Stan prawny 1 stycznia 2018 r. Recenzenci Dr hab. Piotr Dobosz, prof. UJ Dr hab. Katarzyna Zalasińska. Redaktor Wydawnictwa Joanna Kamień

Transkrypt

1

2

3

4

5 Stan prawny 1 stycznia 2018 r. Recenzenci Dr hab. Piotr Dobosz, prof. UJ Dr hab. Katarzyna Zalasińska Redaktor Wydawnictwa Joanna Kamień Projekt okładki i stron tytułowych Karolina Zarychta Zdjęcie na okładce Przemysław Rybiński Skład i łamanie Michał Janczewski Publikacja sfinansowana z działalności statutowej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego Copyright by Uniwersytet Gdański Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ISBN Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ul. Armii Krajowej 119/121, Sopot tel./fax , tel wydawnictwo@ug.edu.pl Księgarnia internetowa:

6 Spis treści Wykaz skrótów Wprowadzenie Rozdział 1. Zabytek jako dobro wspólne Założenia wstępne istota ochrony dziedzictwa naturalnego i dziedzictwa kultury Wartość zabytków jako cecha konstytutywna Dobro kultury a zabytek Dobro wspólne Podsumowanie Rozdział 2. Ochrona zabytków w świetle sporu liberalizmu z komunitaryzmem Jednostka a wspólnota liberalizm versus komunitaryzm Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami Prawo własności zabytku i istota ingerencji w spektrum uprawnień właścicielskich Podsumowanie Rozdział 3. Formy ochrony zabytków i ich wpływ na prawa i wolności dysponenta zabytku Wpis zabytku do rejestru zabytków Wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa Uznanie zabytku za pomnik historii Utworzenie parku kulturowego Ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach lokalizacyjnych Krajowy rejestr utraconych dóbr kultury oraz krajowy wykaz zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem Ewidencja zabytków

7 6 Spis treści 3.8. Udostępnienie zabytku w celu przeprowadzenia badań Obowiązki związane z odkryciem przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest on zabytkiem oraz obowiązki znalazcy przedmiotu mającego cechy zabytku archeologicznego Nadzór konserwatorski oraz środki nadzoru Regulacje związane z wywozem zabytków za granicę Przepisy typizujące przestępstwa oraz wykroczenia przeciwko zabytkom jako formy ochrony zabytków Administracyjne kary pieniężne Ochrona zabytków na zasadach ogólnych kodeksu cywilnego i ograniczenie zasady swobody umów wyrażonej w art. 353¹ k.c., jeżeli przedmiotem umowy jest zabytek wpisany do rejestru Zabytek jako przedmiot egzekucji Dotacje celowe na prace prowadzone przy zabytkach oraz ulgi podatkowe Podsumowanie Rozdział 4. Zakres dyskrecjonalnej władzy konserwatorskiej Formalne i materialne podstawy decyzji konserwatora zabytków Dyskrecjonalność niedookreślony zakres luzu decyzyjnego i kwestia uznania administracyjnego Teoria konserwatorska jako materialnoprawna podstawa decyzji administracyjnej W poszukiwaniu jednolitości decyzji administracyjnych Podsumowanie Zakończenie Źródła prawa Prawo krajowe Prawo europejskie Prawo międzynarodowe Dokumenty doktrynalne Orzecznictwo Literatura

8 Wykaz skrótów dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/60/UE k.c. k.k. konstytucja kwietniowa dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/60/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 (Dz. Urz. UE L 159 z , s. 1 oraz Dz. Urz. UE L 147 z , s. 24) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459, ze zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2204, ze zm.) Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) konwencja haska z 1954 r. Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokół o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisane w Hadze dnia 14 maja 1954 r. (Dz. U. z 1957 r. Nr 46, poz. 212)

9 8 Wykaz skrótów Konwencja UNESCO z 1972 r. k.p.a. k.p.c. p.o.ś. pr. bud. pr. wod. specustawa drogowa u.f.p. u.g.n. Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz. U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 155) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, ze zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, ze zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121) u.o.z.o.z. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, ze zm.) u.p.e.a. ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, ze zm.) u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) u.r.n.d.k. u.t.k. ustawa z dnia 25 maja 2017 r. o restytucji narodowych dóbr kultury (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1086) ustawa z dnia z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2117, ze zm.)

