System gospodarki odpadami dla metropolii trójmiejskiej

Transkrypt

1 System gospodarki odpadami dla metropolii trójmiejskiej Podsumowanie analiz wykonanych w ramach I etapu zamówienia: Doradztwo prawne, techniczne i finansowo-ekonomiczne dla projektu: System gospodarki odpadami dla metropolii trójmiejskiej; czerwiec 2014 Strona 1

2 Tytuł projektu: Zamawiający: Wykonawca: System gospodarki odpadami dla metropolii trójmiejskiej Zakład Utylizacyjny Sp. z o.o. ul. Jabłoniowa 55, Gdańsk Konsorcjum firm doradczych: BBF Sp z o.o. ul. Dąbrowskiego Poznań Ipopema Securities Sp. z o.o. ul. Próżna Warszawa z udziałem: Kancelarii Drania I Partnerzy - Spółka Adwokacko Radcowska ul. Świętojańska Gdynia KS Legal Kancelarii Prawa Publicznego Kacper Sampławski Ul. Cybisa 9 m Warszawa Strona 2

3 Spis treści Stosowane skróty i definicje... 5 Podsumowanie Raportu Wstęp Przedmiot doradztwa Cel dokumentu Założenia przyjęte przy sporządzaniu Raportu Oświadczenie Cele Projektu oraz oczekiwania i warunki brzegowe partnerów prywatnych i instytucji finansowych Cele Projektu Warunki brzegowe i oczekiwania partnerów prywatnych Analiza systemu gospodarki odpadami w regionie projektu Akty prawne i dokumenty System gospodarowania odpadami komunalnymi w województwie pomorskim zadania i rola kluczowych podmiotów Gminy Miasto Gdańsk Zakłady Zagospodarowania Odpadów Podmiot pełniący rolę partnera publicznego w Projekcie Skierowanie strumienia odpadów do kluczowych instalacji Podstawa prawna dla gmin Organizacja przetargu na odbiór odpadów Kierowanie strumienia a klasyfikacja odpadów Finansowanie systemu Formy współdziałania gmin Organizacja systemu w kontekście przepisów o zamówieniach publicznych Umowa o odbiór i transport odpadów Umowa o zagospodarowanie odpadów z ZZO Porozumienia międzygminne z Miastem Gdańsk Umowa o PPP Zgodność systemu z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej Zakaz udzielania pomocy publicznej Usługi w ogólnym interesie gospodarczym w UE Kwalifikacja pomocowa Projektu Zasady udzielania pomocy publicznej ze środków UE Wpływ Projektu na dług publiczny samorządów Aspekty podatkowe VAT i CIT Podatek od towarów i usług (VAT) Podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) Analiza możliwych modeli realizacji projektu Założenia Lista scenariuszy popytowych Lista scenariuszy technicznych i technologicznych do analizy Lista scenariuszy instytucjonalnych do analizy Analiza możliwości pozyskania środków funduszy europejskich Dostępność funduszy europejskich Fundusze europejskie dla projektów realizowanych w formule ppp Poziom dofinansowania Harmonogram procesu pozyskania dofinansowania UE Kluczowe ryzyka związane z procesem pozyskania dofinansowania UE Podsumowanie Model DBO (Zaprojektuj, wybuduj i zarządzaj) Opis modelu Fundusze europejskie Pomoc publiczna Strona 3

4 4.3.4 Wpływ projektu na wskaźniki zadłużenia Miasta Gdańska w modelu DBO Korzyści i koszty ekonomiczne Aspekty organizacyjne Podsumowanie Model DBFO (Zaprojektuj, wybuduj, sfinansuj i zarządzaj) Opis modelu Fundusze europejskie Pomoc publiczna Wpływ projektu na wskaźniki zadłużenia Miasta Gdańska w modelu DBFO Korzyści i koszty ekonomiczne Aspekty organizacyjne Podsumowanie Model D&O + B (Zaprojektuj, nadzoruj i eksploatuj) Opis modelu Fundusze europejskie Korzyści i koszty ekonomiczne Aspekty organizacyjne Podsumowanie Analiza potencjalnych źródeł finansowania Pożyczka NFOŚiGW Kredyt inwestycyjny Kredyt inwestycyjny udzielany przez EBI Finansowanie w formie obligacji przez banki komercyjne Podsumowanie Analiza finansowa Główne założenia analizy finansowej Prognoza opłaty za tonę przetworzonej frakcji energetycznej Podsumowanie wyników analizy finansowej Analiza wrażliwości w przykładowym wariancie Rekomendowany tryb postępowania Założenia techniczne Założenia dotyczące organizacji systemu gospodarki odpadami w regionie Założenia dotyczące rekomendowanego modelu realizacji Projektu oraz trybu wyboru procesu wyboru partnera prywatnego Źródła finansowania Rekomendowany harmonogram realizacji Projektu Założenia Harmonogram działań związanych z wyborem partnera prywatnego: Harmonogram działań związanych z pozyskaniem dotacji UE: Harmonogram działań związanych z pozyskaniem finansowania dłużnego ŁP Działania związane z systemem gospodarki odpadami Inne działania organizacyjne Działania związane z zapewnieniem odbioru ciepła i energii elektrycznej Analiza ryzyk związanych z procesem przygotowania Projektu Lista załączników: Strona 4

5 Stosowane skróty i definicje DBO DBFO EBI EPC Interesariusze Projektu JRP JST KE KZG Mg MBT MIR MŚ NFOŚiGW OPZ PIR kontrakt typu Design, Build, Operate (Zaprojektuj, Wybuduj, Eksploatuj) kontrakt typu Design, Build, Finance, Operate (Zaprojektuj, Wybuduj, Sfinansuj, Eksploatuj) Europejski Bank Inwestycyjny kontrakt typu Engineering, Procurement, Construction (wykonawstwo pod klucz ) gminy województwa pomorskiego biorące udział w realizacji Projektu Jednostka Realizująca Projekt jednostki samorządu terytorialnego Komisja Europejska Komunalny Związek gmin Dolina Redy i Chylonki 1 Megagram = 1 tona Instalacja mechaniczno-biologiczna Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Ministerstwo Środowiska Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Opis Przedmiotu Zamówienia Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. POIiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko POIiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko ppp Projekt Promotor Projektu Raport RIPOK SWP Spółka Term-sheet TSUE Umowa doradcza Usługi OIG UZP Wykonawca Zamawiający, ZUT ZTPO Związek ZZO partnerstwo publiczno-prywatne projekt pn. System gospodarki odpadami dla metropolii trójmiejskiej Miasto Gdańsk Niniejszy dokument, stanowiący podsumowanie analiz wykonanych w ramach Etapu I Umowy doradczej Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych Szczegółowe Warunki Postępowania nowa spółka komunalna, powołana w celu realizacji Projektu istotne warunki umowy emisyjnej (lub kredytowej) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej umowa nr 1106/2014 z dnia 27 lutego 2014 r. dotycząca świadczenia usług doradztwa prawnego, technicznego i finansowo-ekonomicznego w przygotowaniu i realizacji procesu wyboru partnera prywatnego dla Projektu usługi w ogólnym interesie gospodarczym Urząd Zamówień Publicznych konsorcjum BBF Sp. z o.o. oraz IPOPEMA Securities S.A. Zakład Utylizacyjny Sp. z o.o. Zakład Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalny Związek gmin Dolina Redy i Chylonki Zakład Zagospodarowania Odpadów, pełniący funkcję RIPOK Lista aktów prawnych, do których odwołuje się Wykonawca, została zdefiniowana w pkt 3.1 Raportu. Strona 5

6 Podsumowanie Raportu Cele Projektu Celem strategicznym Projektu jest osiągniecie w wymaganych terminach określonych przepisami prawa wskaźników recyklingu oraz ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Celem operacyjnym jest natomiast zapewnienie optymalnych warunków prawnych, technicznych oraz finansowych realizacji projektu budowy ZTPO, poprzez zastosowanie mechanizmu partnerstwa publiczno-prywatnego, dzięki któremu możliwe będzie: uzyskanie możliwie najniższej ceny przy zachowanym wysokim standardzie usług świadczonych przez partnera prywatnego (tj. value-for-money), uniknięcie konieczności poniesienia nakładów inwestycyjnych przez samorządy oraz zapewnienie neutralności Projektu dla wskaźników zadłużenia. Ponadto zakłada się, że w celu uzyskania konkurencyjnej ceny utylizacji frakcji energetycznej, akceptowalnej dla mieszkańców regionu, konieczne będzie uzyskanie dofinansowania UE. Oczekiwania partnerów prywatnych oraz instytucji finansowych Na podstawie przeprowadzonego przez Zamawiającego dialogu technicznego oraz zorganizowanych przez Wykonawcę badań rynkowych zidentyfikowano następujące warunki brzegowe partnerów oraz instytucji finansowych: konieczność zagwarantowania określonego wolumenu dostaw frakcji energetycznej oraz określonych płatności, ograniczenie ryzyka niewypłacalności oraz utraty płynności podmiotu publicznego w przypadku realizacji Projektu przez Spółkę komunalną. Ponadto partnerzy prywatni oraz instytucje finansowe zasygnalizowały, że wskazane jest: zastosowanie wariantu instytucjonalnego DBFO (zaprojektuj, wybuduj, sfinansuj i eksploatuj), opartego o doświadczenia z projektu System gospodarki odpadami dla Miasta Poznania, wyłonienie koordynatora projektu, odpowiedzialnego za dostawę frakcji energetycznej do ZTPO oraz płatności związanych z jej zagospodarowaniem, uelastycznienie założeń dotyczących planowanej technologii ZTPO, założenie realistycznego harmonogramu postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego. Weryfikacja założeń technicznych Weryfikacja przez Wykonawcę dokumentacji przekazanej przez Zamawiającego pozwala na stwierdzenie, że: nie ma podstaw do podważenia zasadności wyników dotychczasowych analiz lokalizacyjnych, tj. umiejscowienia planowanego Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w bezpośrednim sąsiedztwie ZZO Szadółki. Wskazana lokalizacja nie charakteryzuje się wystąpieniem mankamentów istotnie wpływających na procesy inwestycyjne. nie ma również podstaw do kwestionowania przyjętych założeń technologicznych. W świetle przyjętych założeń podażowych można potwierdzić zasadność realizacji Projektu w oparciu o technologię rusztową. Weryfikacja posiadanej przez Zamawiającego dokumentacji studialnej oraz wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w opinii Wykonawcy wskazuje natomiast na możliwość wystąpienia kilku scenariuszy rozwoju podaży frakcji energetycznej na terenie województwa pomorskiego od ok. 95 tys. Mg/rok w wariancie pesymistycznym do ok. 323 tys. Mg/rok w wariancie optymistycznym. Wykonawca ocenia, że wolumen odpadów, który może Strona 6

7 PLN / tona być skierowany do ZTPO w wariancie realistycznym można oszacować na poziomie od ok. 166 tys. Mg/rok (w przypadku 5 ZZO deklarujących udział w przygotowaniu Projektu) do ok. 205 tys. Mg/rok (w przypadku wszystkich 9 ZZO z woj. pomorskiego). Z uwagi na istotny przedział wahań prognozy podaży frakcji energetycznej Wykonawca przeanalizował 5 dodatkowych scenariuszy Projektu, różniących się zakładaną przepustowością instalacji (od 150 tys. Mg/rok do 250 tys. Mg/rok) oraz ilością linii technologicznych (1 lub 2). Analiza finansowa Wykonawca przygotował model finansowy, oparty na danych przekazanych przez Zamawiającego (w tym analizie finansowej Projektu przedstawionej w Studium Wykonalności) oraz na analizach własnych Wykonawcy. Przy założeniu udziału dofinansowania UE na poziomie 50% kosztów kwalifikowanych Projektu oraz pożyczki NFOŚiGW wysokość opłaty za przyjęcie 1 Mg frakcji energetycznej w 2020 r. (pierwszym pełnym roku funkcjonowania ZTPO) szacowana jest na poziomie od 158 PLN (wariant 250 tys. Mg/rok, 1 linia technologiczna) do 269 PLN (wariant 150 tys. Mg/rok, 2 linie technologiczne). Dla zapewnienia niskiego poziomu opłat konieczne jest pozyskanie finansowania UE. Bez udziału dotacji prognozowana opłata waha się w pierwszym roku eksploatacji na poziomie od 324 do 487 PLN/Mg. Z kolei zwiększenie wysokości dofinansowania UE do poziomu 68% kosztów kwalifikowanych prowadzi do zmniejszenia prognozowanej opłaty do poziomu od 132 do 233 PLN/Mg. Rysunek 1 Prognozowana opłata za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w 2020 roku Bez funduszy UE + Bank komercyjny Fundusze UE (50%) + Bank komercyjny Fundusze UE (50%) + NFOŚiGW Fundusze UE (68%) + NFOŚiGW ton, 2 linie ton, 1 linia ton, 2 linie ton, 1 linia ton, 2 linie ton, 1 linia Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Rekomendacje w odniesieniu do założeń technicznych Na podstawie weryfikacji dotychczasowej dokumentacji studialnej przekazanej przez Zamawiającego oraz wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w opinii Wykonawcy nie jest możliwe na obecnym etapie jednoznaczne określenie docelowej przepustowości ZTPO. Wykonawca rekomenduje przyjęcie na potrzeby ogłoszenia o zamówienia elastycznego podejścia do docelowej przepustowości instalacji, tj. określenie górnego pułapu przepustowości na poziomie określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( Mg/rok). Strona 7

8 Natomiast w celu doprecyzowania faktycznego strumienia frakcji rekomendowane będzie podjęcie następujących działań: 1. Analiza podaży frakcji energetycznej na poziomie każdej z gmin z uwzględnieniem osiągnięcia wymaganych celów dyrektyw UE; 2. Analiza ryzyka utraty części strumienia odpadów ze względu na konkurencyjne instalacje spalarniowe; 3. Analiza ekonomiczna scenariuszy zagospodarowania frakcji energetycznej z uwzględnieniem kosztów alternatywnego zagospodarowania frakcji. Zakłada się, że doprecyzowane wyniki analizy podaży będą przedmiotem dyskusji z bankami oraz partnerami prywatnymi. Ostateczna przepustowość ZTPO, uwzględniająca strumień odpadów możliwy do dostarczenia przez Interesariuszy Projektu oraz możliwy do zdobycia przez partnera prywatnego z innych źródeł, zostanie określona w ostatecznej dokumentacji przetargowej, przekazanej partnerom wraz z zaproszeniem do składania ofert. Rekomendacje w zakresie organizacji systemu gospodarki odpadami W opinii Wykonawcy warunkiem koniecznym do zapewnienia efektywności działania ZTPO jest skierowanie przez gminy odpadów do konkretnych instalacji, realizujących kluczową rolę w lokalnych systemach gospodarowania odpadami, w szczególności do ZZO oraz ZTPO. Cel ten może zostać osiągnięty poprzez: Organizowanie wyłącznie przetargów na odbiór odpadów - w tej formule przedmiot zamówienia polega na świadczeniu usług odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości, a następnie transportu odpadów do wskazanego przez gminę ZZO, w którym z odpadów zmieszanych wydzielona zostanie frakcja energetyczna. Precyzyjne powierzenie przez gminy zadań nałożonych na ZZO. W szczególności, gminy powinny powierzyć ZZO zadanie świadczenia usług w zakresie wydzielenia frakcji energetycznej z odpadów komunalnych i przygotowania tej frakcji do transportu do ZTPO. W takim modelu ZZO nie będzie przysługiwać prawo podmiotowe do odpadów w postaci frakcji energetycznej z odpadów komunalnych, gdyż gmina skieruje tę frakcję do ZTPO. Powierzenie operatorowi ZTPO zadania zagospodarowania frakcji energetycznej powstałej w poszczególnych ZZO. W tym celu konieczne będzie zawarcie porozumień międzygminnych, w ramach których każda z gmin biorących udział w Projekcie przekaże zadania związane z zagospodarowaniem frakcji energetycznej do Miasta Gdańska, które to z kolei powierzy to zadanie własnej spółce w ramach umowy o świadczenie usług publicznych lub partnerowi prywatnemu w ramach umowy ppp. Należy podkreślić, że porozumienie międzygminne, z uwagi na charakter współpracy między podmiotami publicznymi nie podlega przepisom Ustawy pzp, podobnie jak umowa między Miastem Gdańsk a spółką, będącą jej podmiotem wewnętrznym. Porozumienia międzygminne zapewnią z jednej strony gwarancję dostaw odpowiedniego wolumenu frakcji energetycznej do ZTPO, a z drugiej finansowanie systemu zagospodarowania tej frakcji. Rekomendacje w modelu realizacji Projektu oraz dalszego postępowania W opinii Wykonawcy na obecnym etapie przygotowania Projektu nie należy wykluczać ani modelu DBO (zaprojektuj, wybuduj i eksploatuj), ani DBFO (zaprojektuj, wybuduj, sfinansuj i eksploatuj). Należy podkreślić, że: Model DBO jest sprawdzonym i powszechnie stosowanym modelem ubiegania się o dotację UE, co może istotnie wpłynąć na harmonogram aplikowania o środki UE, oraz jej rozliczenia, eliminującym ryzyka prawne związane z niekwalifikowalnością wydatków oraz odpowiedzialność partnerów prywatnych za Strona 8

9 rozliczenie dotacji (z drugiej strony model ten nie został w praktyce zastosowany w projektach ppp w Polsce). Ponadto model ten może potencjalnie prowadzić do zmniejszenia kosztów finansowych, przy zachowaniu korzyści z zastosowania formuły ppp, takich jak maksymalizacja tzw. value for money oraz stabilność ceny usług partnera prywatnego. Model DBFO z kolei został zastosowany w projekcie budowy spalarni odpadów w Poznaniu, oraz jest wariantem preferowanym przez partnerów prywatnych, co ułatwia jego powtórzenie w innych, podobnych projektach. W modelu tym utrudniony jest z kolei proces pozyskania i rozliczenia dotacji UE. Wyniki analizy różnych scenariuszy instytucjonalnych realizacji Projektu, jak również wyniki badań rynkowych prowadzonych wśród potencjalnych partnerów prywatnych oraz instytucji finansowych wskazują, że oba modele są akceptowalne oraz mogą potencjalnie przynieść podobne korzyści stronie publicznej (zapewnienie stabilnego kosztu utylizacji frakcji energetycznej przez cały okres umowy ppp, optymalizacja kosztu w całym cyklu życia Projektu, zapewnienie opłacalności Projektu dla strony publicznej). W obu wariantach możliwe jest zapewnienie braku wpływu Projektu na wskaźniki zadłużenia samorządów (przy odpowiedniej strukturyzacji) oraz zgodności Projektu z przepisami w zakresie pomocy publicznej. Założenia dotyczące źródeł finansowania W celu obniżenia kosztów funkcjonowania ZTPO do poziomu akceptowalnego przez Interesariuszy Projektu oraz dostępnego cenowo dla mieszkańców regionu kluczowe znaczenie ma pozyskania dofinansowania UE. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami poziom dofinansowania może wynieść maksymalnie do 68% kosztów kwalifikowanych Projektu. Dofinansowanie UE powinno być podstawowym źródłem finansowania Projektu, niezależnie od ostatecznego modelu kontraktowego (DBO lub DBFO). Harmonogram Projektu powinien uwzględniać pozyskanie dofinansowania UE w pierwszej kolejności oraz sfinansowanie wkładu własnego przez podmiot publiczny z innych źródeł. W przypadku modelu DBFO finansowanie pozostałej części nakładów inwestycyjnych zapewnione będzie przez partnera prywatnego poprzez finansowanie korporacyjne, dłużne lub instrumenty typu mezzanine. W odniesieniu do modelu DBO zakłada się, że podstawowym źródłem finansowania wkładu własnego przez Podmiot Publiczny jest pożyczka z NFOŚiGW, z uwagi na korzystne warunki finansowania. Niemniej Wykonawca rekomenduje rozważenie wariantu pozyskania finansowania komercyjnego. Pozwoli to na uniknięcie ryzyka opóźnienia realizacji Projektu związanego z ewentualnym brakiem finansowania NFOŚiGW lub pogorszenia warunków finansowych pożyczki, chociaż może oznaczać dla Zamawiającego dodatkowe wyzwania organizacyjne (konieczność wszczęcia osobnego postępowania w celu wyboru instytucji finansowych oraz dodatkowe koszty związane z obsługą tego procesu). Doświadczenie Wykonawcy oraz badanie rynku wśród instytucji finansowych wskazują, że preferowanym instrumentem finansowania powinna być niepubliczna emisja obligacji. Tryb postępowania W opinii Wykonawcy należy równolegle wszcząć proces wyboru partnera prywatnego, a także proces pozyskania finansowania komercyjnego. Podjęcie decyzji o wyborze ostatecznego modelu realizacji przedsięwzięcia oraz wyborze ostatecznych źródeł finansowania Projektu powinno nastąpić najpóźniej na etapie dialogu konkurencyjnego, tak aby możliwe było omówienie ostatecznych warunków realizacji Projektu z partnerami prywatnymi oraz instytucjami finansowymi. Zidentyfikowane ryzyka Projektu będą mogły być omówione na stosunkowo wczesnym etapie przygotowania Projektu z bankami, po określeniu kluczowych założeń Projektu oraz sporządzeniu modelu finansowego. W przypadku ryzyka niepowodzenia procesu pozyskania finansowania komercyjnego możliwa będzie zmiana wariantu na model DBFO. Strona 9

10 Podmiot pełniący rolę Zamawiającego W celu zachowania elastyczności postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego oraz możliwości optymalizacji Projektu na późniejszym etapie rekomendowane jest wszczęcie postępowania wspólnie przez Miasto Gdańsk oraz nowo powołaną Spółkę. Umożliwi to realizację Projektu w obu wariantach (DBO lub DBFO szczegółowy opis struktur w dalszej części raportu), w zależności od wyników dalszych analiz oraz ustaleń z instytucjami finansowymi i partnerami prywatnymi na etapie dialogu konkurencyjnego. Czynności organizacyjne do wykonania przez Zamawiającego oraz Promotora Projektu Działania związane z nieruchomością: 1. Podjęcie uchwały zgromadzenia wspólników ZUT o obniżeniu kapitału zakładowego 2. Założenie księgi wieczystej dla nieruchomości przeznaczonej pod ZTPO 3. Zgłoszenie obniżenia kapitału zakładowego do rejestru 4. Wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ZUT Równolegle z procedurą dotyczącą wydzielenia nieruchomości można rozpocząć czynności konieczne do założenia Spółki komunalnej: 1. Przygotowanie projektu umowy spółki 2. Podjęcie uchwały przez Radę Miasta Gdańska w sprawie powołania Spółki oraz powierzenia jej zadań związanych z budową ZTPO i zagospodarowaniem frakcji energetycznej 3. Zawarcie umowy spółki i zgłoszenie do rejestru 4. Zarejestrowanie Spółki 5. Zawarcie umowy wykonawczej pomiędzy Miastem Gdańskiem i Spółką Od momentu zawarcia umowy spółki możliwe jest uruchomienie postępowania przetargowego w sprawie wyboru partnera prywatnego. Strona 10

11 1 Wstęp Niniejszy dokument został przygotowany w ramach Etapu I umowy nr 1106/2014 z dnia 27 lutego 2014 r. dotyczącej świadczenia usług doradztwa prawnego, technicznego i finansowo-ekonomicznego w przygotowaniu i realizacji procesu wyboru partnera prywatnego dla projektu System gospodarki odpadami dla metropolii trójmiejskiej ( Umowa doradcza ) zawartej między Zakładem Utylizacyjnym Sp. z o.o. ( Zamawiającym ) a konsorcjum BBF Sp. z o.o. oraz IPOPEMA Securities S.A. ( Wykonawca ). 1.1 Przedmiot doradztwa Przedmiotem niniejszego zamówienia jest świadczenie przez Wykonawcę na rzecz Zamawiającego usług doradztwa w przygotowaniu i realizacji procesu wyboru partnera prywatnego dla projektu System gospodarki odpadami dla metropolii trójmiejskiej ( Projekt ) oraz opracowanie wniosku (dokumentacji aplikacyjnej) o dofinansowanie Projektu w perspektywie finansowej w przypadku wystąpienia możliwości takiego dofinansowania. Zamawiający zakłada realizację Projektu w oparciu o mechanizm partnerstwa publiczno-prywatnego. Zadaniem partnera prywatnego będzie zaprojektowanie, wybudowanie, sfinansowanie oraz zarządzanie i eksploatacja Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w Gdańsku ( ZTPO ). Celem Zamawiającego jest zapewnienie maksymalnej efektywności społeczno-ekonomicznej przedsięwzięcia. Zadaniem Wykonawcy jest przygotowanie i przeprowadzenie procedury wyboru partnera prywatnego przedmiotowego przedsięwzięcia. Wykonawca opracuje także warianty z uwzględnieniem ich wpływu na limit zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego ( JST ), w tym Miasta Gdańska i pozostałych Gmin ( Interesariuszy Projektu ) partnerów projektu. Powołanie zespołu doradczego jest niezbędne ze względu na przewidywaną formę wyboru partnera prywatnego, wymagającą posiadania specjalistycznej wiedzy z zakresu objętego zamówieniem, niezbędnej do przeprowadzenia analiz i profesjonalnych negocjacji warunków przyszłej długoletniej współpracy pomiędzy partnerem prywatnym i publicznym. Zakres usług obejmuje wykonanie następujących etapów: 1. Etap I Analizy wstępne oraz określenie modelu realizacji Projektu; 2. Etap II Sporządzenie wstępnej dokumentacji postępowania (w zależności od przyjętego przez Zamawiającego wariantu realizacji projektu) oraz na bieżąco niezbędnych analiz; 3. Etap III Udział w postępowaniu, na etapie dialogu / negocjacji z partnerem prywatnym oraz przygotowanie na bieżąco niezbędnych analiz; 4. Etap IV Sporządzenie ostatecznej dokumentacji postępowania oraz na bieżąco wykonanie niezbędnych analiz; 5. Etap V Ocena ofert oraz wybór partnera prywatnego; 6. Etap VI Opracowanie wniosku o dofinansowanie dla fazy inwestycyjnej, wraz z niezbędnymi dokumentami, dla projektu System gospodarki odpadami dla metropolii trójmiejskiej. Strona 11

12 1.2 Cel dokumentu Niniejszy dokument ( Raport ) stanowi podsumowanie analiz wykonanych w ramach Etapu I Zamówienia (zgodnie z pkt 2.2 OPZ, tiret 9). Raport ten w szczególności zawiera rekomendację co do modelu realizacji Projektu, trybu wyboru Partnera Prywatnego oraz harmonogramu realizacji Projektu, jak również odpowiedzi na następujące pytania: czy zakładane cele Projektu powinny i mogą zostać zrealizowane we współpracy z partnerem prywatnym? jaka powinna być optymalna struktura prawna, ekonomiczna i finansowa transakcji oraz optymalny podział ryzyka pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym? Podsumowanie przedstawia analizę uwarunkowań prawnych, technicznych i finansowo-ekonomicznych oraz niezbędne dane do podjęcia decyzji inwestycyjnych przez Zamawiającego. Wszystkie analizy uwzględniają znane oczekiwania i warunki brzegowe potencjalnych partnerów prywatnych oraz instytucji finansowych. Ponadto niniejszy dokument, wraz z załącznikami, uwzględnia następujące produkty wskazane w Opisie Przedmiotu Zamówienia: Analiza przygotowanej dokumentacji pod kątem założeń finansowych, ekonomicznych (popytu i podaży), prawnych, technicznych i technologicznych zgodnie z pkt 2.2 Opisu Przedmiotu Zamówienia, tiret 1 (Załącznik nr 1 do niniejszego raportu). Analiza dostępnych na świecie technologii termicznego przekształcania odpadów dla instalacji o wydajności do 249 tys. ton odpadów rocznie zgodnie z pkt 2.2 OPZ, tiret 2 (Załącznik nr 3 do niniejszego raportu). Analiza i ocena możliwych scenariuszy realizacji projektu zgodnie z pkt 2.2 OPZ, tiret 3 (Rozdział 4 Analiza możliwych modeli realizacji projektu), z których każdy scenariusz został poddany ocenie w zakresie pomocy publicznej zgodnie z pkt 2.2 OPZ, tiret 8. Kalkulacja opłaty za termiczne przekształcanie 1 Mg frakcji energetycznej dla wybranych wariantów realizacji projektu zgodnie z pkt 2.2 OPZ, tiret 4 (Rozdział 5 Analiza finansowa oraz Załącznik 2 do niniejszego raportu); Pełną dokumentację (projekty umów, uchwał, itp.) dotyczącą realizacji wybranego modelu przedsięwzięcia zgodnie z pkt 2.2 OPZ, tiret 5 (Załącznik nr 4 do niniejszego raportu); Długoterminowy modelu gwarancji frakcji energetycznej dla przyszłego partnera prywatnego, wraz z projektem wystąpienia do UZP zgodnie z pkt 2.2 OPZ, tiret 6 (Rozdział 3 Analiza systemu gospodarki odpadami w regionie projektu oraz Załącznik nr 5) 1.3 Założenia przyjęte przy sporządzaniu Raportu Niniejszy Raport zawiera analizę uwarunkowań oraz zagadnień krytycznych dla etapu strukturyzacji Projektu. Zawiera on niezbędne dane do podjęcia przez Zamawiającego decyzji o dalszej realizacji Projektu, a także określenia dalszego trybu postępowania. Raport nie zawiera szczegółowych rozwiązań dotyczących możliwości optymalizacji na dalszych etapach realizacji Projektu. Zagadnienia te będą przedmiotem dalszych analiz Wykonawcy, sporządzanych w trakcie postępowań związanych z organizacją systemu gospodarki odpadami, wyborem partnera prywatnego oraz pozyskaniem finansowania. Biorąc pod uwagę stopień skomplikowania Projektu, zwyczajowo analizy takie wykonywane są w miarę prowadzonych uzgodnień z partnerami prywatnymi podczas dialogu konkurencyjnego. 1.4 Oświadczenie Niniejszy dokument został sporządzony przez Wykonawcę z należytą starannością w oparciu o informacje publicznie dostępne, informacje przekazane przez Zamawiającego oraz uzyskanie od instytucji finansowych i potencjalnych partnerów prywatnych podczas badania przeprowadzonego z udziałem Zamawiającego. Wnioski Strona 12

13 przedstawione w Raporcie uwzględniają założenia i warunki brzegowe Zamawiającego oraz wyniki Modelu Finansowego zaktualizowanego na bazie tych założeń i warunków brzegowych, co oznacza, że w przypadku zmiany założeń wnioski mogą ulec zmianie. Podczas przygotowywania niniejszego Raportu, Wykonawca opierał się na założeniu, iż informacje publicznie dostępne są wiarygodne i kompletne oraz nie wymagają weryfikacji. Wykonawca oraz osoby pracujące nad Raportem nie ponoszą odpowiedzialności wobec Zamawiającego lub osób trzecich, którym zostanie przedstawiony Raport za jakiekolwiek błędnie wskazane dane lub pominięcia w treści Raportu (wyłączając odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną umyślnie oraz na skutek rażącego niedbalstwa), w tym za kompletność i rzetelność informacji otrzymanych od Zamawiającego, a także za ewentualną szkodę powstałą wskutek nieprawidłowości lub niekompletności powyższych informacji, przyjęcia błędnych wniosków z nich wynikających. Raport jest poufny i został przygotowany wyłącznie na użytek wewnętrzny Zamawiającego oraz jego organów właścicielskich. Wykonawca nie ponosi odpowiedzialności wynikającej w związku z ewentualnym udostępnieniem i wykorzystaniem Raportu przez podmioty inne niż Zamawiający i nie będzie odpowiedzialny za jakiekolwiek straty lub koszty, jakie strona trzecia mogłaby ponieść w związku z udostępnieniem jej lub wykorzystaniem przez nią Raportu. Raport powinien być czytany i analizowany w całości. Strona 13

