Copyright by Dom Wydawniczy ABC Oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych Sp. z o.o., 2006

Transkrypt

1

2

3

4 Wydawca Justyna Kossak Redaktor Iwona Pisiewicz Redaktor techniczny Janina Burek Korekta Lilianna Rudnik Copyright by Dom Wydawniczy ABC Oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych Sp. z o.o., 2006 ISBN Dom Wydawniczy ABC Oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych Sp. z o.o Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) , faks (022) , infolinia handel@abc.com.pl Druk i oprawa: Drukarnia Wydawnicza im. W.L. Anczyca Kraków, ul. Wrocławska 53

5 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 7 Akty prawne... 7 Periodyki... 9 Inne skróty Wstęp Rozdział 1. Określanie zadań środowiskowych administracji samorządowej w normach prawnych Zadania i kompetencje ustalenia pojęciowe System zadań administracji samorządowej Zadania środowiskowe administracji samorządowej Typologia zadań organów administracji samorządowej w zakresie ochrony środowiska Wnioski Rozdział 2. Zadania o charakterze organizatorskim Zagadnienia ogólne Programy ochrony środowiska Programy naprawcze Instrumenty zagospodarowania przestrzennego Inne instrumenty Wnioski Rozdział 3. Zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym Zagadnienia ogólne Zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków Zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach oraz gospodarowania odpadami komunalnymi

6 6 SPIS TREŚCI Zadania w zakresie ochrony terenów zieleni i zadrzewień Zadania w zakresie ochrony powierzchni ziemi Wnioski Rozdział 4. Zadania o charakterze zobowiązująco- -reglamentacyjnym Zagadnienia ogólne Reglamentacja korzystania z zasobów środowiska Reglamentacja emisji Wnioski Rozdział 5. Zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym Zagadnienia ogólne Kontrola jakości środowiska Nadzór nad przestrzeganiem obowiązków środowiskowych Wnioski Zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska (zestawienie tabelaryczne) Zakończenie Wykaz aktów prawnych (w układzie chronologicznym) Wykaz orzeczeń Literatura

7 SPIS TREŚCI 7 WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne IOŚ ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) p.o.ś. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) u.c.p.g. ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.) u.g.k. ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) u.l. ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) u.m.o.p. ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956) ustawa nowelizująca ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) u.o. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) u.o.g.r.l. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.)

8 8 WYKAZ SKRÓTÓW u.n. ustawa z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 117, poz. 1299) u.o.o. ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638 z późn. zm.) u.o.p. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) u.o.p.o.p.d. ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. Nr 63, poz. 639 z późn. zm.) u.o.r. ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 94) u.o.ś. ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) u.o.z. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz z późn. zm.) u.p.b. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz z późn. zm.) u.p.e.a. ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 z późn. zm.) u.p.g.g. ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) u.p.ł. ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 z późn. zm.) u.p.o.d. ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) u.p.w. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz z późn. zm.) u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) u.r.ś. ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 750 z późn. zm.)

9 WYKAZ SKRÓTÓW 9 u.s.d.g. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.st.g. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.) ustawa wprowadzająca ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz z późn. zm.) u.u.o.u. ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 z późn. zm.) u.z.p. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) u.z.z.w.z.o.ś. ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) Periodyki BGBl Dziennik Ustaw RFN (Bundesgesetzblatt) BSE Biuro Studiów i Ekspertyz Dz. U. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Dz. Urz. Wojew. Wojewódzki Dziennik Urzędowy GV NV Dziennik Ustaw i Rozporządzeń Kraju Nadrenia-Westfalia (Gesetzund Verordnungsblätter für das Land Nordhein Westfalen) M. P. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski O. J. Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich (Official Journal of the European Communites)

10 10 WYKAZ SKRÓTÓW ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Najwyższego OSN Orzecznictwo Sądu Najwyższego OSNAP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracji i Pracy OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSS Orzecznictwo Sądów Samorządowych Inne skróty decyzja u.l.i.c.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzja w.z.z.t. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dyrektor zgw dyrektor zarządu gospodarki wodnej EEA Europejska Agencja Ochrony Środowiska (European Environment Agency) FOGR Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych GFOŚiGW Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej m.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego MŚ Minister Środowiska NFOŚiGW Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej NSA Naczelny Sąd Administracyjny ONZ Organizacja Narodów Zjednoczonych OOŚ oceny oddziaływania na środowisko PFOŚiGW Powiatowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Prezes KZGW Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej PZŁ Polski Związek Łowiecki p.z.p.w. plan zagospodarowania przestrzennego województwa RP Rzeczpospolita Polska SKO Samorządowe Kolegium Odwoławcze studium u.k.z.p.g. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy SN Sąd Najwyższy SP Skarb Państwa

11 WYKAZ SKRÓTÓW 11 s.r.w. strategia rozwoju województwa tekst jedn. tekst jednolity UE Unia Europejska WE Wspólnoty Europejskie WFOŚiGW Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ZN Zeszyty Naukowe z późn. zm. z późniejszymi zmianami