10 Wykaz skrótów 9 Inne NSA SA SN TK UNESCO WSA Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Apelacyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury) Wojewódzki Sąd Administracyjny

11

12 Wprowadzenie Człowiek funkcjonuje w przenikających się światach natury i kultury. Te dwie kluczowe przestrzenie umożliwiają jego egzystencję. Tak samo ważne jak dziedzictwo natury jest dziedzictwo kultury, składające się z dzieł rąk ludzkich i będące świadectwem minionych pokoleń. Istota ochrony środowiska wydaje się oczywista, ponieważ pozostaje ono w ciągłej interakcji z człowiekiem i dostarcza mu niezbędnych zasobów do zaspokojenia jego podstawowych potrzeb. Jednak to właśnie dziedzictwo kultury 1, które stanowi niekończące się źródło informacji o czasach minionych, umożliwia nam świadome życie. Trudno wyobrazić sobie świat bez całokształtu materialnego i duchowego dorobku ludzkości. Dzięki przekazowi, jaki zawierają w sobie zachowane do dziś zabytki czy to w postaci budynków, czy poszczególnych cennych ruchomości możemy się jako społeczeństwo kształtować, rozwijać i doskonalić. Należy wskazać, że zarówno prawo ochrony środowiska, jak i prawo ochrony dziedzictwa kultury pretendują dziś do uznania ich za odrębne gałęzie prawa 2. 1 W polskiej literaturze termin cultural heritage jest tłumaczony różnie, jako: dziedzictwo kultury, dziedzictwo kulturowe, dziedzictwo kulturalne i nie ma między tymi pojęciami zasadniczych różnic. W moim przekonaniu najwłaściwszy i najczęściej stosowany w naukach prawnych jest termin dziedzictwo kultury i dlatego w pracy, co do zasady, będę posługiwać się tym pojęciem. Wyjątkowo, w sytuacji, gdy będę się odwoływać bezpośrednio do aktów normatywnych, dokumentów czy cytatów z literatury, w których przyjęto inne synonimiczne pojęcia, będę stosować je wiernie za źródłem, do którego w danym momencie będę się odwoływać. Podobne stanowisko zob. m.in. K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s oraz przyp. 100 (dalej: Prawo ochrony dziedzictwa ); A. Jagielska-Burduk, Nowy wizerunek dziedzictwa między ochroną a zarządzaniem (w:) A. Jagielska-Burduk (red.), W. Szafrański, Ł. Gaweł, Mechanizmy prawne zarządzania dziedzictwem kultury, Gdańsk Warszawa 2016, s. 44, przyp J. Cichanowicz-McLean, Kształtowanie się prawa ochrony środowiska jako wzór dla prawa ochrony dziedzictwa kultury (w:) Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa Gdańsk

13 12 Wprowadzenie Konieczność ochrony zabytków skutkuje ograniczeniami w prawie własności. Konstytucyjnym obowiązkiem państwa jest umożliwienie społeczeństwu korzystania z dóbr kultury, a więc także wchodzących w zakres tego pojęcia zabytków, jako dobra wspólnego. Natomiast sama idea dobra wspólnego to jedna z najtrudniejszych kategorii pojęciowych, szczególnie na gruncie nauk prawnych. Dobro wspólne stanowi podstawę oraz uzasadnienie w sferze ograniczeń prawa własności, a jako takie przeciwstawiane jest prawom i wolnościom poszczególnych jednostek. Pojęcie dobra wspólnego pojawia się już w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Pojęcie własności stanowi natomiast trzon prawa cywilnego, w ramach którego określa się ją jako naczelne prawo rzeczowe, które daje najpełniejsze władztwo nad rzeczą. Własność podlega jednak różnym ograniczeniom, co sygnalizowane jest już w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459, ze zm.), zawierającym jej definicję. Poszukując materialnego uzasadnienia ograniczenia prawa własności z uwagi na ochronę zabytków, należy wskazać na ostatni zwrot pierwszego zdania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy są konieczne dla ochrony wolności i praw innych osób. Ponadto stosownie do wyżej przywołanego przepisu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być wprowadzane tylko na mocy aktu o randze ustawy. Tymczasem wydawane przez organy ochrony zabytków rozstrzygnięcia z zakresu prawa ochrony zabytków, które w istotny sposób ingerują w prawo własności, mają swoje merytoryczne uzasadnienie poza systemem prawa. Temat własności zabytków był już poruszany w literaturze przedmiotu. Monika Drela dokonała dogłębnej analizy zabytku jako przedmiotu własności w książce pt. Własność zabytku, Alicja Jagielska-Burduk szczegółowo opisała ograniczenia prawa własności zabytku ruchomego w książce pt. Zabytek ruchomy, Kamil Zeidler zajmował się tematem restytucji zabytków w książce pt. Restytucja dóbr kultury ze stanowiska filozofii prawa 3. W niniejszej pracy, przy wykorzystaniu literatury przedmiotu oraz szczegółowej analizy ograniczeń własności zabytku, 2014; s ; K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury jako nowa gałąź prawa (w:) Prawo ochrony zabytków, s Zob. szerzej: M. Drela, Własność zabytków, Warszawa 2006; A. Jagielska-Burduk, Zabytek ruchomy, Warszawa 2011; K. Zeidler, Restytucja dóbr kultury ze stanowiska filozofii prawa. O trudnych przypadkach na granicy kultury i prawa, Warszawa 2011.

