości wypadków maleje (trend pozytywny), to dysproporcje w skali kraju rosną (trend negatywny) [9]. KPIs dokumentują w syntetyczny sposób wyniki działalności zarządcy infrastruktury drogowej. W szeregu państw, takich jak: Australia, Nowa Zelandia, Wielka Brytania, prowadzone były w ostatnich kilkunastu latach intensywne prace na rzecz włączenia użytkowników dróg, zarówno prywatnych, jak i zinstytucjonalizowanych, a także szerokiej opinii publicznej, do aktywnej konsultacji istotnych decyzji. Mając na uwadze wspólny interes, 73

3 Rys. 2. Trzy podstawowe typy wskaźników efektywności [8] jakim jest jak najlepsze przystosowanie sieci drogowej do oczekiwań użytkowników oraz jej otoczenia, wypracowano szereg nowatorskich metod badania opinii publicznej w odniesieniu do potrzeb komunikacyjnych użytkowników oraz ich oceny oferty infrastrukturalnej. Takie upodmiotowienie obywateli poprzez ich aktywne włączenie do procesu konsultacji oraz opiniowania zrealizowanych i planowanych rozwiązań sprzyja także podnoszeniu świadomości obywatelskiej. Jednym z działań w tym kierunku jest regularne informowanie opinii publicznej o wynikach działalności administracji drogowej. Dokonuje się tego, korzystając właśnie z kluczowych wskaźników efektywności KPIs. Duża część z tych wskaźników pochodzi właśnie z badań ankietowych. Poniżej zestawiono kilka wybranych KPI, wykorzystywanych przez Mainroads, agencję drogową administrującą km dróg w stanie Australii Zachodniej: Stopień satysfakcji badanej społeczności (% Community Satisfaction) ze stanu bezpieczeństwa ruchu. Roczny Kluczowy Wskaźnik Bezpieczeństwa (Annual Key Performance Indicator for Road Safety AKPIRS). Udział sieci drogowej dopuszczającej ruch ciężki, określany oddzielnie dla pojazdów: ciężarowych z przyczepą 27,5 m, podwójnych pociągów drogowych 27,5 m, podwójnych pociągów drogowych 36,5 m, potrójnych pociągów drogowych 53,5 m. Wskaźnik komfortu jazdy (Smooth Travel Exposure), określający procentowy udział ruchu na drogach ze wskaźnikiem równości podłużnej IRI mieszczącym się w dopuszczalnych granicach. Stopień satysfakcji społeczności ze stanu tras rowerowych i chodników [%]. Procent kontraktów budowlanych zrealizowanych w planowanym czasie. Procent kontraktów budowlanych zrealizowanych w planowanych kosztach. Podręcznik [11] zawiera szczegółowe wytyczne obliczania każdego z ogólnej liczby 18 kluczowych wskaźników efektywności oraz podaje ich wartości pożądane. Poszczególne KPIs są obliczane zgodnie ze metodyką, która pozostaje niezmienna w okresie wielu lat, co pozwala na analizę trendów oraz wyznaczanie wskaźników dynamicznych. Publikowany każdego roku raport zawiera wartości liczbowe wszystkich wskaźników KPI oraz odpowiadające im wartości po- żądane. Daje to możliwość szybkiego rozpoznania stopnia realizacji celów w odniesieniu do poszczególnych KPI. Na rys. 4 pokazano wyniki uzyskane w latach dla powyższych KPI. W procesie zarządzania infrastrukturą drogową (Asset Management) można wyróżnić trzy hierarchie podmiotów: właściciel, zarządca oraz dostarczyciel usług i produktów (Service Provider). Na rys. 5 pokazano, w dużym uproszczeniu, zależności pomiędzy tymi poziomami podmiotów. KPIs są wykorzystywane jako istotny element formułowania celów na poziomie strategicznym poprzez właściciela infrastruktury wobec zarządcy oraz na poziomie operacyjnym poprzez zarządcę wobec realizatora zadań. Szczególną rolę odgrywają KPIs na poziomie strategicznym, gdyż dają one właścicielowi infrastruktury, reprezentowanemu przez ministerstwo resortowe względnie przez urząd marszałkowski, możliwość formułowania wobec zarządcy infrastruktury (np. GDDKiA lub ZDW) strategicznych celów w taki sposób, aby były one zbieżne z przyjętą strategią rozwoju kraju lub samorządu oraz harmonizowały z zamierzeniami przedstawionymi społeczności w kampanii wyborczej. Cele te, ujęte w wartości pożądane odpowiednich wskaźników KPI, są elementem nieformalnego kontraktu pomiędzy właścicielem a zarządcą infrastruktury oraz silnie powiązane z wielkością środków przekazywanych przez właściciela do dyspozycji zarządcy. Zarządzanie strategiczne, bazujące na kluczowych wskaźnikach efektywności, pozwala na jednoznaczną i obiektywną ocenę realizacji podstawowych celów stawianych zarządcy przez właściciela infrastruktury. W przypadku prawidłowo sformułowanych wskaźników zapewnia to także jednoznaczność w formułowaniu oczekiwań właściciela wobec zarządcy oraz wpływa pozytywnie na układ relacji pomiędzy nimi, eliminując, lub przynajmniej znacznie ograniczając, nadmierną ingerencję właściciela na etapie realizacji zadań operacyjnych. KPIs są w krajach anglosaskich już od wielu lat wykorzystywane w ramach drogowych projektów partnerstwa publiczno-prywatnego, w tym przede wszystkim w projektach koncesyjnych [12]. KPIs stanowią jeden z formalnych elementów kontraktów PPP. W ostatnich latach coraz większą popularnością cieszy się w Polsce metoda zlecania przez zarządcę (oddział GDDKiA) całorocznego kompleksowego bieżącego letniego i zimowego utrzymania dróg i mostów. Kontrakt pomiędzy zarządcą i wykonawcą, określany potocznie terminem utrzymaj standard, bazuje w całości 74