14 2 Cele Projektu oraz oczekiwania i warunki brzegowe partnerów prywatnych i instytucji finansowych 2.1 Cele Projektu Celem strategicznym Projektu jest osiągniecie określonych przepisami prawa wskaźników recyklingu oraz ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w wymaganych terminach. Zgodnie z wynikami analiz wykonanych na zlecenie Zamawiającego najlepszą metodą realizacji ww. celu jest budowa optymalnego ekonomicznie Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów, który uzupełni obecny system zagospodarowania odpadów komunalnych w regionie o instalację zagospodarowania frakcji energetycznej. Celem operacyjnym jest natomiast zapewnienie optymalnych warunków prawnych, technicznych oraz finansowych realizacji projektu budowy ZTPO. W tym kontekście Zamawiający zakłada realizację Projektu w oparciu o mechanizm partnerstwa publicznoprywatnego, dzięki któremu możliwe będzie osiągnięcie następujących celów: uzyskanie możliwie najniższej ceny przy zachowanym wysokim standardzie usług świadczonych przez partnera prywatnego (tj. maksymalizacja tzw. value-for-money), dzięki optymalnemu podziałowi ryzyka pomiędzy stronami umowy ppp, konkurencyjnemu postępowaniu w sprawie wyboru partnera prywatnego oraz możliwości optymalizacji kosztu w całym cyklu życia Projektu; brak konieczności poniesienia nakładów na budowę ZTPO przez samorządy zaangażowane w realizację Projektu; brak obciążenia wskaźników zadłużenia samorządów. Ponadto Zamawiający zakłada, że w celu uzyskania konkurencyjnej ceny utylizacji frakcji energetycznej, akceptowalnej dla mieszkańców regionu, konieczne będzie uzyskanie dofinansowania UE. Zakłada się także, że niezależnie od ostatecznego modelu realizacji Projektu Miasto Gdańsk nie będzie bezpośrednio zaangażowane w pełnienie funkcji Jednostki Realizującej Projekt ( JRP ), a wszelkie zadania związane z prowadzeniem postępowania przetargowego oraz administracją Projektu wydelegowane będą poza strukturę Urzędu Miasta. 2.2 Warunki brzegowe i oczekiwania partnerów prywatnych Na podstawie przeprowadzonego przez Zamawiającego dialogu technicznego oraz zorganizowanych przez Wykonawcę badań rynkowych zidentyfikowano następujące warunki determinujące udział partnerów prywatnych oraz instytucji finansowych w realizacji Projektu: Konieczność zagwarantowania określonego wolumenu dostaw frakcji energetycznej oraz określonych płatności, w celu uzyskania akceptacji instytucji finansowych na sfinansowanie Projektu, przy czym w opinii niektórych partnerów gwarancja dostaw nie musi obejmować 100% wydajności ZTPO. Ograniczenie ryzyka niewypłacalności oraz utraty płynności Podmiotu Publicznego, w przypadku gdy rolę tę będzie pełniła Spółka komunalna, poprzez zapewnienie niezbędnych płatności dla spółki przez JST w ramach umowy o świadczenie usług publicznych oraz zaakceptowanie przez JST określonych ryzyk Projektu. Ponadto partnerzy prywatni oraz banki zgłosili następujące oczekiwania odnośnie realizacji Projektu: Strona 14

15 Preferowana jest struktura realizacji Projektu oparta o doświadczenia z projektu System gospodarki odpadami dla Miasta Poznania ( Projekt poznański ). Zarówno partnerzy prywatni, jak i instytucje finansowe podkreślali znajomość struktury DBFO. Wyłonienie wyraźnego lidera Projektu Miasta Gdańska, jako koordynatora systemu gospodarki odpadami, odpowiedzialnego za dostawę frakcji energetycznej do ZTPO oraz płatności związanych z jej zagospodarowaniem; Uelastycznienie założeń dotyczących planowanej technologii ZTPO, dzięki czemu możliwe byłoby zapewnienie większej efektywności kosztowej w okresie eksploatacji; Założenie realistycznego harmonogramu postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego, umożliwiającego partnerom efektywny udział w dialogu oraz pozyskanie wiążących ofert dotyczących finansowania inwestycji, o ile takie finansowanie będzie potrzebne. Szczegółowe podsumowanie badań rynkowych zostało zawarte w Załączniku 2 do Raportu. Strona 15

16 3 Analiza systemu gospodarki odpadami w regionie projektu Niniejsza część Raportu zawiera analizę prawną dotyczącą wypracowania długoterminowego modelu gwarancji frakcji energetycznej dla przyszłego partnera prywatnego, powstałej po sortowaniu odpadów zmieszanych w poszczególnych ZZO. 3.1 Akty prawne i dokumenty Analiza prawna Raportu została sporządzona w oparciu o następujące akty prawne i dokumenty: a. Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE seria C Nr 83 z 30 marca 2010 r., s. 47) ( TFUE ); b. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210/25 z dnia ) ( Rozporządzenie 1083/2006 ); c. Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE z dnia r., seria L 134, str. 114), ( Dyrektywa 2004/18 ); d. (b) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE z roku, nr L 312, s. 3) ( Dyrektywa Ramowa 2008/98 ); e. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. nr 19, poz. 100) ( Ustawa o ppp ); f. Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009, nr 19, poz. 101) ( Ustawa o koncesji ); g. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U r., nr 19, poz. 177) ( Ustawa Pzp ); h. Komunikat Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym 2012/C 8/02 ( Komunikat KE ); i. Decyzja Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (notyfikowana jako dokument nr C(2011) 9380) (2012/21/UE) ( Decyzja OIG ); j. Komunikat Komisji- Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011) 2012/C 8/03 (Dziennik Urzędowy C 008, 11/01/2012 s ) ( Zasady Ramowe ); k. Dokument Roboczy Służb Komisji - Przewodnik dotyczący stosowania przepisów prawa Unii Europejskiej z zakresu pomocy państwa, zamówień publicznych i rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym (Bruksela, dnia SWD(2013) 53 final/2 ( Przewodnik KE ); l. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia , Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Regionalne Programy Operacyjne, Wytyczne w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami, Warszawa, 2 marca 2010 r., nr dokumentu: MRR/H/24(2)03/2010 ( Wytyczne MRR ); Strona 16

17 m. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia , Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Regionalne Programy Operacyjne, Podstawowe elementy umowy o świadczenie usług publicznych (umowy wykonawczej) w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, Warszawa, lipiec 2010 r. n. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) ( Ustawa o samorządzie gminnym ); o. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zm.) ( Ustawa o gospodarce komunalnej ); p. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 391) ( Ustawa o utrzymaniu czystości ); q. Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 152, poz. 897) ( Ustawa Nowelizująca ); r. Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) ( Ustawa o odpadach ). s. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz ze zm.) ( Ustawa o finansach publicznych ); t. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767) ( Rozporządzenie Ministra Finansów ). u. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów ( Rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów ). 3.2 System gospodarowania odpadami komunalnymi w województwie pomorskim zadania i rola kluczowych podmiotów Niniejsza analiza prawna została przygotowana w kontekście przyjętych celów Projektu oraz oczekiwań Zamawiającego. W szczególności założono, że inwestycja będzie uzasadniona ekonomicznie oraz opłacalna dla partnerów prywatnych, pod warunkiem zapewnienia narzędzi prawnych umożliwiających wykorzystanie instalacji w maksymalnym zakresie, poprzez skierowanie do ZTPO frakcji energetycznej z odpadów komunalnych wytwarzanej na obszarze województwa. W tym celu należy dokonać oceny i przypisania ról poszczególnym podmiotom w systemie gospodarowania odpadami dla całego województwa pomorskiego, aby stworzyć odpowiedni i zintegrowany system gospodarowania odpadami komunalnymi umożliwiający realizację celów prawa ochrony środowiska, a przy jednoczesnym zapewnieniu opłacalności ekonomicznej Projektu Gminy Na podstawie przepisów ustrojowych gospodarka odpadami komunalnymi należy do zadań własnych gmin. Dodatkowo, na mocy Ustawy Nowelizującej wprowadzono do Ustawy o utrzymaniu czystości regulacje, na podstawie których jednoznacznie przesądzono, że gmina jest z mocy prawa wyłącznym organizatorem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i ma pełne władztwo nad odpadami komunalnymi. W szczególności, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt. 3 Ustawy o utrzymaniu czystości gminy mają obowiązek objąć wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. To gmina ma zatem wyłączne kompetencje do wyboru formy organizacyjnej systemu oraz zapewnienia finansowania świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu ograniczeń w tym zakresie wynikających z mocy prawa. W celu realizacji zadań własnych Gminy mogą: Strona 17

18 (i) (ii) (iii) zawierać porozumienia i tworzyć związki międzygminne, tworzyć spółki, oraz zawierać umowy z podmiotami zewnętrznymi. W świetle powyższego należy stwierdzić, że każda z gmin i związków międzygminnych funkcjonujących na obszarze województwa pomorskiego z mocy prawa ma wyłączne kompetencje do organizacji systemu w odniesieniu do odpadów wytwarzanych na ich terytorium Miasto Gdańsk Miasto Gdańsk, jako największe miasto oraz stolica województwa pomorskiego, może pełnić rolę naturalnego lidera w zakresie przygotowania oraz zapewnienia finansowania Projektu Zakłady Zagospodarowania Odpadów Istniejące ZZO są spółkami komunalnymi, w których jedynym właścicielem są właściwe gminy lub Związek Komunalny łącznie z gminami. Są zatem spółkami, które zostały powołane przez gminy lub Związek Komunalny do realizacji zadań własnych gmin. W tym kontekście spółki komunalne nie stanowią samodzielnych kreatorów organizacji usług publicznych, lecz są narzędziem gmin do ich dostarczania. ZZO nie powinny stanowić w systemie konkurencji dla ZTPO, gdyż będą świadczyły inne usługi w procesie zagospodarowania odpadów (będą działały na innym rynku). W szczególności ZZO jako instalacje typu mechaniczno-biologicznego ( MBT ) będą świadczyły, na podstawie umowy z gminą, usługi wydzielenia z odpadów komunalnych frakcji energetycznej oraz przygotowania tej frakcji do transportu do ZTPO. ZTPO natomiast będzie świadczyć usługi termicznego zagospodarowania frakcji energetycznej Podmiot pełniący rolę partnera publicznego w Projekcie W ramach oceny struktury instytucjonalnej projektu ppp, kluczowe jest wskazanie, który z podmiotów powinien pełnić rolę podmiotu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt. 1 Ustawy o ppp, tj. podmiotu, który będzie stroną umowy ppp. Od strony formalnej, w kontekście powyższych uwarunkowań rolę podmiotu publicznego może pełnić: (1) Miasto Gdańsk. Biorąc pod uwagę warunki brzegowe Projektu,tj. brak wpływu Projektu na wskaźniki zadłużenia Miasta wariant ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie w modelu DBFO, w którym partner prywatny przejmie ryzyko budowy i dostępności budowanego Zakładu. Należy przy tym podkreślić, że rozwiązanie, w którym Miasto jest stroną umowy ppp jest preferowanym rozwiązaniem przez partnerów prywatnych, z uwagi na mniejsze ryzyko niewypłacalności niż w przypadku spółki komunalnej oraz znajomość modelu DBFO, który był zastosowany w Projekcie poznańskim. Należy przy tym zaznaczyć, że Miasto Gdańsk, pomimo pełnienia roli podmiotu publicznego, nie musi być organizatorem postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego. Zadanie to może być delegowane na ZUT (pełniący funkcję Zamawiającego w niniejszym zamówieniu oraz Beneficjenta projektu przygotowawczego nr POIS /12) lub odrębną spółkę komunalną. Miasto Gdańsk może jednak dla poprawienia elastyczności projektu na etapie dialogu konkurencyjnego występować łącznie ze spółką komunalną jako zamawiający, a ostateczna decyzja o tym kto będzie zamawiającym (stroną umowy z partnerem prywatnym) zostanie podjęta w wyniku przeprowadzonego dialogu i zostanie określona w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. (2) ZUT samodzielnie, albo razem z innymi kluczowymi podmiotami. Wśród dziewięciu istniejących ZZO, zgodnie z postanowieniami umowy o współpracy w sprawie przygotowania Projektu wiodącą rolę pełni Strona 18

19 ZUT. Wiąże się to także z faktem, że ZUT jest spółką komunalną Miasta Gdańsk, realizującą politykę odpadową największego miasta i stolicy województwa pomorskiego i w tym aspekcie posiada największy potencjał organizacyjny i finansowy, doświadczenie, oraz wykwalifikowaną kadrę. (3) Odrębna spółka komunalna, powołana specjalnie dla realizacji Projektu (przez Miasto Gdańsk samodzielnie, albo z udziałem innych gmin) Spółka jako podmiot publiczny Zgodnie z art. 3a ust. 1 Ustawy o utrzymaniu czystości gminy, realizując zadania polegające na zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, są obowiązane do: (i) (ii) (iii) przeprowadzenia przetargu na wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował RIPOK, lub dokonania wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował RIPOK, na zasadach określonych w Ustawie o ppp, lub dokonania wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował RIPOK, na zasadach określonych w Ustawie o koncesji. Dopiero w przypadku, gdy przetarg zakończy się wynikiem negatywnym gmina może samodzielnie realizować zadanie polegające na budowie, utrzymaniu lub eksploatacji RIPOK. W powyższym aspekcie, jednym z ryzyk zidentyfikowanych na etapie badań rynkowych była możliwość pełnienia przez spółkę komunalną roli podmiotu publicznego prowadzącego postępowanie na wybór partnera prywatnego w procesie budowy lub eksploatacji Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych ( RIPOK ) na gruncie przepisów Ustawy o utrzymaniu czystości. Kwestia ta może mieć znaczenie, gdyż pomimo że od strony faktycznej i formalnej ZTPO nie będzie instalacją o statusie RIPOK (będzie pełnić rolę instalacji ponadregionalnej, tj. będzie przyjmować odpady wytworzone w wielu regionach województwa pomorskiego), to z drugiej strony nie można całkowicie wykluczyć interpretacji, że celem art. 3a Ustawy o utrzymaniu czystości było zapewnienie konkurencyjności postępowań i udziału podmiotów prywatnych we wszystkich przedsięwzięciach związanych z budową i eksploatacją kluczowej infrastruktury do zagospodarowania odpadów (tj. nie tylko w odniesieniu do RIPOK, ale także do instalacji ponadregionalnych). W związku z tym, należy przeanalizować, czy planowana struktura projektu będzie zgodna z ww. regulacją. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 19. Ustawy Nowelizującej w przypadku instalacji wskazanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako zakład zagospodarowania odpadów, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisów art. 3a Ustawy o utrzymaniu czystości nie stosuje się. Ustawa o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym Ustawą Nowelizującą weszła w życie 1 stycznia 2012 r., natomiast decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla ZTPO została wydana 30 grudnia Ze względu na powyższe, art. 3a Ustawy o utrzymaniu czystości nie będzie miał zastosowania w odniesieniu do Projektu, gdyż decyzja środowiskowa została wydana przed wejściem w życie Ustawy o utrzymaniu czystości. Jednocześnie, niezależnie od powyższego należy wskazać, że nawet w sytuacji gdyby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana po wejściu w życie Ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym przez Ustawę Nowelizującą, art. 3a nie stałby na przeszkodzie realizacji projektu budowy i eksploatacji ZTPO w strukturze, w której podmiotem publicznym prowadzącym postępowanie na wybór partnera prywatnego będzie spółka komunalna. Strona 19

20 W kontekście analizowanego przepisu należy podkreślić, że jego celem jest, aby w przypadku podjęcia przez gminę decyzji o przystąpieniu do budowy lub eksploatacji RIPOK gmina zapewniła wybór partnera prywatnego w zakresie budowy lub eksploatacji RIPOK w oparciu o konkurencyjną procedurę i tym samym gmina była ograniczona w możliwości powierzenia zadania publicznego polegającego na budowie i eksploatacji RIPOK bezpośrednio swojej spółce komunalnej (podmiotowi wewnętrznemu). Celem tej regulacji było zwiększenie konkurencyjności sektora i udziału firm prywatnych w budowie i eksploatacji kluczowej infrastruktury w gospodarce odpadami. W związku z powyższym należy wskazać, że art. 3a Ustawy o utrzymaniu w czystości nie zabrania gminom powierzenia zadania wyboru partnera prywatnego swojej spółce komunalnej. W ramach rozważanej struktury Projektu Spółka nie będzie bowiem samodzielnie realizować procesu inwestycyjnego w zakresie budowy ZTPO, a następnie jej eksploatacji, lecz będzie realizować zadanie polegające na świadczeniu usług analogicznych do generalnego zastępstwa inwestycyjnego na rzecz swojej gminy macierzystej. Taka struktura jest zgodna z celem regulacji, która wymaga, aby zaangażowanie partnera prywatnego w proces budowy i eksploatacji RIPOK następowało w procedurze zapewniającej konkurencyjność. W konkluzji należy wskazać, że spółka komunalna będzie mogła być podmiotem publicznym (zamawiającym) w postępowaniu na wybór partnera prywatnego dla Projektu Wady i zalety analizowanych scenariuszy Tabela 1 Wady i zalety analizowanych scenariuszy Podmiot pełniący rolę podmiotu publicznego Zalety Wady Wariant I Spółka JST Zobowiązania finansowe zaciągnięte na pokrycie nakładów inwestycyjnych na budowę ZTPO nie obciążają wskaźników zadłużenia Miasta (także wariant II); Ryzyko braku płynności lub wypłacalności spółki, co zwiększa ryzyko Projektu w ocenie instytucji finansowych oraz partnerów prywatnych (także w wariancie II); Przejrzystość struktury organizacyjnej, finansowej i w zakresie powierzania zadań publicznych. Odrębna spółka celowa daje instytucjom finansowym możliwość wydzielenia ryzyk Projektu; Brak ryzyka dotychczasowej działalności operacyjnej (podobnie jak w wariancie III); Konieczność utworzenia nowej spółki oraz jej wyposażenia; Większe ryzyko konieczności uzyskania poręczeń ze strony Miasta Gdańska, ze względu na brak historii kredytowej; Wykorzystanie zalet zarządzania korporacyjnego do świadczenia usług publicznych (podobnie jak w wariancie II); Wariant II Zakład Utylizacyjny Zobowiązania finansowe zaciągnięte na pokrycie nakładów inwestycyjnych na budowę ZTPO nie obciążają wskaźników zadłużenia Miasta (także wariant I); Wykwalifikowana i doświadczona kadra; Wykorzystanie zalet zarządzania korporacyjnego do świadczenia usług publicznych (podobnie jak w wariancie I); Potencjalnie większa zdolność kredytowa ze względu na historię działalności, co zmniejsza ryzyko konieczności uzyskania poręczeń ze Konieczność zapewnienia przejrzystości i rozdziału roli ZZO od ZTPO, w tym m.in. prowadzenie odrębnej księgowości dla obu działalności; Ryzyko braku płynności lub wypłacalności spółki, co zwiększa ryzyko Projektu w ocenie instytucji finansowych oraz partnerów prywatnych (także w wariancie I); Ponadto nie jest to opcja preferowana przez partnerów prywatnych i instytucje finansowe, z uwagi na ryzyko obecnej działalności ZUT; Strona 20

21 Podmiot pełniący rolę podmiotu publicznego Zalety Wady strony Miasta Gdańska; Wariant III Miasto Gdańsk Ścisła kontrola nad procesem wyboru partnera prywatnego i wykonywaniem umowy o PPP poprzez wewnętrzne służby miasta; Brak ryzyka niewypłacalności, co podnosi atrakcyjność Projektu w ocenie banków i partnerów prywatnych; Wariant preferowany przez partnerów prywatnych oraz instytucje finansowe. Brak możliwości wykorzystania zalet zarządzania korporacyjnego do świadczenia usług publicznych; Konieczność tworzenia dodatkowych struktur w urzędzie związanych z prowadzonym postępowaniem przetargowym oraz późniejszym monitorowaniem realizacji umowy ppp; Wszelkie zobowiązania finansowe wpływają na wskaźniki zadłużenia Miasta, możliwość wypełnienia warunków brzegowych Projektu jedynie w modelu DBFO (tj. brak wpływu na dług przy przeniesieniu na partnera ryzyka budowy i dostępności). Źródło: opracowanie własne Biorąc pod uwagę oczekiwania Zamawiającego oraz Promotora Projektu należy wskazać, że warianty, w których rolę podmiotu publicznego pełni ZUT lub Miasto Gdańsk obarczone są istotnym ryzykiem. W przypadku ZUT istotnym problemem jest obecna działalność spółki, która utrudnia zapewnienie właściwej przejrzystości Projektu oraz ryzyko braku akceptacji partnerów prywatnych i banków dla tego rozwiązania. Z kolei wariant bazujący na Mieście Gdańsku jest wykonalny jedynie w modelu DBFO, w którym Projekt, przy odpowiedniej alokacji ryzyk, nie miałby wpływu na wskaźniki zadłużenia. Wariantem preferowanym przez partnerów prywatnych oraz instytucje finansowe jest Wariant III (Miasto Gdańsk jako zamawiający oraz strona umowy ppp). Natomiast w przypadku realizacji Projektu przez spółkę komunalną podmioty prywatne preferują powołanie nowej spółki, ze względu na przejrzystość transakcji. Biorąc pod uwagę powyższe na obecnym etapie najmniej korzystną opcją wydaje się realizacja projektu przez ZUT. W tej sytuacji, w związku z brakiem możliwości określenia ostatecznego modelu realizacji Projektu, w celu zachowania elastyczności postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego oraz możliwości optymalizacji Projektu na późniejszym etapie rekomendowane jest wszczęcie postępowania wspólnie przez Miasto Gdańsk oraz Spółkę. Umożliwi to realizację Projektu w obu wariantach (DBO lub DBFO szczegółowy opis struktur w dalszej części raportu), w zależności od wyników dalszych analiz oraz ustaleń z instytucjami finansowymi i partnerami prywatnymi na etapie dialogu konkurencyjnego. W przypadku modelu DBO rolę podmiotu publicznego będzie pełniła nowa spółka, co zapewni odpowiednią przejrzystość przepływów w ramach Projektu oraz wyodrębnienie zobowiązań finansowych z bilansu Miasta Gdańska. Z kolei w modelu DBFO rolę podmiotu publicznego przejmie Miasto Gdańsk, w celu ograniczenia ryzyka Projektu oraz spełnienia oczekiwań partnerów. Niezależnie od ostatecznego modelu realizacji Projektu oraz pomimo pełnienia roli zamawiającego przez Miasto Gdańsk, funkcję JRP, zarówno na etapie postępowania przetargowego, jak i późniejszego nadzoru nad realizacja umowy ppp, może pełnić spółka. Dzięki temu nie będzie potrzeby powoływania nowej jednostki w strukturach Urzędu Miasta Gdańska. Strona 21

22 3.3 Skierowanie strumienia odpadów do kluczowych instalacji W kontekście zapewnienia na obszarze województwa pomorskiego szczelnego i zintegrowanego systemu gospodarowania odpadami, a także w związku zamiarem realizacji Projektu, najważniejszym zadaniem gmin, które zamierzają korzystać z usług ZTPO, powinno być podjęcie działań w celu skierowania strumienia odpadów komunalnych do konkretnych instalacji, realizujących kluczową rolę w lokalnych systemach gospodarowania odpadami, w szczególności do ZZO oraz ZTPO. Tylko pod takim warunkiem zostanie zapewnione funkcjonowanie całego systemu na zdrowych ekonomicznie podstawach Podstawa prawna dla gmin Podstawową normą kompetencyjną, uprawniającą gminę do podjęcia uchwały o powierzeniu zagospodarowania odpadów komunalnych określonym instalacjom i tym samym skierowaniu strumienia odpadów w określone miejsce zagospodarowania jest art. 6 ust. 1 i 2 Ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy). Jako normy uzupełniające można wskazać: (i) (ii) art. 7 ust. 1 pkt 3 Ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (zadania te obejmują w szczególności utrzymanie czystości i porządku), art. 3 Ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którym utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy to one zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na swoim terenie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Z ww. przepisów jednoznacznie wynika, że gmina jest wyłącznym organizatorem systemu gospodarowania odpadami, ponosząc z tego tytułu odpowiedzialność publicznoprawną. W tym kontekście, podjęcie przez gminę decyzji o powierzeniu ZZO zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, oraz powierzeniu Miastu Gdańsk zapewnienia zadania polegającego na zorganizowaniu procesu zagospodarowania wydzielonej frakcji energetycznej w ZTPO, należy uznać za sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że podejmując decyzję o miejscach zagospodarowania odpadów gmina powinna kierować się przy wyborze konkretnej instalacji kryteriami: (i) (ii) (iii) zgodności z prawem miejscowym (art. 38 ust. 4 Ustawy o odpadach) w zakresie listy dostępnych instalacji podstawowych i zastępczych, przewidzianych w WPGO, hierarchii postępowania z odpadami (art. 17 Ustawy o odpadach) w przypadku, gdy jedna z instalacji zapewnia wyższy poziom ochrony środowiska od drugiej, wskazana powinna zostać instalacja o wyższym poziomie ochrony, bliskości położenia i efektywności ekonomicznej (art. 20 Ustawy o odpadach, Ustawa o finansach publicznych) w przypadku, gdy kilka instalacji zapewnia równoważny poziom ochrony środowiska, wskazana powinna zostać jedna z najbliższych instalacji najkorzystniejsza od strony ekonomicznej, a w odniesieniu do instalacji unieszkodliwiania odpadów instalacja położona najbliżej miejsca wytworzenia odpadu. Strona 22

23 3.3.2 Organizacja przetargu na odbiór odpadów Skuteczne skierowanie odpadów komunalnych do właściwych ZZO będzie uzależnione od przyjętej strategii przeprowadzenia przetargu na odbiór odpadów. Ustawa o utrzymaniu czystości zawiera instrumenty umożliwiające gminom posiadanie pełnej kontroli w zakresie miejsc zagospodarowania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6d ust. 1 Ustawy o utrzymaniu czystości gmina ma obowiązek zorganizować przetarg na odbiór, albo na odbiór i zagospodarowanie odpadów. W celu zapewnienia sobie efektywnej kontroli nad miejscami zagospodarowania odpadów gmina powinna zastosować formułę przetargu na odbiór (i transport) odpadów. W tej formule przedmiot zamówienia określony w SIWZ polega na świadczeniu usług odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości, a następnie transportu odpadów we wskazane przez gminę miejsce (do właściwego ZZO). Następnie, przygotowana przez ZZO frakcja energetyczna powinna być przetransportowana do ZTPO. Obowiązek dostarczania frakcji energetycznej do ZTPO może być nałożony na ZZO lub ZTPO. Kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w dialogu konkurencyjnym. Jednocześnie istotne jest, aby podkreślić, że nie rekomendujemy stosowania przez gminy, które będą uczestniczyć w systemie i korzystać z usług ZTPO formuły przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów. Przedmiotowa formuła jest formalnie możliwa, ale niesie za sobą ryzyko finansowe dla gmin, które ją zastosują. W szczególności, w ramach przedmiotowego rozwiązania gmina nie ma efektywnej kontroli nad kierowaniem strumienia odpadów do konkretnej instalacji, gdyż: (i) miejsca zagospodarowania wskazują w ofertach wykonawcy biorący udział w przetargu; (ii) tzw. regionalizacji nie podlega strumień odpadów zbieranych selektywnie (iii) małe gminy mają ograniczone możliwości skutecznej kontroli w zakresie należytego i zgodnego z prawem wykonywania umowy przez wykonawcę. Powyższe oznacza, że w takim modelu przetargowym może dojść do sytuacji, w której odpady nie będą zagospodarowane we właściwym ZZO i tym samym, nie będzie faktycznej możliwości skierowania frakcji energetycznej do zagospodarowania w ZTPO. W efekcie gmina, pomimo że będzie zobowiązana do płatności na rzecz Miasta Gdańska na podstawie porozumienia o zagospodarowanie frakcji energetycznej, nie będzie w stanie skorzystać z usług za które płaci, gdyż frakcja energetyczna pochodząca z jej odpadów nie będzie fizycznie dostarczona do zagospodarowana w ZTPO Kierowanie strumienia a klasyfikacja odpadów Uprawnieniu gmin dla kierowania frakcji energetycznej do zagospodarowania w ZTPO nie stoją na przeszkodzie przepisy o odpadach związane z klasyfikacją odpadów. W szczególności należy wskazać, że w wyniku procesów przetwarzania w ZZO z kategorii zmieszanych odpadów komunalnych należących do grupy o kodzie nr 20 pn. Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie zostanie wydzielona frakcja energetyczna z odpadów, klasyfikowana w grupie nr pn. Odpady z mechanicznej obróbki odpadów, zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie katalogu odpadów. W świetle powyższego należy wskazać, że gmina z mocy prawa odpowiada za zapewnienie systemu zagospodarowania odpadów komunalnych. W związku z tym gmina ma prawo decydowania o sposobach i miejscach zagospodarowania odpadów w całym cyklu technologicznym. Z tego względu, fakt przynależności odpadów do określonej kategorii zgodnie z klasyfikacją na gruncie przepisów o odpadach nie ogranicza prawa gmin do decydowania o sposobie zagospodarowania frakcji energetycznej. W powyższym kontekście, w celu zapewnienia przejrzystości systemu, należy zagwarantować precyzyjne powierzenie przez gminy zadań nałożonych na ZZO. W szczególności, gminy powinny powierzyć ZZO zadanie Strona 23

24 świadczenia usług w zakresie wydzielenia frakcji energetycznej z odpadów komunalnych i przygotowanie tej frakcji do transportu do ZTPO. W takim modelu, ZZO nie będzie przysługiwać prawo podmiotowe do odpadów w postaci frakcji energetycznej z odpadów komunalnych, gdyż gmina skieruje zagospodarowanie tej frakcji w ZTPO. 3.4 Finansowanie systemu Ustawa Nowelizująca wprowadziła system finansowania gospodarki odpadami komunalnymi w postaci opłaty za zagospodarowanie odpadów, jako celowej daniny publicznej ponoszonej przez mieszkańców. W szczególności, zgodnie z art. 6h Ustawy o utrzymaniu czystości właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (art. 6r. ust. 1. Ustawy o utrzymaniu w czystości). W myśl art. 6r ust. 2 Ustawy o utrzymaniu czystości z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: (i) (ii) (iii) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Niezależnie od ostatecznego modelu realizacji Projektu istotne jest, aby uzyskał on akceptację instytucji finansowych, dla których udział wielu podmiotów po stronie publicznej oznacza dodatkowe ryzyko braku wystarczających płatności na pokrycie obsługi zadłużenia oraz wynagrodzenie partnera prywatnego. Ze względu na skalę organizacyjną i finansową Projektu, potencjał finansowy i organizacyjny oraz oczekiwania wyrażane przez potencjalnych partnerów prywatnych i banki, Miasto Gdańsk powinno wziąć na siebie zadanie koordynacji finansowania Projektu, w tym zapewnienia płatności na rzecz banków i partnera prywatnego (lub spółki komunalnej, o ile Projekt będzie przez nią realizowany). Przejrzysta i jednolita struktura finansowania oraz zapewnienie przez Miasto Gdańsk bezpieczeństwa dla spłaty udzielnego finansowania powinna ułatwić uzyskanie akceptacji banków dla Projektu oraz zwiększyć zainteresowanie partnerów prywatnych Formy współdziałania gmin Wobec wiodącej roli Miasta Gdańsk w zakresie zapewnienia finansowania realizacji zobowiązań wynikających z Umowy ppp system powinien być tak skonstruowany, aby umożliwić Miastu Gdańsk pokrycie wydatków związanych z zagospodarowaniem frakcji w ZTPO odpowiednimi wpływami od pozostałych Interesariuszy Projektu, w całym okresie obowiązywania Umowy ppp (np lat). W tym kontekście należy przeanalizować formy współdziałania samorządów, na podstawie których gminy lub związki międzygminne będą mogły przekazać środki z opłaty w celu tytułu zagospodarowania frakcji energetycznej wydzielonej z odpadów komunalnych Porozumienia międzygminne Zgodnie z art. 74. ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. W takim przypadku, zgodnie z ust. 2 gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Strona 24