14 Wprowadzenie 13 poszukuje się materialnych podstaw tych ograniczeń, zestawiając prawo własności z władzą przyznaną organom ochrony zabytków. Aby omówić spektrum uprawnień konserwatorskich, należało najpierw dokonać dogłębnej interpretacji oraz wykładni prawa w zakresie takich pojęć, jak: zabytek dobro kultury oraz dobro wspólne własność. Ponieważ jednak takie pojęcia, jak dobro wspólne czy też własność w sposób nierozerwalny łączą się z określoną doktryną polityczną, omówiono także ideologię liberalizmu. W książce wymieniono ponadto instytucje związane z prawem ochrony zabytków, dokonano ich analizy oraz oceny w kontekście ograniczeń właścicielskich, ale również w przypadku ich występowania uprawnień właścicielskich. Badanie poszczególnych przepisów związanych z prawem ochrony zabytków miało na celu ukazanie wielości rozwiązań prawnych, które mogą służyć ich ochronie oraz opisanie środków prawnych, jakimi dysponują organy ochrony zabytków, co umożliwiło zestawienie prawa własności zabytków z dyskrecjonalną władzą konserwatorską. W niniejszej publikacji poddano szczegółowej analizie następujące kwestie: 1) zabytek jako przedmiot ochrony, 2) zabytek jako dobro wspólne, 3) miejsce zabytków w doktrynie liberalnej, 4) zabytek jako przedmiot prawa własności, 5) formy i sposoby ochrony zabytków, 6) podstawy rozstrzygnięć konserwatorskich i ich uzasadnień, 7) sprzeczność interesów pomiędzy konserwatorami zabytków a dysponentami zabytków oraz 8) możliwości ujednolicenia decyzji administracyjnych wydawanych przez konserwatorów zabytków. Ochrona zabytków stanowi domenę konserwatorów zabytków jako organów tej ochrony, a ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami szczegółowo określa kompetencje konserwatorów zabytków i procedury postępowania w tej materii. Katalog działań podejmowanych przy zabytkach, które wymagają wcześniejszego uzyskania wydawanego w formie decyzji administracyjnej pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, ukazuje, jak daleko idący i szeroki jest obszar jego uprawnień. Jednak najistotniejszy jest fakt, że sama treść decyzji administracyjnych wydawanych przez konserwatorów zabytków pozostaje w dużym stopniu poza regulacją normatywnoprawną, zaliczając się do tzw. uznania administracyjnego. Konserwatorzy chcą dziedzictwo chronić, co jest zrozumiałe i wynika wprost z istoty ich funkcji, jednakże powstaje pytanie o merytoryczne podstawy rozstrzygnięć konserwatorskich. Jest to tym bardziej istotne, że ich działania co do zasady napotykają społeczny opór. Organy ochrony zabytków przy wszelkich działaniach podejmowanych przy obiektach zabytkowych za zadanie stawiają sobie zachowanie zabytkowych wartości. Tymczasem obywatele najczęściej reprezentują inny punkt widzenia, postrzegając je przede wszystkim w kategoriach użytkowych, co