4 Rys. 3. Dynamika dysproporcji wskaźnika ciężkości wypadków wyrażona poprzez wskaźnik Giniego [9] Rys. 4. Wartości KPI uzyskane przez Mainroad Western Australia dla wybranych wskaźników KPI (na podstawie raportu MWA [10]) na wskaźnikach efektywności. Dla każdego z tych wskaźników są definiowane w Opisie Przedmiotu Zamówienia (OPZ) miary dotrzymania standardu, odpowiadające ich wartościom pożądanym [13]. Jednym z podstawowych zadań wskaźników efektywności, a szczególnie tych kluczowych, jest informowanie właściciela, zarządcy, a także wybranych interesariuszy o kondycji infrastruktury drogowej. Jak już wspomniano, kondycja ta może być postrzegana w kilku wymiarach: w wymiarze statycznym, reprezentowanym przez wskaźniki status quo, w wymiarze dynamicznym oraz jako ilustracja dysproporcji międzyregionalnych. Odbiorcy tych informacji to najczęściej kierowniczy szczebel zarządzania, oczekujący szybkiej, syntetycznej i jednoznacznej informacji, o ile to możliwe, w postaci dynamicznych raportów, pozwalających na interaktywną wizualizację wartości wskaźników równocześnie we wszystkich wymiarach. Na rys. 6 pokazano przykład zastosowania takiego raportu dynamicznego. Nowoczesne zarządzanie infrastrukturą drogową zgodnie z regułami Asset Management nie jest możliwe bez dysponowania stabilnym 75

5 systemem wskaźników efektywności, opisujących podstawowe cele właściciela oraz zarządcy. Opracowanie takiego systemu nie jest zadaniem łatwym. Jakkolwiek literatura fachowa, w tym także obszernie cytowana w niniejszym artykule, dostarcza ogólnych informacji o wymaganiach stawianych KPI oraz podaje najlepsze praktyki w tym zakresie, to jednak wypracowanie stabilnych w długim czasie i korespondujących ze specyfiką danego zarządcy wskaźników efektywności wymaga w pierwszym rzędzie uwzględnienia kontekstu organizacji, co wyklucza bezkrytyczne czerpanie z doświadczeń innych zarządców. Obok zadania polegającego na sformułowaniu wskaźników efektywności tak, aby mogły być wykorzystane dla celów planowania i kontroli, a także zyskały akceptację głównych interesariuszy, konieczne jest wypracowanie metody ustalania dla nich wartości pożądanych, będących często wynikiem pertraktacji pomiędzy właścicielem a zarządcą infrastruktury drogowej. Coraz częściej kluczowe wskaźniki efektywności wychodzą poza wymiar techniczno-ekonomiczny i uwzględniają aspekty społeczne, jak choćby dążenie do zapewnienia zrównoważonych warunków życia i pracy na obszarze danego regionu oraz równowagi ekologicznej [14]. Programy inwestycyjne i remontowe w odniesieniu do infrastruktury drogowej są skutecznymi instrumentami będącymi w rękach władz centralnych oraz samorządowych, pozwalającymi wpływać na realizację tak kompleksowych celów. Piśmiennictwo 1. Heller S.: W drodze do Asset Management. Magazyn Autostrady, nr 7/ Parmenter D.: Key Performance Indicators. Developing, Implementing, and using Winning KPIs. John Wiley & Sons, Inc Peterson E.T.: The Big Book of Key Performance Indicators Organization for Economic Co-operation and Development (OECD): Performance Indicators for the Road Sector. Summary of the Fields Tests. OECD, 2001 Rys. 5. Trzy poziomy podmiotów w Asset Management [5] 5. PIARC Technical Committee on Performance of Road Administrations: A Conceptual Performance Indicator Framework for the Road Sector. PIARC World Road Association, France PIARC Technical Committee on Asset Management: High Level Management Indicators, PIARC, Karlaftis M., Kepaptsoglou K.: Performance Measurement in the Road Sector: A Cross-Country Review of Experience. International Transport Forum, OECD, October Heller S.: Performance Indicators for Describing the Road Infrastructure Asset at Network Level. Results of the Pilot Project for Bavaria. 25 th World Road Congress, Seoul Heller S., Dziubałtowska M., Sobczak P.: Wizualizacja kluczowych wskaźników efektywności infrastruktury transportowej polski na raportach dynamicznych, HELLER Ingenieurgesellschaft mbh, Darmstadt 2017 (praca niepublikowana). 10. Mainroads Western Australia: Annual Report Mainroads Western Australia: Key Performance Indicators Manual. August Garvin M. at al.: Key Performance Indicators in Public-Private Partnerships. Federal Highway Administration U.S. Department of Transportation, Zespół pod redakcją Karola Markowskiego: OPZ całoroczne kompleksowe utrzymanie dróg krajowych administrowanych przez GDDKiA oddział w Gdańsku. Gdańsk Degelmann R., Heller S.: Kennzahlen zur systematischen Beschreibung und Weiterentwicklung der Straßeninfrastruktur im Freistaat Bayern, Straßenverkehrstechnik, Rys. 6. Kompleksowa wizualizacja wskaźników efektywności [9] 76