12 12 WYKAZ SKRÓTÓW

13 WSTĘP 13 WSTĘP Ochrona środowiska jest dziedziną życia społeczno-gospodarczego, która odgrywa ważną rolę w działaniach politycznych i gospodarczych w skali globalnej, regionalnej i lokalnej. Problemy ochrony środowiska należą do najistotniejszych problemów społecznych. Aby ochrona środowiska była skuteczna, należy podejmować działania kompleksowe, realizowane przy pomocy wszystkich podmiotów funkcjonujących w państwie. Szczególne znaczenie odgrywają organy administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej. Właściwe rozwiązanie kwestii związanych z ochroną środowiska nie jest jednak możliwe bez poznania stanu świadomości ekologicznej społeczeństwa, zagadnień ochronnych istniejących na szczeblu lokalnym i regionalnym oraz istoty samorządu terytorialnego. Należy zdawać sobie sprawę z tego, że osiąganie sukcesów na poziomie samorządu terytorialnego przynosi korzyści całemu państwu. Właściwe realizowanie zadań, w tym dotyczących środowiska, odnosi pożądany skutek wówczas, gdy zadania te są przedmiotem działalności podejmowanej przez podmioty pozostające w bezpośredniej bliskości obywatela. Reformy administracji (w latach 1990 i 1998) ukształtowały nowy model samorządu terytorialnego. Za najważniejsze uznano takie cechy, jak kreatywność, samodzielność, przejawianie inicjatyw, a nie bierne czekanie na wytyczne. To władze lokalne zobowiązane są do podjęcia i prowadzenia dialogu ze społeczeństwem oraz propagowania zasad zrównoważonego rozwoju wśród społeczności na danym terenie. Podstawowym czynnikiem mającym wpływ na skuteczność działania wspomnianych struktur w pewnych sferach życia społeczno-gospodarczego jest określenie przez ustawy ich zadań i kompetencji. Bez wątpienia sformułowanie zadań jest zarazem określeniem pozycji wspólnot samorządowych w danej dziedzinie.

14 14 WSTĘP Nowy, rzetelny i realny obraz usamodzielnienia administracji samorządowej przyczynił się do zmiany statusu wspólnot samorządowych w dziedzinie ochrony środowiska. Dzięki reformie prawa ochrony środowiska (w latach 2001 i 2002) można mówić o istotnych modyfikacjach i uzupełnieniach w zakresie, kierunkach i systemie działań środowiskowych związanych z harmonizacją polskiego porządku prawnego z ustawodawstwem unijnym. W wyniku tych przemian doprecyzowano rozkład kompetencji między organami administracji publicznej. Jednym z elementów wspomnianych przekształceń była dalsza decentralizacja zadań środowiskowych na rzecz samorządu terytorialnego. Zauważalne zmniejszenie efektywności struktur samorządowych w rozwiązywaniu zagadnień środowiskowych wymaga jednak przebudowy zasad funkcjonowania tych struktur. Ma to szczególne znaczenie wobec łatwego do przewidzenia wzrostu liczby i stopnia skomplikowania obowiązków ochronnych jednostek samorządu terytorialnego w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Ponadto w literaturze z zakresu prawa administracyjnego brakuje aktualnego opracowania dotyczącego pozycji władz lokalnych w tej dziedzinie. Mimo niewątpliwego znaczenia tej dziedziny oraz jej dynamicznego rozwoju materia ta nie budzi szczególnego zainteresowania teoretyczno-prawnego i doktrynalnego. W cieniu zainteresowania piśmiennictwa pozostaje poza nielicznymi wyjątkami przede wszystkim kwestia aktualnego wykazu zadań i kompetencji władz lokalnych, ustalonego odrębnie dla każdego stopnia samorządowego, wraz z wydzieleniem zadań i kompetencji poszczególnych organów (stanowiących i wykonawczych). Jest to o tyle istotne, że wspomniane struktury są obowiązane nie tylko wykonywać te zadania, ale również uwzględniać je podczas wykonywania innych obowiązków, niemających charakteru środowiskowego. Wymienione zadania stały się podstawą podjęcia próby analizy problemów związanych z partycypacją samorządu terytorialnego w rozstrzyganiu kwestii środowiskowych. Jako metodę badań przyjęto analizę materiału normatywnego, głównie prawa polskiego. Oceniając przepisy normujące ochronne zadania i kompetencje samorządu terytorialnego, starano się porównać prawo polskie z prawem unijnym w zakresie ważniejszych instrumentów przyznanych władzom lokalnym (programów ochrony środowiska, pozwoleń emisyjnych, zezwoleń). Analizie poddano też poglądy prezentowane w nauce prawa administracyjnego. Wykorzystano również badania prawnoporównawcze i literaturę zagraniczną (głównie niemieckojęzyczną i an-

15 WSTĘP 15 glojęzyczną) na tyle, na ile było to możliwe ze względu na dostępność materiałów i potrzeby w zakresie poszczególnych zagadnień. Przedstawiono orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz samorządowych kolegiów odwoławczych. Przedmiotem badań były także rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru (głównie wojewody). W badaniach orzecznictwa zastosowana została metoda analizy treści orzeczeń (zarówno tez, jak i uzasadnień). Celowo pominięto w pracy przedstawienie ewolucji regulacji prawnych dotyczących ochronnych zadań i kompetencji struktur samorządowych, problematyka ta doczekała się bowiem już swoich opracowań. Badania nie obejmują środowiskowego prawa międzynarodowego z uwagi na konwergencję unijnego porządku prawnego z tym prawem w ważniejszych założeniach. Niniejsze rozważania mają przynieść odpowiedź na następujące pytania: 1. Czy można przypisać cechę lokalności ściśle określonym zadaniom ochronnym? 2. Czy istnieją zadania, które ze względu na treść i sposób określenia, mogą być podejmowane przez samorząd terytorialny mimo braku cechy lokalności? 3. W jakim stopniu zadania ochronne wykonywane przez samorząd terytorialny są dzisiaj zbieżne z zadaniami ochronnymi wynikającymi z ustawodawstwa unijnego? Tezą wyjściową badań jest stwierdzenie, że konieczna jest korekta zakresu i form partycypacji samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu problemów ochrony środowiska w Polsce w celu efektywnego wdrażania w życie nowych, obszernych regulacji prawnych w tej dziedzinie. Zaprezentowane w pracy rozważania będą zatem zmierzały do ustalenia pożądanego i aktualnego zakresu oraz sposobu określania zadań ochronnych samorządu terytorialnego, który będzie adekwatny do założeń ustrojowych i istniejących okoliczności. Praca składa się z pięciu rozdziałów. W pierwszym rozdziale ustalono znaczenie pojęć zadania i kompetencje, dokonując prezentacji poglądów doktryny prawa administracyjnego. Podejmując próbę określenia zadań ochronnych administracji samorządowej, przeprowadzono analizę generalnych uwarunkowań obowiązków jednostek samorządu terytorialnego, a następnie w kontekście zadań ogólnych wyodrębniono ich zadania ochronne. Zastanawiając się nad udziałem władz lokalnych w sferze ochrony środowiska, przedstawiono klasyczne typy