25 Porozumienie stanowi jedną z form współdziałania gmin, mającą na celu wspólne wykonywanie zadań publicznych. Istotą porozumienia międzygminnego jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążącego na innych gminach (bądź gminie). W odniesieniu do poszczególnych gmin należy zatem wskazać, że instrumentem prawnym, na podstawie którego gmina będzie mogła przekazać na rzecz Miasta Gdańsk zadanie związane z zagospodarowaniem frakcji energetycznej oraz środki finansowe za zagospodarowanie tych odpadów w określonej perspektywie finansowej powinno być porozumienie międzygminne Związek międzygminny W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (art. 64 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym). W takiej sytuacji prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Związek posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Na obszarze województwa pomorskiego funkcjonuje związek międzygminny pn. Komunalny Związek Gmin Dolina Redy i Chylonki (KZG, Związek). Statut KZG określa jego podstawowe zadania, którymi są: zaopatrzenie miast i gmin w wodę, odbiór i oczyszczanie ścieków, centralne ogrzewanie, gospodarka odpadami, w tym unieszkodliwianie odpadów komunalnych, utrzymanie porządku i czystości, ochrona środowiska (powietrze atmosferyczne, grunty, lasy, wody podziemne i powierzchniowe), informacja i edukacja ekologiczna społeczności lokalnej w zakresie dziedzin należących do zakresu działania Związku. Związek wykonuje zadania publiczne w zastępstwie gmin i koordynuje ich działania. W odniesieniu do zagadnień dotyczących budowy i finansowania ZTPO i organizacji systemu zagospodarowania odpadów w województwie pomorskim, w kontekście zadań KZG należy wskazać, że zgodnie z par. 3 ust. 1 pkt. 5 lit e Statutu Związku 1 jego zadaniem jest jedynie zapewnienie utrzymania i eksploatacji RIPOK zarządzanej przez spółkę zawiązaną przez część członków KZG oraz KZG działającej pod nazwą Spółka Eko Dolina spółka z o.o.. Z tego względu, struktura KZG nie obejmuje realizacji zadania zapewnienia finansowania innych instalacji, takich jak ZTPO. Oznacza to, że o ile członkowie Związku nie postanowią inaczej (poprzez zmianę statutu), na potrzeby organizacji systemu finansowania ZTPOK, gminy członkowie KZG będą samodzielnie podejmować decyzję o przystąpieniu do systemu poprzez zawarcie porozumienia z Miastem Gdańsk o zagospodarowanie frakcji energetycznej Niezbędne instrumenty prawne Z powyższego wynika, że w celu zapewnienia finansowania systemu ze środków pochodzących z opłaty, obejmującego zarówno istniejące ZZO, jak i planowany ZTPO, niezbędne będzie zawarcie na okres obowiązywania umowy ppp następujących umów i porozumień na poszczególnych poziomach: Gminy Umowa o zagospodarowanie odpadów z właściwym ZZO obejmująca przygotowanie frakcji energetycznej o określonych parametrach do dalszego zagospodarowania; 1 Źródło: Biuletyn Informacji Publicznej KZG (na dzień 13 czerwca 2014 r.): Strona 25

26 Porozumienie międzygminne z gminą - udziałowcem spółki komunalnej prowadzącej instalację przetwarzania odpadów, w zakresie zagospodarowania odpadów zmieszanych z wyłączeniem zagospodarowania frakcji energetycznej Porozumienie międzygminne z Miastem Gdańsk w zakresie zagospodarowania frakcji energetycznej z odpadów komunalnych w ZTPO;; Miasto Gdańsk Umowa o świadczenie usług publicznych ze Spółką Komunalną Spółka Komunalna Umowa PPP z partnerem prywatnym 3.5 Organizacja systemu w kontekście przepisów o zamówieniach publicznych Zgodnie z art. 2 pkt 13 Ustawy Pzp przez zamówienie publiczne należy rozumieć umowę odpłatną, zawieraną między zamawiającym, a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Jak wynika z ww. regulacji, aby można było mówić o zamówieniu publicznym stosunek prawny musi charakteryzować się następującymi cechami: (i) (ii) (iii) (iv) musi być umowny i zawarty pomiędzy odrębnymi podmiotami, strony umowy muszą spełniać kryteria w zakresie uznania ich za zamawiającego i wykonawcę, umowa musi dotyczyć robót budowlanych, dostaw lub usług, umowa musi być odpłatna. W związku z faktem, że wskazane w pkt umowy i porozumienia będą zawierane przez gminy (związki) oraz przez spółkę komunalną, czyli podmioty posiadające status zamawiającego na gruncie Ustawy Pzp, a na podstawie tych umów sektor publiczny będzie przekazywał środki finansowe na rzecz podmiotów świadczących usługi zagospodarowania odpadów, należy przeanalizować charakter prawny tych umów i porozumień pod kątem zgodności z przepisami o zamówieniach publicznych uregulowanymi w Ustawie Pzp Umowa o odbiór i transport odpadów Zgodnie z art. 6d ust. 1 Ustawy o utrzymaniu czystości gmina ma obowiązek zorganizować przetarg na odbiór, albo na odbiór i zagospodarowanie odpadów. Umowy tego rodzaju stanowią zamówienia publiczne i gmina ma obowiązek wyłonienia wykonawcy w oparciu o przepisy Ustawy Pzp Umowa o zagospodarowanie odpadów z ZZO Umowy o zagospodarowanie odpadów należą do kategorii zamówień na usługi objętych reżimem zamówień publicznych na szczeblu Unii Europejskiej oraz Ustawy Pzp. Zawarcie takiej umowy przez gminę z ZZO powinno być zatem zgodne z przepisami o zamówieniach publicznych. Z drugiej strony, w celu utworzenia odpowiedniego i zintegrowanego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na obszarze województwa, niezbędne jest, aby zapewnić gminom narzędzia do kierowania odpadów komunalnych do istniejących ZZO w poszczególnych regionach. Z tego względu nieracjonalne byłoby, aby gminy zmuszone były do organizacji przetargów na usługi świadczone przez ZZO, gdyż w takiej sytuacji zaplanowanie kierowania strumienia odpadów byłoby niemożliwe. W związku z powyższym należy przeanalizować, czy istnieje mechanizm prawny umożliwiający gminom zawarcie umowy z właściwym ZZO bezpośrednio, z pominięciem przepisów Ustawy Pzp. Strona 26

27 Umowę o zagospodarowanie odpadów gmina może zawrzeć bezpośrednio z operatorem istniejącej i wpisanej do WPGO instalacji (ZZO), będącym spółką komunalną spełniającą kryteria dla uznania jej za tzw. podmiot wewnętrzny gminy. Instytucja podmiotu wewnętrznego jest pierwotnie związana z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie z 18 listopada 1999 r. (sprawa C-107/98). W orzeczeniu tym Trybunał uznał za dopuszczalne zawarcie umowy pomiędzy JST a jej jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (podmiotem wewnętrznym), która nie podlega przepisom o zamówieniach publicznych. Warunkiem zastosowania wyłączenia procedur zamówień publicznych jest posiadanie przez JST kontroli nad jednostką, podobnej do kontroli wykonywanej nad własnymi komórkami organizacyjnymi, oraz wykonywanie przez jednostkę kontrolowaną zasadniczej części swojej działalności na rzecz kontrolującej JST. Na gruncie prawa polskiego, zgodnie z art. 2 Ustawy o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna może być prowadzona przez JST m.in. w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Spółki komunalne tworzone są z woli samorządu i nie mają możliwości odmowy wykonywania działalności, do której zostały powołane. Ich byt jest ściśle zdeterminowany władczym rozstrzygnięciem organów gminy w zakresie ich utworzenia, określenia zasad ich działania, a następnie finansowania ich działalności. Należy zatem uznać, że podstawę prawną dla zastosowania instytucji podmiotu wewnętrznego dla gmin stanowi art. 9 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 Ustawy o gospodarce komunalnej. Powołanie spółki, ukształtowanie relacji korporacyjnych w sposób gwarantujący spełnianie przesłanek tzw. doktryny Teckal oraz finansowanie jej działalności jest wyrazem suwerennej decyzji gminy. Zgodnie z uzyskanymi informacjami, istniejące ZZO na obszarze województwa pomorskiego są spółkami, których właścicielami są w 100% właściwe gminy i spełniają warunki do posiadani statusu tzw. podmiotu wewnętrznego gmin. Umowa o zagospodarowanie odpadów pomiędzy gminą a jej podmiotem wewnętrznym nie stanowi zamówienia publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 13 Ustawy Pzp, tym samym do jej zawarcia nie jest wymagane stosowanie przepisów o zamówieniach publicznych Porozumienia międzygminne z Miastem Gdańsk Zawarcie przez gminy porozumienia nie będzie stanowiło zawarcia umowy o zamówienie publiczne, w rozumieniu art. 2 pkt. 13 Ustawy Pzp. Wykładnia definicji zamówienia publicznego w kontekście organizacji systemu gospodarowania odpadami należy bowiem dokonywać w kontekście prawa europejskiego oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ( TSUE ), który oceniając analogiczną sytuację w stosunku do miasta Hamburg, stwierdził, że porozumienia międzygminne związane z tworzeniem i finansowaniem lokalnego systemu zagospodarowania odpadami nie stanowią zamówienia publicznego w rozumieniu prawa UE. W szczególności, w sprawie C-480/06 Stadt Hamburg TSUE orzekł, że nie stanowi zamówienia publicznego umowa pomiędzy miastem Hamburg a czterema sąsiednimi gminami, na mocy której miasto Hamburg zachowuje dla czterech gmin określoną zdolność przerobową, po cenie obliczanej według tego samego wzoru dla każdej ze stron. Cena ta płacona jest podmiotowi prowadzącemu zakład, będącemu kontrahentem miasta Hamburg, za pośrednictwem miasta Hamburg. Czas trwania umowy wynosi dwadzieścia lat. Strony umowy ustaliły, że rozpoczną negocjacje najpóźniej pięć lat przed wygaśnięciem tej umowy, aby zadecydować o jej przedłużeniu. W analizowanym orzeczeniu TSUE wskazał, że umowa tego typu ( ) ustanawia współpracę pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, mającą za przedmiot zapewnienie wykonania przez nie wspólnej misji publicznej, a mianowicie unieszkodliwiania odpadów. (pkt. 37). Strona 27

28 TSUE wskazał także, że nie dochodzi do naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych jeżeli: a. współpraca pomiędzy władzami publicznymi nie podważa zasady swobody przepływu usług oraz otwarcia na niezakłóconą konkurencję, b. jeżeli ustanowienie tej współpracy określone jest względami i wymogami dążenia do celów leżących w interesie publicznym, oraz c. jeżeli zasada równego traktowania wykonawców jest zagwarantowana w taki sposób, że żadne przedsiębiorstwo prywatne nie znajduje się w sytuacji uprzywilejowanej względem jego konkurentów. W odniesieniu do Projektu należy wskazać, że proponowany wariant Projektu wpisuje się w sytuację będącą przedmiotem orzeczenia TSUE. Zawarcie porozumień przez Miasto Gdańsk z innymi gminami województwa pomorskiego mającymi na celu wspólną realizację i finansowanie celów środowiskowych wynikających z Dyrektywy Ramowej w sprawie odpadów poprzez budowę i eksploatację ZTPO nie stanowi zamówienia publicznego w rozumieniu Dyrektywy 2004/18 oraz Ustawy Pzp. Na etapie wyboru operatora ZTPO zostanie zapewniona konkurencyjna procedura wyboru partnera prywatnego zgodna z Dyrektywą 2004/18 oraz Ustawą Pzp, a zatem żadne przedsiębiorstwo prywatne (partner prywatny) nie znajdzie się w uprzywilejowanej pozycji względem swoich konkurentów Umowa o PPP Kwalifikacja prawna umowy ppp Realizacja Umowy ppp będzie pociągała za sobą wykonanie zamówienia związanego z robotami budowlanymi, dostawą urządzeń, a także świadczeniem usług. Zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych będzie zatem tzw. umową mieszaną, co oznacza, że w celu określenia jednolitego przedmiotu umowy na potrzeby stosowania procedur zamówień publicznych należy zastosować reguły prawne dotyczące kwalifikacji przedmiotu umowy o zamówienie publiczne. W tym kontekście należy uznać, że Umowa ppp powinna zostać zakwalifikowana jako zamówienie publiczne na usługi, pomimo tego, że w ramach jej wykonywania pojawi się także element związany z wykonywaniem robót budowlanych i dostaw. Jak wynika z orzecznictwa TSUE, w przypadku umów mieszanych, których różne części są połączone w nierozłączny sposób i stanowią nierozerwalną całość, analizowana umowa powinna zostać zbadana jako całość, w sposób jednolity, w celu jej kwalifikacji prawnej w świetle przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych, i musi zostać rozpatrzona na podstawie przepisów dotyczących części, która stanowi główny przedmiot lub dominujący element umowy (wyrok z dnia 6 maja 2010 r. w sprawach połączonych C-145/08 i C-149/08 Club Hotel Loutraki i in., pkt 48, 49 i przytoczone tam orzecznictwo). Niewątpliwie głównym celem umowy ppp jest zapewnienie świadczenia przez partnera prywatnego wieloletnich usług publicznych polegających na termicznym zagospodarowaniu frakcji energetycznej z odpadów komunalnych. Fakt występowania w pierwszym okresie wieloletniej umowy ppp elementu związanego z budową infrastruktury niezbędnej do świadczenia tych usług nie niweczy głównego przedmiotu umowy, jakim jest świadczenie usług publicznych w gospodarce odpadami. Zgodnie z a art. 6 ust. 4. Ustawy Pzp jeżeli zamówienie obejmuje równocześnie usługi oraz roboty budowlane niezbędne do wykonania usług, do udzielenia zamówienia stosuje się przepisy dotyczące usług. W związku z tym, do wyboru partnera prywatnego zastosowanie znajdą przepisy Ustawy Pzp dotyczące zamówienia na usługi. Strona 28

29 W tym kontekście należy również wskazać, że zgodnie z art. 142 ust. 2 Ustawy Pzp zamawiający może zawrzeć umowę, której przedmiotem są świadczenia okresowe lub ciągłe, na okres dłuższy niż 4 lata, jeżeli wykonanie zamówienia w dłuższym okresie spowoduje oszczędności kosztów realizacji zamówienia w stosunku do okresu czteroletniego lub jest to uzasadnione zdolnościami płatniczymi zamawiającego lub zakresem planowanych nakładów oraz okresem niezbędnym do ich spłaty. Projekty ppp ze swojej istoty są projektami wieloletnimi. Ma to związek ze skalą tego typu przedsięwzięć i zasadami ich finansowania i wynagrodzenia partnera prywatnego, który uzyskuje zwrot z zainwestowanego kapitału w wieloletniej perspektywie. W powyższym aspekcie na potrzeby niniejszej analizy prawnej należy przyjąć założenie, że wynik analizy ekonomicznej wyznaczy wieloletnią perspektywę czasową realizacji Projektu, a uwarunkowania tej analizy umożliwią spełnienie przesłanek Ustawy Pzp umożliwiających zawarcie umowy na okres dłuższy niż 4 lata. W takiej sytuacji, po stronie zamawiającego powstanie obowiązek zawiadomienia Prezesa UZP w terminie 3 dni od wszczęcia postępowania (tj. publikacji ogłoszenia) ze wskazaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto, zgodnie z art. 142 ust. 3. Ustawy Pzp, jeżeli wartość takiego zamówienia jest równa lub przekracza tzw. progi unijne, zamawiający, w terminie 3 dni od wszczęcia postepowania, zawiadamia Prezesa Urzędu o zamiarze zawarcia umowy na okres dłuższy niż 4 lata, podając uzasadnienie faktyczne i prawne. Przedmiotowa czynności powinna zostać dopełniona przez w odniesieniu do ZTPO Tryb zawarcia umowy ppp W myśl art. 4 ust. 1 i 2 kwalifikacja prawna Umowy ppp oraz związana z tym procedura wyboru partnera prywatnego jest uzależniona od zastosowanego sposobu wynagrodzenia. Jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie: a. prawo do pobierania pożytków z przedmiotu ppp, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, wówczas umowa przybierze postać koncesji, a do wyboru partnera prywatnego i umowy o ppp zastosowanie znajdzie Ustawa o koncesji; albo b. jedynie zapłata sumy pieniężnej, wówczas umowa przybierze postać zamówienia publicznego, a do wyboru partnera prywatnego i umowy o ppp zastosowanie znajdzie Ustawa Pzp. W powyższym kontekście, odnosząc powyższe rozważania do specyfiki sektora gospodarki odpadami po zmianie systemu gospodarowania odpadami należy przyjąć, że w odniesieniu do Projektu Umowa ppp powinna zostać uznana jako zamówienie publiczne. Jest to uzasadnione ze względu na: (i) (ii) specyfikę projektów PPP w gospodarce odpadami; oraz przyjęte zasady organizacji i finansowania usług zagospodarowania odpadów w nowym systemie wprowadzonym tzw. rewolucją odpadową w Polsce. Nowoczesne instalacje do zagospodarowania odpadów (takie jaką z założenia ma być ZTPO) stanowią kluczową infrastrukturę w sektorze gospodarki odpadami. Jest ona wysoce kapitałochłonna, dlatego też niezbędne jest stworzenie prawnych i ekonomicznych warunków, aby jej przepustowość była w pełni wykorzystana poprzez zapewnienie wymaganego strumienia odpadów. Z tego względu w projektach ppp partnerzy prywatni będą oczekiwać prawnych narzędzi, dla uzyskania gwarancji określonej ilości odpadów do zagospodarowania w okresie realizacji projektu. Strona 29

30 Partnerzy prywatni i instytucje finansowe oczekują, że mechanizm wynagrodzenia partnera prywatnego oparty jest o tzw. opłatę za dostępność, której wysokość nie jest uzależniona od ilości dostarczonych odpadów. W takie formule umowa zdejmuje w przeważającej mierze ryzyko ekonomiczne związane z popytem na usługi, co oznacza, że dana umowa nie będzie mogła zostać zakwalifikowana jako koncesja i powinna zostać zakwalifikowana jako zamówienie publiczne. W konkluzji należy wskazać, że w aspekcie przepisów o zamówieniach publicznych i ppp podmiot publiczny będzie zamawiającym na gruncie Ustawy Pzp, który będzie prowadzić postępowanie na wybór partnera prywatnego, na podstawie Ustawy o ppp, jako zamówienie publiczne na usługi w trybie dialogu konkurencyjnego w celu zawarcia z partnerem prywatnym Umowy ppp Dopuszczalny zakres dialogu konkurencyjnego Skorzystanie z procedury dialogu konkurencyjnego możliwe jest w przypadku zamówień szczególnie złożonych. Zgodnie z art. 60b ust. 1 Prawa zamówień publicznych zamówienie publiczne uważa się za szczególnie złożone, w przypadku gdy: (i) (ii) nie jest możliwe udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego, ponieważ ze względu na szczególnie złożony charakter zamówienia nie można opisać przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 30 i 31 lub obiektywnie określić uwarunkowań prawnych lub finansowych wykonania zamówienia oraz gdy; cena nie jest jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty. Dialog konkurencyjny został wprowadzony do Ustawy Pzp na skutek implementacji postanowień Dyrektywy 2004/18/WE i zarówno warunki jego zastosowania, jak również etapy procedury powinny być odczytywane w świetle jej postanowień. Jak wskazano w pkt 31 preambuły do Dyrektywy 2004/18/WE dialog konkurencyjny został wprowadzony z myślą o sytuacjach, w których zamawiający realizujący szczególnie złożony projekt nie jest obiektywnie w stanie zdefiniować sposobów zaspokojenia swoich potrzeb lub dokonania oceny tego, co wykonawcy mogą zaoferować w kategoriach zarówno technicznych, jak również rozwiązań finansowych i/lub prawnych. Procedura ta została wprowadzona przede wszystkim w związku z realizowaniem projektów w formule ppp, ponieważ to właśnie w nich najczęściej będzie dochodziło do sytuacji, w których zamawiający nie będzie w stanie z góry stwierdzić, że najkorzystniejszym dla niego rozwiązaniem z punktu widzenia struktury finansowoprawnej będzie udzielenie klasycznego zamówienia publicznego, koncesji lub realizacja przedsięwzięcia w formule ppp. W trybie dialogu konkurencyjnego istnieje możliwość wypracowania rozwiązania najodpowiedniejszego z punktu widzenia zamawiającego poprzez prowadzenie rozmów z wykonawcami i porównanie prezentowanych przez nich modeli realizacji przedsięwzięcia na etapie ich kształtowania. Z tego względu, zastosowanie dialogu konkurencyjnego oznacza, że wszczynając postępowanie podmiot publiczny nie będzie zobowiązany do precyzyjnego określenia warunków zamówienia (technicznych, ekonomicznych, finansowych lub prawnych) bowiem ich ustalenie będzie właśnie przedmiotem dialogu. Zgodnie z art. 60e ust. 1 Ustawy Pzp zamawiający prowadzi dialog do momentu, gdy jest w stanie określić, w wyniku porównania rozwiązań proponowanych przez wykonawców to, które najbardziej spełnia jego potrzeby Wymagania dotyczące ogłoszenia oraz dokumentu opisowego Do treści ogłoszenia o zamówieniu zastosowanie znajdują odpowiednio wymagania zawarte w art. 48 ust. 2 Ustawy Pzp wraz z obowiązkiem wskazania tzw. dokumentu opisowego. Strona 30

31 Biorąc pod uwagę fakt, że podmiot publiczny jedynie na podstawie ogłoszenia będzie dokonywał kwalifikacji podmiotowej wykonawców, ogłoszenie powinno zawierać warunki udziału w postępowaniu oraz opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków, ich znaczenia - również dokumenty i oświadczenia, jakich przedłożenia żąda we wniosku w celu potwierdzenia spełnienia tych warunków. Istotnym elementem ogłoszenia będą również kryteria oceny ofert. W przypadku dialogu konkurencyjnego nie może to być wyłącznie cena. W dialogu konkurencyjnym podmiot publiczny powinien określić wyczerpująco katalog kryteriów wraz z podaniem ich znaczenia. W tym przypadku nie jest jednak niezbędne podawanie konkretnych wag przypisywanych kryteriom, a jedynie podanie kryteriów w kolejności przypisywanych im znaczenia. Skoro bowiem nie jest na tym etapie znana dokładna struktura Przedsięwzięcia, trudno wymagać, aby podmiot publiczny wskazał precyzyjnie wszystkie elementy dotyczące oceny przyszłych ofert. Z drugiej strony obowiązkiem podmiotu publicznego jest zapewnienie w możliwie pełnym zakresie realizacji zasady przejrzystości prowadzonego postępowania, a tym samym przekazania wszystkim potencjalnym wykonawcom możliwie pełnych informacji pozwalających im przygotowanie się na równych warunkach do udziału w postępowaniu. Wskazane kryteria oceny ofert i ich znaczenie nie powinny ulec zmianie w trakcie postępowania. W ogłoszeniu o zamówieniu podmiot publiczny powinien również umieścić informacje pozwalające wykonawcom na przygotowanie się do dialogu. Tzw. opis potrzeb i wymagań zamawiającego zawiera podstawowe założenia co do przyszłych warunków zamówienia wraz z określeniem obszarów, jakich dotyczyć będzie dialog. Opis potrzeb i wymagań powinien zatem zawierać poza aspektami technicznymi możliwymi do zdefiniowania na obecnym etapie podstawowe założenia finansowo-prawne realizacji Projektu, do których należy w szczególności: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) wskazanie podmiotu pełniącego rolę Zamawiającego, określenie rozważanego zakresu zadań, które zostaną powierzone Partnerowi Prywatnemu; wskazanie lokalizacji Projektu, wskazanie dopuszczalnych i rozważanych na wstępnym etapie rozwiązań instytucjonalnych realizacji Projektu, w tym np. dopuszczenie lub brak utworzenia spółki wspólnie przez zamawiającego i partnera prywatnego; określenie rozważanych zasad finansowania Projektu; wskazanie głównych ryzyk oraz ich przewidywanego podziału. 3.6 Zgodność systemu z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej Zakaz udzielania pomocy publicznej Prawo europejskie wprowadza ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej na rzecz przedsiębiorstw. Pomocą publiczną jest przekazanie przedsiębiorcy wsparcia ze środków publicznych, które na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE: 1. jest przyznawane przez państwo lub pochodzi ze środków państwowych, 2. udzielane jest na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku, 3. ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów), oraz 4. grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi UE. Strona 31

32 3.6.2 Usługi w ogólnym interesie gospodarczym w UE W Europie gospodarka odpadami komunalnymi może stanowić sektor działalności gospodarczej o charakterze usług w ogólnym interesie gospodarczym ( Usługi OIG ). Za jego organizację odpowiedzialne są jednostki samorządu terytorialnego, które są równocześnie zobowiązane do zapewnienia finansowania tych usług, a zatem przekazywania środków publicznych na ten cel. Takie finansowanie podlega kontroli w zakresie zgodności z art. 107 ust. 1 TFUE. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji, Usługi OIG stanowią sektor działalności gospodarczej, oferowanej w ogólnym, publicznym interesie, które z określonych przyczyn (tj. jakość, bezpieczeństwo, powszechny dostęp) nie mogłyby być świadczone na zasadach rynkowych. Obowiązek świadczenia Usługi OIG powierza się usługodawcy na warunkach umożliwiających mu wykonanie takiego zadania. W zamian za wykonanie usługi usługobiorca otrzymuje rekompensatę, czyli wynagrodzenie. Na gruncie prawa UE, instrumentem z zakresu prawa pomocy publicznej właściwym dla finansowania usług publicznych jest reżim usług w ogólnym interesie gospodarczym wynikający z art. 106 ust. 2 TFUE, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 107 ust. 1 TFUE. W szczególności, art. 106 ust. 2 TFUE stanowi, że przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym podlegają normom Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań, które zostały im powierzone. Wykonywanie tych usług nie może prowadzić do naruszenia rozwoju handlu unijnego w sposób sprzeczny z interesem Unii. W wyroku wydanym w sprawie Altmark 2 Trybunał orzekł, że rekompensata (wsparcie publiczne) z tytułu świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, pod warunkiem łącznego spełnienia czterech kryteriów: a. po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem powinno być rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być jasno określone; b. po drugie, parametry, na podstawie których obliczona jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w sposób obiektywny i przejrzysty; c. po trzecie, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku; d. po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został w danym wypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla danej społeczności, poziom koniecznej rekompensaty powinien zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone. 2 Sprawa C-280/00. Strona 32

33 Obecnie obowiązującym zestawem regulacji dotyczącym pomocy publicznej w reżimie usług OIG jest tzw. Pakiet Altmark składający się z dokumentów określających warunki dla zgodności finansowania publicznego z przepisami o pomocy publicznej wskazanych w pkt 3.1 lit. h-j niniejszego raportu. Jeżeli pomoc jest udzielana na podstawie Decyzji KE, nie ma obowiązku notyfikacji pomocy do Komisji Europejskiej. W szczególności, pomoc będzie mogła być udzielona na podstawie Decyzji KE, jeżeli przekazana rekompensata będzie mniejsza od kwoty 15 mln EUR rocznie, przyznanej w związku z usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym. Jeżeli wysokość rekompensaty przekroczy ww. próg, wówczas pomoc podlega notyfikacji do Komisji Europejskiej, która oceni zgodność pomocy z Zasadami Ramowymi Kwalifikacja pomocowa Projektu Biorąc pod uwagę cele oraz zakres Projektu należy wskazać, że niezależnie od wybranego ostatecznie modelu realizacji Projektu (spośród rozważanych w niniejszym raporcie 3 ) od strony prawnej możne on zostać zakwalifikowany jako Usługi OIG, gdyż stanowi działanie zmierzające do zapewnienia świadczenia usług publicznych polegających na termicznym przekształcaniu odpadów w ZTPO. Oznacza to, że można skonstruować argumentację w zakresie zgodności Projektu z zasadami pomocy publicznej wynikającymi z reżimu Usług OIG. Aby pomoc publiczna wystąpiła musi być udzielana ze środków pochodzących od państwa. W odniesieniu do Projektu należy wskazać, że będzie występowało finansowanie publiczne w postaci środków publicznych pochodzących z (i) opłaty za zagospodarowanie odpadów, oraz (ii) dotacji UE. Przedmiotowa przesłanka będzie zatem spełniona. Ponadto, w odniesieniu do Projektu należy wskazać, że finansowanie publiczne będzie przekazywane na rzecz (i) Spółki Komunalnej w ramach umowy o świadczenie usług publicznych, oraz (ii) Partnera Prywatnego w ramach Umowy PPP. Przedmiotowa przesłanka będzie zatem spełniona. Aby pomoc publiczna wystąpiła musi przyznawać korzyść dla określonego przedsiębiorstwa, której nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych. W tym kontekście należy oceniać przysporzenia po stronie spółki komunalnej oraz partnera prywatnego. Należy wskazać, że niezależnie od przyjętego modelu finansowania projektu ppp istnieją podstawy dla zapewnienia zgodności Projektu z zasadami o pomocy publicznej w reżimie Usług OIG. W modelu DBFO istnieje także możliwość ukształtowania Umowy ppp w taki sposób, że możliwe będzie wykazanie, że pomoc publiczna nie wystąpi. W przypadku wystąpienia pomocy publicznej, gdy rekompensata będzie niższa niż 15 mln EURO rocznie, nie powstanie obowiązek zgłoszenia pomocy do Komisji Europejskiej. Jeżeli rekompensata będzie wyższa, wówczas Projekt będzie wymagał notyfikacji do Komisji Europejskiej. Jeżeli w modelu DBFO pomoc publiczna nie wystąpi, wówczas powyższe ograniczenie nie będzie miało zastosowania. Biorąc pod uwagę fakt, że ocena w zakresie zgodności z zasadami pomocy publicznej należy wyłącznie do Komisji Europejskiej, w celu ograniczenia ewentualnego ryzyka zarzutu nielegalnej pomocy publicznej, Projekt powinien na jak najwcześniejszym etapie zostać skonsultowany w tym zakresie z właściwą instytucją pośredniczącą i zarządzającą w celu potwierdzenia lub wykluczenia obowiązku notyfikacji Projektu do Komisji Europejskiej. Szczegółowa ocena poszczególnych modeli została zawarta w dalszej części niniejszego Raportu. 3 Opis i analiza rozważanych wariantów znajduje się w Rozdziale 4 niniejszego raportu. Strona 33

34 3.6.4 Zasady udzielania pomocy publicznej ze środków UE W obecnej perspektywie finansowej zasady udzielania pomocy publicznej w projektach odpadowych w oparciu o reżim Usług OIG zostały zawarte w Wytycznych MRR. Należy oczekiwać, że analogiczne rozwiązania będą przewidziane do finansowania projektów odpadowych ze środków UE w perspektywie finansowej Wpływ Projektu na dług publiczny samorządów Do państwowego długu publicznego zalicza się umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego 4. Sposób kwalifikacji wpływu zobowiązań wynikających z umów ppp na poziom państwowego długu publicznego określa art. 18a ustawy o ppp 5. Zobowiązania wynikające z umów ppp nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu, z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy (por. art. 18a ustawy o ppp). Przyjmuje się, że przepis art. 18a ustawy o ppp implementował decyzję EUROSTAT nr 18/2004 i wynikające z niej zasady dotyczące uznawania zobowiązań podmiotu publicznego jako dług publiczny. W związku z tym dla określenia i obliczenia wpływu partnerstwa publiczno- prywatnego na deficyt jednostki samorządu koniecznym będzie przeprowadzenie analizy ryzyk ponoszonych przez strony umowy ppp. Wydatki wynikające z umowy ppp będą miały wpływ na dopuszczalny limit zadłużenia jednostki samorządu. W świetle art. 243 ustawy o finansach publiczny dopuszczalny dług jednostki samorządu terytorialnego liczony jest według określonego w tym przepisie algorytmu. Czynnikiem, który determinuje wysokość wskaźnika zadłużenia, są wydatki bieżące. Istotne jest zatem ustalenie charakteru wydatków wynikających z umowy pppczy są to wydatki bieżące czy wydatki majątkowe. Wydatki majątkowe są bowiem neutralne dla limitu zadłużenia. Kwestią sporną jest to, czy wydatki poniesione na budowę środka trwałego sektora finansów publicznych stanowią wydatki majątkowe. Postuluje się taką kwalifikację tych wydatków, jednakże w świetle obecnego brzemienia ustawy o finansach publicznych nie jest ona jednoznaczna i uzależniona jest od struktury projektu. Opłata za dostępność stanowi wydatek bieżący i w związku z tym będzie miała wpływ na dopuszczalny limit zadłużenia. Wydatek ten powinien zostać zrównoważony wpływami z tytułu opłat od mieszkańców za zagospodarowanie odpadami oraz opłatami za zagospodarowanie frakcji energetycznej otrzymanej od gmin w ramach porozumień międzygminnych i z tytułu dotacji pochodzącej od Związku Komunalnego. Limit zadłużenia dotyczy: 1. spłat rat kredytów i pożyczek określonych w art. 89 ust.1 pkt 1-4 i art. 90 ustawy o finansach publicznych wraz z należnymi w danym roku odsetkami (w tym kredytów i pożyczek zaciągniętych na wyprzedzające finansowania działań finansowych ze środków pochodzących z budżetu UE), 2. wykupu papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust.1 pkt 1-4 i art. 90 ustawy o finansach publicznych (w tym kredytów i pożyczek zaciągniętych na wyprzedzające finansowania działań finansowych ze środków pochodzących z budżetu UE) wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, 3. potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji. W razie zatem istnienia po stronie Miasta któregoś z tych zobowiązań, będzie ono obciążało wskaźnik zadłużenia, z tym, że w 4 Por. art. 72 ust.1 ustawy o finansach publicznych w zw. z 3 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U ) 5 Por. 2 ust.3 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U ) Strona 34

