Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do ) w Warszawie z dnia 17 października 2001 r. I SA 2197/01 TEZA aktualna

Transkrypt

1 I SA 2197/01 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do ) w Warszawie Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do ) w Warszawie z dnia 17 października 2001 r. I SA 2197/01 TEZA aktualna Jeśli z art. 9 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika powinność organizowania działalności kulturalnej przez tworzenie samorządowych instytucji kultury, a te w myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy samodzielnie gospodarują przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, zgodnie zaś z art. 28 pokrywają koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów - to powyższe uregulowania prawne stanowią lex specialis, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym, a także przepisy, do których odesłano w art. 17 ustawy o finansach publicznych. UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska. Sędziowie NSA: Marek Stojanowski, Janina Antosiewicz (spr.). Protokolant: Jadwiga Kaniewska. Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 4 października 2001 r. sprawy ze skarg Gminy J. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody W. z dnia 2 kwietnia 2001 r., Nr 42/01 i 43/01, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XVI/121/2001 Rady Gminy Jedwabno z dnia 22 lutego 2001 r. w sprawie przekształcenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Jedwabnie w jednostkę budżetową oraz uchwały tejże Rady nr XVI/122/2001 z dnia 22 lutego 2001 r. w sprawie zmiany Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Jedwabnie -

2 oddala skargi. Uzasadnienie faktyczne Wojewoda W., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym nr 42/01 z dnia 2 kwietnia 2001 r. stwierdził nieważność uchwały nr XVI/121/2001 Rady Gminy Jedwabno z 22 lutego 2001 r. w sprawie przekształcenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Jedwabnie w jednostkę budżetową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że uchwała jest niezgodna z art. 28 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 118, poz. 721 z późn. zm.). Ustawa ta nie przewiduje możliwości prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego instytucji kultury w formie jednostki budżetowej. Art. 28 stanowi, że instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów, do których zaliczane są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, z wyjątkiem dóbr kultury w rozumieniu art. 2 i 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury oraz najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł. Ponadto instytucja kultury może otrzymywać dotacje, których wysokość ustala organizator. Zasady gospodarki finansowej instytucji kultury, określone w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie pokrywają się z definicją jednostki budżetowej podaną w art. 18 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz z późn. zm.), bowiem jednostki budżetowe pokrywają swe wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż Rada Gminy J. podejmując przedmiotową uchwałę dokonała bez podstawy prawnej przekształcenia Gminnej Biblioteki Publicznej w J. w jednostkę budżetową, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące wydaniem niniejszego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 43/01 z tej samej daty Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr XVI/122/2001 Rady Gminy Jedwabno z dnia 22 lutego 2001 r. w sprawie zmiany Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Jedwabnie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zostały podane te same motywy co przytoczone wyżej. Z motywów tych - zdaniem organu - wypływa wniosek, iż instytucje kultury, o których mowa w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie mogą być prowadzone w formie jednostki budżetowej, a skoro tak, to należy uznać, iż powyższa uchwała w sposób rażący narusza prawo, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze wniósł Zarząd Gminy J., działający z upoważnienia Rady Gminy, i zarzucił naruszenie art. 3 ustawy z dnia r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123) oraz art. 5 i 17 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz z