16 16 WSTĘP zadań administracji we wskazanej dziedzinie. Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto, z pewnymi modyfikacjami, jako obowiązującą repartycję zadań ochronnych administracji publicznej zaproponowaną przez M. Górskiego, czyli podział na: zadania o charakterze organizatorskim, zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym, zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym, zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym. Między tą repartycją a przedmiotem pracy istnieją ścisłe związki. W miarodajny sposób umożliwi ona określenie roli administracji samorządowej w ochronie środowiska, precyzując zalecany zakres zadań jej organów. Dlatego badania w pozostałych czterech rozdziałach prowadzone są na tle wskazanego wyżej podziału zadań między różne organy wchodzące w skład systemu administracji samorządowej. Zadania o charakterze organizatorskim (rozdział drugi) co do zasady odnoszą się do całego środowiska. Wpływają na sposób wykonywania innych zadań niezaliczonych do tej grupy. Stąd też wyodrębnione zostały według typu instrumentu. Trzy pozostałe rodzaje zadań (rozdziały od trzeciego do piątego) są klasycznymi już obowiązkami dotyczącymi poszczególnych komponentów środowiska. Oparte zostały na kryterium elementu środowiska, wobec którego zadanie jest podejmowane. Oceniając przepisy normujące wspomniane kwestie, starano się porównać polski porządek prawny ze standardami unijnymi. W pracy, podczas omawiania poszczególnych zagadnień, formułowane są wnioski szczegółowe oraz uwagi de lege lata i de lege ferenda. W zakończeniu dokonano podsumowania najważniejszych ustaleń dotyczących przede wszystkim wyznaczenia pożądanego zakresu oraz sposobu określania zadań ochronnych samorządu terytorialnego, odpowiadającego założeniom ustrojowym i istniejącym uwarunkowaniom. Uzupełnieniem pracy jest tabela przedstawiająca wykaz zadań organów samorządu terytorialnego w dziedzinie ochrony środowiska.

17 Rozdział 1 OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ W NORMACH PRAWNYCH Zadania i kompetencje ustalenia pojęciowe W celu omówienia zadań środowiskowych administracji samorządowej konieczne jest wyjaśnienie takich terminów, jak zadania i kompetencje. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcia te nie zostały bowiem jednoznacznie zdefiniowane 1. Stosowane są w różnych kontekstach znaczeniowych, co prowadzi do polaryzacji stanowisk w sferze rozumienia i zakresu używania ich. W prakseologii 2 zadanie określa się jako stan rzeczy, który ma być utrzymany lub osiągnięty. Jest to przyszłe zdarzenie, które zostało przez jedną osobę (najczęściej kierownika) opisane i przekazane do realizacji innej osobie lub zespołowi. Zadanie administracji państwowej, według T. Skocznego 3, to preskryptywny wyraz tego, co ma być w rzeczywistości wykonane dla urzeczywistnienia celu państwa przez jego administrację, za pomocą okreś- 1 Zob. Z. Cieślak (współaut.), Prawo administracyjne, Warszawa 1997; J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZN UJ, Prace Prawnicze 1982, z. 99; W. Góralczyk, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s ; M. Górski, Pojęcia Funkcje administracji państwowej i Zadania administracji państwowej, Acta Univ. L. Folia Iuridica 1992, nr 52, s ; S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997; Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadania, roli i funkcji prawa, PiP 1987, z. 12, s T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław 1978, s T. Skoczny, O niektórych problemach teorii zadań administracji państwowej, OMT 1985, nr 11 12, s. 3.

18 18 ROZDZIAŁ 1 lonych środków i działań. Zdaniem autora, do zakwalifikowania określonego zadania jako zadania administracji państwowej konieczne jest: istnienie celu państwa, którego urzeczywistnieniu ma służyć to zadanie, stwierdzenie, że administracja państwowa jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie zadania, ustanowienie środków, które mają służyć realizacji zadania (w sensie preskryptywnym), wskazanie, że w celu wykonania określonego zadania podejmowane są faktycznie dane środki lub działania (w sensie deskryptywnym). W celu potwierdzenia istnienia zadania konieczne jest zatem występowanie dwóch elementów, tj. formalnego ustanowienia oraz faktycznego wykonania takiego zadania. Z kolei kompetencje zdaniem A. Walaszek-Pyzioł 4 można ujmować w kategoriach funkcji służebnych wobec zadań, w tym sensie, że stanowią jeden z instrumentów wykonywania zadań. Jednocześnie strony określają, jaki organ, w jakich formach i w jakim trybie może ustalać zadania oraz kontrolować, nadzorować lub kierować ich realizacją. Zakres zadań organu administracji publicznej jest zdeterminowany normami określającymi kompetencje tego organu. Podobne ujęcie zaproponowała S. Wronkowska 5. Według tej autorki kompetencje to upoważnienie do dokonywania określonej czynności konwencjonalnej z takim skutkiem prawnym, że przez jej dokonanie powstanie albo zaktualizuje się obowiązek określonego zachowania się podmiotów podlegających danej kompetencji (adresatów normy kompetencyjnej). K. Podgórski 6 natomiast przyjmuje, że kompetencje obejmują ogół przysługujących upoważnień do działania w formach władczych i niewładczych, wyraźnie zastrzeżonych dla danego podmiotu. Z kolei za- 4 A. Walaszek-Pyzioł, Samodzielność prawna przedsiębiorstwa państwowego, Kraków 1984, s. 49 i n. 5 S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997; S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993; Z. Ziembiński, Kompetencja i norma kompetencyjna, RPEiS 1969, z. 4, oraz Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s K. Podgórski, Zadania samorządu terytorialnego (część ogólna), Katowice 1990, s. 7 8.