35 razie uzyskania dofinansowania z UE dopiero po zakończeniu projektu (art. 243 ust.3 ustawy o finansach publicznych). W dalszej części raportu przeprowadzono szczegółową analizę wpływu Projektu na wskaźniki zadłużenia samorządów w poszczególnych analizowanych modelach instytucjonalnych. 3.8 Aspekty podatkowe VAT i CIT Podatek od towarów i usług (VAT) Zgodnie z aktualnym orzecznictwem dotyczącym opodatkowania VAT, rozliczenia pomiędzy gminami realizującymi zadania w formie porozumień międzygminnych i tym podobnych umów są kwalifikowane przez organy podatkowe i sądy administracyjne jako tzw. transfer usług, którego opodatkowanie VAT wynika z art. 8 ust. 2a ustawy o VAT (dawniej art. 30 ust. 3 ustawy o VAT). W konsekwencji płatności gmin wynikające z porozumień międzygminnych na rzecz Miasta Gdańska będą opodatkowane VAT w takie samej stawce jak wynagrodzenie płacone spółce komunalnej przez Miasto Gdańsk na podstawie umowy wykonawczej. Powyższej regulacji podlegać będą także rozliczenia pomiędzy Miastem Gdańsk a spółką komunalną, która działając w imieniu własnym będzie uczestniczyć w świadczeniu usług na rzecz Miasta Gdańska, w zakresie wybudowania i eksploatacji ZTPO. Dalszego wyjaśnienia i uzyskania interpretacji podatkowej wymaga opodatkowanie dotacji celowej przewidzianej dla rozliczeń ze związkiem komunalnym Podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) Wszelkie przepływy związane z realizacją Projektu podlegają regulacjom CIT na zasadach ogólnych. Skutki finansowe regulacji CIT będą uwzględnione w modelu finansowym Strona 35

36 4 Analiza możliwych modeli realizacji projektu Niniejsza część raportu zawiera analizę i ocenę możliwych scenariuszy realizacji projektu, a także ich konsekwencji ekonomicznych, prawnych, technicznych i technologicznych pod kątem sfinansowania projektu, jego wiarygodności finansowej oraz optymalnej alokacji ryzyk oraz opłacalności (Value for Money) projektu. 4.1 Założenia Lista scenariuszy popytowych Weryfikacja posiadanej przez Zamawiającego dokumentacji studialnej oraz wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w opinii Wykonawcy wskazuje na możliwość wystąpienie kilku scenariuszy rozwoju podaży frakcji energetycznej na terenie województwa: Założenia przyjęte w Studium Wykonalności należy uznać za wariant optymistyczny a prawdopodobne ilości wytworzonej frakcji energetycznej są mniejsze. Koniecznym jest uwzględnienie faktycznych możliwości technologicznych funkcjonujących ZZO przy planowaniu wydajności ZTPO oraz ich ewentualnego dostosowania do oczekiwań. Efektywność działających ZZO wskazuje na konieczność traktowania istniejących ograniczeń technologicznych jako wariantu realistycznego. Na obecnym etapie nie można odrzucać możliwości wystąpienia wariantu pesymistycznego, w którym podaż frakcji energetycznej będzie tylko częścią faktycznego strumienia możliwego do zagospodarowania. Poniżej zaprezentowano podsumowanie analizowanych scenariuszy w podziale na poszczególne regiony gospodarki odpadami w woj. pomorskim. Szczegółowa metodyka znajduje się w Załączniku 1 do niniejszego raportu. Tabela 2 Prognoza podaży frakcji energetycznej dla województwa pomorskiego Regiony gospodarki odpadami Wartości deklarowane przez ZZO Wariant optymistyczny Wariant realistyczny Wariant pesymistyczny Region Eko Dolina Region Szadółki Region Wschodni Region Południowy Region Północno Zachodni Region Południowo Zachodni Region Północny Razem Źródło: opracowanie własne Strona 36

37 Tabela 3 Prognoza podaży frakcji energetycznej dla 5 ZZO biorących udział w przygotowaniu Projektu Regiony gospodarki odpadami Wartości deklarowane Wariant optymistyczny Wariant realistyczny Wariant pesymistyczny RIPOK EKO DOLINA RIPOK Szadółki RIPOK Gilwa Mała RIPOK Tczew RIPOK Bierkowo Razem Źródło: opracowanie własne Jednocześnie w dalszych pracach nad weryfikacja podaży należy zweryfikować ryzyko związane z innymi planowanymi lub powstającymi zakładami termicznego przekształcania odpadów. Rysunek 2 Odległości między ZZO a ZTPO oraz konkurencyjnymi instalacjami 67 km 114 km OLSZTYN KOSZALIN 120 km, Źródło: opracowanie własne BYDGOSZCZ Najbardziej prawdopodobne ilości frakcji energetycznej, które mogą trafić do zagospodarowania w ZTPO oscylują ok. 166 tys. Mg na rok. Należy podkreślić, że prognozy wymagają dalszych weryfikacji w oparciu o efektywność funkcjonujących systemów gospodarki odpadami poszczególnych ZZO. Strona 37

38 Prognozy podaży frakcji energetycznej (średnia z wielolecia) wariant realistyczny Prognozy podaży frakcji energetycznej (średnia z wielolecia) wariant realistyczny Mg-rok Mg-rok Strona 38

39 4.1.2 Lista scenariuszy technicznych i technologicznych do analizy Wykonawcy dotychczasowych opracowań zarekomendowali technologię termicznego przekształcania odpadów w kotłach z paleniskiem rusztowym. Wybór technologii jest uzasadniony, aczkolwiek w celu zoptymalizowania ostatecznie wybudowanej instalacji pod kątem technicznym i eksploatacyjnym należy docelowo pozostawić wykonawcy pewną przestrzeń w zakresie właściwej konfiguracji instalacji. Jednocześnie w świetle ryzyka podaży strumienia odpadów Wykonawca przeanalizował 5 dodatkowych scenariuszy dla realizacji Projektu, różniących się zakładaną przepustowością instalacji oraz ilością linii technologicznych. Celem analizy scenariuszy jest określenie relacji miedzy wielkością instalacji, jej konfiguracją i jednostkową opłatą za zagospodarowanie frakcji energetycznej. Założenia dla analizy scenariuszy Kluczowymi zmiennymi parametrami jest przepustowość i liczba linii. Pozostałe parametry nie ulegają zmianie. Założenia dotyczące nakładów na środki trwałe. Założone nakłady inwestycyjne przyjęto na podstawie analizy rynku wykonawców ZTPO w formule EPC (zawartej w Załączniku 3). Dodatkowo przyjęto założenie upraszczające, że w każdym przypadku struktura nakładów inwestycyjnych jest zbliżona. Warto zaznaczyć, że w analizowanych przedziałach różnice w sprawnościach pomiędzy poszczególnymi kotłami są pomijalne w świetle szacunków pozostałych pozycji. Założenia dotyczące kosztów eksploatacyjnych. Bezpośrednie koszty zmienne zależą co do zasady od ilości odpadów, w związku z tym w poszczególnych scenariuszach dokonano proporcjonalnej korekty. W zakresie kosztów stałych wykorzystano dane ze Studium Wykonalności i skorygowano je stosownie do wielkości instalacji. Zestawienie scenariuszy przedstawiono w tabeli poniżej. Wyniki finansowe dla poszczególnych scenariuszy przedstawiono w rozdziale 5 niniejszego raportu. Strona 39

40 Tabela 4 Podsumowanie Analizy Scenariuszy dla budowy ZTPO Pozycja j.m. Wariant 0 Wariant 1 Wariant 2 Wariant 3 Wariant 4 Wariant 5 Przepustowość [Mg/rok] Liczba Linii Liczba Dostępność [h] Wartość kaloryczna [MJ/kg] Energia Paliwa [GJ/rok] Energia Paliwa MWh/rok Energia Paliwa MW 124,6 124,6 99,7 99,7 74,8 74,8 Moc Elektryczna [MW] 18,4 18,4 14,5 14,5 10,5 10,5 Moc Cieplna [MW] 65,0 65,0 52,6 52,6 40,9 40,9 Nakłady Inwestycyjne zł Źródło: opracowanie własne Strona 40

41 4.1.3 Lista scenariuszy instytucjonalnych do analizy Zgodnie z wnioskami zawartymi w Załączniku 1, jak również biorąc pod uwagę założenia i warunki brzegowe Projektu określone przez Zamawiającego, analizie poddano następujące modele realizacji Projektu: 1. Model DBO (zaprojektuj, wybuduj, zarządzaj) w wariancie tym strona publiczna odpowiedzialna jest za pozyskanie finansowania na inwestycję (również pełni funkcję beneficjenta środków UE), a strona prywatna za zaprojektowanie, budowę oraz zarządzanie wybudowanym zakładem przez okres umowy ppp. 2. Model DBFO (zaprojektuj, wybuduj, sfinansuj i zarządzaj) w modelu DBFO strona publiczna występuje jako inicjator projektu, a strona prywatna odpowiedzialna jest za pozyskanie finansowania, wybudowanie zakładu oraz zarządzanie nim. 3. Model D&O + B model zakładający realizację Projektu w ramach dwóch kontraktów: a. Kontraktu operatorskiego wybrany partner prywatny (operator) będzie odpowiedzialny za zaprojektowanie oraz eksploatację zakładu, a także nadzór nad wykonawcą instalacji w okresie budowy. b. Kontraktu budowlanego którego wykonawca wybierany oraz opłacany jest przez stronę publiczną. 4.2 Analiza możliwości pozyskania środków funduszy europejskich Biorąc pod uwagę: znaczące koszty systemu gospodarki odpadami w województwie pomorskim, zakładającego przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych w RIPOKach wykorzystujących technologie mechaniczno-biologiczne oraz zagospodarowanie frakcji energetycznej wysortowanej z odpadów zmieszanych w ZTPO; cele Zamawiającego dotyczące zapewnienia maksymalnej efektywności społeczno-ekonomicznej przedsięwzięcia, w tym dążenie do zapewnienia, aby koszt zagospodarowania odpadów był dostępny cenowo dla mieszkańców regionu; konieczność zapewnienia atrakcyjnej ceny zagospodarowania frakcji energetycznej w celu zwiększenia motywacji poszczególnych gmin województwa pomorskiego do przyłączenia się do Projektu; konieczne będzie wykorzystanie dofinansowania z funduszy europejskich na budowę planowanego ZTPO Dostępność funduszy europejskich Budowa ZTPO może być przedmiotem dofinansowania z funduszy europejskich wyłącznie w ramach przygotowywanego Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko ( POIiŚ ). Zgodnie z linią demarkacyjną między programami krajowymi a regionalnymi w ramach RPO będą mogły być finansowane wyłącznie kompleksowe inwestycje w zakresie rozwoju systemu gospodarki odpadami komunalnymi realizowane w regionach gospodarki odpadami komunalnymi, w których nie przewidziano komponentu dotyczącego termicznego przekształcania odpadów. Zgodnie z projektem POIiŚ , w ramach II osi priorytetowej (priorytet inwestycyjny 6.1 Inwestowanie w sektor gospodarki odpadami celem wypełnienia zobowiązań określonych w dorobku prawnym Unii w zakresie środowiska oraz zaspokojenia wykraczających poza te zobowiązania potrzeb inwestycyjnych określonych przez państwa członkowskie) przewidziane jest wsparcie dla budowy instalacji do termicznego przekształcania zmieszanych odpadów komunalnych oraz frakcji palnej wydzielonej z odpadów komunalnych z odzyskiem energii. 6 Projekt Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko , wersja z 8 stycznia 2014 r. Strona 41

42 Beneficjentem dotacji mogą być m.in. jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, a także inne jednostki organizacyjne działające w ich imieniu. Wybór projektów do dofinansowania będzie przeprowadzony w trybie konkursowym. Wsparcie będzie udzielone w formie bezzwrotnej dotacji (analogicznie do okresu ), chociaż przewiduje się możliwość wykorzystania instrumentów zwrotnych (obecnie trwają analizy w tym zakresie). Zgodnie z informacjami przekazanymi przez przedstawiciela Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ( NFOŚiGW ) na projekty z sektora gospodarki odpadami wstępnie przeznaczonych jest 860 mln euro Fundusze europejskie dla projektów realizowanych w formule ppp Regulacje dotyczące wdrażania funduszy europejskich w okresie usunęły część barier i ryzyk związanych z realizacją projektów hybrydowych. Zgodnie z nowymi przepisami określono, że: beneficjentem dotacji może być zarówno podmiot publiczny, jak i partner prywatny; wydatki ponoszone przez partnera prywatnego mogą być wydatkami kwalifikowanymi podlegającymi refundacji; beneficjent w projekcie ppp może być zastąpiony innym podmiotem bez uszczerbku dla trwałości projektu; Ponadto nowe regulacje wydłużyły okres na przygotowanie projektu od daty uzyskanie decyzji KE (zawarcie umowy ppp musi nastąpić w okresie 3 lat od daty uzyskania decyzji KE) Poziom dofinansowania Zgodnie z art. 61 ust. 3 Rozporządzenia nr 1303/2013 poziom dofinansowania dla tzw. projektów generujących dochód może być obliczony przy zastosowaniu jednej z dwóch metod: a) Metoda ryczałtowych stawek dochodu tj. przy obliczaniu luki finansowej przyjmowana jest zryczałtowana stawka dochodu. Zgodnie z Załącznikiem V do Rozporządzenia stawka zryczałtowanych dochodów dla sektora odpadów stałych został wyznaczona na poziomie 20%. W takim przypadku poziom dofinansowania wyznaczony byłby na poziomie 68% zgodnie z następującym algorytmem Krok 1. Obliczenie tzw. kwoty decyzji (DA): EC koszty kwalifikowalne ( ) FR stawka zryczałtowanych dochodów (20% w przypadku odpadów stałych) Krok 2. Obliczenie wysokości dotacji: MaxCRpa maksymalny poziom dofinansowania osi priorytetowej w przypadku finansowania ze środków Funduszu Spójności wynosi 85%. b) Metoda indywidualnej luki finansowej. W takim przypadku do obliczenia wysokość dofinansowania konieczne jest uwzględnienie faktycznie szacowanych dochodów netto projektu. Zastosowanie indywidualnego wskaźnika luki finansowej niesie za sobą szereg negatywnych konsekwencji: Strona 42

43 brak potwierdzonego poziomu dofinansowania przed wyborem partnera prywatnego. Zgodnie z Zaleceniami Instytucji Zarządzającej POIiŚ nr 14/ po wyborze partnera prywatnego konieczne jest dokonanie rekalkulacji luki finansowej o parametry zawarte w ofercie partnera. W wyniku rekalkulacji wysokość dotacji może ulec zmianie. W konsekwencji strona publiczna (zamawiający) nie jest w stanie zagwarantować partnerom prywatnym wysokości dotacji ani poziomu dofinansowania, co oznacza konieczność pozyskania przez partnerów prywatnych całości finansowania ze środków komercyjnych oraz zwiększenie kosztów przedsięwzięcia. konieczność monitorowania dochodów projektu w okresie 5 lat po zakończeniu realizacji projektu (najpóźniej do momentu składania dokumentów zamknięcia programu) zgodnie z art. 61 ust 3. całość dochodów wygenerowanych w czasie realizacji danej operacji, pochodzących ze źródeł dochodów nieuwzględnionych przy określaniu potencjalnego dochodu danej operacji, odejmuje się od kwalifikowalnych wydatków tej operacji. Podobnie jak w okresie KE jest uprawniona do wydania szczegółowych wytycznych dotyczących zasad monitorowania dochodu. Na obecnym etapie nie jest jeszcze określone, która z metod znajdzie ostatecznie zastosowanie dla projektów polegających na budowie ZTPO w ramach POIiŚ Zdecydowanie więcej korzyści daje zastosowanie stawek ryczałtowych (uproszczona kalkulacja, brak konieczności monitorowania dochodu w okresie realizacji oraz eksploatacji projektu, możliwość wskazania udziału dotacji UE w montażu finansowym już na etapie SIWZ). Należy przy tym jednak zwrócić uwagę na zagrożenie związane z wystąpieniem pomocy publicznej. Zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami do obliczania wysokości dotacji (rekompensaty) stosuje się metodę luki finansowej, co pozwala na spełnienie tzw. drugiej i trzeciej przesłanki Altmark, zgodnie z którymi: wyznaczniki, na bazie których wyliczana jest rekompensata, muszą zostać wcześniej ustanowione w przejrzysty i obiektywny sposób, wysokość rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku. Biorąc pod uwagę powyższe, w okresie Instytucja Zarządzająca POIiŚ może, analogicznie do okresu , nakazać zastosowanie metody luki finansowej w projektach, w których występuje pomoc publiczna (np. w projektach, w których beneficjentem jest spółka komunalna, której powierzono obowiązek świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym) Harmonogram procesu pozyskania dofinansowania UE Na obecnym etapie nie jest możliwe rozpoczęcie procesu pozyskania dofinansowania UE ze względu na brak zatwierdzonego przez KE Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko oraz dokumentów dotyczących systemu wdrażania POIiŚ (tj. szczegółowego opisu programu, kryteriów oceny projektów oraz systemu oceny projektów). Należy podkreślić, że wszelkie analizy prowadzone przez Wykonawcę uwzględniają ogólne, znane wymogi dotyczące przygotowania projektów UE w okresie , wynikające z przyjętych rozporządzeń. Wyniki tych analiz będą mogły być wykorzystane w studium wykonalności Projektu, załączonym do wniosku o dofinansowanie. Niemniej zakończenie prac nad studium nie będzie możliwe bez opublikowania szczegółowych wytycznych. 7 Zalecenia nr 14/2011 Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (IZ POIiŚ) w sprawie procedur łączenia środków UE z modelem PPP w projektach odpadowych w działaniu 2.1. POIiŚ Strona 43

44 Projekt Programu został przekazany do zatwierdzenia przez KE w dniu 8 stycznia br. Z informacji przekazanych przez NFOŚiGW wynika, że: zatwierdzenie Programu może nastąpić w listopadzie 2014 r.; równolegle opublikowane mogą być niezbędne dokumenty systemowe, pozwalające na wybór projektów do dofinansowania; pierwsze konkursy mogą być ogłoszone w I połowie 2015 r. Poniżej przedstawiono przebieg procesu pozyskania dotacji UE w okresie Należy podkreślić, że z uwagi na brak zatwierdzonych dokumentów dotyczących wdrażania POIiŚ , w tym procedury aplikowania o środki UE, poniższy schemat został oparty o: istniejące regulacje dotyczące wdrażania funduszy europejskich w okresie ; regulacje dotyczące wdrażania POIiŚ w okresie ; doświadczenie Wykonawcy przy przygotowaniu i realizacji projektów w ramach POIiŚ Rysunek 3 Proces pozyskania dotacji UE 1. Przygotowanie wniosku o dofinansowanie 2. Ocena wniosku przez instytucje krajowe 3. Warunkowa umowa o dofinansowanie 4. Przygotowanie wniosku dla dużego projektu 6. Ocena wniosku przez niezależnych ekspertów 7. Ewentualna ocena KE Źródło: opracowanie własne 1. Przygotowanie wniosku o dofinansowanie, wraz z niezbędną dokumentacją. W celu uzyskania dotacji UE konieczne jest przygotowanie wniosku o dofinansowanie, wraz z następującymi dokumentami: zaktualizowanym Studium Wykonalności, prezentującym wyniki analiz kosztów i korzyści przedsięwzięcia; dokumentacją dotyczącą przeprowadzonej procedury oceny oddziaływania na środowisko oraz wpływu Projektu na obszary NATURA 2000; dokumentacją potwierdzającą zgodność dokumentacja dotyczącą kwestii pomocy publicznej (umowy wykonawcze, porozumienia międzygminne) dokumentami potwierdzającymi gwarancje dostaw frakcji energetycznej oraz odbiór energii cieplnej. 2. Ocena wniosku przez instytucje krajowe. Zgodnie z projektowanym systemem POIiŚ ocena wniosków o dofinansowanie będzie prawdopodobnie przeprowadzana przez grupę roboczą powołaną przez Ministerstwo Środowiska ( MŚ ). W skład grupy wchodzą pracownicy NFOŚiGW oraz zewnętrzni eksperci. W trakcie tego etapu konieczne będzie udzielanie odpowiedzi na uwagi i pytania ewaluatorów oraz ewentualne wprowadzania poprawek do dokumentacji. 3. Podpisanie warunkowej umowy o dofinansowanie. Po zakończeniu oceny wniosków możliwe będzie zawarcie warunkowej umowy o dofinansowanie (warunkiem zawieszającym będzie brak sprzeciwu KE oraz, prawdopodobnie, wybór partnera prywatnego). Przed podpisaniem umowy konieczne będzie wynegocjowanie z NFOŚiGW jej szczegółowych warunków (kwestie zabezpieczeń, harmonogramów, itp.) Zawarcie warunkowej umowy o dofinansowanie umożliwia beneficjentowi podpisanie umowy ppp (o ile pozyskane jest finansowanie uzupełniające z pożyczek NFOŚiGW, kredytów/obligacji z banków komercyjnych albo finansowanie zapewnione jest przez partnera prywatnego). Strona 44

45 4. Przygotowanie wniosku o potwierdzenie wkładu finansowego W odniesieniu do projektów dużych ocena nie kończy się w momencie zawarcia umowy o dofinansowanie. Każdy duży projekt musi być dodatkowo oceniony przez KE lub niezależnych ekspertów. Beneficjent projektu dużego zobowiązany jest do przygotowania wniosku o potwierdzenie wkładu finansowego. 5. Ocena wniosku o potwierdzenie wkładu przez niezależnych ekspertów. Procedura oceny dużych projektów w okresie uległa zasadniczym zmianom. Zgodnie z Art. 102 Rozporządzenia 1303/2013 przewiduje się dwie możliwe ścieżki postępowania: Ocenę wniosku przez Komisję Europejską, na tych samych zasadach jak w okresie ; Ocenę wniosku przez niezależnych ekspertów, działających przy wsparciu ze strony Komisji Europejskiej. W przypadku oceny dokonanej przez niezależnych ekspertów Instytucja Zarządzająca nie przekazuje do oceny KE wniosku o potwierdzenie wkładu, a jedynie notyfikuje KE o wyborze danego dużego projektu. Obecnie brak jest jeszcze dokumentów implementacyjnych dotyczących procedury oceny projektów przez niezależnych ekspertów. Wykonawca zakłada, że ocena ta de facto będzie przeprowadzana przez ekspertów JASPERS. 6. Ewentualna ocena KE Zgodnie z rozporządzeniem 1303/2013 w przypadku oceny projektu przez niezależnych ekspertów KE nie przeprowadza ponownej oceny. Projekt będzie uznawany za zatwierdzony przez KE w przypadku, gdy w ciągu trzech miesięcy od notyfikacji KE nie zgłosi sprzeciwu w formie decyzji o odmowie potwierdzenia wkładu finansowego. KE będzie mogła sprzeciwić się wyborowi projektu jedynie w przypadku stwierdzenia znaczących braków w ocenie niezależnych ekspertów Kluczowe ryzyka związane z procesem pozyskania dofinansowania UE Należy wskazać następujące ryzyka związane z procesem pozyskania dofinansowania UE Opóźnienie procesu zatwierdzania i wdrażania POIiŚ skutkujące opóźnieniem procesu pozyskania dotacji. Uruchomienie procesu pozyskania dotacji nie będzie możliwe przed zatwierdzeniem POIiŚ przez KE oraz publikacją niezbędnych dokumentów systemowych. Doświadczenia z okresu wskazują, że proces ten powinien zostać zamknięty do końca 2014 r., niemniej istnieje ryzyko jego przedłużenia np. w wyniku braku zgody KE na pewne elementy Programu. Beneficjent nie ma możliwości wpływu na ww. ryzyko. Niemniej w celu zmniejszenia negatywnych skutków zmaterializowania się ryzyka wskazane jest utrzymywanie stałych kontaktów z instytucjami zaangażowanymi we wdrażanie POIiŚ (NFOŚiGW, MŚ, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju ( MIR ), JASPERS), co może pozwolić na przygotowanie niezbędnej dokumentacji przed zatwierdzeniem POIiŚ Ponadto w przypadku znacznego opóźnienia wdrażania POIiŚ wskazane będzie przeniesienie obowiązku pozyskania finansowania na partnerów prywatnych, co pozwoli na zamknięcie finansowe projektu bez opóźnienia. Dofinansowanie UE może zostać wprowadzone do Projektu już po zamknięciu finansowym, obniżając wysokość finansowania dłużnego zaciągniętego przez partnera prywatnego oraz prowadząc do odpowiedniego zmniejszenia jego wynagrodzenia. Opóźnienie oceny dokumentacji aplikacyjnej skutkujące opóźnieniem pozyskania dotacji. W początkowej fazie wdrażania perspektywy finansowej ryzyko przedłużania procesu oceny jest znaczące ze względu na konieczność dostosowania się wszystkich instytucji do nowych regulacji oraz dokumentów programowych. W celu zminimalizowania ryzyka opóźnienia procesu pozyskania dotacji rekomendowane będzie zaangażowanie na jak najwcześniejszym etapie ekspertów JASPERS (co pozwoli na ocenę niektórych Strona 45

46 dokumentów przed złożeniem formalnej aplikacji) oraz wnioskowanie do odpowiednich instytucji o prowadzenie równoległej oceny dokumentacji aplikacyjnej przez instytucje krajowe oraz niezależnych ekspertów. Wprowadzenie niekorzystnych regulacji w dokumentach implementacyjnych skutkujących obniżeniem wysokości lub pogorszeniem warunków dofinansowania. Wszystkie założenia dotyczące procesu pozyskania dotacji oparto o obowiązujące regulacje dotyczące okresu Niemniej na obecnym etapie brakuje szeregu aktów delegowanych oraz implementacyjnych, które są przygotowywane przez KE. Istnieje ryzyko, że w przygotowywanych aktach prawnych pojawią się warunki ograniczające wysokość dofinansowania lub zaostrzające warunki jego pozyskania. W przypadku obniżenia poziomu dofinansowania konieczne będzie zwiększenie udziału innych źródeł finansowania w montażu finansowym Projektu Podsumowanie 1. Warunkiem brzegowym realizacji Projektu, mając na uwadze konieczność obniżenia kosztów funkcjonowania ZTPO do poziomu akceptowalnego przez Interesariuszy Projektu jest pozyskania dofinansowania UE. 2. Należy podkreślić, że na dzień sporządzania analizy nie ma jeszcze wydanych szeregu szczegółowych regulacji i wytycznych dotyczących realizacji projektów UE w okresie W niniejszym Raporcie Wykonawca założył, że poziom dofinansowania może wynieść maksymalnie do 68% kosztów kwalifikowanych Projektu. Założenie to zostało przyjęte na bazie obecnie obowiązujących regulacji ogólnych, w tym w szczególności metodyce ryczałtowych stóp dochodu (tzw. flate-rates). Niemniej reguły kalkulacji wysokości dotacji znane będą dopiero po zatwierdzeniu POIiŚ przez KE oraz opublikowaniu wszystkich dokumentów systemowych Programu (tj. prawdopodobnie w IV kwartale 2014 r.) Po ich analizie ww. założenia mogą ulec zmianie. 4. W przypadku zmniejszenia poziomu należnego dofinansowania konieczne będzie zwiększenie udziału innych źródeł finansowania w montażu finansowym Projektu (pozyskanych przez podmiot publiczny lub partnera prywatnego). 5. Dofinansowanie UE powinno być podstawowym źródłem finansowania Projektu, niezależnie od ostatecznego modelu kontraktowego (DBO lub DBFO). Harmonogram Projektu powinien uwzględniać pozyskanie dofinansowania UE w pierwszej kolejności oraz uzupełnienie finansowania przez podmiot publiczny lub partnera prywatnego. 6. Niemniej ryzyko opóźnienia procesu pozyskania dotacji UE jest znaczne (ze względu na brak zatwierdzonego Programu oraz brak wypracowanych procedur dla okresu ). W przypadku braku skłonności Zamawiającego do przedłużenia procesu wyboru partnera prywatnego do czasu pozyskania dotacji UE, konieczne będzie: przeniesienie obowiązku pozyskania finansowania na partnera prywatnego (partnerzy prywatni będą musieli złożyć wiążące oferty uwzględniające finansowanie 100% nakładów inwestycyjnych), lub pozyskanie całości finansowania przez podmiot publiczny. Po pozyskaniu dofinansowania UE zastąpi ono finansowanie dłużne oraz, w konsekwencji, zmniejszy wynagrodzenie partnera prywatnego (w pierwszej opcji) lub rekompensatę dla Spółki JST (w drugiej opcji). Strona 46

47 4.3 Model DBO (Zaprojektuj, wybuduj i zarządzaj) Opis modelu Wariant oparty o jeden kontrakt DBO (zaprojektuj, wybuduj i zarządzaj). Strona publiczna odpowiada za pozyskanie środków finansowych niezbędnych do realizacji projektu (w tym pełni rolę beneficjenta środków UE), a partner prywatny odpowiada za zaprojektowanie, budowę oraz zarządzanie wybudowaną infrastrukturą przez okres umowy ppp. Rysunek 4 Schemat modelu DBO Miasto Gdańsk Wynagrodzenie, rekompensata Umowa powierzenia Podmiot publiczny (Zamawiający, Właściciel Infrastruktury) Dotacja UE Pożyczka NFOŚiGW Wynagrodzenie: Roboty budowlane (wydatki kwalifikowane) Eksploatacja (opłata za dostępność) Spłata pożyczki Umowa ppp (DBO) Finansowanie Ew. wkład kapitałowy partnera w formie pożyczki podporządkowanej Instytucje finansowe Udziałowcy Partner prywatny (Wykonawca, Operator) Kapitał Instytucje finansowe Źródło: opracowanie własne Zgodnie z oczekiwaniami Zamawiającego oraz Promotora Projektu dla celów niniejszej analizy przyjęto, że rolę podmiotu publicznego w rozumieniu ustawy o ppp, a także zamawiającego w procesie wyboru partnera prywatnego na podstawie przepisów Ustawy Pzp będzie pełnić nowa spółka komunalna Miasta Gdańska, powołana do celów realizacji Projektu. Realizacja Projektu przez ZUT wiązałaby się z dodatkowym ryzykiem dotychczasowej działalności ZUT oraz utrudniała zapewnienie odpowiedniej przejrzystości Projektu. Podmiot publiczny będzie występować jako spółka komunalna Miasta Gdańsk posiadająca status podmiotu wewnętrznego 8 w rozumieniu przepisów europejskich i orzecznictwa TSUE, a więc m.in. Miasto będzie jedynym właścicielem Spółki. Miasto w drodze stosownej uchwały rady miejskiej powierzy podmiotowi publicznemu wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami, w tym realizacji Projektu, a następnie, zawrze ze spółką wieloletnią długoterminową umowę o świadczenie usług publicznych w zakresie 8 Kategoria tzw. podmiotów wewnętrznych została ukształtowania w prawie europejskim i jest pierwotnie związana z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-107/98 Teckal. Przez podmiot wewnętrzny należy rozumieć jednostkę organizacyjną odrębną prawnie od gminy, (najczęściej spółkę), w której gmina posiada samodzielnie, lub z innymi gminami 100% udziałów, i która (i) jest pod kontrolą gminy o charakterze podobnym do kontroli wykonywanej nad własnymi komórkami organizacyjnymi oraz (ii) wykonuje zasadniczą część swojej działalności na rzecz kontrolującej ją gminy. W takiej sytuacji do umów zawieranych przez gminę ze spółką nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych. Strona 47