3 późn. zm.). Zdaniem skarżącej Gminy, rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z prawem. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Wynika to z art. 9 ust. 2 ustawy z r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisów materialnych, regulujących działalność poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Działalność kulturalna w świetle art. 1 ust. 1 ww. ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Jednostki samorządu terytorialnego mogą same prowadzić taką działalność lub wykonywać te zadania przy pomocy innych podmiotów. Jeżeli jednostki samorządu terytorialnego same zamierzają prowadzić działalność kulturalną, to zgodnie z ustawą o finansach publicznych i ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mogą ją prowadzić w następujących formach organizacyjnoprawnych: jednostki budżetowej, zakładu budżetowego, instytucji kultury. Wprawdzie ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wymienia jednostki budżetowej i zakładu budżetowego jako formy organizacyjnoprawnej do prowadzenia działalności kulturalnej, to takie formy są prawnie możliwe. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 9 listopada 1994 r., SA/Gd 1187/94 (OSS 1995/1/97), zauważył, że instytucje kultury ogólnie działają samodzielnie wtedy, gdy mają przydzieloną i nabytą część mienia oraz posiadają środki własne. Jeżeli gmina jest obowiązana prowadzić działalność kulturalną, to gminie tej, jako organizatorowi w rozumieniu obowiązującej ustawy, przyznać należy możliwość wyboru trybu finansowania instytucji kultury działających na terenie gminy. Wyrok ten zachowuje swą aktualność i w obowiązującym stanie prawnym. Wynika z powołanego orzeczenia, że gmina może prowadzić działalność kulturalną również w formie jednostki i zakładu budżetowego. Taki też przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. faktyczny brak własnych środków i mienia do samodzielnego działania przez Gminną Bibliotekę Publiczną w J. Biblioteka ta nie uzyskuje żadnych dochodów własnych ani też nie została wyposażona w majątek, który mógłby przynosić takie dochody. Skoro Gmina obowiązana jest prowadzić działalność kulturalną, przysługuje jej prawo wyboru formy jej finansowania, w tym prowadzenie w formie jednostki budżetowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Odpowiadając na zarzuty skargi organ nadzoru stwierdził, iż jednostki samorządu organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, do których - zgodnie z art. 2 - zaliczane są biblioteki. Zasady działania bibliotek uregulowane są w dwóch aktach prawnych, mianowicie w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.) oraz ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponieważ pierwsza z nich nie reguluje kwestii związanych z gospodarką finansową biblioteki publicznej; zgodnie z art. 2 ww. ustawy, w zakresie w niej nie uregulowanym, należy stosować odpowiednio przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

4 Uzasadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargi Gminy J. nie mogły być uwzględnione, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze nie naruszają prawa. W zaskarżonych aktach organ nadzoru dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa, a wyprowadzone z niej wnioski o niezgodności podjętych w dniu 2 kwietnia 2001 r. uchwał Rady Gminy J. z prawem są zasadne. Odnosząc się do zarzutów skarg, Sąd podziela wyrażony w nich pogląd, iż w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123) prowadzenie działalności kulturalnej określone zostało jako zadanie własne gminy. Zdaniem Sądu, uregulowanie to koresponduje z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) - który jako zadania własne wymienia sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury. Przepisy tej ostatniej ustawy zezwalają gminie w art. 9 ust. 1 na tworzenie jednostek organizacyjnych, jednakże w zakresie formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, w art. 9 ust. 3 ustawa o samorządzie gminnym odsyła do odrębnej ustawy. Dla prawidłowej oceny w tej sprawie koniecznym jest ustalenie, jaki akt stanowi ową "odrębną ustawę" w rozumieniu art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestie związane z pojęciami, funkcjonowaniem, zasadami i formami organizacyjnymi gospodarki gminnej określają w sposób ogólny przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz z późn. zm.). Ustawa ta w art. 5 wymienia krąg podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych, a wśród nich: jednostki samorządu terytorialnego (pkt 1), jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (pkt 2), państwowe lub samorządowe instytucje kultury (pkt 7). W przepisie art. 17 ustawy z 26 listopada 1998 r. wyrażona została zasada, że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami. Dalsze przepisy tej ustawy definiują pojęcie poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych. W art. 18 ust. 1 ustawodawca określił, iż jednostkami budżetowymi są takie jednostki sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli więc z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia r. wynika powinność organizowania działalności kulturalnej przez tworzenie samorządowych instytucji kultury, a te w myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy samodzielnie gospodarują przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, zgodnie zaś z art. 28 pokrywają koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów - to

5 powyższe uregulowania prawne stanowią lex specialis, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także przepisy, do których odesłano w art. 17 ustawy o finansach publicznych. Przy takiej wykładni nie zachodzi kolizja pomiędzy treścią przepisów art. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisami art. 5 i 17 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. i finansach publicznych. Powyższa wykładnia nie narusza również art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 4 i art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu r., a ratyfikowanej przez RP (Dz. U. Nr 124, poz. 607 i 608), gdyż akt ten, podkreślając w powołanych przepisach samodzielność i swobodę działania społeczności lokalnych, przewiduje możliwość ich ograniczania przez inne organy władzy w zakresie przewidzianym prawem. Przedstawiona wyżej wykładnia znajduje oparcie także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia r., I SA 407/98 (niepublikowanym), wyraził pogląd o szczególnym charakterze przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w stosunku do innych ustaw regulujących wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej. Podzielając powyższe stanowisko Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze w stosunku do obu uchwał Rady Gminy J. są zgodne z prawem, co prowadziło do oddalenia skarg na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).