19 OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI danie jest przedmiotem lub stanem rzeczy osiąganym za pomocą kompetencji. Pojęcie zadania zawiera w sobie tylko element obowiązku ciążącego na wyznaczonym organie, a termin kompetencje obejmuje zarówno element obowiązku, jak i element uprawnienia do realizacji zadań. Zwraca na to uwagę także Z. Leoński 7, określając kompetencje jako zespół praw i obowiązków obejmujących formy prawne działania, głównie o charakterze władczym. Kompetencje stanowią zatem formy prawne realizacji zadań. Jak można wywnioskować z przedstawionego krótkiego przeglądu, u większości autorów pojęcie zadanie funkcjonuje jako termin szerszy niż pojęcie kompetencje. Spośród przywoływanych autorów dość przejrzystą definicję zadania podał T. Skoczny. W celu wyraźnego podkreślenia cech tego pojęcia należałoby jednakże dokonać pewnych modyfikacji we wskazanym ujęciu. Stosowniej byłoby bowiem zastąpić słowo preskryptywny słowem normatywny. Zmiana ta jest wynikiem zasady przyjmowanej w demokratycznym państwie prawnym 8 (art. 2 Konstytucji RP), według której organy administracji mogą działać tylko w relacji do prawa, działania ich powinny być oparte na przepisach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Wydaje się, że zwrot wyraz tego, co ma być w rzeczywistości wykonane należy rozumieć jako zachowanie powodujące urzeczywistnienie założonego celu. Chodzi więc o pewne działanie, które powinno być zrealizowane w dążeniu do określonego celu. Wynika z tego, że pojęcie zadanie podporządkowane jest pojęciu cel 9. Ostatnia część definicji przy pomocy określonych środków i działań nasuwa wątpliwości co do końcowego wyrazu ( działań ). Należy uznać, że autor chciał w ten sposób podkreślić formy, w jakich organy administracji mają działać. Dopełnieniem przywołanych zmian jest stanowisko wyrażone przez K. Podgórskiego. Przedstawione modyfikacje poglądów T. Skocznego, uzupełnione stanowiskiem K. Podgórskiego, pozwalają zaproponować definicję zadania jako normatywnego obowiązku realizacji przez organy administracji wyznaczonego celu państwa za pomocą określonych środków. 7 Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s Por. W. Sokolewicz, Państwo prawne jego cechy i kryteria, Kancelaria Sejmu BSE 1992, Informacja nr W prakseologii cel określa się jako zdarzenie zamierzone przez sprawcę. Por. T. Pszczołowski, op. cit., s Zob. także Z. Ziembiński, O pojmowaniu..., s

20 20 ROZDZIAŁ 1 Jeżeli chodzi o termin kompetencja, to mimo braku jednolitości poglądów można zauważyć pewną wspólną myśl u większości autorów, a mianowicie określenie kompetencji jako zespołu praw i obowiązków organów administracji. Ujęcie to jako zbyt szerokie nie jest jednak najwłaściwsze. Prawa i obowiązki mogą bowiem mieć różny charakter 10. Należałoby raczej przyjąć, że termin kompetencja oznaczać będzie uprawnienie do zastosowania przez dany organ określonych środków działania umożliwiających zrealizowanie powierzonych zadań. W dalszej części pracy terminy te będą używane w takim znaczeniu. System zadań administracji samorządowej Ochrona środowiska stanowi jedno z głównych zadań samorządu terytorialnego. Dlatego ustalenie zakresu zadań ochronnych jednostek samorządu terytorialnego powinno być dokonane z punktu widzenia wszystkich obowiązków tych struktur oraz specyfiki zadań ochrony środowiska, uzasadniającej realizowanie tych zadań właśnie przez samorząd terytorialny. W związku z tym analizę zadań środowiskowych wspomnianych podmiotów należy rozpocząć od scharakteryzowania głównych uwarunkowań ich obowiązków, a następnie w kontekście zadań ogólnych wyodrębnić zadania ochronne. Zgodnie z Konstytucją RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. 11 samorząd terytorialny w Polsce ustanowiony został jako podmiot uczestniczący w sprawowaniu władzy publicznej i wykonujący w tej materii istotną część zadań publicznych 12, niezastrzeżonych przez Konstytucję RP lub ustawy dla innych organów. 10 Szerzej na ten temat zob. W. Góralczyk, op. cit., s Dz. U. Nr 78, poz Zgodnie z orzecznictwem TK, wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności, zarówno lokalnych, w wypadku zadań własnych, jak i zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych. Zob. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2. Por. także uchwała RIO z dnia 17 grudnia 1997 r., 261/97, OSS 1998, nr 1, poz. 23. Zob. także uchwała RIO z dnia 27 marca 1997 r., VIII/24/97, OSS 1997, nr 2, poz. 65.