48 powierzonym stosowną uchwałą. Uchwała oraz umowa (łącznie stanowiące akt powierzenia) określą obowiązki podmiotu publicznego oraz mechanizm wynagrodzenia za usługi. Podmiot publiczny będzie świadczył określone usługi w zamian za wynagrodzenie określone w Umowie (w ramach systemu rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych). Z punktu widzenia instytucji finansowych umowa o świadczenie usług byłaby głównym zabezpieczeniem finansowania Przedsięwzięcia. Zobowiązania z umowy wieloletniej powinny zostać uwzględnione w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta, a także corocznie, w budżecie Miasta w kategorii wydatków bieżących (wydatki na wynagrodzenie spółki). Beneficjentem dotacji UE będzie podmiot publiczny lub Miasto Gdańsk (podmiot publiczny byłby wtedy podmiotem upoważnionym do ponoszenia wydatków kwalifikowanych). Podmiot publiczny będzie również pozyskiwał pożyczkę NFOŚiGW na uzupełnienie finansowania unijnego lub finansowanie z innych źródeł w przypadku braku możliwości uzyskania finansowania z NFOŚiGW. Podmiot publiczny będzie również właścicielem infrastruktury wytworzonej w ramach Projektu. Partner prywatny będzie odpowiedzialny za realizację zadań związanych z zaprojektowaniem, budową oraz eksploatacją ZTPO na podstawie kontraktu DBO. Wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie zapłata za zaprojektowanie i budowę ZTPO (płatna w trakcie okresu budowy ZTPO oraz po uzyskaniu niezbędnych pozwoleń i decyzji administracyjnych) oraz oplata za dostępność (płatna w okresie eksploatacji ZTPO zgodnie z warunkami określonymi w umowie ppp). W celu zwiększenia motywacji partnera do świadczenia przez cały okres obowiązywania umowy ppp usług zgodnych z określonymi w umowie standardami jakościowymi rozważana jest możliwość zobowiązania partnera prywatnego do wniesienia wkładu kapitałowego do Projektu np. w formie pożyczki podporządkowanej. Spłata pożyczki będzie następować w okresie obowiązywania umowy ppp (jako element opłaty za dostępność) lub po jej zakończeniu Fundusze europejskie Beneficjent dotacji Proces pozyskania dofinansowania UE w modelu DBO odbywa się na takich samych zasadach jak w modelu tradycyjnym (np. D&B zaprojektuj i wybuduj). Beneficjentem dotacji, zgodnie z projektem POIIŚ mogą być jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz działające w ich imieniu jednostki organizacyjne. W odniesieniu do niniejszego Projektu beneficjentem dotacji może zostać: a) podmiot publiczny będący w takim wariancie stroną umowy o dofinansowanie oraz ponoszący całkowitą odpowiedzialność za wszelkie zobowiązania z niej wynikające, w tym w szczególności prawidłowe rozliczenie dotacji UE; b) Miasto Gdańsk. Podczas testów rynkowych zorganizowanych przez Wykonawcę w ramach analiz prowadzonych w ramach I etapu zamówienia partnerzy prywatni sygnalizowali ryzyko ewentualnej utraty płynności finansowej oraz niewypłacalności podmiotu publicznego. Rozwiązaniem pozwalającym na zmniejszenie ryzyka dla spółki związanego z utratą dotacji UE jest przejęcie roli beneficjenta dotacji UE przez Miasto Gdańsk. W wariancie tym Miasto zostałoby stroną umowy o dofinansowanie oraz ponosiło odpowiedzialność za całą realizację projektu przed instytucją wdrażającą (NFOŚiGW). W przypadku utraty dotacji UE instytucja wdrażająca dochodziłaby zwrotu wypłaconych środków od Miasta, a nie od spółki. Poniżej omówiono poszczególne warianty. Strona 48

49 Ad a. Beneficjentem dotacji zostaje podmiot publiczny Rozliczenie dotacji UE w kontekście wynagrodzenia dla partnera prywatnego w modelu DBO odbywa się na takich samych zasadach jak w powszechnie stosowanym w projektach UE modelu D&B (zaprojektuj i wybuduj). Rysunek 5 Schemat przepływów finansowych oraz dokumentów związanych z rozliczeniem dotacji UE w modelu DBO bez podmiot upoważnionego (3) Wniosek o płatność do Instytucji Wdrażającej (1) Faktura za wykonane prace (projektowanie, roboty budowlane, dostawa sprzętu) NFOŚiGW Podmiot publiczny, Beneficjent Partner prywatny Wykonawca (4) Refundacja poniesionych wydatków kwalifikowanych (2) Płatność dla partnera prywatnego (wydatek kwalifikowany) Źródło: opracowanie własne (1) Partner prywatny wystawia fakturę za wykonane w ramach umowy ppp prace związane z projektowaniem i budową ZTPO; (2) Na podstawie otrzymanych faktur Beneficjent przekazuje partnerowi prywatnemu odpowiednią płatność; (3) Poniesione wydatki są podstawą do złożenia wniosku o płatność do NFOŚiGW; (4) Na podstawie otrzymanego wniosku o płatność NFOŚiGW dokonuje refundacji poniesionych wydatków kwalifikowanych, zgodnie z parametrami określonymi w umowie o dofinansowanie. Ad b. Miasto Gdańsk jako beneficjent dotacji UE W drugim wariancie rolę beneficjenta dotacji UE przejmuje bezpośrednio Miasto Gdańsk. Miasto jest stroną umowy o dofinansowanie i niezależnie od zakresu delegowanych zadań na Podmiot publiczny ponosi odpowiedzialność przed Instytucją Wdrażająca za realizację całego Projektu. Zgodnie z Wytycznymi w zakresie wydatków kwalifikowanych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 9 beneficjent ma prawo do wskazania tzw. podmiotu upoważnionego do ponoszenia wydatków kwalifikowanych. W tym celu konieczne jest zawarcie umowy z podmiotem upoważnionym, określającej w szczególności wzajemne prawa i obowiązki stron gwarantujące wypełnienie przez beneficjenta zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie, w tym przede wszystkim zachowanie trwałości projektu przez wskazany w niej okres. Ponadto we wniosku o dofinansowanie konieczne będzie opisanie struktury własności majątku wytworzonego w ramach Projektu, struktury przepływów finansowych związanych z realizacją Projektu oraz sposób zapewnienia trwałości Projektu Podrozdział 5.6 Podmiot dokonujący wydatków kwalifikowanych, pkt 3). Należy zastrzec, że niniejsze wytyczne dotyczą okresu programowania W przypadku wprowadzenia zmian do Wytycznych dla okresu założenia opisane w niniejszej części analizy mogą ulec zmianie. Strona 49

50 Zgodnie z dokumentem Założenia do umowy pomiędzy beneficjentem a podmiotem upoważnionym do ponoszenia wydatków kwalifikowanych w zakresie realizacji przedsięwzięć współfinansowanych w ramach POIiŚ opublikowanym przez IZ POIiŚ umowa pomiędzy beneficjentem a podmiotem publicznym powinna zobowiązywać podmiot publiczny do: realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie oraz zasadami obowiązującymi w POIiŚ; ponoszenia wydatków zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIiŚ; współpracy przy sporządzaniu wniosku o płatność (przekazywanie dokumentacji poświadczającej poniesione wydatki); przechowywania niezbędnej dokumentacji oraz udostępniania jej beneficjentowi dla potrzeb sprawozdawczości, ewaluacji, kontroli; stosowania odrębnego systemu księgowego; zapewnienia właściwej ścieżki audytu; poddania się kontroli na zasadach określonych w Wytycznych w zakresie kontroli realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko ; stosowania zasad dotyczących przygotowania dokumentacji projektowej, informacji i promocji. Niezależnie od tego, czy beneficjent upoważni inny podmiot do ponoszenia wydatków kwalifikowalnych, beneficjent: a) zawsze pozostaje odpowiedzialny za prawidłowość rzeczowej i finansowej realizacji tego projektu i odpowiada przed instytucją, z którą podpisał umowę o dofinansowanie, za prawidłowość całości wydatków kwalifikowalnych, które są ponoszone w ramach projektu, b) zawsze pozostaje odpowiedzialny za zapewnienie trwałości projektu, zgodnie z art. 57 rozporządzenia ogólnego, c) zawsze pozostaje jedynym podmiotem właściwym do kontaktów z instytucjami w systemie realizacji PO IiŚ, przedstawiania wniosków o płatność oraz otrzymywania dofinansowania ze środków przeznaczonych na realizację PO IiŚ. Obieg dokumentów oraz przepływy finansowe związane z rozliczeniem dotacji UE przebiegają zgodnie z poniższym schematem: Rysunek 6 Schemat przepływów finansowych oraz dokumentów związanych z rozliczeniem dotacji UE w modelu DBO z podmiotem upoważnionym (4) Wniosek o płatność do Instytucji Wdrażającej (3) Przekazanie faktur do beneficjenta (1) Faktura za wykonane prace (projektowanie, roboty budowlane, dostawa sprzętu) NFOŚiGW Beneficjent Podmiot publiczny Partner prywatny Wykonawca (5) Refundacja poniesionych wydatków kwalifikowanych Źródło: opracowanie własne (6) Przekazanie dotacji do spółki (2) Płatność dla partnera prywatnego (wydatek kwalifikowany) (1) Partner prywatny wystawia fakturę za wykonane w ramach umowy ppp prace związane z projektowaniem i budową ZTPO; Strona 50

51 (2) Na podstawie otrzymanych faktur podmiot publiczny przekazuje partnerowi prywatnemu odpowiednią płatność, stanowiącą wydatek kwalifikowany Projektu; (3) Opłacone faktury przekazywane są beneficjentowi w celu przygotowania wniosku o płatność; (4) Wniosek o płatność przekazywany jest do Instytucji Wdrażającej; (5) Na podstawie przekazanego wniosku IW przekazuje beneficjentowi refundację poniesionych wydatków kwalifikowanych; (6) Refundacja wpływa na rachunek beneficjenta, a następnie przekazywana jest podmiotowi publicznemu. Wydatki kwalifikowane Wydatki kwalifikowane będą ponoszone wyłącznie przez beneficjenta lub przez podmiot publiczny. W żadnym wypadku wydatki kwalifikowane nie będą ponoszone przez partnera prywatnego, który na potrzeby rozliczenia dotacji UE będzie pełnił rolę Wykonawcy. Rozwiązanie to ogranicza ryzyko niekwalifikowalności wydatków na skutek niedochowania zasad wyboru Wykonawców, określonych w Wytycznych w zakresie wydatków kwalifikowanych w ramach POIiŚ: Partner prywatny będzie wybrany w trybie przewidzianym w Ustawie Pzp; Partner prywatny nie będzie związany postanowieniami Wytycznych przy wyborze swoich podwykonawców. Mechanizm połączenia środków UE z formułą ppp Dotacja UE może służyć do pokrycia wyłącznie tej części wynagrodzenia partnera prywatnego, która służy pokryciu nakładów inwestycyjnych na budowę ZTPO (wynagrodzenie partnera prywatnego za wykonane prace projektowe i budowlane oraz dostawy sprzętu). Refundacji nie podlegają wydatki beneficjenta związane z wynagrodzeniem partnera prywatnego w okresie eksploatacji (oplata za dostępność). Mechanizm połączenia środków UE z formułą ppp będzie przebiegał zgodnie ze schematem przewidzianym w Podręczniku JASPERS: Strona 51

52 Rysunek 7 Wykorzystanie dotacji UE w modelu DBO Środki publiczne Środki publiczne Środki publiczne Dotacja UE Dotacja UE Dotacja UE Środki publiczne Środki publiczne Środki publiczne Środki publiczne Środki publiczne Okres budowy Okres eksploatacji (wynagrodzenie partnera prywatnego oraz obsługa zadłużenia) Źródło: opracowanie własne Trwałość projektu Zachowanie trwałości projektu współfinansowanego ze środków UE oznacza, że projekt nie został poddany tzw. zasadniczej modyfikacji (zgodnie z art. 57 Rozporządzenia 10832/2006), za którą uznaje się takie zmiany, które naruszałyby jego charakter lub warunki realizacji albo powodują uzyskanie nieuzasadnionych korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny na skutek zmiany charakteru własności infrastruktury powstałej w wyniku realizacji projektu lub zaprzestania działalności produkcyjnej. W modelu DBO właścicielem infrastruktury wytworzonej w ramach Projektu przez cały okres obowiązywania umowy ppp pozostanie podmiot publiczny. Naruszenie zakazu znaczącej modyfikacji projektu możliwe byłoby w przypadku: Zmian własnościowych odnoszących się do infrastruktury Projektu lub podmiotu publicznego (np. sprzedaży przez Miasto udziałów w podmiocie publicznym) Zaprzestania działalności przez podmiot publiczny Pomoc publiczna Na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych Miasto Gdańsk będzie płaciło Spółce Komunalnej ze środków publicznych (pochodzących z opłaty za zagospodarowanie odpadów) wynagrodzenie (rekompensatę) na (i) sfinansowanie przez Spółkę Komunalnych zobowiązań wynikających z Umowy ppp oraz (ii) wynagrodzenie za świadczone usługi (opłata za zarządzanie). Ponadto, Spółka Komunalna na podstawie umowy o dofinansowanie Projektu, jako beneficjent projektu otrzyma środki publiczne w formie dotacji UE. Na poziomie Spółki Komunalnej analiza zgodności finansowania z zasadami pomocy publicznej będzie dotyczyć zgodności z przesłankami wynikającym z orzeczenia Altmark wskazanymi w pkt Mając na uwadze fakt, że Spółka Komunalna nie jest podmiotem wybranym w trybie przetargu, należy przyjąć, że pomoc publiczna na tym poziomie wystąpi i należy zapewnić jej zgodność z uregulowanymi określonymi w Decyzji OIG. Ponadto, w aspekcie dotacji UE w analizach finansowych zawartych w studium wykonalności należy wykazać, że dotacja została skalkulowana w zakresie, w jakim jest to niezbędne w kontekście kosztów inwestycji i nie występuje w tym zakresie nadmierne finansowanie. Na podstawie Umowy ppp Spółka Komunalna będzie płaciła wynagrodzenie partnerowi prywatnemu ze środków publicznych przekazanych jej przez Miasto Gdańsk. Strona 52

53 Na poziomie Umowy ppp, w aspekcie wynagrodzenia partnera prywatnego, ocenie pod kątem pomocy publicznej podlegać będzie czy Umowa ppp przyznawać może partnerowi prywatnemu nienależnych korzyści, których nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych. W szczególności, z punktu oceny Projektu w świetle reguł pomocy publicznej istotne znaczenie będzie miała m.in. zastosowana procedura wyboru partnera prywatnego (w tym kwestia zastosowanych kryteriów), jak i zaprojektowanie i wynegocjowanie odpowiednich postanowień umowy z partnerem prywatnym, która będzie jednocześnie w określonym zakresie umową na świadczenie usług w zakresie gospodarki odpadami (w szczególności zastosowanie odpowiednich mechanizmów obliczania wynagrodzenia, kontrolnych, jakościowych itd.), z uwzględnieniem rozwiązań prawnych co do składników majątkowych oraz związanych z działalnością w zakresie produkcji i sprzedaży energii. Jeżeli nieuzasadniona korzyść nie wystąpi, pomoc publiczna na tym poziomie nie wystąpi Wpływ projektu na wskaźniki zadłużenia Miasta Gdańska w modelu DBO W analizowanym wariancie DBO rolę podmiotu publicznego pełnić będzie spółka komunalna Miasta Gdańska. Zobowiązania spółki komunalnej nie obciążają limitów zadłużenia Miasta 10. W związku z tym podział ryzyk w umowie ppp pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego pozostaje bez znaczenia dla długu publicznego i deficytu. W wariancie DBO będą miały miejsce przepływy finansowe w następujących relacjach: Gminy/związek komunalny - Miasto Gdańsk. Gminy/związek komunalny będą płaciły Miastu Gdańsk za zagospodarowanie frakcji energetycznej. Opłaty te będą stanowiły dla gmin/związku komunalnego wydatek bieżący, który będzie obciążał ich wskaźnik zadłużenia. W celu neutralizacji tego wydatku gminy powinny go zbilansować wpływami z opłat od mieszkańców. Wpływy z tego tytułu umożliwiają Miastu Gdańsk bilansować wydatki bieżące ponoszone na rzecz Spółki Komunalnej. Miasto Gdańsk - Spółka Komunalna. Miasto Gdańsk będzie płaciło Spółce Komunalnej wynagrodzenie (rekompensatę) z tytułu umowy wykonawczej. Będzie to wydatek bieżący, który będzie miał wpływ na limit zadłużenia. Powinien on zostać zneutralizowany wpływami na podstawie porozumień międzygminnych/umowy dotacji oraz opłatami od mieszkańców. Spółka Komunalna - partner prywatny. Spółka komunalna będzie płaciła partnerowi prywatnemu wynagrodzenie (opłata za dostępność). Wydatki spółki nie obciążają limitów Miasta. Przy odpowiednim zbilansowaniu wydatków bieżących (rekompensata dla spółki) z wpływami z opłat od mieszkańców oraz z tytułu opłat od gmin i dotacji od związku komunalnego projekt będzie neutralny dla wskaźnika zadłużenia Miasta Gdańska. Zgodnie z założeniami podstawowym zabezpieczeniem dla instytucji finansowych będzie umowa o świadczenie usług pomiędzy Miastem a spółką. Zabezpieczenia na umowie nie będą miały wpływu na wskaźnik zadłużenia. Instytucje finansowe mogą uznać jednak takie zabezpieczenie za niewystarczające. Możliwe inne zabezpieczenia to: zabezpieczenia ustanowione na majątku spółki (w tym w szczególności zastaw przedsiębiorstwa, zastaw na jego poszczególnych składnikach, hipoteka na nieruchomości) - zabezpieczenie to nie ma wpływu na limit zadłużenia Miasta, listy patronackie/ umowy wsparcia korporacyjnego - zabezpieczenie to nie ma wpływu na limit zadłużenia Miasta. poręczenia i gwarancje- potencjalne spłaty kwot wynikające z udzielonych poręczeń będą wpływały na limit zadłużenia Miasta. W wypadku jednak gdy uzyskane zostanie dofinansowanie z UE, to kwoty z tytułu poręczeń wliczane będą dopiero po zakończeniu projektu i otrzymaniu refundacji ze środków z UE. 10 Zgodnie z art. 9 pkt 14) ustawy o finansach publicznych samorządowe spółki prawa handlowego nie są zaliczane do sektora finansów publicznych. Strona 53

54 4.3.5 Korzyści i koszty ekonomiczne Podręcznik JASPERS 11 wskazuje, że model DBO jest opłacalną, prostą alternatywą dla modelu D&B, która może potencjalnie przynieść znaczące korzyści zarówno dla zamawiającego, jak i dla użytkowników końcowych, pozwalającą na stosunkowo proste włączenie środków UE do montażu finansowego. Ponadto przy odpowiedniej strukturyzacji projektu możliwe jest zachowanie większości korzyści płynących z modelu DBFO, w którym partner prywatny ponosi również ryzyko finansowe związane z realizacją projektu. W szczególności należy wskazać następujące korzyści z realizacji projektu w oparciu o model DBO: Optymalizacja kosztów w całym cyklu życia Projektu (ang. whole-life cost). Wariant DBO zakłada zlecenie zadań polegających na zaprojektowaniu, budowie i eksploatacji ZTPO łącznie w ramach jednego postępowania przetargowego. W efekcie partnerzy prywatni konkurują wysokością łącznego wynagrodzenia za okres realizacji Projektu oraz jego eksploatacji (tj. podstawowym kryterium oceny ofert jest wartość bieżąca łącznych kosztów realizacji i eksploatacji). W tradycyjnym modelu D&B (zaprojektuj i wybuduj) wykonawcy dążą do obniżenia kosztów budowy zakładu, co może prowadzić w przyszłości do zwiększenia kosztów eksploatacji. Stabilny koszt zagospodarowania frakcji energetycznej przez okres umowy ppp wynagrodzenie uzgodnione w umowie ppp będzie stałe (z zastrzeżeniem odpowiednich mechanizmów indeksacji oraz zmian w przewidzianych w umowie ppp przypadkach), co może ułatwić wieloletnie planowanie budżetów strony publicznej. Strona publiczna nie jest obciążona wzrostem kosztów wynikających z błędów na etapie budowy lub eksploatacji ZTPO. Zobowiązanie do ponoszenia ustalonych kosztów w okresie projektu. W projektach realizowanych w formule tradycyjnej istnieje ryzyko, że środki budżetowe przeznaczone na utrzymanie i remonty zakładu mogą zostać przeniesione na inne zadania publiczne, w związku z czym mogą powstać zaległości w zakresie konserwacji obiektu. Umowa DBO wymaga natomiast, aby strona publiczna ponosiła stałe, określone wydatki, zapewniające również utrzymanie infrastruktury na odpowiednim poziomie. Z drugiej strony partner prywatny jest zobowiązany do trzymania się ustalonych kosztów, ponieważ ponosi ryzyko ewentualnego wzrostu kosztów eksploatacji (w zakresie, w jakim koszty te nie są przenoszone lub współdzielone ze stroną publiczną), co motywuje go do optymalizacji całkowitych kosztów ponoszonych w pełnym okresie eksploatacji, tzn. do zmaksymalizowania jakości zarówno budowy, jak i eksploatacji. Możliwość skrócenia czasu postępowania przetargowego w porównaniu do modelu DBFO. Ze względu na brak konieczności uwzględnienia potrzeb i oczekiwań komercyjnych pożyczkodawców i inwestorów kapitałowych umowa DBO może być mniej skomplikowana od umowy DBFO, a proces przetargowy może ulec skróceniu. Ponadto prostszy jest proces wprowadzania zmian do umowy DBO, ponieważ nie ma konieczności uzgadniania zmian z instytucjami finansowymi. Value-for-money - potencjalna opłacalność dla strony publicznej. Model DBO, podobnie jak DBFO, zakłada optymalizację alokacji ryzyka pomiędzy stronę publiczną i prywatną. W przypadku właściwej alokacji ryzyk (tzn. przejęcia poszczególnych ryzyk przez podmiot, który jest w stanie je efektywnie kontrolować) możliwe jest zapewnienie opłacalności projektu dla strony publicznej (value-for-money). Opłacalność ta wynika z możliwości świadczenia przez podmiot prywatny usług o takim samym lub wyższym standardzie oraz porównywalnym lub niższym koszcie niż usługi świadczone przez podmiot publiczny w porównywalnym projekcie. 11 Wytyczne dotyczące stosowania modelu DBO w zakresie projektów infrastrukturalnych z wykorzystaniem funduszy strukturalnych UE, JASPERS, grudzień 2010 r. Strona 54

55 Zapewnienie motywacji partnera prywatnego związane z zainwestowanym kapitałem. W modelu DBFO partnerzy prywatni mają dużą motywację do świadczenia usług zgodnie ze standardem określonym w umowie ppp z uwagi na wniesiony do projektu wkład kapitałowy (co jest również wymogiem instytucji dostarczających finansowanie dłużne). Korzyści te można zachować w modelu DBO zobowiązując partnerów prywatnych do zapewnienia odpowiedniego poziomu kapitału w projekcie. Pozwoli to na sprostanie wymogom instytucji finansowych, a równocześnie zmniejszy ryzyko wyjścia partnera prywatnego z Projektu przed zakończeniem okresu obowiązywania umowy ppp Aspekty organizacyjne Model DBO wymaga od podmiotu publicznego podjęcia następujących działań organizacyjnych w celu właściwego przygotowania Projektu: Proces przygotowania Projektu W ramach procesu przygotowania Projektu konieczne jest równoległe prowadzenie dwóch postępowań (nie licząc procesu pozyskania dotacji UE, omówionego w pkt 4.2 Analiza możliwości pozyskania środków funduszy europejskich): postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego. Postępowanie przetargowe będzie prowadzone z oparciu o przepisy Ustawy Pzp w trybie dialogu konkurencyjnego. Zakres dialogu (jak również ostatecznej dokumentacji przetargowej) będzie mniej rozbudowany niż w przypadku modelu DBFO (z uwagi na brak konieczności omawiania kwestii związanych z własnością nieruchomości oraz instalacji, finansowania inwestycji, zabezpieczeń, itp.). Potencjalnie może to również pozwolić na skrócenie etapu dialogu konkurencyjnego. proces pozyskania finansowania. Nawet przy założeniu współfinansowania Projektu ze środków funduszy europejskich konieczne będzie pozyskanie finansowania wkładu własnego beneficjenta oraz ewentualnie środków na prefinansowanie dotacji UE. W przypadku uzyskania pożyczki NFOŚiGW oba procesy (aplikowania o środki UE oraz pożyczkę NFOŚiGW) będą prowadzone równolegle przez tę samą instytucję i nie będą wymagać przygotowania dodatkowych dokumentów. Z uwagi na brak na obecnym etapie określonych warunków finansowania przez NFOSiGW możliwe jest więc znaczne opóźnienie harmonogramu realizacji Projektu. Alternatywnie podmiot publiczny może pozyskać finansowanie komercyjne, co będzie wiązało się z następującymi implikacjami: o konieczność wszczęcia osobnego procesu wyboru instytucji finansowej (w trybie ustawy Pzp dla kredytów oraz w trybie kc dla emisji obligacji). Zakładając bardziej elastyczną formułę obligacji podmiot publiczny będzie musiał podjąć następujące działania: 1. Przygotowanie regulaminu postępowania oraz pozostałych dokumentów niezbędnych do zaproszenia banków do postępowania; 2. Publikacja ogłoszenia; 3. Otrzymanie zgłoszeń zainteresowania od banków; 4. Uzupełnienie term-sheet i ewentualnie Szczegółowych Warunków Postępowania; 5. Negocjacje z bankami odnośnie SIWZ oraz projektu umowy ppp; 6. Zaproszenie do składania Ofert Wiążących; Strona 55

56 7. Ocena Ofert Wiążących; 8. Negocjacje i zawarcie umowy. Proces ten może zająć ok. 4-5 miesięcy i będzie musiał być prowadzony równolegle do procesu wyboru partnera prywatnego, co może skomplikować postępowanie oraz zwiększyć ryzyko braku ostatecznych ofert od partnerów prywatnych (lub wiążących ofert ze strony banków). o o o konieczność poniesienia dodatkowych wydatków na obsługę procesu pozyskania finansowania; zwiększone ryzyko skomplikowania procesu wyboru partnera prywatnego, związane z udziałem banków w dialogu konkurencyjnym oraz ich wpływem na warunki określone w SIWZ i umowie ppp; zwiększone ryzyko związane z brakiem akceptacji banków dla niektórych uczestników dialogu konkurencyjnego. Proces realizacji Projektu Model DBO wymaga od podmiotu publicznego ustanowienia efektywnego systemu nadzoru prac prowadzonych przez partnera prywatnego. W przeciwieństwie do modelu DBFO, gdzie płatności na rzecz partnera prywatnego są uruchamiane przez instytucje finansowe, w modelu DBO to podmiot publiczny przekazuje środki finansowe na realizację kolejnych etapów robót. W tym celu podmiot publiczny powinien zapewnić wsparcie wyspecjalizowanego podmiotu, działającego na zasadzie inżyniera bankowego (bankowego nadzoru inwestycji), który będzie monitorował postęp prac partnera, osiąganie kolejnych kamieni milowych inwestycji, itp. Eksploatacja Projektu W okresie eksploatacji podmiot publiczny będzie również musiał wdrożyć system monitorowania funkcjonowania ZTPO oraz wypełniania przez partnera prywatnego standardów jakościowych określonych w umowie ppp. W szczególności monitorowaniu podlegać może: ilość oraz sposób zagospodarowania odpadów dostarczonych do ZTPO; normy eksploatacyjne ZTPO (zużycie materiałów eksploatacyjnych, wielkości emisji, ilość produkowanych odpadów poprocesowych, itp.); wykonywanie planów remontowych ZTPO; zagadnienia komunikacyjne (wnioski i skargi od mieszkańców, sposób ich załatwienia); wypełnianie standardów określonych w umowie ppp. Strona 56

57 4.3.7 Podsumowanie Tabela 5 Zalety i wady modelu DBO Zalety Wady Tradycyjny proces ubiegania się o dotację UE oraz jej rozliczenia, co ma krytyczne znaczenie dla harmonogramu realizacji Projektu. Model ten nie różni się od powszechnie stosowanego w projektach UE modelu D&B, który jest dobrze znany i rozumiany przez instytucje zaangażowane we wdrażanie POIiŚ (NFOŚiGW, MŚ, MIR, JASPERS, KE). W strukturze DBO wydatki kwalifikowane ponosi jedynie beneficjent, co pozwala na uniknięcie ryzyk prawnych związanych z wyborem podwykonawców, nie nakłada na partnera prywatnego odpowiedzialności związanej z rozliczeniem dotacji UE, co może przełożyć się na niższą wycenę ofert. Potencjalnie łatwiejszy będzie także proces oceny aplikacji, ze względu na brak wymogów odnośnie oceny stopy zwrotu przez partnera prywatnego. Przy założeniu, że pozyskanie dofinansowania UE jest warunkiem brzegowym realizacji Projektu, kwestia ta ma kluczowe znaczenie. Potencjalnie łatwiejszy proces wyboru partnera prywatnego niż w modelu DBFO ze względu na możliwość skrócenia dialogu konkurencyjnego oraz uproszczenie dokumentacji przetargowej. W modelu tym partner prywatny nie musi pozyskiwać finansowania inwestycji. Możliwość pozyskania finansowania na preferencyjnych warunkach ze strony NFOŚiGW. Teoretycznie pożyczka może być udzielona również partnerowi prywatnemu po podpisaniu umowy ppp, pod warunkiem, że pożyczka nie wypiera innego źródła finansowania, co w praktyce oznaczałoby konieczność przesunięcia zamknięcia finansowego Projektu. Potencjalnie niższy koszt finansowania dla strony publicznej w przypadku finansowania komercyjnego, z uwagi na lepszą wiarygodność finansową podmiotów publicznych (korzyść osłabiona w przypadku realizacji projektu w formule project finance bez gwarancji Miasta Gdańska), dużą konkurencję na rynku bankowym (zwłaszcza w przypadku wysokiego udziału dofinansowania UE oraz stosunkowo niewielkiego finansowania komercyjnego). Brak doświadczeń w realizacji projektów ppp w modelu DBO w Polsce, w przeciwieństwie do modelu DBFO, który został zastosowany w projekcie poznańskim. DBO nie jest strukturą preferowaną przez potencjalnych Partnerów, ale na obecnym etapie przygotowania Projektu żaden z potencjalnych inwestorów jej nie wyklucza. Konieczność wszczęcia odrębnego procesu związanego z pozyskaniem finansowania dłużnego, co może skomplikować proces wyboru partnera prywatnego oraz zwiększa ryzyko braku ostatecznych ofert od partnerów prywatnych na skutek narzucenia przez banki niekorzystnych warunków wyboru partnerów. Ponadto oznacza to obowiązek koordynacji obu procesów przez stronę publiczną oraz zwiększa koszty dla Zamawiającego związane z obsługą procesu pozyskania finansowania dłużnego. Ryzyko zapewnienia finansowania po stronie publicznej. W przypadku zmniejszenia poziomu dofinansowania UE strona publiczna jest odpowiedzialna za pozyskanie finansowania uzupełniającego, np. poprzez pozyskanie dodatkowego finansowania komercyjnego. Sztywne warunki finansowania określone przez instytucje finansowe dla wszystkich partnerów prywatnych biorących udział w postępowaniu, bez dostosowania do indywidualnej oceny oferenta, W modelu DBO, w którym podmiotem publicznym otrzymującym rekompensatę za świadczenie usług publicznych jest spółka komunalna (nie wybrana w trybie konkurencyjnym) rośnie ryzyko wystąpienia pomocy publicznej. Zasygnalizowane przez partnerów prywatnych oraz instytucje finansowe ryzyko braku płynności finansowej oraz niewypłacalności podmiotu publicznego, co zwiększa ryzyko projektu. Strona 57

58 Zalety Wady Zwiększona konkurencja wśród partnerów prywatnych na skutek zaoferowania wszystkim partnerom prywatnym jednolitych warunków finansowania (także w przypadku wymaganego wkładu finansowego). Niektórzy partnerzy nie byliby w stanie złożyć ofert uwzględniających 100% finansowania lub nie uzyskaliby atrakcyjnych warunków finansowania. W projekcie poznańskim złożono jedynie 2 oferty z pozyskanym finansowaniem dłużnym. Brak wpływu Projektu na wskaźniki zadłużenia Miasta Gdańska przy odpowiedniej strukturyzacji Projektu (tj. w przypadku braku wymaganych poręczeń ze strony NFOŚiGW lub banków oraz pod warunkiem zrównoważenia wydatków na wynagrodzenie partnera i obsługę długu dochodami z opłaty od mieszkańców oraz innych gmin zaangażowanych w realizację Projektu). Zapewnienie stabilnego kosztu utylizacji frakcji energetycznej przez cały okres umowy ppp, dzięki czemu łatwiejsze będzie planowanie budżetów samorządów w długookresowej perspektywie (podobnie jak w modelu DBFO). Optymalizacja kosztu w całym cyklu życia Projektu (whole-life cost) oraz zapewnienie opłacalności Projektu dla strony publicznej (value for money) dzięki transferowi ryzyka budowy i eksploatacji na stronę prywatną, co potencjalnie prowadzi do zmniejszenia ryzyka wzrostu kosztów budowy lub kosztów eksploatacyjnych, jak również ryzyka ewentualnych opóźnień w realizacji Projektu (podobnie jako w modelu DBFO). Zaangażowanie kapitałowe partnera prywatnego mogłoby potencjalnie zapewnić większą motywację partnera do realizacji umowy ppp zgodnie z określonymi standardami oraz zniechęca do przedwczesnego rozwiązania umowy. Rozwiązanie to zwiększy koszty Projektu, ale może być wymagane przez instytucje finansowe. Dobre zabezpieczenie strony publicznej w przypadku przedwczesnego rozwiązania umowy ppp lub niespełniania standardów umownych przez partnera prywatnego, co pozwala podmiotowi publicznemu na pełna kontrolę nad infrastrukturą wytworzoną w ramach Projektu oraz ewentualne zastąpienie partnera innym operatorem. Bezpośrednia relacja Podmiotu Publicznego i instytucji finansowych, co może Strona 58