15 14 Wprowadzenie oczywiście dotyczy głównie zabytkowych nieruchomości. Analizy wymaga więc kwestia, czy te, niestety często występujące, sprzeczne stanowiska są możliwe do pogodzenia, a także kto i z czego powinien zrezygnować w imię dobrze pojętego kompromisu, przy stałym założeniu istoty ochrony zabytków i zachowania ich wartości oraz przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeb dysponentów zabytków, dążących do ich modernizacji, adaptacji czy dostosowania do współczesnych standardów technicznych, funkcjonalnych i estetycznych. Celem niniejszej książki jest potwierdzenie, że w przypadku prawa ochrony zabytków mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, które nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego, a jedynym i pozaprawnym uzasadnieniem tych decyzji pozostaje zróżnicowana i niejednorodna teoria konserwatorska. W celu kompleksowego omówienia wszelkich regulacji prawnych, które mogą być stosowane w szeroko pojętej ochronie zabytków, przeprowadzono również szczegółową analizę przepisów, formułując postulaty de lege ferenda w odniesieniu do konkretnych instytucji prawnych, a także zalecono wykorzystanie rozwiązań prawnych, niekoniecznie ściśle związanych z prawem ochrony zabytków, ale ocenianych jako mające potencjał, by skutecznie im służyć. Interdyscyplinarność publikacji polega na połączeniu nauk prawnych i nauk politycznych przy zestawieniu założeń liberalizmu z komunitaryzmem. Książka obejmuje swym zakresem poszczególne gałęzie i dziedziny prawa, jak również wykorzystuje różne sposoby ochrony. Dokonano więc szczegółowej analizy źródeł prawa krajowego oraz prawa międzynarodowego, obejmując tym zakresem również akty określane mianem soft law. Poza analizą obowiązującego ustawodawstwa omówiono także projekty ustaw, w szczególności w odniesieniu do pojęcia dobra wspólnego z art. 1 Konstytucji RP, i dokonano ich oceny. W książce poddano analizie orzecznictwo Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych i powszechnych, a także indywidualne stany faktyczne stanowiące zmarginalizowane w założeniu egzemplifikacje tez pracy. Książka została podzielona na cztery rozdziały. W pierwszym rozdziale omówiono istotę ochrony dziedzictwa kultury w zestawieniu z ochroną dziedzictwa natury, zwrócono uwagę, że dziedzictwo kultury, w szczególności zabytki, stanowi warunek świadomej egzystencji ludzkiej. Opisano wartości reprezentowane przez zabytki oraz rozróżniono równolegle funkcjonujące w prawie krajowym pojęcia: dobra kultury i zabytku. Ponadto dokonano analizy zabytku jako dobra wspólnego, wyznaczającego dopuszczalną granicę ingerencji w stosunki prawne i społeczne. W rozdziale drugim poruszono kwestie ważenia interesów jednostkowych z interesami wspólnoty oraz postawiono pytanie o właściwy kierunek dla libe-

16 Wprowadzenie 15 ralizmu, skupionego wyłącznie na prawach i wolnościach jednostki. Dlatego też zestawiono go z założeniami komunitaryzmu, stojącego na stanowisku, że jednostka stanowi część wspólnoty tworzącej społeczeństwo, które ma obowiązek dbać o przynależne mu dobra wspólne. W rozdziale tym omówiono również kwestie związane z ochroną zabytków i opieką nad zabytkami oraz wskazano na materialne uzasadnienia ograniczenia prawa własności, które mogą być ustanawiane z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Zawarto tu ponadto analizę i ocenę nowej ustawowo skatalogowanej formy ochrony zabytków, jaką jest Lista Skarbów Dziedzictwa. W rozdziale trzecim wymieniono formy i sposoby ochrony zabytków oraz oceniono ich wpływ na prawa i wolności właściciela lub posiadacza zabytku. Rozdział ten dotyczy zarówno skatalogowanych w art. 7 u.o.z.o.z. form ochrony zabytków, jak i innych instytucji prawnych, które mogą służyć szeroko rozumianej ochronie zabytków, dążąc do wykazania, że prawo ochrony zabytków jest gałęzią multidyscyplinarną, a prawna ochrona zabytków powinna być realizowana przy wykorzystaniu różnych narzędzi i metod, jakie dają nam przepisy prawa. Zwieńczeniem pracy jest rozdział czwarty, w którym dokonano analizy formalnych i materialnych podstaw decyzji wydawanych przez konserwatorów zabytków oraz poruszono aspekty dyskrecjonalnej władzy konserwatorów, uznania administracyjnego i luzu decyzyjnego. Omówiono tu teorię konserwatorską jako merytoryczną podstawę rozstrzygnięć z zakresu prawa ochrony zabytków oraz skupiono się na działaniach mogących podnieść jakość rozstrzygnięć konserwatorskich, które, wkraczając w sferę uprawnień właścicielskich, powinny charakteryzować się wyjątkową precyzją i rzetelną argumentacją, tak aby umożliwić ich pełną kontrolę. W książce posłużono się zwrotem dysponent zabytku, przez który należy rozumieć zarówno właściciela zabytku, jak i jego posiadacza. Konieczne jest także zastrzeżenie, że użyty w niniejszej publikacji termin konserwator zabytków odnosi się zarówno do wojewódzkiego konserwatora zabytków, samorządowego (miejskiego lub gminnego) konserwatora zabytków, jak i generalnego konserwatora zabytków, czyli do organów, które sprawują w rzeczywistości władztwo administracyjne. Termin konserwator zabytków używany jest zamiennie z pojęciem organów ochrony zabytków. Należy pamiętać, że prawo ochrony zabytków jako stosunkowo młoda i dynamicznie się rozwijająca gałąź prawa jest przedmiotem szerokiej dyskusji, w ramach której postulowane są coraz to nowsze rozwiązania, a część z tych postulatów znajduje swoje odzwierciedlenie w nowelizacjach. Ostatnie nowelizacje, które uwzględnia niniejsza publikacja, weszły w życie dnia 1 stycznia 2018 r.