21 OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI Przeprowadzone w Polsce w 1990 r. 13, a następnie w 1998 r. 14 reformy administracji miały na celu stworzenie warunków do tego (zgodnie z zasadą subsydiarności), aby zadania o charakterze ogólnokrajowym realizowane były na szczeblu centralnym, natomiast zadania o treści lokalnej i regionalnej na odpowiednich poziomach administracji samorządowej. Wprowadzone zmiany polegały na decentralizacji, czyli przekazaniu wspólnotom samorządowym kompetencji administracji państwowej oraz związanych z nimi środków finansowych, a także sformułowaniu podstaw prawnych gwarantujących samodzielne wykonywanie przekazanych zadań. Głównym założeniem było to, aby prawo realizować w sposób najbardziej bezpośredni 15. Nie ulega wątpliwości, że właściwe wykonywanie zadań, w tym środowiskowych, jest skuteczne wówczas, gdy zadania te są przedmiotem działań podejmowanych przez podmioty znajdujące się w bezpośredniej bliskości obywatela. Istotnym warunkiem jest, aby wspólnoty samorządowe wyposażone były w rzeczywiste uprawnienia, które doprowadzą do skutecznego zarządzania. W jednostkach samorządu terytorialnego spotkać się więc można ze sposobem działania, który charakteryzuje się kreatywnością, samodzielnością oraz zdolnością do podejmowania różnych inicjatyw. Według Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto wskazane podmioty mają za zadanie podjąć i prowadzić dialog ze społeczeństwem, a także propagować zasady zrównoważonego rozwoju wśród społeczności lokalnych. Administracja samorządowa działa na szczeblu lokalnym i regionalnym, wykonując na poszczególnych poziomach zadania o charakterze lokalnym i regionalnym. Na rozróżnienie takie wpływa liczba mieszkańców tworzących daną wspólnotę, szersza właściwość miejscowa działa- 13 Reaktywowano samorząd terytorialny na szczeblu gminy. Zob. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.), dalej przywoływana jako u.s.g. 14 Dodatkowo utworzono dwa poziomy samorządu terytorialnego: szczebel powiatowy i wojewódzki. Zob. ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 z późn. zm.). Por. także ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.), dalej przywoływana jako u.s.p., oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.), dalej przywoływana jako u.s.w. 15 Należy tu mieć na uwadze nie tylko interes lokalny, ale także regionalny.

22 22 ROZDZIAŁ 1 nia. Związane jest to również z występowaniem dualizmu władzy publicznej na szczeblu regionu (wojewoda i organy samorządowe). Odmienność wynika także z istoty lokalizmu i regionalizmu, które znalazły wyraz w prawie międzynarodowym. Podstawy funkcjonowania samorządu lokalnego określone zostały w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego 16. Zasady działania regionu i jego władz samorządowych wynikają z Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego 17. Zadania istotne z punktu widzenia społeczności lokalnych podejmowane są przez gminę lub powiat, z kolei zadania o znaczeniu regionalnym realizuje samorządowe województwo. Gmina i powiat zaspokajają zbiorowe potrzeby swoich mieszkańców, samorządowe województwo natomiast w zasadzie nie zajmuje się świadczeniem bieżących usług publicznych na rzecz społeczności lokalnych. Celem działania tej struktury jest rozwój cywilizacyjny regionu. Obowiązki nałożone na samorząd terytorialny realizowane są przez jego poszczególne organy. Znalazło to wyraz w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, według którego jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organami stanowiącymi są odpowiednio: rada gminy (miasta) (art. 15 ust. 1 u.s.g.), rada powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.) oraz sejmik województwa (art. 16 ust. 1 u.s.w.). Są to kolegialne organy przedstawicielskie wyłaniane w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i odbywających się w głosowaniu tajnym 18. Rola organów stanowiących w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego sprowadza się do realizacji funkcji stanowiącej i kontrolnej 19. Ta pierwsza polega na progra- 16 Podpisana została w dniu 15 października 1985 r. w Strasburgu. Dokument ten został ratyfikowany przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 26 kwietnia 1993 r., wszedł w życie w dniu 1 marca 1994 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Szerzej na temat EKST zob. J. Kaltenborn, Der Schultz der Kommunalen Selbstverwaltung in Recht der Europäischen Union, Baden-Baden 1996, s ; T. Szewc, Charakterystyka Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, ST 2003, nr Rezolucja Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy przyjęta na III Sesji Plenarnej w czerwcu 1998 r. 18 Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności tych wyborów określa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zob. ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz z późn. zm.). 19 Szerzej na ten temat zob. K. Byjoch, Struktura samorządu terytorialnego, [w:] K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 114.

23 OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI mowaniu działalności samorządu terytorialnego, a tym samym tworzeniu generalnej polityki samorządowej. Ma ona prowadzić do rozstrzygania przez organ stanowiący o sprawach zasadniczych, które są następnie załatwiane przez tworzenie norm generalnych i indywidualnych. Z kolei druga funkcja służy wskazaniu szczególnej pozycji organów stanowiących w ustroju jednostek samorządu terytorialnego i jest naturalnym uzupełnieniem pierwszej funkcji. Jeżeli chodzi o zakres i charakter kompetencji organów stanowiących, to ustawy samorządowe wykazują odmienności w tym zakresie 20. W wypadku rady gminy jej właściwość została określona za pomocą generalnej klauzuli przekazującej do właściwości tej rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (tzw. zasada domniemania właściwości rady gminy). Pewien zakres spraw należy jednak do wyłącznej właściwości rady gminy. Oznacza to, że rada gminy nie może przekazać tych kompetencji innemu organowi, nawet za jego zgodą 21. Katalog spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji rady gminy formułuje art. 18 ust. 2 u.s.g., zaznaczając, że wyliczenie nie jest wyczerpujące i wskazany katalog może zostać rozszerzony (pkt 15 u.s.g.). Odmiennie od u.s.g., pozostałe ustawy ustrojowe, u.s.p. (art. 12) oraz u.s.w. (art. 18), nie wprowadziły zasady domniemania właściwości rady (sejmiku), tj. we wszystkich sprawach zastrzeżonych do właściwości powiatu (województwa), o ile ustawy nie stanowią inaczej. Model organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego nie jest jednolity 22. W gminie organ wykonawczy ma charakter jednoosobowy (monokratyczny) jest nim wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 26 ust. 1 u.s.p.) 23. W powiecie i województwie jest to organ kolegialny zarząd powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.) i zarząd województwa (art. 31 ust. 1 u.s.w.). Rola organów wykonawczych jednostek samorządu lokalnego została ustawowo określona na podstawie tego samego wzorca. Wójt 20 Ibidem, s Wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1994 r., SA/Gd 252/94, Wokanda 1995, nr 1, poz Zob. B. Jaworska-Dębska, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego, [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s Generalnie organem wykonawczym w gminie jest wójt. Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. Prezydent miasta jest organem wykonawczym w mieście powyżej 100 tyś. mieszkańców oraz w mieście, w którym do dnia wejścia w życie u.s.g. prezydent miasta był organem wykonawczo-zarządzającym (por. art. 26 u.s.g.).