59 Zalety Wady ułatwić zarządzanie umowami finansowymi, Model preferowany przez banki, które posiadają doświadczenie we współpracy z sektorem publicznym oraz finansowaniu spółek komunalnych. Audyt projektu przez banki na wczesnym etapie, co pozwala na dostosowanie parametrów Projektu do wymogów instytucji finansowych oraz ograniczenie ryzyka braku akceptacji instytucji finansowych. Możliwość zmiany modelu w trakcie postępowania (np. w wyniku niepowodzenia w pozyskaniu finansowania przez Podmiot Publiczny) bez straty czasu wynikającej z konieczności powtarzania postępowania przetargowego. Źródło: opracowanie własne Strona 59

60 4.4 Model DBFO (Zaprojektuj, wybuduj, sfinansuj i zarządzaj) Opis modelu Wariant oparty o jeden kontrakt DBFO (zaprojektuj, wybuduj, sfinansuj i eksploatuj). Strona publiczna odpowiada za pozyskanie dotacji UE (pełni rolę beneficjenta), a partner prywatny odpowiada za zaprojektowanie, budowę, sfinansowanie oraz zarządzanie wybudowaną infrastrukturą. Rysunek 8 Schemat modelu DBO Gminy Mieszkańcy Opłata za zagospodarowanie frakcji energetycznej Porozumienie międzygminne Opłata za zagospodarowanie odpadów Wynagrodzenie (opłata za dostępność) Miasto Gdańsk (Podmiot publiczny, Zamawiający, Beneficjent) Umowa ppp (DBFO) Dotacja UE Dotacja UE ew. pożyczka NFOŚiGW Udziałowcy Instytucje finansowe Kredyt Partner prywatny (Podmiot upoważniony) Finansowanie Instytucje finansowe Wydatki kwalifikowane Wykonawca Operator Źródło: opracowanie własne Rolę podmiotu publicznego w rozumieniu ustawy o ppp, a także zamawiającego w procesie wyboru partnera prywatnego na podstawie przepisów Ustawy Pzp pełni Miasto Gdańsk. Z uwagi na zwiększone ryzyko oraz brak możliwości udzielenia przez Miasto Gdańsk gwarancji podmiotem publicznym w wariancie DBFO nie powinna być spółka komunalna. Partner prywatny, z którym zawarta będzie wieloletnia umowa ppp (będąca jednocześnie Umową o świadczenie usług publicznych w zakresie zagospodarowania odpadów), będzie odpowiedzialny za zaprojektowanie, budowę, częściowe sfinansowanie inwestycji oraz jej eksploatację, w zamian za wynagrodzenie otrzymywane od podmiotu publicznego. W modelu tym, wysokość wynagrodzenia partnera prywatnego nie jest uzależniona co do zasady od ilości odpadów przetworzonych w ZTPO. Z uwagi na organizację regionalnego systemu gospodarki odpadami, w ramach którego władztwo nad odpadami (w tym frakcją energetyczną) ma strona publiczna (gminy) nie ma możliwości efektywnego transferu całości ryzyka popytu na stronę prywatną. Wynagrodzenie partnera (w postaci opłaty za dostępność) jest powiązane natomiast z gotowością do świadczenia danych usług o określonej ilości, jakości i standardzie, a także do Strona 60

61 utrzymania instalacji w należytym standardzie technicznym. Wynagrodzeniem partnera, w rozumieniu ustawy ppp, będzie więc przede wszystkim zapłata sumy pieniężnej przez podmiot publiczny, co implikuje przeprowadzenie wyboru partnera na podstawie przepisów Ustawy Pzp. Umowa ppp oraz generowane na jej podstawie przychody będzie głównym zabezpieczeniem dla instytucji finansowych oraz powinna zapewnić bankowalność Projektu bez gwarancji ze strony Miasta Gdańska. Miasto Gdańsk, jako beneficjent dotacji UE, przekaże partnerowi prywatnemu otrzymane środki jako wkład własny w Projekt w rozumieniu ustawy ppp lub jako część opłaty za dostępność, w zależności od regulacji dotyczących rozliczania dotacji UE w projektach ppp w okresie Własność składników majątkowych nie jest w tym modelu przesądzona. W toku dialogu konkurencyjnego zostaną określone zasady wykorzystania składników majątkowych przez partnera prywatnego Fundusze europejskie Beneficjent środków UE Zgodnie z Art. 63 ust. 1 Rozporządzenia 1303/2013 beneficjentem środków UE w okresie może być zarówno strona publiczna, jak i partner prywatny, który został lub ma zostać wybrany do realizacji danej operacji. Jest to istotna zmiana w stosunku do okresu , kiedy beneficjentem środków UE w projekcie ppp mogła być wyłącznie strona publiczna. Doświadczenia z wdrażania projektu poznańskiego wskazują, że partnerzy prywatni nie będą skłonni do przejęcia roli beneficjenta, z czym wiąże się istotna odpowiedzialność związana z prawidłowością rozliczenia dotacji oraz ewentualnością zwrotu otrzymanych środków w przypadku popełnienia błędów. Ryzyko to nie będzie również akceptowalne przez instytucje zapewniające finansowanie inwestycji na rzecz partnera prywatnego. Biorąc pod uwagę powyższe zarówno partner prywatny, jak i banki, będą dążyć do ograniczenia odpowiedzialności za rozliczenie dotacji UE, co stoi w sprzeczności z zasadami obowiązującymi beneficjentów dotacji. W celu ograniczenia ryzyka Beneficjentem dotacji UE powinno być Miasto Gdańsk, natomiast partner prywatny powinien pełnić funkcję tzw. podmiotu upoważnionego do ponoszenia wydatków kwalifikowanych. W tym celu konieczne byłoby udzielenie stosownego upoważnienia partnerowi prywatnemu, na takich samych zasadach jak opisane w modelu DBO (pkt Fundusze europejskie). Rozliczenie dotacji UE Obieg dokumentów oraz przepływy finansowe związane z rozliczeniem dotacji UE w modelu DBFO przebiegałyby zgodnie z poniższym schematem: Strona 61

62 Rysunek 9 Schemat przepływów finansowych oraz dokumentów związanych z rozliczeniem dotacji UE w modelu DBFO (4) Wniosek o płatność do Instytucji Wdrażającej (3) Przekazanie faktur do beneficjenta (1) Faktura za wykonane prace (projektowanie, roboty budowlane, dostawa sprzętu) NFOŚiGW Beneficjent Partner prywatny Wykonawca (5) Refundacja poniesionych wydatków kwalifikowanych Źródło: opracowanie własne (6) Przekazanie dotacji do Partnera Prywatnego, jako wkładu własnego w Projekt (2) Płatność dla Wykonawcy (wydatek kwalifikowany) (1) Wykonawca wystawia partnerowi prywatnemu fakturę za wykonane w ramach umowy ppp prace związane z projektowaniem i budową ZTPO; (2) Na podstawie otrzymanych faktur partner prywatny przekazuje Wykonawcy odpowiednią płatność, stanowiącą wydatek kwalifikowany Projektu; (3) Opłacone faktury przekazywane są beneficjentowi w celu przygotowania wniosku o płatność; (4) Wniosek o płatność przekazywany jest do Instytucji Wdrażającej; (5) Na podstawie przekazanego wniosku IW dokonuje refundacji refundację poniesionych wydatków kwalifikowanych; (6) Refundacja wpływa na rachunek beneficjenta, a następnie przekazywana jest partnerowi prywatnemu jako wkład własny w Projekt w rozumieniu ustawy ppp lub przekazywana jest na rachunek powierniczy założony przez beneficjenta, z którego częściowo opłacane byłoby wynagrodzenie partnera prywatnego. Wydatki kwalifikowane W okresie wydatkami kwalifikowanymi są wydatki poniesione zarówno przez beneficjenta projektu, jak i partnera prywatnego wybranego do realizacji danego projektu (wyeliminowane tym samym zostały wątpliwości interpretacyjne związane z możliwością ponoszenia wydatków kwalifikowanych przez podmiot inny niż beneficjent, co było problemem w okresie ). Należy zaznaczyć, że Rozporządzenie 1303/2013 przewiduje wydanie przez Komisję Europejską aktu delegowanego określającego minimalne wymogi umowy ppp. Zgodnie z aktualnymi informacjami publikowanymi przez KE wydanie ww. aktu przewidziane jest w II połowie 2014 r. 13 Niemniej rozwiązanie to (gdy podmiotem ponoszącym wydatki kwalifikowane jest partner prywatny) obarczone jest istotnym ryzykiem prawnym. Zgodnie Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIiŚ 12 W celu obejścia ww. problemu stosowany był instrument podmiotu upoważnionego do ponoszenia wydatków kwalifikowanych Strona 62

63 podmiot upoważniony do ponoszenia wydatków kwalifikowanych powinien wybierać swoich wykonawców co najmniej z uwzględnieniem zasad określonych w Komunikacie Komisji 14, w tym w szczególności zasady jawności, niedyskryminacyjnego opisu przedmiotu zamówienia, równego dostępu dla podmiotów gospodarczych ze wszystkich państw członkowskich, wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji zgodnie z polskim prawem, odpowiednich terminów oraz przejrzystego i obiektywnego podejścia (tzw. reguły traktatowe). Oznacza to, że w celu uznania za kwalifikowane wydatków ponoszonych przez partnera prywatnego ma on obowiązek wyboru swoich wykonawców (na rzecz, których będzie ponosił wydatki związane z realizacją przedsięwzięcia) w sposób jawny i konkurencyjny. Niedochowanie powyższych obowiązków powoduje automatyczną utratę kwalifikowalności całej umowy ppp. Powyższe ryzyko dotyczy przede wszystkim okresu , ale na obecnym etapie trudno przesądzić czy podobna interpretacja Wytycznych nie utrzyma się w okresie W celu zmniejszenia ryzyka niekwalifikowalności wydatków należałoby na jak najwcześniejszym etapie wystąpić do Instytucji Zarządzającej POIiŚ w celu uzyskania oficjalnej interpretacji ww. zagadnienia. Połączenie dotacji UE z formułą ppp Dotacja UE może służyć do pokrycia nakładów inwestycyjnych na budowę ZTPO ponoszonych przez partnera prywatnego oraz beneficjenta (np. koszty przygotowania Projektu, koszty funkcjonowania Jednostki Realizującej Projekt) Refundacji nie podlegają natomiast wydatki operacyjne, ani wydatki z tytułu wynagrodzenia partnera prywatnego. W okresie możliwe będą dwa warianty połączenia środków UE z formułą ppp: Przekazanie dotacji jako wkładu własnego podmiotu publicznego w Projekt (w rozumieniu ustawy ppp) w okresie budowy. Wkład własny służyć będzie w takim modelu do częściowego sfinansowania nakładów inwestycyjnych, co powinno przełożyć się na obniżenie wysokości wynagrodzenia partnera prywatnego (opłaty za dostępność) w okresie eksploatacji (z uwagi na zmniejszenie finansowania dłużnego). Rysunek 10 Wykorzystanie dotacji UE w modelu DBFO jako wkładu własnego podmiotu publicznego w Projekt Środki prywatne Dotacja UE Środki prywatne Dotacja UE Środki prywatne Dotacja UE Koszty uniknięte Środki publiczne Koszty uniknięte Środki publiczne Koszty uniknięte Środki publiczne Koszty uniknięte Środki publiczne Koszty uniknięte Środki publiczne. Okres budowy (brak wynagrodzenia partnera prywatnego, przekazanie przez podmiot publiczny wkładu własnego) Okres eksploatacji (wynagrodzenie partnera prywatnego zmniejszone z uwagi na wpływ wkładu własnego) Źródło: opracowanie własne Przekazanie dotacji na rachunek powierniczy założony przez beneficjenta, zgodnie z art. 64 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013. Środki zgromadzone na ww. rachunku mogą służyć na pokrycie płatności na rzecz partnera prywatnego zgodnie z umową ppp. W opinii JASPERS oraz EPEC rozwiązanie pozwala na uniknięcie zaburzenia podziału ryzyk między stronami umowy ppp (przekazanie wkładu własnego w okresie budowy zmniejsza ryzyko partnera prywatnego). Należy wskazać, że zgodnie z Rozporządzeniem umowa 14 Komunikat wyjaśniający Komisji Europejskiej dotyczący prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych, Dz. Urz. UE C 179 z r., str. 2 Strona 63

64 rachunku powierniczego musi zostać zatwierdzona przez Instytucję Zarządzającą, co zwiększa ryzyko i dodatkowo komplikuje proces przygotowania projektu umowy ppp. Rysunek 11 Wykorzystanie dotacji UE w modelu DBFO z uwzględnieniem rachunku powierniczego Środki prywatne Środki prywatne Środki prywatne Dotacja UE Środki publiczne Dotacja UE Środki publiczne Dotacja UE Środki publiczne Dotacja UE Środki publiczne Dotacja UE Środki publiczne. Okres budowy (brak wynagrodzenia Partnera Prywatnego) Okres eksploatacji (wynagrodzenie partnera prywatnego częściowo pokryte przez dotację UE) Źródło: opracowanie własne Trwałość projektu Podobnie jak w modelu DBO trwałość projektu w rozumieniu Rozporządzenia 1303/2013 należy rozumieć jako zakaz dokonywania zasadniczej modyfikacji Projektu w okresie 5 lat od daty zakończenia realizacji, za którą uznaje się takie zmiany, które naruszałyby jego charakter lub warunki realizacji albo powodują uzyskanie nieuzasadnionych korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny na skutek zmiany charakteru własności infrastruktury powstałej w wyniku realizacji projektu lub zaprzestania działalności produkcyjnej. Własność infrastruktury będzie przedmiotem ustaleń podczas dialogu konkurencyjnego. W przypadku przeniesienia własności na partnera prywatnego konieczne będzie wprowadzenie odpowiednich zapisów do umowy ppp, zabraniających dokonywania zasadniczej modyfikacji Projektu przez partnera prywatnego (np. poprzez ograniczenie możliwości dokonywania zmian własnościowych). Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 63 ust. 5 Rozporządzenia 1303/2013 zastąpienie partnera prywatnego innym operatorem (np. wskutek działania banków tzw. step-in rigths) nie będzie traktowane jako dokonanie zasadniczej modyfikacji Projektu, o ile zmiana partnera prywatnego będzie dokonana zgodnie z odpowiednimi aktami delegowanymi (przepisy w tym zakresie nie zostały jeszcze ustanowione). W celu wyeliminowania ryzyka naruszenia trwałości Projektu konieczne będzie skonsultowanie projektu umowy ppp z odpowiednimi instytucjami POIiŚ Pomoc publiczna Zasady oceny pomocy publicznej w modelu DBFO nie będą różniły się od zasad wskazanych powyżej dla modelu DBO, chociaż ocena zgodności z zasadami pomocy publicznej będzie dokonywana wyłącznie na poziomie Umowy ppp. Zgodnie z Wytycznymi MIR dla okresu uznaje się, że wybór operatora w drodze procedury konkurencyjnej gwarantuje, że przekazanie środków publicznych nie ma charakteru pomocy publicznej. Niemniej dla zapewnienia zgodności Projektu z przepisami w zakresie pomocy publicznej istotne znaczenie będzie miało również zaprojektowanie i wynegocjowanie odpowiednich postanowień umowy z partnerem prywatnym. W szczególności należy zadbać, aby umowa ppp nie przyznawała partnerowi prywatnemu nienależnych korzyści, których nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych. Strona 64

65 4.4.4 Wpływ projektu na wskaźniki zadłużenia Miasta Gdańska w modelu DBFO W analizowanym wariancie DBFO stroną umowy ppp będzie Miasto Gdańsk, a zatem aby zapewnić, że zobowiązania wynikające z umowy ppp nie będą wpływały na poziom długu publicznego oraz deficytu, koniecznym będzie takie ukształtowanie umowy ppp, aby ryzyko budowy oraz ryzyko dostępności były po stronie podmiotu prywatnego. Zakres poszczególnych rodzajów ryzyk oraz czynniki uwzględniane przy ich ocenie mogą zostać określone w Rozporządzeniu, którego wydanie planowane jest zgodnie z art. 18a ust.2 Ustawy o ppp. Projekt Rozporządzenia (z dnia 11 lipca 2013r.) określa ryzyka w sposób następujący: Ryzyko budowy - obejmuje zdarzania związane z budową, przebudową lub remontem środka trwałego od momentu zawarcia umowy ppp w szczególności związane z: 1) z przyjęciem błędnych założeń projektowych, 2) z opóźnieniem w zakończeniu robót budowlanych, 3) z wystąpieniem niezgodności z warunkami dotyczącymi ustalonych standardów wykonania robót budowlanych, 4) z pojawieniem się dodatkowych kosztów, 5) ze zmianą warunków geologicznych, 6) z odkryciami archeologicznymi, 7) z warunkami meteorologicznymi, 8) ze strajkami, 9) z protestami organizacji ekologicznych i lokalnych społeczności, 10) z brakiem zasobów ludzkich i materialnych, 11) z niedostateczną jakością zasobów ludzkich i materialnych, 12) z nieodpowiednią kwalifikacją pracowników, 13) z wystąpieniem zmian w przepisach prawnych mających wpływ na realizację przedsięwzięcia, 14) ze zmianą stanu środowiska naturalnego, 15) z wystąpieniem wad fizycznych lub prawnych zmniejszających wartość lub użyteczność środka trwałego, 16) z wystąpieniem zmian technologicznych, 17) z odbiorem technicznym środka trwałego. Ryzyko dostępności - obejmuje zdarzenia skutkujące niższą ilością lub jakością świadczonych usług w porównaniu z wielkościami uzgodnionymi w umowie, w szczególności zdarzania związane z: 1) niemożliwością dostarczenia zakontraktowanej ilości usług, 2) z niemożliwością dostarczenia usług o określonej jakości, 3) z pojawieniem się dodatkowych kosztów, 4) z usterkami, 5) ze zmianami technologicznymi, 6) ze strajkami, 7) z brakiem zasobów ludzkich i materialnych, 8) z niedostateczną jakością zasobów ludzkich i materialnych, 9) z nieodpowiednią kwalifikacją pracowników, 10) z wystąpieniem zmian w przepisach prawnych mających wpływ na realizację przedsięwzięcia, 11) z zarządzeniem, 12) ze zniszczeniem środków trwałych. Ryzyko popytu - obejmuje zmienność popytu, w szczególności związaną ze zmianami: 1) cyklu koniunkturalnego, 2) demograficznymi, 3) cen, 4) konkurencji, 5) technologii, 6) trendów rynkowych, 7) w przepisach prawnych mających wpływ na realizację przedsięwzięcia. Projekt Rozporządzenia zakłada, że podmiot publiczny będzie ponosił większość ryzyka budowy w szczególności gdy jego udział w kosztach budowy, przebudowy lub remontu zapewnia pokrycie większości łącznych kosztów inwestycyjnych wynikających z umowy ppp lub gdy udział finansowy przekazywany jest partnerowi prywatnemu niezależnie od rzeczywistego stanu środków trwałych. Podmiot publiczny będzie ponosił większość ryzyka dostępności w szczególności, gdy zobowiązany jest do określonego z góry poziomu płatności na rzecz partnera prywatnego niezależnie od spełnienia przez niego wymaganych w umowie standardów ilościowych lub jakościowych świadczonych usług. Ryzyko popytu będzie ponoszone w większości przez podmiot publiczny, gdy będzie w szczególności zobowiązany do określonego z góry poziomu płatności na rzecz partnera prywatnego niezależnie od faktycznego wykorzystania środka trwałego. Jeżeli ocena podziału ryzyka nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, która ze stron umowy ponosi większość ryzyka budowy i ryzyka dostępności lub popytu, to ocenia się zasady przedterminowego rozwiązania lub Strona 65

66 wygaśnięcia umowy. Zobowiązania z umowy ppp będą miały wpływ na dług publiczny i deficyt w szczególności, gdy podmiot publiczny ponosi ryzyko przedterminowego rozwiązania umowy i końcowej wartości środka trwałego w momencie wygaśnięcia umowy. Na gruncie decyzji Eurostatu wskazuje się m.in. że ryzyko to jest ponoszone, gdy w przypadku rozwiązania umowy z powodu naruszenia jej postanowień przez partnera prywatnego podmiot publiczny zobowiązany jest do wypłaty partnerowi prywatnemu odszkodowania w oparciu o koszty kapitałowe (koszty wytworzenia/ budowy lub ulepszenia aktywów) lub operacyjne (nie zaś w oparciu o szacowaną na dzień rozwiązania umowy bieżącą wartość rynkową aktywów), partnerowi prywatnemu zapewniono określony zwrot z kapitału/ inwestycji niezależnie od okoliczności. Wskazania te są zasadniczo spójne z zasadami wynikającymi z decyzji EUROSTAT oraz Podręcznika deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych EUROSTAT. Wynagrodzenie partnera w postaci opłaty za dostępność w zamian za gotowość do świadczenia usług zaliczane będzie do wydatków bieżących. Wydatek ten będzie miał wpływ na limit zadłużenia, powinien zostać zneutralizowany odpowiednimi wpływami z tytułu opłat od mieszkańców oraz opłat od gmin wnoszonych na podstawie porozumień międzygminnych Korzyści i koszty ekonomiczne Korzyści ekonomiczne Model DBFO, dzięki zbliżonemu profilowi ryzyka, pozwala więc na osiągnięcie podobnych korzyści ekonomicznych jak w modelu DBO (opisanych szerzej w pkt Korzyści i koszty ekonomiczne), tj: optymalizacja kosztów w całym cyklu życia Projektu (ang. whole-life cost); zapewnienie opłacalności Projektu dla strony publicznej (value-for-money) dzięki optymalnemu podziałowi ryzyka; zapewnienie stabilnego kosztu zagospodarowania frakcji energetycznej przez okres umowy ppp; zobowiązanie do ponoszenia ustalonych kosztów w okresie projektu; zapewnienie motywacji partnera prywatnego związane z zainwestowanym kapitałem. Model DBFO, w porównaniu do modelu DBO, charakteryzuje się większym transferem ryzyka na stronę prywatną (tj. przeniesieniem ryzyka finansowania inwestycji): Skutkiem tego modelu jest zwiększona motywacja partnera prywatnego do świadczenia usług zgodnie ze standardami określonymi w umowie ppp, co wynika z faktu zaangażowania własnych środków finansowych oraz zaciągniętego przez siebie finansowania dłużnego na pokrycie nakładów inwestycyjnych. Zakładany zwrot z inwestycji może być osiągnięty wyłącznie w przypadku otrzymania od podmiotu publicznego wynagrodzenia nieobciążonego potrąceniami z tytułu kar umownych. Podobną korzyść można jednak osiągnąć również w modelu DBO, poprzez określenie wymogu wniesienia wkładu kapitałowego przez partnera prywatnego. Koszty ekonomiczne Z drugiej strony większy transfer ryzyka na stronę prywatną może potencjalnie prowadzić do: zwiększenia kosztów, co zwykle odzwierciedlone jest w wyższym koszcie finansowym partnera prywatnego w porównaniu do finansowania zapewnianego przez stronę publiczną. wydłużenia i zwiększenia stopnia skomplikowania procesu wyboru partnera prywatnego, ze względu na konieczność uzgodnienia z partnerami prywatnymi w ramach dialogu konkurencyjnego, jak również w ramach dokumentacji przetargowej warunków dotyczących finansowania inwestycji (w tym zabezpieczeń Strona 66

67 wymaganych przez banki). Prowadzić to może do wydłużenia harmonogramu procesu wyboru partnera prywatnego, a tym samym do przesunięcia w czasie uruchomienia ZTPO. ograniczenia elastyczności wprowadzania zmian w umowie ppp. Wynika to z konieczności uzgadniania zmian z instytucjami finansującymi budowę infrastruktury, które to ograniczenia wynikają z umowy ppp lub z tzw. umów bezpośrednich zawieranych między podmiotem publicznym a bankami. Ponadto w przypadku przedwczesnego rozwiązania umowy ppp zabezpieczenie interesu strony publicznej w umowie ppp jest ograniczone, a najlepiej zabezpieczony jest interes banków finansujących inwestycję, co również ogranicza elastyczność działania podmiotu publicznego Aspekty organizacyjne Model DBFO nakłada na podmiot publiczny mniejszy zakres obowiązków oraz odpowiedzialności w trakcie przygotowania i realizacji Projektu w stosunku do modelu DBO: Proces przygotowania Projektu Proces wyboru partnera prywatnego oraz pozyskania finansowania prowadzony jest w ramach jednego postępowania (nie licząc procesu pozyskania dotacji UE). Konieczność koordynacji warunków i oczekiwań banków z warunkami podmiotu publicznego spada na partnerów prywatnych. Proces realizacji Projektu Model DBFO nie wymaga od podmiotu publicznego ustanowienia szczegółowego systemu nadzoru prac prowadzonych przez partnera prywatnego, z uwagi na przejęcie ryzyka budowy i finansowania przez partnera prywatnego oraz ścisły nadzór nad robotami budowlanymi przez banki, jak i samego partnera prywatnego. Niemniej podmiot publiczny powinien ustanowić system monitorowania, w celu wypełnienia obowiązków sprawozdawczych na rzecz NFOŚiGW, wynikających z umowy o dofinansowanie Projektu. Eksploatacja Projektu System monitorowania na etapie eksploatacji będzie funkcjonował na takich samych zasadach jak w modelu DBO. Strona 67

68 4.4.7 Podsumowanie Tabela 6 Zalety i wady modelu DBFO Zalety Wady Sprawdzona w polskiej praktyce struktura realizacji projektu ppp. Model DBFO jest modelem preferowanym przez partnerów prywatnych, którzy mają doświadczenia z udziału w postępowaniu w projekcie poznańskim. Brak wpływu Projektu na wskaźniki zadłużenia Miasta Gdańska przy odpowiedniej strukturyzacji Projektu (tj. w przypadku przejęcia przez partnera prywatnego ryzyka budowy i dostępności zakładu oraz pod warunkiem zrównoważenia wydatków na wynagrodzenie partnera i obsługę długu dochodami z opłaty od mieszkańców oraz innych gmin zaangażowanych w realizację Projektu). Pozyskanie finansowania przeniesione na stronę prywatną, co eliminuje konieczność wszczynania odrębnego procesu pozyskania finansowania oraz koordynacji różnych stron procesu wyboru partnera (rozmowy toczą się wyłącznie z partnerami prywatnym, reprezentującymi w pewnym zakresie stanowisko banków), jak również konieczność pozyskania finansowania uzupełniającego w przypadku zwiększenia kosztów lub np. zmniejszenia wysokości dotacji UE. Zwiększone koszty pokrywane są w ramach opłaty za dostępność wypłacanej już po zakończeniu realizacji Projektu. Due dilligence banków przeprowadzany na etapie składania ofert przez partnerów prywatnych. Banki będą szczegółowo oceniać oferty partnerów prywatnych pod względem finansowym, prawnym i technicznym. Warunki finansowe będą ustalana indywidualnie dla każdego partnera prywatnego, co może pozytywnie wpłynąć na koszt finansowania. Skomplikowane proces ubiegania się o dotację UE oraz jej rozliczenia. W modelu DBFO wydatki kwalifikowane ponoszone są przez partnera prywatnego, który w tym celu musi zostać upoważniony do ich ponoszenia odrębną umową. Istnieje znaczące ryzyko nie kwalifikowalności wydatków w przypadku wyboru wykonawców przez partnera prywatnego w trybie niekonkurencyjnym. Brak jest jeszcze wszystkich aktów implementacyjnych do Rozporządzenia 1303/2013 w zakresie wykorzystania dotacji UE w projektach ppp a instytucje nie mają wypracowanej praktyki odnośnie projektów ppp (np. w zakresie rachunku powierniczego w umowach ppp), co zwiększa ryzyko pojawienia się niekorzystnych zapisów lub interpretacji utrudniających realizację Projektu. Utrudniony proces pozyskania preferencyjnej pożyczki z NFOŚiGW, który może udzielić pożyczki jedynie wybranemu partnerowi (jako podmiotowi upoważnionemu do ponoszenia wydatków). Ponadto doświadczenia z realizacji projektu poznańskiego wskazują, że NFOŚiGW nie udziela pożyczek na zrefinansowanie kredytów komercyjnych. Potencjalnie wyższy koszt finansowania dla strony prywatnej, ze względu na niższą wiarygodność kredytową podmiotów prywatnych. Zwyczajowo podmioty publiczne uzyskują niższy koszt finansowy niż podmioty prywatne. Potencjalnie niższa konkurencja wśród partnerów prywatnych związana z ryzykiem nieuzyskania finansowania przez niektórych partnerów, skutkująca mniejszą liczbą ostatecznych ofert lub mniej atrakcyjnymi cenami. Niższe niż w modelu DBO ryzyko wystąpienia pomocy publicznej, pod warunkiem wyboru partnera prywatnego w trybie konkurencyjnym, zgodnie z ustawą Pzp. Niemniej w celu wyeliminowania ryzyka pomocy publicznej konieczne będą konsultacje z Instytucjami POIiŚ. Zapewnienie stabilnego kosztu utylizacji frakcji energetycznej przez cały okres Strona 68

69 Zalety Wady umowy ppp, dzięki czemu łatwiejsze będzie planowanie budżetów samorządów w długookresowej perspektywie (podobnie jak w modelu DBO). Optymalizacja kosztu w całym cyklu życia Projektu (whole-life cost) oraz zapewnienie opłacalności Projektu dla strony publicznej (value for money) dzięki transferowi ryzyka budowy i eksploatacji na stronę prywatną, co potencjalnie prowadzi do zmniejszenia ryzyka wzrostu kosztów budowy lub kosztów eksploatacyjnych, jak również ryzyka ewentualnych opóźnień w realizacji Projektu (podobnie jak w modelu DBO). Źródło: opracowanie własne Strona 69

70 4.5 Model D&O + B (Zaprojektuj, nadzoruj i eksploatuj) Opis modelu Wariant opisany w niniejszej części raportu jest odmianą tradycyjnego modelu D&B (zaprojektuj i wybuduj). W modelu takim w pierwszej kolejności prywatnemu wykonawcy zlecane jest zadanie zaprojektowania i budowy infrastruktury. Następnie strona publiczna może wybrać prywatnego operatora, który będzie zarządzał i utrzymywał wybudowaną infrastrukturą. W niniejszym modelu zadanie związane z projektowaniem przeniesione jest na Operatora. Opisany wariant zakłada realizację Projektu w oparciu o dwa kontrakty: Kontrakt operatorski - w pierwszym kontrakcie wybrany podmiot prywatny (Operator) jest odpowiedzialny za zaprojektowanie, nadzór inwestorski oraz eksploatację ZTPO. Kontrakt budowlany - drugi kontrakt (z Wykonawcą) dotyczy wyłącznie wykonania robót budowlanych według projektu przygotowanego w ramach pierwszego kontraktu. Strona publiczna odpowiada za pozyskanie środków finansowych niezbędnych do realizacji projektu (w tym pełni rolę beneficjenta środków UE). Rysunek 12 Schemat modelu D&O + B Miasto Gdańsk Wynagrodzenie, rekompensata Umowa powierzenia Podmiot publiczny (Zamawiający, Właściciel Infrastruktury) Dotacja UE, pożyczka NFOŚiGW Wynagrodzenie za roboty budowlane (wydatki kwalifikowane) Kontrakt budowlany Kontrakt operatorski Instytucje finansowe Kredyt Wynagrodzenie za: Zaprojektowanie i nadzór (wydatki kwalifikowane) Eksploatację Wykonawca Nadzór w okresie realizacji Operator Źródło: opracowanie własne Kontrakt operatorski realizowany jest na podstawie ustawy o ppp, a wybór partnera prywatnego (Operatora) nastąpiłby w trybie przewidziany w Ustawie pzp. Drugi kontrakt realizowany jest bezpośrednio na podstawie ustawy Pzp. Podobnie jak w modelu DBO rolę podmiotu publicznego w rozumieniu ustawy o ppp, a także zamawiającego w procesie wyboru partnera prywatnego (Operatora) oraz w procesie wyboru wykonawcy robót budowlanych na podstawie przepisów ustawy Pzp będzie pełniła spółka komunalna. Strona 70

