ANALIZA WYNIKÓW ANKIETY DOTYCZĄCEJ OCENY DZIAŁALNOŚCI POLSKIEJ ADMINISTRACJI CELNEJ I PRZEPISÓW PRAWA CELNEGO

Transkrypt

1 ANALIZA WYNIKÓW ANKIETY DOTYCZĄCEJ OCENY DZIAŁALNOŚCI POLSKIEJ ADMINISTRACJI CELNEJ I PRZEPISÓW PRAWA CELNEGO W maju b.r. Departament Ceł przygotował ankietę dotyczącą funkcjonowania polskiej administracji celnej i stosowania przepisów prawa celnego. Powyższa ankieta została umieszczona na stronach internetowych Służby Celnej Ministerstwa Finansów. W okresie od 5 maja do 14 czerwca na powyższą ankietę odpowiedziały 53 osoby. I. Respondenci Prawie wszystkie osoby, które wypełniły ankietę, współpracują z polską administracją celną od ponad 4 lat. Największą grupę respondentów stanowią agenci celni (55%), następnie podmioty zajmujące się działalnością gospodarczą w zakresie importu i eksportu towarów (42 %), dalej firmy spedycyjne (30%) oraz firmy transportowe (23 %). II. Organy celne poddane ocenie Zakresem badania objęte zostały wszystkie izby celne i podległe im urzędy. Największa ilość odpowiedzi nadeszła od przedsiębiorców działających na obszarze właściwości Izb Celnych w Warszawie (16 ankiet), Poznaniu (9), Gdyni (8), Katowicach (4) i Krakowie (4), stanowiąc łącznie ponad 60 % wszystkich odpowiedzi. Pozostałych 10 izb celnych otrzymało od 1 do 3 odpowiedzi. W związku z powyższym, analiza wyników ankiet, w celu zachowania ich reprezentatywności, oparta została na opiniach respondentów działających na obszarze właściwości izb celnych w Warszawie, Poznaniu, Gdyni, Katowicach i Krakowie. III. Analiza odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie 1. Przestrzeganie terminów stosowanych w postępowaniu celnym 1.1. Terminy dotyczące prowadzenia postępowania Ankietowani ocenili, że terminy dotyczące prowadzenia postępowania są w większości przypadków przestrzegane (56%). Organy celne informują o niedotrzymaniu terminu w 66% postępowań. Najlepiej oceniane jest przestrzeganie terminów w IC Gdynia i Katowice (średnio oceny bliskie raczej tak ), najgorzej w IC Warszawa (oceny średnio między raczej nie a nie ) Terminy dotyczące zwrotu należności celnych Ponad 20% ocen wskazuje, że zwrot należności następuje z przekroczeniem terminu 3 miesięcy, natomiast w ocenie 17% respondentów wypłata następuje w terminie do 7 dni. Najlepiej oceniane jest przestrzeganie terminów zwrotu należności celnych w IC Gdynia i Katowice, najgorzej: w IC Warszawa. W przypadku żadnej z wymienionych 5 izb celnych nie wystąpiła ocena wskazująca, że wypłata następuje w terminie dłuższym niż 3 miesiące. 2. Czynniki utrudniające uzyskanie pozwoleń wydawanych przez organy celne 2.1. Podstawowe przeszkody w uzyskaniu pozwolenia, w ocenie 94% respondentów, to: - przewlekłość postępowania (53%) - zbyt dużo szczegółowych danych wymaganych we wniosku (53%) - nadmierna ilość dokumentów wymaganych do wniosku (57%).

2 2.2. Inne przyczyny wymieniane przez ankietowanych, to : - korupcja (11 %) - niekompetencja (13%) - zła organizacja pracy (13%) - braki kadrowe i zbyt rzadka sieć placówek celnych (4%). Szczególnie wysokie noty krytyczne w zakresie innych przyczyn uzyskała IC Katowice (30%), w porównaniu z IC Warszawa (15%), IC Poznań (13%), IC Gdynia (6%) i IC Kraków (0%) Proponowane przez respondentów zmiany w celu wyeliminowania ww. przeszkód Ograniczenie formalności przez: - zniesienie obowiązku przedkładania tych samych dokumentów przez przedsiębiorstwa wielokrotnie w różnych komórkach tej samej izby celnej lub tego samego urzędu celnego przy różnych czynnościach - zniesienie obowiązku przedkładania zaświadczeń o niezaleganiu z zapłatą podatków oraz składek obowiązkowego ubezpieczenia społecznego - zniesienie obowiązku przedstawiania oryginałów kontraktów handlowych, istniejących często jedynie w postaci kopii faksowych - przyjmowanie dokumentów w formie elektronicznej. 3. Informacje dotyczące przeznaczeń celnych 3.1. Procedury, w realizacji których występują największe problemy Najczęściej wskazywane są następujące procedury: - dopuszczenie do obrotu (40%) - wywóz (25%) - gospodarcze procedury celne (23%) - tranzyt (6%). Dla IC Gdynia i IC Katowice nie wskazano problemów z procedurami gospodarczymi. Dla IC Katowice odnotowano wyższy wskaźnik problemów w procedurze wywozu (50%). Dla IC Warszawa większe znaczenie problemów odnotowano w procedurach gospodarczych (33%) Przyczyny problemów Najczęściej wymienianą przyczyną trudności w stosowaniu procedur jest: - przewlekłość odpraw - zawodność systemu CELINA - nadmierna ilość rewizji, formalizm - konieczność zakładania zamknięć celnych w uproszczonej procedurze wywozu. 3.3.Przyczyny generowania nadmiernych kosztów Najczęściej wskazaną przyczyną generowania kosztów jest: - przewlekłość postępowania (30%), - awaryjność i złe działanie systemu CELINA, co wywołuje koszty wynikające z opóźnień i przestojów (30%). Inne, mniej znaczące przyczyny wpisane przez ankietowanych, to: - koszty związane z odprawą poza urzędem celnym (delegacje, koszty zezwolenia) - koszty generowane przez agencje celne, w tym prowizje od zabezpieczenia 2