24 24 ROZDZIAŁ 1 (burmistrz, prezydent miasta) i zarząd powiatu wykonują uchwały rady (gminy, powiatu) i zadania (gminy, powiatu) określone przepisami prawa 24. Struktura organu wykonawczego gminy (jednoosobowy organ) powoduje jednak, że zakres zadań wójta wykracza poza zadania zarządu powiatu, obejmując też obowiązki ustawowo przewidziane dla przewodniczącego zarządu (por. art. 31, 31a, 31b u.s.g.). Odmiennie pozycję zarządu przedstawia u.s.w., wprowadzając zasadę domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa. W myśl art. 41 ust. 1 u.s.w. zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich jednostek organizacyjnych. Zadania zarządu województwa w u.s.w. są zbliżone do zadań wójta i zarządu powiatu, oczywiście przy uwzględnieniu specyficznych zadań samorządu regionalnego (zob. art. 41 u.s.w.). Szczególną pozycję w powiecie i samorządowym województwie zajmuje przewodniczący zarządu, którym jest odpowiednio starosta i marszałek województwa. Należy bowiem zauważyć, że podmioty te nie pełnią jedynie funkcji przewodniczących organu kolegialnego. Wydaje się, że użycie przez ustawodawcę określeń przewodniczący zarządu oraz starosta i marszałek województwa nie jest przypadkowe. Ich kompetencje uregulowane zostały odrębnie w stosunku do zarządu (zob. art. 34 u.s.p. i art. 43 u.s.w.). Jednym z wyznaczników pozycji prawnej przewodniczącego zarządu jest wydawanie przez niego decyzji administracyjnych, określanych w samorządowych ustawach ustrojowych jako decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 38 ust. 1 u.s.p., art. 46 ust. 1 u.s.w.). Kompetencja do ich wydawania sytuuje przewodniczącego zarządu wśród organów administracji publicznej (por. art. 5 2 pkt 3 k.p.a.). Stąd też, ze względu na posiadanie przez przewodniczącego własnych, odrębnych od zarządu kompetencji, w doktrynie 25 pojawiły się postulaty przyznania przewodniczącemu zarządu pozycji de facto organu, który posiadając własne kompetencje, mimo że formalnie organem nie jest, faktycznie sprawuje taką funkcję Na temat zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy i powiatu zob. K. Byjoch, op. cit., s ; B. Jaworska-Dębska, op. cit., s B. Dolnicki, Monokratyczne organy samorządu terytorialnego, ST 2003, nr 1 2, s ; Z. Niewiadomski, Organizacja samorządu terytorialnego, [w:] Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, red. Z. Niewiadomski, Bydgoszcz Warszawa 2001, s Odmienny pogląd prezentuje A. Agopszowicz. Por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 262.

25 OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI Jeżeli chodzi o źródła zadań samorządowych, to należy ich poszukiwać zarówno w rozwiązaniach przyjętych w samorządowych ustawach ustrojowych, jak i w ustawach szczegółowych. Sprawy te regulowane są również przez tzw. ustawy kompetencyjne 27, które jednak w miarę ukazywania się nowych regulacji prawa ustrojowego i materialnego tracą na znaczeniu. Dokładne określenie zadań wspólnot lokalnych i regionalnych możliwe jest dopiero po analizie odpowiednich przepisów zawartych w przywoływanych aktach prawnych. Znaczną rolę przy podejmowaniu zadań przez wspólnoty samorządowe odgrywa zasada pomocniczości (subsydiarności) 28 wyznaczająca granice działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Głównym założeniem tej zasady jest, aby działania były realizowane tam, gdzie gwarantuje się ich większą skuteczność i efektywność. Oznacza to, że dana wspólnota samorządowa uprawniona jest do podjęcia działania w obszarach, które nie należą do jej wyłącznych kompetencji, tylko wtedy, gdy cele takiego przedsięwzięcia na niższym poziomie nie będą dostatecznie realizowane z powodu rozmiaru, lepiej zaś będą mogły być spełnione na wyższym szczeblu. 27 Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.); ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.); ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz z późn. zm.); ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 z późn. zm.). 28 Podstawy zasady subsydiarności stworzone zostały przez przedstawicieli społecznej nauki Kościoła i opierają się na założeniu, że nie wolno odbierać poszczególnym jednostkom lub najmniejszym grupom osób i powierzać większym strukturom tego, co mogą oni wykonać z własnej inicjatywy i własnymi siłami. Przejmowanie przez większe społeczności zadań mniejszych społeczności, które są w stanie samodzielnie wykonać te zadania, jest zaburzeniem ładu społecznego. Każda wspólnota społeczna powinna wspomagać swoich członków, a nie wchłaniać ich lub ograniczać. Szerzej na ten temat zob. J. Adamiec, Subsydiarność w Unii Europejskiej, BSE 1994, Informacja nr 90; S. Dudzik, Zasada subsydiarności w prawie Unii Europejskiej, [w:] Funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Doświadczenia i perspektywy, t. 1, red. S. Dolata, Opole 1998, s ; J. Łukasiewicz, Aksjologiczne podstawy koncepcji przeobrażeń administracji publicznej, [w:] Reformy administracji publicznej, Przemyśl 1997, s ; C. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Kraków 1995; P. Saganek, Podział kompetencji pomiędzy Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie, Warszawa 2002, s ; A. Szpor, Państwo a subsydiarność jako zasada prawa w UE i w Polsce, ST 2001, nr 1 2, s