17 16 Wprowadzenie Na koniec kilka słów wyjaśnienia w kwestii okładki książki. Czytelnik znajdzie na niej nieprzypadkowe zdjęcie przedstawiające pałac hrabiów Skórzewskich w Lubostroniu, w którym corocznie od 2013 r. odbywają się ogólnopolskie seminaria prawa ochrony zabytków dla młodych naukowców, doktorantów i studentów im. Profesora Jana Pruszyńskiego. Autorka miała okazję uczestniczyć w tych seminariach najpierw jako doktorantka, a następnie wygłaszać jeden z wykładów otwierających już jako doktor nauk prawnych. Seminarium służy integracji i wychowaniu kolejnych pokoleń prawników zajmujących się prawem ochrony dziedzictwa kultury. Korzystając z możliwości złożenia podziękowań, chciałabym wspomnieć o kilku osobach, którym wiele zawdzięczam. Przede wszystkim pragnę serdecznie podziękować Panu Profesorowi Kamilowi Zeidlerowi za naukowe wsparcie oraz inspiracje, dzięki którym ta książka mogła powstać. Dziękuję także Pani Profesor Katarzynie Zalasińskiej oraz Panu Profesorowi Piotrowi Doboszowi za niezwykle cenne uwagi zawarte w recenzji mojej rozprawy doktorskiej, które mogłam uwzględnić w niniejszej publikacji, co z pewnością uczyniło ją bardziej wartościową. Odrębne i zarazem szczególne wyrazy wdzięczności składam Pani redaktor Joannie Kamień. Dziękuję również Panu Profesorowi Maciejowi Barczewskiemu za okazane zaufanie oraz możliwość dalszego rozwoju mojej pasji naukowej. Na końcu kieruję podziękowania także do moich Bliskich.

18 Rozdział Zabytek jako dobro wspólne Nie sposób wyobrazić sobie dzisiejszy świat bez zabytków, czy to w postaci nieruchomości, czy poszczególnych cennych ruchomości (obrazów, przedmiotów użytku dnia codziennego, rękodzieł i wielu innych). Zabytki reprezentują wiele wartości zarówno te wprost przywołane w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, ze zm.), jak wartość historyczna, naukowa oraz artystyczna, jak i wartości pozaustawowe. Wśród wartości niewskazanych w ustawie można wymienić m.in. wartość: ekonomiczną (w tym turystyczną), użytkową, społeczną, kulturalną, sakralną, polityczną, wychowawczą czy też patriotyczną. Polski system prawny posługuje się nie tylko pojęciem zabytku, ale także dobra kultury. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 3 zawiera definicję zabytku, zgodnie z którą zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pojęcie dobra kultury zdefiniowano natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o restytucji narodowych dóbr kultury (Dz. U., poz. 1086). Stosownie do tej regulacji dobro kultury to zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rzecz ruchoma niebędącą zabytkiem, a także ich części składowe lub zespoły, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na ich wartość artystyczną, historyczną lub naukową, lub ze względu na ich znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego. Jednym z podstawowych aspektów służących rozwojowi jednostki jest równy dostęp do dóbr kultury oraz wolność korzystania z nich. Zabytki, stanowiąc