71 Kontrakt operatorski Kontrakt budowlany Rozwiązania dotyczące ubiegania się o dofinansowanie UE również będzie przebiegać na tych samych zasadach jak w modelu DBO. Beneficjentem dotacji UE będzie podmiot publiczny lub Miasto Gdańsk (podmiot publiczny byłby wtedy podmiotem upoważnionym do ponoszenia wydatków kwalifikowanych). Podmiot publiczny będzie również pozyskiwał pożyczkę NFOŚiGW na uzupełnienie finansowania unijnego lub finansowanie z innych źródeł w przypadku braku możliwości uzyskania finansowania z NFOŚiGW. Podmiot publiczny będzie również właścicielem infrastruktury wytworzonej w ramach Projektu. Partner prywatny (Operator) będzie odpowiedzialny, na podstawie wieloletniego kontraktu operatorskiego, za realizację zadań związanych z zaprojektowaniem oraz nadzorem w okresie realizacji nad budową ZTPO, a także jego eksploatacją. Wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie zapłata za zaprojektowanie i nadzór nad realizacją (płatna w trakcie okresu budowy ZTPO oraz po uzyskaniu niezbędnych pozwoleń i decyzji administracyjnych) oraz oplata za eksploatację (jako tzw. opłata za dostępność instalacji, płatna w okresie eksploatacji ZTPO zgodnie z warunkami określonymi w umowie ppp). Wykonawca, będzie odpowiedzialny na wykonanie robót budowlanych oraz montaż niezbędnego wyposażenia na podstawie kontraktu budowlanego Fundusze europejskie Proces pozyskania finansowania UE przebiegałby dokładnie wg tego samego schematu jak w modelu DBO (szczegółowo opisanym w pkt Fundusze europejskie). Jedyna różnica dotyczy zakresu wydatków kwalifikowanych oraz mechanizmu połączenia funduszy europejskich z modelem ppp. Dotacja UE obejmowałaby wydatki poniesione w ramach kontraktu budowlanego oraz część wydatków poniesionych w ramach kontraktu operatorskiego (wydatki związane z projektowaniem oraz nadzorem inwestorskim poniesione w okresie realizacji). Rysunek 13 Wykorzystanie dotacji UE w modelu D&O + B Środki publiczne Środki publiczne Środki publiczne Dotacja UE Dotacja UE Dotacja UE Środki publiczne Środki publiczne Środki publiczne Środki publiczne Środki publiczne Okres budowy Okres eksploatacji (wynagrodzenie partnera prywatnego oraz obsługa zadłużenia) Źródło: opracowanie własne Korzyści i koszty ekonomiczne Opisywany model cechuje się najmniejszym transferem ryzyka na partnera prywatnego (bez ryzyka budowy). Model ten nie jest powszechnie stosowany i trudno ocenić jego rzeczywiste skutki. Strona 71

72 Potencjalne korzyści z zastosowania modelu: Minimalizacja kosztów eksploatacji. Potencjalni operatorzy będą konkurować wysokością wynagrodzenia obejmującego głównie koszty eksploatacji oraz standardami technicznymi instalacji, co potencjalnie może prowadzić do minimalizacji kosztów eksploatacji oraz zapewnienia jak najwyższych standardów technicznych (np. w zakresie emisji zanieczyszczeń, produkcji odpadów poprocesowych, itp.) Potencjalne koszty: Na podstawie wstępnej analizy można stwierdzić szereg negatywnych konsekwencji jego stosowania w porównaniu do modelu DBO: Brak optymalizacji kosztów projektu w całym cyklu życia Projektu. Biorąc pod uwagę brak efektywnej kontroli operatorów nad wyborem wykonawcy robót budowlanych (który byłby wybierany na podstawie osobnej procedury przetargowej przez podmiot publiczny) nie należy oczekiwać, aby operatorzy mogli zagwarantować cenę budowy instalacji. W celu osiągnięcia niskich kosztów eksploatacji operatorzy mogą być skłonni do zaprojektowania instalacji o wyśrubowanych normach technicznych, wymagających poniesienie znacznych nakładów inwestycyjnych. W konsekwencji cena uzyskana za roboty budowlane może być dużo wyższa niż w kontrakcie DBO (gdzie oceniane są łącznie nakłady inwestycyjne i koszty eksploatacji), jak również D&B (gdzie oceniane sa wyłącznie nakłady inwestycyjne). Brak określonej ceny za usługi zagospodarowania frakcji. Ze względu na brak kontroli operatora nad kosztami budowy nie będzie można określić faktycznej ceny utylizacji frakcji do czasu zakończenia realizacji Projektu. Brak value-for-money, wynikający z niekorzystnego transferu ryzyka. W opisywanym modelu partner prywatny ponosi ryzyko projektowania, ale jest ono ograniczone (np. wysokością kar umownych za etap związany z projektowaniem) i nie rozciąga się na zagwarantowanie kosztów budowy. Ryzyko budowy instalacji ponosi de facto strona publiczna. Koszt budowy będzie mógł być oszacowany dopiero po zakończeniu prac projektowych (sporządzeniu projektu budowlanego i wykonawczego). Ryzyko ceny budowy w całości pozostaje więc po stronie publicznej. Na wykonawcę robót budowlanych można przenieść wyłącznie ryzyko wzrostu kosztów w stosunku do ceny ofertowej. Ponadto należy podkreślić, że operatorzy mogą nie być skłonni do gwarantowania wszystkich parametrów instalacji, ze względu na brak efektywnej kontroli nad procesem wyboru wykonawcy Aspekty organizacyjne W stosunku do modelu DBO w opisywanym modelu konieczne jest poprowadzenie dwóch procesów wyboru wykonawców (operatora i wykonawcy robót budowlanych). Niesie to za sobą następujące konsekwencje organizacyjne: Wydłużenie okresu realizacji Projektu, co związane jest z: Koniecznością wszczęcia procedury wyboru wykonawcy w trakcie procesu (w tym czasie niemożliwe jest prowadzenie działań związanych z realizacją Projektu). Minimalny okres na przeprowadzenie procedury przetargowej w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego to ok 3 miesięcy, ale praktyka dla polskich projektów spalarniowych wskazuje, że postępowania przetargowe mogą trwać nawet powyżej 12 miesięcy. Brakiem możliwości optymalizacji harmonogramu realizacji. W modelu DBO pewne czynności mogły być realizowane równolegle (np. zamówienie niektórych elementów wyposażenia jeszcze w trakcie projektowania). W opisywanym modelu wszystkie działania będą wykonywane sekwencyjnie (projektowanie -> wybór Wykonawcy -> rozpoczęcie robót budowlanych i zamówienie elementów wyposażenia -> prace budowlano-montażowe). Strona 72

73 Konieczność koordynacji prac operatora i wykonawcy. Pomimo przeniesienia zadań związanych z nadzorem inwestycyjnym na operatora, to zamawiającym będzie odpowiedzialny za koordynację prac obu podmiotów, w tym zwłaszcza za rozstrzyganie wszelkich sporów. Ewentualny proces pozyskania finansowania dłużnego będzie znacznie utrudniony, ze względu na konieczność koordynacji z bankami dwóch postępowań przetargowych oraz awersję banków do zwiększonego ryzyka Projektu. Strona 73

74 4.5.5 Podsumowanie Tabela 7 Zalety i wady modelu D&O + B w stosunku do modelu DBO Zalety Wady Minimalizacja kosztów eksploatacji oraz standardów technicznych ZTPO. Potencjalni operatorzy będą konkurować wysokością wynagrodzenia obejmującego głównie koszty eksploatacji oraz standardami technicznymi instalacji, co potencjalnie może prowadzić do minimalizacji kosztów eksploatacji oraz zapewnienia jak najwyższych standardów technicznych (np. w zakresie emisji zanieczyszczeń, produkcji odpadów poprocesowych, itp.) Brak przykładów skutecznego zastosowania modelu, co może prowadzić do braku zainteresowania operatorów lub instytucji finansowych do udziału w Projekcie. Wydłużony okres realizacji związany z koniecznością wszczęcia dodatkowego postępowania przetargowego na wybór wykonawcy oraz brakiem możliwości optymalizacji prac w okresie realizacji. Dodatkowo zwiększa się ryzyko wykorzystania dotacji UE ze względu na ograniczony okres kwalifikowalności wydatków. Konieczność koordynacji wielu podmiotów zaangażowanych w realizację Projektu, co zwiększa ryzyko sporów oraz nakłada dodatkowe obowiązki na stronę publiczną. Brak optymalizacji kosztów projektu w całym cyklu życia Projektu na skutek skłonności operatorów do podwyższania standardów technicznych instalacji oraz w konsekwencji zwiększenia niezbędnych nakładów inwestycyjnych. Brak określonej ceny za usługi zagospodarowania frakcji. Ze względu na brak kontroli operatora nad kosztami budowy nie będzie można określić faktycznej ceny utylizacji frakcji do czasu zakończenia realizacji Projektu. Brak value-for-money, wynikający z niekorzystnego transferu ryzyka, w tym zwłaszcza braku transfery ryzyka budowy na operatora ZTPO. Strona 74

75 4.6 Analiza potencjalnych źródeł finansowania Struktura finansowania Projektu uwzględnia udział dotacji UE w wysokości do 68% wydatków kwalifikowanych. W przypadku modelu DBFO pozostałą część finansowania zapewni partner prywatny. W przypadku gdy kryterium oceny ofert będzie łączny koszt usług partnera prywatnego, wszyscy oferenci będą zmotywowani do pozyskania jak najtańszych źródeł finansowania, z uwagi na znaczący udział kosztów finansowych w strukturze kosztów Projektu. W pozostałych przypadkach finansowanie będzie pozyskiwane przez stronę publiczną. Na potrzeby niniejszej części raportu założono, że finansowanie będzie pozyskiwane przez podmiot publiczny. Poniżej charakterystyka źródeł wybranych pod kątem oczekiwań i potrzeb Zamawiającego: pożyczki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, kredytu z instytucji komercyjnych i/lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego, obligacji w formie emisji publicznej lub niepublicznej Pożyczka NFOŚiGW Ze względu na trwający proces uzgadniania i zatwierdzania POIIŚ nie ma na obecnym etapie ostatecznych decyzji odnośnie formy i trybu udzielania wsparcia na realizację projektów z sektora gospodarki odpadami w okresie Decyzje w tej sprawie zostaną podjęte nie wcześniej niż po zatwierdzeniu Programu przez KE. Niemniej NFOŚiGW zakłada, że analogicznie jak w okresie będzie udzielana pożyczka na finansowanie wkładu własnego beneficjenta (do wysokości różnicy między kosztami kwalifikowanymi a kwotą dotacji). Warunki pożyczki powinny być zbliżone do warunków obecnych pożyczek: oprocentowanie stałe, 3,5%; okres pożyczki 15 lat, z możliwością wydłużenia do okresu przyjętego w analizie finansowej; poręczenia decyzja w sprawie ewentualnych poręczeń podejmowana jest indywidualnie, po weryfikacji analiz finansowych pożyczkobiorcy (rezygnacja z poręczeń łatwiejsza dla podmiotów posiadających odpowiednią historię finansową). Proces przyznawania pożyczki odbywa się równolegle do procesu oceny wniosku o dofinansowanie i nie wymaga od beneficjenta dodatkowych działań poza złożeniem odpowiedniego wniosku do NFOŚiGW. Ponadto NFOŚiGW będzie prawdopodobnie udzielał pożyczek dla podmiotów, które nie otrzymają dotacji UE. Maksymalna wysokość pożyczki może wynieść do 75%, z możliwością umorzenia do 30% kwoty pożyczki w przypadku osiągnięcia planowanego efektu ekologicznego. Warunki pożyczki zależą jednak od ostatecznych warunków wsparcia z funduszy europejskich (celem Funduszu jest wykorzystanie w pierwszej kolejności środków z funduszy europejskich, a ww. pożyczka będzie udzielona dopiero w przypadku braku możliwości otrzymania dotacji UE, tak aby środki NFOŚiGW nie wypierały funduszy europejskich) Kredyt inwestycyjny Do cech charakterystycznych kredytów istotnych z punktu widzenia potencjalnego finansowania zaliczyć należy następujące zagadnienia: Strona 75

76 Procedura pozyskania finansowania w formie kredytu inwestycyjnego udzielanego przez banki komercyjne podlega wymogom Ustawy Pzp 15 - wybór banków musi nastąpić na podstawie jednego z trybów zamówienia publicznego, zgodnie z zasadami określonymi w Ustawie Pzp. Obowiązek stosowania Ustawy Pzp powoduje, że warunki finansowania muszą zostać określone w SIWZ. Wprowadzenie zmian do warunków finansowania (zawartych w umowach z bankami) w stosunku do treści ofert banków, które zostały wybrane, jest zakazane, chyba że możliwość dokonania takiej zmiany została przewidziana w ogłoszeniu lub SIWZ i określone zostały warunki takiej zmiany. Taka sytuacja może w znaczący sposób wydłużyć proces pozyskania finansowania, zwłaszcza ze względu na równoległy proces wyboru partnera prywatnego. Potencjalnie istnieje ryzyko przedłużenia procesu wyłaniania instytucji finansowych związane ze specyfiką procedur przetargowych oraz środków ochrony prawnej przewidzianych przez Ustawę Pzp (odwołania, skargi oraz terminy składania wyjaśnień i odpowiedzi na pytania do SIWZ). Ryzyko korzystania ze środków ochrony prawnej przez uczestników postępowania może jednak w praktyce być efektywnie ograniczone za sprawą posługiwania się przez Zamawiającego szczegółową dokumentacją zamówieniową (SIWZ szczegółowo regulujący sposób oceny ofert oraz przebiegu negocjacji, szczegółowe protokoły ze spotkań negocjacyjnych). Banki wybrane zgodnie z Ustawą Pzp, odpowiadają solidarnie za całość zobowiązania wynikających z umowy w sprawie zamówienia publicznego. Nawet, jeśli kilka banków (w formie konsorcjum) złoży ofertę finansowania, a ich zaangażowanie w finansowanie określa umowa konsorcjalna, to każdy bank indywidualnie odpowiada za dostarczenie całości finansowania. W związku z powyższym decyzje kredytowe banków muszą obejmować całość zaangażowania. Biorąc pod uwagę kwotę finansowania oraz jego okres, będzie to niewątpliwie warunek trudny do spełnienia. Ze względu na konieczność prowadzenia równoległego procesu wyboru partnera prywatnego (operatora) oraz sztywność ram procesu zwiększa się ryzyko nieotrzymania wiążących ofert. Banki nie będą skłonne do przedstawienia wiążących ofert bez wiedzy na temat wybranego partnera prywatnego. Z drugiej strony, w przypadku udziału banków w procesie wyboru partnera oraz postawienia rygorystycznych warunków selekcji rośnie ryzyko nieotrzymania ofert od partnerów prywatnych. Koszty finansowania kredytem mogą być niższe niż koszty związane z emisją obligacji publicznej, gdy uwzględni się wszelkie koszty związane z organizacją takich procesów. Należy jednak podkreślić, że w sytuacji, gdy obligacje są emitowane na rynku niepublicznym (emisja niepubliczna) to koszty kredytu i obligacji są porównywalne, zwłaszcza, gdy banki nabywają obligacje na własny portfel i dokonują własnej oceny zdolności kredytowej emitenta. Kredyt inwestycyjny może mieć formę finansowania bilateralnego lub finansowania przez konsorcjum bankowe. Finansowane bilateralne (tj. takie, które zostało udzielone przez jeden bank w oparciu o umowę dwustronną) jest podstawową i najczęściej stosowaną formą finansowania. W ramach finansowania bilateralnego udzielanego przez banki, realizowane są projekty inwestycyjne, jak również finansowana jest bieżąca działalność operacyjna finansowanie obrotowe. Z finansowaniem na zasadzie bilateralnych relacji pomiędzy bankiem i spółką wiąże się wiele korzyści zarówno dla banku, jak i spółki. Pozwala ono w najmniej skomplikowany sposób ułożyć stosunki formalnoprawne, jakie będą obowiązywać w relacjach pomiędzy stronami. Współpraca taka jest najbardziej efektywna, co potwierdza fakt, że większość projektów i przedsięwzięć inwestycyjnych jest realizowana w ten sposób. Finansowanie bilateralne jest, co do zasady tańsze, łatwiejsze, a proces jego pozyskania krótszy, niż finansowanie zestawiane w oparciu o konsorcja bankowe. Biorąc pod uwagę wielkość potencjalnego finansowania oraz informacje przekazane przez instytucje finansowe podczas badań rynkowych możliwe jest udzielenie całości finansowania przez jeden bank. 15 Przy wymaganej kwocie finansowania dłużnego należy założyć, że wartość zamówienia (opłaty, prowizje, odsetki i inne podobne świadczenia) będzie przewyższała kwotę 412 tysięcy EUR. Strona 76

77 Funkcjonowanie konsorcjum bankowego na zasadach Club Dealu sprowadza się do tego, że na etapie strukturyzowania transakcji, negocjacje prowadzone są z docelową grupą banków, która będzie zaangażowana w projekt. Banki te na równych zasadach uczestniczą w ustalaniu warunków finansowania. Warunki, jakie są wymagane przez każdy z nich muszą być uwzględnione w finalnej strukturze. Każdy z banków gwarantuje, poprzez udzielenie underwritingu, że udzieli tę część finansowania, do której się zobowiąże. Co do zasady, banki uczestniczące w takim finansowaniu utrzymują swoje zaangażowanie kredytowe do jego wygaśnięcia, tj. nie syndykują swojego zaangażowania na inne banki. Ten właśnie element odróżnia je od finansowania konsorcjalnego opartego o syndykację zadłużenia. Finansowanie przez konsorcjum bankowe miałoby prawdopodobnie miejsce w przypadku braku dofinansowania UE, ze względu na wielkość finansowania, formę finansowania na zasadzie project finance (brak gwaranci ze strony Miasta Gdańska) oraz ryzyka związane z realizacją Projektu. Konsorcja syndykacyjne tym różnią się od wcześniej opisanego, że uczestniczy w nich dużo większa liczba banków. Z reguły konsorcja takie tworzą się, aby sfinansować największe projekty. Mając na uwadze, że trudno jest prowadzić negocjacje ze wszystkimi bankami, które będą uczestniczyć w finansowaniu (zdarza się, że takie konsorcja składają się nawet z 20 banków), przedsiębiorstwo przyznaje mandat na prowadzenie negocjacji i ustalanie warunków finansowania wybranym, największym i zarazem najbardziej doświadczonym w takich transakcjach bankom, które w zamian za mandat organizatorów finansowania (mandated lead arranger) (i odpowiednie wynagrodzenie) udzielają underwritingu na całość planowanego finansowania, a później sprzedają część swojego zaangażowania innym bankom, biorącym udział w konsorcjum. Banki w zamian za odpowiedni udział w wynagrodzeniu odkupują jedynie cześć kredytu, biorąc tym samym na siebie część ryzyka kredytowego. Możliwa jest również syndykacja bez gwarantowania jej powodzenia, na zasadzie dołożenia przez organizatorów najlepszych starań (on a best efforts basis). Ze względu na wielkość finansowania potrzebną do zamknięcia Projektu ta forma finansowania wydaje się mało prawdopodobna Kredyt inwestycyjny udzielany przez EBI Do cech charakterystycznych kredytów istotnych z punktu widzenia potencjalnego finansowania zaliczyć należy: Ze względu na spodziewane efekty ekologiczne projekty z sektora gospodarki odpadami mogą być finansowane w formie kredytu inwestycyjnego z EBI. W przypadku projektów współfinansowanych z funduszy europejskich łączny udział kredytu EBI oraz dotacji UE nie może przekroczyć 90% kosztów Projektu. W niektórych przypadkach, w zależności od wyników analizy kredytowej przeprowadzonej przez EBI oraz możliwych do uzyskania form zabezpieczeń dla EBI, bank nie wymaga gwarancji na całość lub część udzielonej kwoty finansowania. Jednakże nie jest to standardową strukturą finansowania projektów przez EBI. Standardowo EBI będzie wymagał umowy wsparcia od Miasta Gdańska. Pozyskanie finansowania udzielanego przez EBI jest wyłączone ze stosowania przepisów Ustawy Pzp. Na ogół EBI udziela finansowania po konkurencyjnym koszcie w porównaniu do banków komercyjnych. EBI nie jest bowiem instytucją działającą komercyjnie, lecz nastawioną na finansowanie określonych projektów, czy sektorów, zgodnie ze swoją misją. Finansowanie może być udzielone na okres lat. Proces pozyskania finansowania z EBI jest znacznie dłuższy niż w przypadku pozyskania finansowania komercyjnego. W pierwszym etapie EBI ocenia dokumentację projektu (Studium Wykonalności), w tym zasadność realizacji inwestycji, rozwiązania techniczne, poprawność analizy opcji, wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz planowane efekty ekologiczne. Ocenie EBI podlegała będzie także kwestia gwarancji strumienia odpadów, jak również odbioru energii cieplnej. Drugie etap oceny nastąpiłby po wyborze operatora ZTPO. Ze względu na długi proces pozyskania finansowania oraz brak możliwości uzyskania wiążącej oferty ze strony EBI przed wyborem partnera prywatnego (tak, aby każdy z partnerów mógł uwzględnić warunki finansowania przez EBI w swojej ofercie) kredyt EBI mógłby być wykorzystany ewentualnie jako źródło refinansowania finansowania z banków komercyjnych. Strona 77

78 4.6.4 Finansowanie w formie obligacji przez banki komercyjne Do cech charakterystycznych finansowań w formie obligacji zaliczyć należy: Procedura pozyskania finansowania w formie obligacji emitowanych przez Zamawiającego nie wymaga stosowania przepisów Ustawy Pzp z wyjątkiem udzielenia zamówienia na związane z emisją usługi, które nie mają charakteru finansowego, o ile takie usługi miałyby być objęte zakresem zlecenia udzielonego agentowi (np. publiczny marketing emisji). Przepisów Ustawy Pzp nie stosuje się do usług finansowych związanych z emisją obligacji (możliwość zastosowania do wyboru banków procedury przetargu prawa cywilnego, którego parametry można dostosować do specyfiki potrzeb Zamawiającego). Finansowanie w formie obligacji może być realizowanie w trybie emisji publicznej lub niepublicznej. Tryb emisji niepublicznej jest jak dotąd najbardziej tradycyjną formą plasowania emisji obligacji i polega na skierowaniu propozycji nabycia obligacji do indywidualnie oznaczonych adresatów w liczbie nie większej niż 99 osób. Zakładając, że obligacje nie będą notowane na żadnym z rynków, tryb ten podlega w całości przepisom zawartym w Ustawie o obligacjach. W ramach niepublicznej emisji obligacji możliwe jest wyemitowanie obligacji na okaziciela, bez ograniczeń ich zbywalności. Obligacje takie mogą być zdematerializowane. W takim wypadku istnieje znaczące prawdopodobieństwo rozproszenia obligatariuszy, a Zamawiajacy nie będzie miał żadnego wpływu na to, kto stanie się nabywcą obligacji na rynku wtórnym. W celu uniknięcia rozproszenia obligatariuszy i uniknięcia związanych z tym ryzyk, sugerowane byłoby ograniczenie ich liczby w ramach ustalania warunków emisji. Należy jednak zaznaczyć, że może to mieć wpływ na koszt finansowania. Ponadto, ryzyka związane z rozproszeniem obligatariuszy można wyeliminować poprzez emisję obligacji imiennych (w formie dokumentu). Warunki emisji takich obligacji mogą zawierać ograniczenia zbywalności obligacji, np. poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania zgody Zamawiającego na ich przeniesienie. W takim przypadku, obligacje imienne można uznać za kredyt inwestycyjny "opakowany w obligacje". Należy jednak zwrócić uwagę, że obligacje takie mogą być postrzegane przez banki jako instrumenty o innym profilu ryzyka niż obligacje na okaziciela nie zawierające ograniczeń zbywalności. Możliwość zapewnienia elastyczności instrumentu poprzez zastosowanie mechanizmów zbliżonych do stosowanych w przypadku kredytu takie instrumenty dostępne są już powszechnie na rynku (ang. loan dressed as a Bond); w szczególności, brak konieczności określania, w momencie zawierania umowy finansowej, dokładnych dat emisji, a jedynie określenie, jakie lata obejmie program emisji obligacji. W przypadku stosowania instrumentu określanego jako kredyt inwestycyjny opakowany w obligacje forma finansowania przypomina formy wymienione w opisie kredytu, tj. finansowanie bilateralne lub konsorcjalne. W przypadku emisji publicznej, emisja obligacji pozostawia otwartą w całym okresie finansowania kwestię, kto jest dostarczycielem finansowania. Formuła obligacji umożliwia zmianę podmiotów, które udzieliły finansowania przedsiębiorstwu (podmiot, który objął emisję obligacji w każdym momencie może sprzedać obligacje). Możliwe jest jednak ograniczenie zbywalności obligacji emitowanych w ramach oferty niepublicznej, o ile obligacje zostaną wyemitowane w formie dokumentowej i będą imienne. Zmiany warunków emisji nie są możliwe bez zgody każdego obligatariusza (co i tak może wymagać umorzenia istniejących obligacji i wyemitowania nowych). Mogłoby to być utrudnione zwłaszcza w sytuacji ich znacznego rozdrobnienia. Z tego względu konieczne jest konstruowanie warunków obligacji jak najbardziej elastycznie. Jako częściowe rozwiązanie tego problemu, możliwe jest umieszczenie takich zapisów w warunkach emisji, zgodnie z którymi zgromadzenie obligatariuszy może mieć decydujący głos w sprawach wyraźnie przewidzianych w treści warunków (np. uchwała zgromadzenia może być konieczna do przedstawienia obligacji do wykupu przed terminem w przypadkach mniej istotnych naruszeń). Niektóre banki wymagają, aby emitent obligacji pozyskał i utrzymał pozytywną ocenę (rating) niezależnej agencji ratingowej. Jest to dodatkowy koszt w porównaniu do zaciągnięcia kredytu. Dotyczy to przede wszystkim emisji dokonywanej na rynku publicznym. Obligacje zabezpieczone zastawem rejestrowym lub hipoteką nie mogą być wydane przed rejestracją tych zabezpieczeń. Możliwe jest wydanie obligacji, które mają być docelowo zabezpieczone, jako obligacje niezabezpieczone, które staną się zabezpieczone w przyszłości (a koszt obsługi takich obligacji zmniejszyłby się po zarejestrowaniu zabezpieczeń). Ponadto, Ustawa o obligacjach wymaga, aby przedmiot zabezpieczenia obciążanego zastawem rejestrowym bądź hipoteką poddany był wycenie przez uprawnionego biegłego. Strona 78

79 4.6.5 Podsumowanie Tabela 8 Wady i zalety poszczególnych źródeł finansowania Instrument dłużny Zalety Wady Pożyczka NFOŚiGW Koszt finansowania stała stopa, oprocentowanie 3,5% - jest istotnie niższy niż koszt finansowania komercyjnego; Długi okres finansowania do 25 lat. Pożyczka jest udzielana w pakiecie z dotacją UE. Procedura jej udzielania jest prowadzona równolegle do procesu oceny dokumentacji aplikacyjnej i nie wymaga przygotowania dodatkowej dokumentacji. Brak konieczności stosowania przepisów Pzp oraz możliwość elastycznego ukształtowania warunków finansowania (w dopuszczalnym przez NFOŚiGW zakresie). Nieokreślone na obecnym etapie warunki finansowania oraz prawdopodobne znaczne oddalenie w czasie możliwości ubiegania się o pożyczkę (I polowa 2015 r. - ze względu na proces zatwierdzania programów operacyjnych przez KE), co będzie negatywnie wpływać na harmonogram Projektu. W przypadku spółek komunalnych NFOŚiGW z reguły wymaga poręczeń ze strony macierzystych gmin. Finansowanie z EBI Koszt finansowania w przypadku wysokich kwot i długiego okresu finansowania EBI jest w stanie zaproponować koszt finansowania istotnie niższy niż banki komercyjne. EBI w procesie udzielania finansowania przeprowadza szczegółowe analizy projektów inwestycyjnych (zwłaszcza w przypadku współfinansowania projektu z funduszy UE), które mogą wpłynąć na wydłużenie procesu. Długi okres finansowania do 25 lat. Brak konieczności stosowania Pzp w przypadku ubiegania się o finansowanie z EBI. EBI prawdopodobnie nie będzie wymagało poręczeń ze strony Miasta Gdańska. Obligacje Nie stosuje się przepisów Ustawy Pzp do usług finansowych związanych z emisją obligacji elastyczność procesu (m.in. możliwe zapytanie o oferty wariantowe lub zmiana warunków postępowania w trakcie jego trwania). Możliwość zapewnienia elastyczności instrumentu poprzez zastosowanie mechanizmów zbliżonych do stosowanych w przypadku kredytu takie instrumenty dostępne są już powszechnie na rynku (ang. loan dressed as a Bond); Forma finansowania mniej elastyczna i bardziej sformalizowana niż kredyt. Niektóre banki wymagają, aby emitent obligacji pozyskał i utrzymał pozytywną ocenę (rating) niezależnej agencji ratingowej. W przypadku emisji publicznej, emisja obligacji pozostawia otwartą w całym okresie finansowania kwestię, kto jest dostarczycielem finansowania. Obligacje zabezpieczone zastawem rejestrowym lub hipoteką nie mogą być Strona 79

80 Instrument dłużny Zalety W przypadku obligacji imiennych możliwe jest ograniczenie ich zbywalności, co ograniczy krąg obligatariuszy do podmiotów znanych lub zaaprobowanych przez Zamawiającego, a tym samym powinno ułatwić potencjalne negocjacje z obligatariuszami w razie takiej konieczności. Uproszczona procedura ustanawiania zabezpieczeń na wszystkich obligatariuszy bez konieczności ich imiennego wskazania (dot. hipotek i zastawu) w oparciu o Ustawę o obligacjach. Wady wydane przed rejestracją tych zabezpieczeń. Kredyt komercyjny Potencjalna większa elastyczność i mniejszy stopień sformalizowania procesu zaciągnięć i spłaty kredytu. Obowiązek stosowania Ustawy Pzp (wybór banków w na podstawie jednego z trybów zamówienia publicznego, zgodnie z zasadami określonymi w Ustawie Pzp) - sztywność procesu; Ryzyko braku uzyskania wiążących ofert w odpowiedzi na sformułowany SIWZ, ze względu na sformułowanie kryteriów niemożliwych do zaakceptowania przez komitety kredytowe banków Potencjalne przedłużenie procesu wyłaniania instytucji finansowych związane ze specyfiką procedur przetargowych oraz środków ochrony prawnej przewidzianych przez Ustawę Pzp Banki wybrane zgodnie z Ustawą Pzp, odpowiadają solidarnie za całość zobowiązania wynikających z umowy w sprawie zamówienia publicznego. W związku z powyższym decyzje kredytowe muszą obejmować całość zaangażowania. Obowiązek stosowania Ustawy Pzp powoduje, że warunki finansowania muszą zostać określone w SIWZ. Zmiany warunków finansowania (zawartych w umowach z bankami) w stosunku do treści ofert banków, które zostały wybrane, jest zakazane, chyba że możliwość dokonania takiej zmiany została przewidziana w ogłoszeniu lub SIWZ i określone zostały warunki takiej zmiany. Źródło: opracowanie własne Strona 80