26 26 ROZDZIAŁ 1 Zadania struktur samorządowych w przepisach ustrojowych przedstawiono na zasadzie egzemplifikacji, z tym że przyjęto zasadę domniemania zadań na rzecz gminy (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 u.s.g.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe ujęcie zadań samorządowych w formie zamkniętego katalogu. Uzasadnia to rosnące obciążenie wskazanych jednostek zadaniami publicznymi. Klasyfikacji zadań organów administracji samorządowej dokonywać można według różnych kryteriów. W doktrynie wyodrębnia się zadania ze względu na typ adresata, do którego są kierowane, ze względu na stosowane metody działania lub sposób ich wykonywania 29. Najpopularniejszy jest jednak podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone, a to z tego względu, że repartycja ta ma konstytucyjne podstawy (por. art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z uwagi na to, że jest to podział konstytucyjny wyznaczający granice samodzielności wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny, wydaje się słuszne przyjęcie tej klasyfikacji jako obowiązującej na potrzeby niniejszego opracowania, mimo że w piśmiennictwie wywołuje ona najwięcej wątpliwości 30. Zadaniami własnymi samorządu terytorialnego są zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Realizowane są one we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Ustawy okreś- 29 Szerzej na temat tego podziału por. M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski (kryteria i ich normatywna realizacja), ST 1998, nr 11, s Szerzej na ten temat zob. J. Adamiak, Zadania samorządu terytorialnego, [w:] Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym, red. W. Kosiedowski, Toruń 2001, s ; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s , ; M. Jastrzębska, Nowy model samorządu terytorialnego. Istota, zadania, autonomia, władze, jednostki organizacyjne, finanse, nadzór, ST 1999, nr 1 2, s ; Z. Leoński, Samorząd..., s ; Z. Niewiadomski, Zadania samorządu terytorialnego na przykładzie planowania przestrzennego, [w:] Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, red. A. Piekara i Z. Niewiadomski, Warszawa 1998, s ; Z. Niewiadomski, Ustrój samorządu terytorialnego, [w:] Z. Niewiadomski, J. Szreniawski, Zarys ustroju administracji lokalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 1991, s. 38; M. Ofiarska, Gmina, [w:] Zarys prawa samorządu terytorialnego, red. M. Ofiarska, J. Ciapała, Poznań 2001, s ; M. Stahl, Zadania samorządu terytorialnego po reformach, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane Prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000, s ; M. Stec, Podział..., s. 5 6; M. Tetera, Zadania samorządu terytorialnego. Materialne podstawy i prawne formy realizacji, [w:] Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, red. Z. Niewiadomski, Bydgoszcz Warszawa 2001, s

27 OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI lają, które z zadań własnych mają charakter obowiązkowy, a które fakultatywny. Obligatoryjne zadania własne to takie, przy których wspólnota samorządowa ma swobodę decydowania o formie załatwienia sprawy, ale musi tę sprawę załatwić. Natomiast w wypadku zadań fakultatywnych decyzja o ich podjęciu należy do struktur samorządowych. Zadaniami zleconymi są zadania publiczne nałożone na jednostki samorządu terytorialnego na mocy ustawy, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej jednostki samorządu terytorialnego wykonują w imieniu i na rzecz zlecającego. Wynikają one z odrębnych ustaw regulujących określone dziedziny działalności publicznej. Poza zadaniami zleconymi przekazanymi ustawami wspólnoty mogą wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia z jej organami. Odnotować należy, że przekazanie tych zadań następuje na podstawie porozumień w danej jednostce samorządu terytorialnego, a nie jak w wypadku zadań zleconych z mocy ustawy na terenie całego kraju. Znamienne jest, że w odniesieniu do zadań zleconych na podstawie porozumień wspólnota ma prawo odmówić ich przyjęcia, ale jednocześnie nie może dochodzić na drodze sądowej zlecania jej określonych zadań przez administrację rządową. Realizacja zadań zleconych może wynikać również z zawartego porozumienia między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Zadania własne i zlecone różnią się sposobem ich finansowania. Środki na pokrycie tych pierwszych pochodzą głównie z dochodów własnych samorządu oraz subwencji, drugich zaś z dotacji celowych przekazanych przez administrację rządową. Spośród wszystkich ustaw samorządowych tylko u.s.g. posługuje się kategorią zadań własnych i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z mocy ustawy lub na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej 31. Sformułowań tych nie stosują natomiast ani u.s.p., ani u.s.w. W przyjętych tam rozwiązaniach jedynie wskazuje się, że ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania powiatu lub województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej (por. art Wyrok NSA z dnia 13 lutego 1991 r., SA/Wr 7/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 23, teza 2; wyrok NSA z dnia 14 października 1993 r., SA/Wr 1197/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 27 września 1994 r., SA/Łd 1907/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 162; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95, ST 1995, nr 12, s. 116, t. 1.

28 28 ROZDZIAŁ 1 ust. 4 u.s.p. oraz art. 14 ust. 2 u.s.w.). Ponadto możliwość zawierania porozumień w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej przewidziana jest tylko dla powiatów (art. 5 u.s.p.). Nie oznacza to jednak, że na tych szczeblach nie istnieje podział na zadania własne i zlecone. Wydaje się, że występujące rozróżnienia innych typów zadań związane są jedynie z przyjętymi kryteriami klasyfikacji. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 6 ust. 1 stanowi, że do zakresu działania gminy 32 należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W cytowanym artykule sformułowana została zasada domniemania właściwości gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym 33. Zasada ta stanowi podstawową regułę, na której opiera się podział zadań w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. Oznacza to, że jeżeli pojawi się wątpliwość, czy określona sprawa publiczna o charakterze lokalnym należy do właściwości gminy, czy też innej wspólnoty samorządowej, należy domniemywać właściwość gminy. Z powyższych rozważań wynika, że wśród zadań gminy wyróżnia się zadania własne i zadania zlecone. Zadania własne gminy można ująć w pięć kategorii spraw związanych z: 1) ładem przestrzennym i ekologicznym (ochroną środowiska, przyrody, gospodarki wodnej, zieleni gminnej, zadrzewień itp.), 2) infrastrukturą techniczną (gminnymi drogami, ulicami, mostami, placami, organizacją ruchu drogowego, lokalnym transportem zbiorowym itp.), 3) infrastrukturą społeczną (ochroną zdrowia, pomocą społeczną, edukacją publiczną itp.), 4) porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (ochroną przeciwpożarową i przeciwpowodziową itp.), 5) promocją gminy, współpracą ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, ramy legalnego zakresu działania gminy trzeba rozpatrywać indywidualnie, gdyż gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej oraz właściwości powiatu i województwa na podstawie porozumienia. Por. uchwała RIO z dnia 13 sierpnia 2002 r., 12/108/2002, OSS 2002, nr 4, poz Zob. B. Dolnicki, Samorząd..., s ; Z. Niewiadomski, Ustrój samorządu terytorialnego, [w:] M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s Ibidem.