19 18 Rozdział 1. Zabytek jako dobro wspólne zbiorową wartość osiąganą przez społeczeństwa, są dobrem wspólnym, które wyznacza dopuszczalną granicę ingerencji w stosunki prawne i społeczne, jak również w prawa i wolności Założenia wstępne istota ochrony dziedzictwa naturalnego i dziedzictwa kultury Harmonia z naturą to podstawa egzystencji ludzkiej. Nawet nie tyle samo istnienie naturalnego środowiska, ile właściwa jego jakość determinują życie człowieka. Jednak nim globalne społeczeństwa zrozumiały znaczenie ekologii i ochrony środowiska, minęło wiele czasu. W drugiej połowie XIX w. wykształcił się potężny ruch społeczny, określany mianem ruchu ochrony przyrody. Wówczas przez pojęcie ochrony przyrody rozumiano zachowanie wyjątkowych obiektów przyrodniczych, ocalenie unikalnych fragmentów przyrody oraz zagrożonych gatunków fauny i flory. Z czasem taka wybiórcza ochrona w związku z postępującym procesem urbanizacji oraz znaczącym wzrostem zanieczyszczenia atmosfery okazała się niewystarczająca. Dlatego też sfragmentaryzowaną ochronę skupiającą się wokół pewnych unikatowych elementów przyrody należało zastąpić ochroną kompleksową, której celem miała stać się ochrona środowiska naturalnego człowieka jako całości. Sam termin ochrona środowiska naturalnego został rozpowszechniony w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku i oznaczał ogół elementów przyrodniczych stworzonych przez naturę, jednakże przekształconych w mniejszym lub większym stopniu przez działalność człowieka 1. Wykształcenie się międzynarodowego prawa ochrony środowiska jako jednej z gałęzi porządku prawa międzynarodowego w latach siedemdziesiątych XX w. uzasadniano transgranicznym charakterem ochrony środowiska, przedmiotem regulacji, globalizacją zagrożeń środowiska oraz zasadami odpowiedzialności za szkody w środowisku naturalnym. Świadomość konieczności ochrony środowiska staje się powszechna i wciąż wzrasta, rozwijając się jednocześnie w coraz to nowych kierunkach. W Polsce na gruncie nauk prawnych mówi się już o prawie ochrony środowiska jako odrębnej gałęzi prawa 2. Takie same postulaty zaczynają być formułowane wobec ochrony dziedzictwa kultury 3. 1 D. Maśniak, Ubezpieczenia ekologiczne, Kraków 2003, s Zob. szerzej: J. Ciechanowicz-McLean, Prawo ochrony i zarządzania środowiskiem, Warszawa 2015, s ; taż, Kształtowanie się prawa ochrony środowiska, s Zob. szerzej: K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury jako nowa gałąź prawa, s