81 5 Analiza finansowa Niniejsza część raportu przedstawia prognozy wysokości opłaty za termiczne przekształcanie 1 Mg frakcji energetycznej dla wybranych wariantów realizacji projektu. 5.1 Główne założenia analizy finansowej Analiza finansowa przygotowana została na bazie Modelu Finansowego opracowanego przez Wykonawcę. Model Finansowy został oparty na danych przekazanych przez Zamawiającego (w tym analizie finansowej Projektu przedstawionej w Studium Wykonalności) oraz na analizach własnych Wykonawcy. Dane wynikowe prezentowane w niniejszym rozdziale oparte zostały na następujących głównych założeniach Model Finansowy przygotowany został na lata w ujęciu kwartalnym. Model został przygotowany w ujęciu nominalnym. W Modelu Finansowym uwzględniono prognozę finansową zarówno dla partnera prywatnego jak i partnera publicznego, w tym rozliczenia wzajemne pomiędzy partnerem prywatnym i publicznym oraz rozliczenia partnera publicznego z Miastem Gdańsk i gminami. Założeniem przyjętym we wszystkich wariantach wyników prezentowanych w niniejszym rozdziale jest realizacja projektu w formule DBO. W Modelu Finansowym uwzględniono wydatki związane z projektem, które ponoszone będą przez partnera prywatnego oraz partnera publicznego, w tym: o o o o o nakłady inwestycyjne na Projekt, nakłady odtworzeniowe, koszty operacyjne partnera prywatnego, koszty operacyjne partnera publicznego związane z Projekt, koszty obsługi finansowania. Warianty technologiczne uwzględnione w Modelu Finansowym są tożsame z wariantami opisanymi w rozdziale Prognoza przychodów oraz kosztów operacyjnych została opracowana przy założeniu pełnego wykorzystania zakładanej przepustowości w poszczególnych wariantach technologicznych, tj. przy założeniu wystarczającej podaży frakcji energetycznej przez cały okres eksploatacji (tj. 25 lat). Koszty operacyjne dla każdego z wariantów technologicznych zostały oparte na założeniach przedstawionych w Studium Wykonalności dla Projektu, jednak zostały zweryfikowane przez Wykonawcę i dostosowane do zdefiniowanych wariantów technicznych, w tym zmiany przepustowości w poszczególnych wariantach. W kosztach operacyjnych Projektu uwzględniono koszty transportu frakcji energetycznej z poszczególnych ZZO do ZTPO. Koszty transportu zostały oparte na założeniach przedstawionych w Studium Wykonalności. Założono, że partner prywatny w opłacie wymaganej od strony publicznej uwzględni marżę na ponoszonych przez siebie kosztach operacyjnych, którą przyjęto na poziomie 10%. Prognoza przychodów ze sprzedaży energii elektrycznej i energii cieplnej została oparta na założeniu sprzedaży 100% energii elektrycznej i cieplnej, która może zostać przeznaczona na ten cel. Założono, że całość przychodów z tego tytułu przysługiwać będzie partnerowi prywatnemu, a przychód ze sprzedaży energii elektrycznej oraz cieplnej wpływać będzie na obniżenie opłaty wymaganej przez partnera prywatnego. W danych prezentowanych w niniejszym rozdziale nie założono przychodów ze sprzedaży zielonych certyfikatów (poza analizą wrażliwości). W analizie finansowej przyjęto, że partner prywatny ponosić będzie niezbędne koszty remontów oraz nakłady odtworzeniowe i pobierać będzie z tego tytułu należne wynagrodzenie. Wynagrodzenie to zostało uwzględnione w postaci zwiększenia opłaty stałej. Strona 81

82 Prezentowane poniżej wyniki analizy finansowej obejmują 4 potencjalne opcje finansowania Projektu, tj.: o o o o Bez funduszy UE + bank komercyjny założono finansowanie całości wydatków na nakłady inwestycyjne w sposób komercyjny, Fundusze UE 50% + bank komercyjny założono finansowanie 50% wydatków kwalifikowalnych na realizację Projektu z funduszy UE, a finansowanie pozostałej części w sposób komercyjny, Fundusze UE 50% + NFOŚiGW założono finansowanie 50% wydatków kwalifikowalnych na realizację Projektu z funduszy UE, a finansowanie pozostałej części z pożyczki z NFOŚiGW, Fundusze UE 68% + NFOŚiGW założono finansowanie 68% wydatków kwalifikowalnych na realizację Projektu z funduszy UE, a finansowanie pozostałej części z pożyczki z NFOŚiGW, Założono, że koszt finansowania z NFOŚiGW liczony będzie na bazie stałego oprocentowania wynoszącego 3,5% w skali roku. Koszty finansowania komercyjnego szacowano przy założeniu kosztu odsetkowego na poziomie WIBOR3M + marża 3,5% w skali roku z uwzględnieniem prowizji przygotowawczej, prowizji za dostępność oraz prowizji agencyjnej. Założono, że okres finansowania zarówno z NFOŚiGW jak i z banków komercyjnych wynosić będzie 25 lat (tj. okres eksploatacji), zadłużenie będzie zaciągane przez partnera publicznego i spłacane na zasadzie rat annuitetowych. 5.2 Prognoza opłaty za tonę przetworzonej frakcji energetycznej Zaprezentowana w niniejszym rozdziale opłata za przetworzenie frakcji energetycznej rozumiana jest jako opłata, którą będzie musiał otrzymywać podmiot publiczny od Miasta Gdańska na pokrycie wynagrodzenia partnera prywatnego w okresie eksploatacji oraz obsługę finansowania zaciągniętego na realizację Projektu. Należy podkreślić, że ostateczny model wynagrodzenia, w tym ewentualne rozbicie opłaty dla partnera prywatnego na część stałą i zmienną, będzie przedmiotem dialogu konkurencyjnego i zostanie określony w dokumentacji przetargowej. Na potrzeby niniejszego opracowania Wykonawca przyjął, że opłata będzie miała charakter stały, niemniej dla celów porównawczych opłatę tę przeliczono na tonę frakcji dostarczonej do utylizacji w ZTPO. W związku z założeniem obsługi finansowania dłużnego na zasadzie płatności annuitetowych oraz uśrednianiem nakładów odtworzeniowych i remontowych w opłacie dla partnera prywatnego, prognozowa opłata za tonę przetworzonej frakcji energetycznej jest na stabilnym poziomie, a jej wzrost wiąże się z uwzględnieniem w Modelu Finansowym elementu inflacyjnego wzrostu kosztów. Na kolejnych wykresach poniżej zaprezentowano prognozowany poziom opłaty za tonę przetworzonej frakcji energetycznej płaconej przez Miasto Gdańsk w każdym z wariantów technicznych przy 4 założonych opcjach finansowania wydatków inwestycyjnych. Strona 82

83 Rysunek 14 Prognozowana opłata za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w cenach z 2015 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Na powyższym wykresie przedstawiono porównanie możliwych do otrzymania zakresów cen utylizacji frakcji energetycznej w ZTPO w zależności od zastosowanego wariantu technologicznego oraz montażu finansowego Projektu. W najkorzystniejszym wariancie (wydajność 250 tys. Mg/rok, 1 linia technologiczna) wysokość opłaty kształtuje się w zakresie od 117 PLN/Mg (przy uwzględnieniu dofinansowania UE na poziomie 68% kosztów kwalifikowanych oraz pożyczki NFOŚiGW na sfinansowanie wkładu własnego) do 288 PLN/Mg przy założeniu sfinansowania całości nakładów wyłącznie z kredytu komercyjnego. Należy podkreślić wrażliwość szacowanej opłaty na zmniejszenie wydajności Zakładu oraz wzrost nakładów inwestycyjnych spowodowanych uwzględnieniem 2 linii technologicznych. W wariancie zakładającym budowę ZTPO o wydajności 150 tys. Mg/rok oraz 2 linii technologicznych wysokość opłaty kształtowałaby się w zakresie od 211 do 436 PLN/Mg. Otrzymane wyniki zostały zdyskontowane do roku 2015, w celu pokazania jak obecnie kształtowałby się koszt utylizacji frakcji w ZTPO w porównaniu do alternatywnych metod jej zagospodarowania. Faktyczna wysokość opłaty w pierwszym roku funkcjonowania ZTPO będzie kształtowała się na wyższym poziomie. Strona 83

84 PLN / tona Rysunek 15 Prognozowana opłata za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w okresie eksploatacji w Wariancie Bez funduszy UE + Bank komercyjny 350 Fundusze UE (50%) + Bank komercyjny 300 Fundusze UE (50%) + NFOŚiGW 250 Fundusze UE (68%) + NFOŚiGW Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Wariant 0 zakłada budowę ZTPO o wydajności 250 tys. Mg/rok oraz 2 linii technologicznych. Założono dostawę frakcji energetycznej od wszystkich 9 ZZO z terenu woj. pomorskiego. W wariancie tym opłata za utylizację 1 Mg frakcji energetycznej w roku 2020 (pierwszym pełnym roku eksploatacji Zakładu) szacowana jest na kwotę: 174 PLN/Mg (zakładając dofinansowanie UE na poziomie 68% kosztów kwalifikowanych oraz pożyczkę NFOŚiGW) 203 PLN/Mg (spadek dofinansowania UE do poziomu 50%) 400 PLN/Mg (finansowanie z kredytów komercyjnych). Oplata w roku 2043 (ostatni rok eksploatacji) szacowana jest na poziomie od 222 do 447 PLN/Mg. Strona 84

85 PLN / tona Rysunek 16 Prognozowana opłata za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w okresie eksploatacji w Wariancie Bez funduszy UE + Bank komercyjny 300 Fundusze UE (50%) + Bank komercyjny 250 Fundusze UE (50%) + NFOŚiGW 200 Fundusze UE (68%) + NFOŚiGW Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Wariant 1 zakłada budowę ZTPO o wydajności 250 tys. Mg/rok oraz 1 linii technologicznej. Założono dostawę frakcji energetycznej od wszystkich 9 ZZO z terenu woj. pomorskiego. W wariancie tym opłata za utylizację 1 Mg frakcji energetycznej w roku 2020 (pierwszym pełnym roku eksploatacji Zakładu) szacowana jest na kwotę: 132 PLN/Mg (zakładając dofinansowanie UE na poziomie 68% kosztów kwalifikowanych oraz pożyczkę NFOŚiGW) 158 PLN/Mg (spadek dofinansowania UE do poziomu 50%) 324 PLN/Mg (finansowanie z kredytów komercyjnych). Oplata w roku 2043 (ostatni rok eksploatacji) szacowana jest na poziomie od 170 do 362 PLN/Mg. Strona 85

86 PLN / tona Rysunek 17 Prognozowana opłata za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w okresie eksploatacji w Wariancie Bez funduszy UE + Bank komercyjny Fundusze UE (50%) + Bank komercyjny Fundusze UE (50%) + NFOŚiGW 250 Fundusze UE (68%) + NFOŚiGW Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Wariant 2 zakłada budowę ZTPO o wydajności 200 tys. Mg/rok oraz 2 linii technologicznych. Założono dostawę frakcji energetycznej od wszystkich 9 ZZO z terenu woj. pomorskiego. W wariancie tym opłata za utylizację 1 Mg frakcji energetycznej w roku 2020 (pierwszym pełnym roku eksploatacji Zakładu) szacowana jest na kwotę: 202 PLN/Mg (zakładając dofinansowanie UE na poziomie 68% kosztów kwalifikowanych oraz pożyczkę NFOŚiGW) 234 PLN/Mg (spadek dofinansowania UE do poziomu 50%) 359 PLN/Mg (finansowanie z kredytów komercyjnych). Oplata w roku 2043 (ostatni rok eksploatacji) szacowana jest na poziomie od 260 do 498 PLN/Mg. Strona 86

87 PLN / tona Rysunek 18 Prognozowana opłata za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w okresie eksploatacji w Wariancie Bez funduszy UE + Bank komercyjny 350 Fundusze UE (50%) + Bank komercyjny 300 Fundusze UE (50%) + NFOŚiGW 250 Fundusze UE (68%) + NFOŚiGW Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Wariant 3 zakłada budowę ZTPO o wydajności 200 tys. Mg/rok oraz 1 linii technologicznej. Założono dostawę frakcji energetycznej od wszystkich 9 ZZO z terenu woj. pomorskiego. W wariancie tym opłata za utylizację 1 Mg frakcji energetycznej w roku 2020 (pierwszym pełnym roku eksploatacji Zakładu) szacowana jest na kwotę: 156 PLN/Mg (zakładając dofinansowanie UE na poziomie 68% kosztów kwalifikowanych oraz pożyczkę NFOŚiGW) 184 PLN/Mg (spadek dofinansowania UE do poziomu 50%) 372,9 PLN/Mg (finansowanie z kredytów komercyjnych). Oplata w roku 2043 (ostatni rok eksploatacji) szacowana jest na poziomie od 203 do 406 PLN/Mg. Strona 87

88 Rysunek 19 Prognozowana opłata za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w okresie eksploatacji w Wariancie 4 Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Wariant 4 zakłada budowę ZTPO o wydajności 150 tys. Mg/rok oraz 2 linii technologicznych. Założono dostawę frakcji energetycznej od 5 ZZO z terenu woj. pomorskiego (ZZO Szadółki, ZZO Eko Dolina, ZZO.Tczew, ZZO Gliwa Mała, ZZO Bierkowo). W wariancie tym opłata za utylizację 1 Mg frakcji energetycznej w roku 2020 (pierwszym pełnym roku eksploatacji Zakładu) szacowana jest na kwotę: 233 PLN/Mg (zakładając dofinansowanie UE na poziomie 68% kosztów kwalifikowanych oraz pożyczkę NFOŚiGW) 269 PLN/Mg (spadek dofinansowania UE do poziomu 50%) 487 PLN/Mg (finansowanie z kredytów komercyjnych). Oplata w roku 2043 (ostatni rok eksploatacji) szacowana jest na poziomie od 303 do 556 PLN/Mg. Strona 88

89 Rysunek 20 Prognozowana opłata za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w okresie eksploatacji w Wariancie 5 Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Wariant 5 zakłada budowę ZTPO o wydajności 150 tys. Mg/rok oraz 1 linii technologicznej. Założono dostawę frakcji energetycznej od 5 ZZO z terenu woj. pomorskiego (ZZO Szadółki, ZZO Eko Dolina, ZZO.Tczew, ZZO Gliwa Mała, ZZO Bierkowo). W wariancie tym opłata za utylizację 1 Mg frakcji energetycznej w roku 2020 (pierwszym pełnym roku eksploatacji Zakładu) szacowana jest na kwotę: 183 PLN/Mg (zakładając dofinansowanie UE na poziomie 68% kosztów kwalifikowanych oraz pożyczkę NFOŚiGW) 214 PLN/Mg (spadek dofinansowania UE do poziomu 50%) 400 PLN/Mg (finansowanie z kredytów komercyjnych). Oplata w roku 2043 (ostatni rok eksploatacji) szacowana jest na poziomie od 303 do 556 PLN/Mg. 5.3 Podsumowanie wyników analizy finansowej Poniżej podsumowano kluczowe wnioski z analizy finansowej zdefiniowanych wariantów technologicznych oraz opcji finansowania: Zmniejszanie przepustowości spalarni w kolejnych wariantach technologicznych powoduje wzrost prognozowanej opłaty za przetworzenie frakcji energetycznej (przy przyjętym w zaprezentowanych analizach założeniu podaży zapewniającej wykorzystanie pełnej przepustowości). W wariantach zakładających 1 linię technologiczną prognozowana opłata za przetworzenie frakcji energetycznej jest niższa niż w wariantach zakładających osiąganie tej samej przepustowości przy 2 liniach technologicznych. Wynika to z zakładanego niższego kosztu budowy w wariantach z 1 linią technologiczną, przy osiąganiu tych samych parametrów operacyjnych. Strona 89

90 W związku z powyższym niezależnie od opcji finansowania nakładów inwestycyjnych, prognozowana opłata jest najniższa w Wariancie 1 (przepustowość ton, 1 linia technologiczna), a najwyższa w Wariancie 4 (przepustowość: ton, 2 linie technologiczne). Prognozowany poziom opłaty za przetworzenie frakcji energetycznej w każdym wariancie technologicznym jest najwyższy w opcji finansowania projektu bez funduszy UE i waha się w pierwszym roku eksploatacji na poziomie od 324 PLN/Mg w Wariancie 1 do 487 PLN/Mg w Wariancie 4. Uwzględnienie dotacji z funduszy UE wpływa na istotne obniżenie opłaty za przetworzenie frakcji energetycznej. W wariantach ze zmniejszeniem finansowania na zasadzie komercyjnej i uwzględnieniem dotacji z funduszy UE na poziomie 50% kosztów kwalifikowalnych opłata w pierwszym roku eksploatacji wynosi od 199 PLN/Mg w Wariancie 1 do 323 PLN/Mg w Wariancie 4. Należy zwrócić uwagę, że na kalkulację opłaty w scenariuszach zakładających finansowanie na zasadzie komercyjnej istotny wpływ ma założenie dotyczące kosztu tego finansowania. Przykładowo, w opisanej powyżej opcji zakładającej dofinansowanie z funduszy UE na poziomie 50%, zmniejszenie marży na finansowaniu komercyjnym o 1 pkt procentowy powoduje spadek opłaty o ok 11 PLN/Mg. Założone w niniejszej analizie finansowej korzystne warunki finansowania z NFOŚiGW wpływają na spadek prognozowanej opłaty w tej opcji finansowania. Wynosi ona (w opcji zakładającej poziom dofinansowania z funduszy UE 50%) w pierwszym roku eksploatacji od 158 PLN/Mg w Wariancie 1 do 269 PLN/Mg w Wariancie 4. Najniższy poziom prognozowanych opłat uzyskano w opcji finansowania zakładającej maksymalne dofinansowanie z funduszy UE (68% kosztów kwalifikowalnych) oraz finansowanie pozostałej części nakładów inwestycyjnych z NFOŚiGW. Opłata w pierwszym roku eksploatacji w tej opcji wynosi od 132 PLN/Mg w Wariancie 1 do 233 PLN/Mg w Wariancie Analiza wrażliwości w przykładowym wariancie Na wykresie poniżej przedstawiono analizę wrażliwości wyników Modelu Finansowego na kluczowe parametry i założenia. Prezentowane poniżej dane dotyczą poziomu opłaty za przetworzenie frakcji energetycznej w pierwszym roku eksploatacji (2020). Dla celów porównawczych wysokość opłaty została zdyskontowana do roku Analiza została wykonana dla wszystkich wariantów technologicznych uwzględnionych w analizie finansowej, przy następujących założeniach dotyczących montażu finansowego: udział dotacji UE na poziomie 50% kosztów kwalifikowanych; pożyczka z NFOŚiGW na sfinansowanie wkładu własnego (oprocentowanie 3,5%). Na potrzeby analizy wrażliwości wzięto pod uwagę następujące scenariusze: spadek podaży frakcji energetycznej o 20%; wzrost/spadek nakładów inwestycyjnych o 20%; wzrost/spadek kosztów operacyjnych o 20%; spadek sprzedaży energii cieplnej o 20%; spadek sprzedaży energii elektrycznej o 20%; wzrost kosztów finansowych o 1 pp.; zmniejszenie rezerwy na nakłady odtworzeniowe o 20%; zwiększenie dotacji UE do poziomu 68%; możliwość sprzedaży zielonych certyfikatów po 2018 r. Strona 90

91 Rysunek 21 Analiza wrażliwości opłaty za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w Wariancie 0 [wydajność 250 tys. Mg/rok, 2 linie] w cenach z 2015 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu FinansowegoRysunek 22 Analiza wrażliwości opłaty za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w Wariancie 1 [wydajność 250 tys. Mg/rok, 1 linia] w cenach z 2015 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Strona 91

92 Rysunek 23 Analiza wrażliwości opłaty za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w Wariancie 2 [wydajność 200 tys. Mg/rok, 2 linie] w cenach z 2015 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Rysunek 24 Analiza wrażliwości opłaty za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w Wariancie 3 [wydajność 200 tys. Mg/rok, 1 linia] w cenach z 2015 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Strona 92

93 Rysunek 25 Analiza wrażliwości opłaty za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w Wariancie 4 [wydajność 150 tys. Mg/rok, 2 linie] w cenach z 2015 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Rysunek 26 Analiza wrażliwości opłaty za tonę przetworzonej frakcji energetycznej w Wariancie 5 [wydajność 150 tys. Mg/rok, 1 linia] w cenach z 2015 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Modelu Finansowego Strona 93

94 Przeprowadzona analiza wrażliwości wskazuje, że krytyczne znaczenie dla wyników Modelu Finansowego (tj. prognozowanej wysokości opłaty za utylizację w ZTPO 1 Mg frakcji energetycznej) mają następujące zmienne: Spadek podaży frakcji energetycznej o 20% - powodujący wzrost prognozowanej opłaty o 34-43% w zależności od przyjętego wariantu technologicznego; Wzrost nakładów inwestycyjnych o 20% - (wzrost opłaty o 25-32%); Wzrost kosztów operacyjnych o 20% - (wzrost opłaty o 21-31%); Spadek sprzedaży energii cieplnej o 20% (wzrost opłaty o 13-21%); Możliwość sprzedaży zielonych certyfikatów (spadek opłaty o 16-31%); Spadek kosztów operacyjnych o 20% (spadek opłaty o 21-31%); Spadek nakładów inwestycyjnych o 20% (spadek opłaty o 25-32%). Strona 94

95 6 Rekomendowany tryb postępowania Niniejsza część raportu przedstawia podsumowanie wykonanych analiz wraz z rekomendacją modelu realizacji projektu oraz trybu wyboru partnera prywatnego i harmonogramu realizacji projektu. Ponadto zawiera ona odpowiedzi na pytania: czy zakładane cele Projektu powinny i mogą zostać zrealizowane we współpracy z partnerem prywatnym? jaka powinna być optymalna struktura prawna, ekonomiczna i finansowa transakcji oraz optymalny podział ryzyk pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym? Podsumowanie przedstawia analizę uwarunkowań prawnych, technicznych i finansowo-ekonomicznych oraz niezbędne dane do podjęcia decyzji inwestycyjnych przez Zamawiającego. Wszystkie analizy uwzględniają znane oczekiwania i warunki brzegowe potencjalnych partnerów prywatnych oraz instytucji finansowych. 6.1 Założenia techniczne Na podstawie weryfikacji dotychczasowej dokumentacji studialnej przekazanej przez Zamawiającego oraz wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w opinii Wykonawcy nie jest możliwe na obecnym etapie jednoznaczne określenie docelowej przepustowości ZTPO. Analiza dokumentacji wskazuje na możliwość wystąpienia kilku scenariuszy rozwoju podaży frakcji energetycznej na terenie województwa od poziomu ok. 95 tys. Mg/rok frakcji w wariancie pesymistycznym do blisko 324 tys. Mg/rok w wariancie optymistycznym (opartym o założenia zawarte w Studium Wykonalności Projektu). Przyjęcie w analizach faktycznych możliwości technologicznych funkcjonujących ZZO pozwoliło na określenie realistycznej prognozy podaży frakcji energetycznej na poziomie od ok. 166 tys. Mg/rok dla 5 ZZO uczestniczących w przygotowaniu Projektu do ok. 205 tys. Mg/rok dla całego województwa pomorskiego. Biorąc pod uwagę powyższe Wykonawca rekomenduje przyjęcie na potrzeby ogłoszenia o zamówienia elastycznego podejścia do docelowej przepustowości instalacji, tj. określenie górnego pułapu przepustowości na poziomie określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( Mg/rok). Natomiast w celu doprecyzowania faktycznego strumienia frakcji, który będzie gwarantowany przez Inwestora w stosunku do partnerów prywatnych i stanie się podstawą do przygotowania ostatecznych ofert technicznych. konieczne będzie zakończenie procesu podpisywania z zainteresowanymi gminami porozumień międzygminnych na zagospodarowanie frakcji energetycznej oraz uwzględnienie wyników prowadzonych na zlecenie Zamawiającego badań morfologicznych odpadów.: Zakłada się, że doprecyzowane wyniki analizy podaży będą przedmiotem dyskusji z bankami oraz partnerami prywatnymi. Ostateczna przepustowość ZTPO, uwzględniająca strumień odpadów możliwy do dostarczenia przez Interesariuszy Projektu oraz możliwy do zdobycia przez partnera prywatnego z innych źródeł, zostanie określona w ostatecznej dokumentacji przetargowej, przekazanej partnerom wraz z zaproszeniem do składania ofert. Podobne podejście zastosowano w projekcie poznańskim, w którym początkowo zakładana wydajność instalacji (240 tys. Mg/rok) została ograniczona po weryfikacji analiz podaży oraz rozmowach z partnerami (do poziomu 210 tys. Mg/rok). 6.2 Założenia dotyczące organizacji systemu gospodarki odpadami w regionie W opinii Wykonawcy realizacja planowanych celów Projektu możliwa jest przy założeniu następującej organizacji systemu gospodarki odpadami w regionie: Strona 95

96 1. Z uwagi na fakt, że zadanie organizacji systemu gospodarowania odpadami komunalnymi należy wyłącznie do kompetencji gmin, posiadają one pełne władztwo nad strumieniem odpadów komunalnych wytwarzanych na ich terytorium. 2. Warunkiem koniecznym do zapewnienia efektywności działania ZTPO jest skierowanie przez gminy odpadów do konkretnych instalacji, realizujących kluczową rolę w lokalnych systemach gospodarowania odpadami, w szczególności do ZZO oraz ZTPO. Cel ten może zostać osiągnięty poprzez: Organizowanie wyłącznie przetargów na odbiór odpadów - w tej formule przedmiot zamówienia polega na świadczeniu usług odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości, a następnie transportu odpadów do wskazanego przez gminę ZZO, w którym z odpadów zmieszanych wydzielona zostanie frakcja energetyczna. Precyzyjne powierzenie przez gminy zadań nałożonych na ZZO. W szczególności, gminy powinny powierzyć ZZO zadanie świadczenia usług w zakresie wydzielenia frakcji energetycznej z odpadów komunalnych i przygotowania tej frakcji do transportu do ZTPO. W takim modelu, ZZO nie będzie przysługiwać prawo podmiotowe do odpadów w postaci frakcji energetycznej z odpadów komunalnych, gdyż gmina skieruje tę frakcję do ZTPO. Powierzenie zadania zagospodarowania frakcji energetycznej powstałej w poszczególnych ZZO powinno operatorowi ZTPO. W tym celu konieczne będzie zawarcie porozumień międzygminnych, w ramach których każda z gmin biorących udział w Projekcie przekaże zadania związane z zagospodarowaniem frakcji energetycznej do Miasta Gdańska, które to z kolei powierzy to zadanie własnej spółce w ramach umowy o świadczenie usług publicznych lub partnerowi prywatnemu w ramach umowy ppp. 3. Należy podkreślić, że porozumienie międzygminne, z uwagi na charakter współpracy między podmiotami publicznymi nie podlega przepisom Ustawy pzp, podobnie jak umowa między Miastem Gdańsk a spółką, będącą jej podmiotem wewnętrznym. 4. Porozumienia międzygminne zapewnią z jednej strony gwarancję dostaw odpowiedniego wolumenu frakcji energetycznej do ZTPO, a z drugiej finansowanie systemu zagospodarowania tej frakcji. Tabela 9 Zestawienie niezbędnych umów w ramach regionalnego systemu zagospodarowania odpadów komunalnych Poziom Gminy Umowy Umowa o zagospodarowanie odpadów z właściwym ZZO obejmująca przygotowanie frakcji energetycznej o określonych parametrach do dalszego zagospodarowania; Porozumienie międzygminne z gminą - udziałowcem spółki komunalnej prowadzącej instalację przetwarzania odpadów, w zakresie zagospodarowania odpadów zmieszanych z wyłączeniem zagospodarowania frakcji energetycznej Porozumienie międzygminne z Miastem Gdańsk w zakresie zagospodarowania frakcji energetycznej z odpadów komunalnych w ZTPO Miasto Gdańsk Umowa o świadczenie usług publicznych ze Spółką Komunalną Spółka Komunalna Źródło: opracowanie własne Umowa PPP z partnerem prywatnym Strona 96

97 6.3 Założenia dotyczące rekomendowanego modelu realizacji Projektu oraz trybu wyboru procesu wyboru partnera prywatnego W opinii Wykonawcy na obecnym etapie można wykluczyć realizację modelu D&O + B, z uwagi na brak spełnienia oczekiwań Zamawiającego, zwłaszcza w aspekcie braku właściwej optymalizacji związanej z mechanizmem partnerstwa publiczno-prywatnego. Ponadto model ten wyróżnia się wysokim stopniem skomplikowania oraz koniecznością koordynacji wielu procesów. Natomiast na obecnym etapie nie jest możliwe wykluczenie realizacji Projektu w pozostałych modelach. Należy podkreślić, że: Model DBO jest sprawdzonym i powszechnie stosowanym modelem ubiegania się o dotację UE, co może istotnie wpłynąć na harmonogram aplikowania o środki UE oraz ich rozliczenia, eliminującym ryzyka prawne związane z niekwalifikowalnością wydatków oraz odpowiedzialność partnerów prywatnych za rozliczenie dotacji (z drugiej strony model ten nie został w praktyce zastosowany w projektach ppp w Polsce). Ponadto model ten może potencjalnie prowadzić do zmniejszenia kosztów finansowych, przy zachowaniu korzyści z zastosowania formuły ppp, takich jak maksymalizacja tzw. value for money oraz stabilność ceny usług partnera prywatnego. Model DBFO z kolei został zastosowany w projekcie budowy spalarni odpadów w Poznaniu, oraz jest wariantem preferowanym przez partnerów prywatnych, co ułatwia jego powtórzenie w innych, podobnych projektach. W modelu tym utrudniony jest z kolei proces pozyskania i rozliczenia dotacji UE. Wyniki analizy różnych scenariuszy instytucjonalnych realizacji Projektu, jak również wyniki badań rynkowych prowadzonych wśród potencjalnych partnerów prywatnych oraz instytucji finansowych wskazują, że oba modele są akceptowalne oraz mogą potencjalnie przynieść podobne korzyści stronie publicznej: Zapewnienie stabilnego kosztu utylizacji frakcji energetycznej przez cały okres umowy ppp, dzięki czemu łatwiejsze będzie planowanie budżetów samorządów w długookresowej perspektywie. Optymalizacja kosztu w całym cyklu życia Projektu (whole-life cost) oraz zapewnienie opłacalności Projektu dla strony publicznej (value for money) dzięki transferowi ryzyka budowy i eksploatacji na stronę prywatną; Zaangażowanie kapitałowe partnera prywatnego zapewnia większą motywację partnera do realizacji umowy ppp zgodnie z określonymi standardami oraz zniechęca do przedwczesnego rozwiązania umowy. Podjęcie decyzji o wyborze ostatecznego modelu realizacji przedsięwzięcia oraz wyborze ostatecznych źródeł finansowania Projektu powinno nastąpić najpóźniej na etapie dialogu konkurencyjnego, tak aby możliwe było omówienie ostatecznych warunków realizacji Projektu z partnerami prywatnymi oraz instytucjami finansowymi. Podobne rozwiązanie zastosowano w projekcie poznańskim, w którym po szczegółowych negocjacjach z bankami i partnerami prywatnymi zdecydowano, że oferty partnerów prywatnych powinny zawierać wiążące zobowiązanie do sfinansowanie 100% nakładów inwestycyjnych. W opinii Wykonawcy należy równolegle wszcząć proces wyboru partnera prywatnego, a także proces pozyskania finansowania komercyjnego. Zidentyfikowane ryzyka Projektu będą mogły być omówione na stosunkowo wczesnym etapie przygotowania Projektu z bankami, po określeniu kluczowych założeń Projektu oraz sporządzeniu modelu finansowego. W przypadku ryzyka niepowodzenia procesu pozyskania finansowania komercyjnego możliwa będzie zmiana wariantu na model DBFO. Strona 97

98 Rysunek 27 Schemat rekomendowanego postępowania Miasto Gdańsk Spółka komunalna (1) DBO - finansowanie pozyskane przez Podmiot Publiczny Zamawiający, Podmiot publiczny Zamówienie na: - zaprojektowanie - budowę - eksploatację ZTPO oraz: ewentualnie częściowe sfinansowanie inwestycji Instytucje finansowe Partner Prywatny (Wykonawca, Operator) (2) DBFO - finansowanie pozyskane przez Partnera Prywatnego Źródło: opracowanie własne Warunek brzegowy dotyczący braku wpływu Projektu na wskaźniki zadłużenia Miasta można osiągnąć w obu wariantach: DBO - z uwagi na realizację zadania przez spółkę komunalną, której zobowiązania nie są zaliczane do sektora finansów publicznych, pod warunkiem braku wymaganych poręczeń ze strony instytucji finansujących Projekt; DBFO pod warunkiem odpowiedniej strukturyzacji umowy ppp oraz przeniesienia ryzyka budowy i dostępności na partnera prywatnego. Ponadto w obu wariantach konieczne jest zrównoważenie wydatków na wynagrodzenie partnera i obsługę długu dochodami z opłaty od mieszkańców oraz innych gmin zaangażowanych w realizację Projektu. Niezależnie od ostatecznej formuły realizacji istnieją podstawy do uznania jego zgodności z przepisami w zakresie pomocy publicznej, jako tzw. usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, pod warunkiem, że przyznana rekompensata nie przekracza kwoty koniecznej do pokrycia kosztów netto poniesionych przez przedsiębiorstwo w ramach wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku. Podejmując decyzję o realizacji Projektu w modelu DBO, należy pamiętać o następujących warunkach brzegowych sygnalizowanych przez partnerów prywatnych oraz instytucje finansowe: potwierdzenia zgodności modelu z obowiązującymi przepisami w zakresie gospodarowania odpadami (w tym przede wszystkim ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach); Strona 98