29 OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI Obok zadań własnych gmina wykonuje także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Obowiązek realizacji tych zadań może być nałożony przez ustawę i po zapewnieniu środków finansowych koniecznych do wykonania zadań. Zadania te gmina może także wykonywać na podstawie porozumienia zawartego z innymi jednostkami samorządu terytorialnego oraz organami administracji rządowej. W wypadku powiatu natomiast mamy do czynienia z zadaniami publicznymi o charakterze ponadgminnym, co znalazło wyraz w art. 4 ust. 1 u.s.p. Zadania powiatu mają charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do zadań gminy. Wynika z tego, że powiat nie może naruszać zakresu działania gminy. Do powiatu należą bowiem te zadania, których gmina nie może wykonywać ze względu na ich ponadgminny zakres. Zdaniem M. Steca 35, zadania powiatu mają trojaki charakter. Pierwsza grupa obejmuje zadania klasycznie samorządowe, które wykonywane są w imieniu powiatu, na jego rachunek i odpowiedzialność (zob. art. 4 ust. 1 u.s.p.). Stanowią one zatem przykłady obowiązków należących do zadań własnych. Zadania te można ująć w następujące kategorie spraw: 1) ponadpodstawowej infrastruktury technicznej (ponadgminny lokalny transport zbiorowy, drogi publiczne o charakterze ponadgminnym itp.), 2) ponadpodstawowej infrastruktury społecznej (edukacja publiczna, pomoc społeczna itp.), 3) porządek i bezpieczeństwo publiczne (ochrona przeciwpożarowa, przeciwpowodziowa itp.), 4) ochrona środowiska (ochrona środowiska i przyrody, gospodarka wodna, leśnictwo i rybactwo śródlądowe), 5) działalność organizatorska zmierzająca do rozwiązywania lokalnych problemów (przeciwdziałanie bezrobociu, promocja powiatu na zewnątrz itp.). Drugą grupę tworzą zadania nazywane zleconymi (powierzonymi), są bowiem zadaniami z zakresu administracji rządowej, przekazanymi powiatowi na mocy ustawy (por. art. 4 ust. 4 u.s.p.) lub porozumienia (art. 5 u.s.p.). Wykonywanie ich przez organy powiatu odbywa się na 35 Por. M. Stec, Podział..., s. 8 9.

30 30 ROZDZIAŁ 1 rachunek administracji rządowej, pod kierownictwem i nadzorem organu tej administracji. Trzecią grupę stanowią zadania, które nie mogą być nazwane własnymi, gdyż nie posiadają ani jednej cechy typowej dla zadań własnych. Nie mieszczą się one także w kategorii zadań zleconych, mimo że zadania te finansowane są z budżetu państwa. Są to zadania obejmujące zadania powiatowych służb, inspekcji i straży 36. Organami podejmującymi we własnym imieniu decyzje w sprawach z tego zakresu są kierownicy jednostek wymienionych wyżej, niebędący organami administracji powiatowej i służbowo niepodlegający organom powiatu. Udział powiatu w realizowaniu zadań przywoływanych służb, inspekcji i straży polega na zapewnieniu wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powyższych jednostek. Starosta sprawuje zwierzchnictwo 37 (inne niż służbowe) nad tymi podmiotami. Należy podkreślić, że zadania te stanowią nową, występującą tylko na szczeblu powiatowym, kategorię zadań, w stosunku do której jak słusznie zauważa M. Stec 38 podział na zadania własne i zlecone jest nieadekwatny i która stanowi propozycję pogodzenia zachowania zwartego, jednolitego, opartego na hierarchicznym służbowym zwierzchnictwie, modelu działania służb, in- 36 Szerzej na ten temat zob. B. Dolnicki, Monokratyczne..., s W literaturze przedmiotu wskazuje się, że instytucja zwierzchnictwa starosty nad zespolonymi powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami jest nową konstrukcją prawną związaną z realizacją koncepcji zespolenia administracji powiatowej, którą ma realizować starosta. Instytucja ta funkcjonuje od 1 stycznia 1999 r. Podstawowym założeniem zespolenia jest usprawnienie działania administracji publicznej w realizacji nałożonych na nią zadań publicznych, przy ograniczeniu liczby tzw. administracji rządowych niezespolonych. Por. J. Szreniawski, J. Stelmasiak, Zagadnienia ogólne aparatu administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, red. J. Stelmasiak i J. Szreniawski, Bydgoszcz Lublin 2002, s. 14. Zob. także M. Stec, Ustrój terytorialny administracji publicznej w Polsce, [w:] Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce. Reforma administracji publicznej materiały szkoleniowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 1998, z. 2, s. 18, oraz B. Dolnicki, Ustrój powiatu, [w:] Powiat. Z Teorii. Kompetencje. Komentarz, red. J. Boć, Wrocław 2001, s. 50. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., starosta, sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży: 1) powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, 2) zatwierdza programy ich działania, 3) uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu, 4) w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek, 5) zleca w uzasadnionych wypadkach przeprowadzenie kontroli. 38 M. Stec, Podział..., s. 9.