20 1.1. Założenia wstępne istota ochrony dziedzictwa naturalnego 19 Podstawową regulacją w zakresie ochrony środowiska jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.), będąca aktem bardzo obszernym, charakteryzującym się kompleksowym, interdyscyplinarnym ujęciem. Istotna z punktu widzenia ochrony środowiska jest również ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm.). Określa ona zasady i tryb postępowania w sprawach: udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, ocen oddziaływania na środowisko oraz transgranicznego oddziaływania na środowisko, wskazując jednocześnie organy właściwe w tych sprawach, a nadto ustala zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. Jako stosunkowo nową, ale niezwykle ważną zasadę ochrony środowiska wskazuje się uspołecznienie procesu decyzyjnego w dziedzinie ochrony środowiska. Z zasadą tą bezpośrednio wiążę się prawo do informacji o środowisku i jego ochronie bez względu na wykazanie interesu faktycznego bądź prawnego. Zasady te jako zbiór dyrektyw mających za przedmiot ochronę środowiska dotyczą wszystkich korzystających ze środowiska naturalnego, w tym także pojedynczych jednostek. Osoby fizyczne mają ustawowo zagwarantowane prawo do korzystania ze środowiska, co należy uznać, jak słusznie wskazuje Janina Ciechanowicz-McLean, nie za rozwiązanie rewolucyjne, a jedynie za potwierdzenie prawa naturalnego 4. Jak zaznacza autorka, środowisko oraz jego zasoby nie mogą być traktowane jako res nullius, ale jako własność i dziedzictwo całej ludzkości 5. Rozmiar regulacji mający za przedmiot ochronę środowiska wynika z tego, że wskazane przepisy mają zapewnić ochronę wartości oraz dóbr podstawowych o charakterze globalnym. Problematyka ochrony środowiska jest ściśle związana z prawami człowieka, ponieważ, jak trafnie zauważa Wojciech Radecki, wstępnym warunkiem korzystania z wszelkich praw człowieka, z prawem do życia włącznie, jest odpowiednie środowisko 6. Podlegający natomiast ochronie całokształt składników przyrody można określić jako dziedzictwo naturalne. Jednakże oprócz płaszczyzny prawa ochrony środowiska naturalnego człowieka ochronie prawnej podlegają również elementy będące przedmiotem wyłącznej twórczości człowieka dzieła rąk ludzkich, takie jak budynki, obrazy, rzeźby, 4 J. Cichanowicz-McLean, Prawo ochrony i zarządzania, s Tamże, s W. Radecki, Filozoficzne i polityczne podstawy prawa człowieka do środowiska (w:) Prawo człowieka do środowiska naturalnego, red. J. Sommer, Wrocław Warszawa Kraków 1987, s. 12, za: D. Maśniak, Ubezpieczenia ekologiczne, s. 16.

21 20 Rozdział 1. Zabytek jako dobro wspólne cmentarze, kapliczki, a nawet całe historyczne zespoły budowlane czy też historyczne układy urbanistyczne. W metodologii nauk został utrwalony pogląd o podziale na nauki przyrodnicze, które dotyczą świata biologii i polegają na opisie obiektywnych faktów, oraz na nauki o kulturze, będące naukami oceniającymi i wartościującymi. Przedmiotem badań tych drugich są dzieła człowieka, który, żyjąc w świecie przyrody, poprzez swoje działanie tworzy świat kultury 7. Funkcjonuje on bowiem równolegle w przenikających się światach przyrody oraz kultury. Sygnalizując jedynie znaczenie pojęcia kultury, należy wskazać, że powszechnie kultura jest rozumiana jako całokształt materialnego i duchowego dorobku ludzkości, który pozostaje gromadzony, utrwalany oraz wzbogacany w ciągu jej dziejów i przekazywany z pokolenia na pokolenie 8. Świadectwem kultury są zatem jej wytwory, określane mianem dziedzictwa kultury 9. Są to nie tylko dobra materialne pozostawiane przez przodków następnym pokoleniom, ale również niematerialny dorobek ludzkości, jak np. język, tradycja, zwyczaje czy też zasady współżycia społecznego. Prawo odgrywa rolę podstawową zarówno w ochronie środowiska naturalnego człowieka, jak i określonych dzieł kultury ludzkiej, a obydwie płaszczyzny tej ochrony zazębiają się. Jako szczególne akty prawne, których przedmiot regulacji stanowi łącznie ochrona dziedzictwa naturalnego oraz dziedzictwa kultury, należy wskazać Konwencję w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjętą w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190) oraz Europejską konwencję krajobrazową, sporządzoną we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). W rozumieniu konwencji UNESCO z 1972 r. za dziedzictwo kulturalne uważane są zabytki, tj.: dzieła architektury, dzieła monumentalnej rzeźby i malarstwa, elementy i budowle o charakterze archeologicznym, napisy, groty i zgrupowania tych elementów, mające wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub nauki; zespoły: budowli oddzielnych lub łącznych, które ze względu na swą architekturę, jednolitość lub zespolenie z krajobrazem mają wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub nauki; miejsca zabytkowe: dzieła człowieka lub wspólnie dzieła człowieka i przyrody, jak również strefy oraz stanowiska archeologiczne, mające wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historycznego, estetycznego, etnologicznego lub antropologicznego. 7 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa, s E. Sobol, Podręczny słownik języka polskiego, Warszawa 1996, s M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna. Prawo. Praktyka, Warszawa 2002, s. 131.

22