3 - koszty dostosowania narzędzi informatycznych do systemów używanych przez administrację celną - wymaganie nadmiernej ilości zezwoleń i innych dokumentów Czynniki opóźniające odprawy celne Najczęściej wskazywane czynniki opóźniające odprawy celne, to: - czas i tryb pracy urzędów celnych - sprawność obsługi (76%) - procedury innych inspekcji/służb dokonujących kontroli (20%) - inne 30% (np. wadliwe działanie i awarie systemu CELINA, zła organizacja i sposób pracy, niekompetencja, formalizm, braki kadrowe administracji). Dla IC Gdynia i Kraków stosunkowo wyższe znaczenie mają procedury innych służb i inspekcji, jako czynnik opóźniający odprawy celne (36-40%). 4. Informacje dotyczące przepisów celnych 4.1. Opinia o przepisach celnych Ankietowani wskazywali głównie, że: - zrozumienie przepisów celnych wymaga fachowego przygotowania (67%) - przepisy są skomplikowane i zawiłe (52%) - przepisy są precyzyjne i zrozumiałe (6%) - inne: problemem jest niejednolitość interpretacji, brak tekstów jednolitych, częste zmiany oraz konieczność równoczesnego stosowania prawa wspólnotowego i krajowego Opinia o dostępności do informacji na temat przepisów celnych Wśród ankietowanych przeważają oceny negatywne o dostępności do informacji na temat przepisów celnych: - ocena bardzo dobra 0% - ocena dobra 33% - ocena słaba 43% - ocena zła 12% - ocena bardzo zła 12%. Żadna z 5 wymienionych na wstępie izb celnych nie uzyskała oceny pozytywnej ( dobra dostępność ). Najwyższe oceny otrzymały: IC Katowice i IC Poznań (powyżej średniej dla całej administracji celnej, a ocena średnia jest nieco wyższa niż słaba dostępność ), najniższą IC Gdynia (ocena niższa niż słaba dostępność ). W uwagach dodatkowych ankietowani wskazywali, że informacja powinna być aktualna i kompletna, a problemem są opóźnienia w tłumaczeniu prawa wspólnotowego Sposoby udostępniania informacji o przepisach celnych Nie odnotowano ani jednej odpowiedzi negującej potrzebę informowania. Ankietowani oczekują, że informacja przekazywana będzie w następujących formach: - w formie elektronicznej na stronach internetowych (82%) - w formie bezpłatnych broszur oraz ulotek informujących każdorazowo o zmianach (40%). Jako inne propozycje informowania respondenci wpisywali: - bezpośrednie informowanie o zmianach przepisów prawa celnego podmioty stale współpracujące z administracją celną - stworzenie systemu informacji telefonicznej i (on-line helpdesk) 3

4 - dostęp do pełnych zasobów systemu ISZTAR - organizowanie bezpłatnych szkoleń na terenie całego kraju w związku ze zmianami przepisów - wyraźne wyróżnianie nowych zmian na stronach internetowych Ocena praktyki stosowania prawa celnego W ocenie ankietowanych, praktyka stosowania prawa jest: - zbyt różna, co utrudnia sprawne funkcjonowanie przedsiębiorstwa (46%) - zróżnicowana (29%) - w miarę jednolita (19%) - jednolita (6%). We wszystkich wskazanych wyżej 5 izbach celnych praktyka oceniana jest średnio jako zróżnicowana. Najniższe oceny otrzymała IC Poznań (nieco powyżej oceny praktyka jest zbyt różna, co utrudnia sprawne funkcjonowanie przedsiębiorstwa ), najwyższe zaś spośród 5 wymienionych Izb otrzymały IC Katowice i IC Kraków ( praktyka jest zróżnicowana ). Ze wszystkich Izb najwyższą notę otrzymała IC Olsztyn ( praktyka jednolita ) i IC Toruń ( praktyka w miarę jednolita ), ale ankiety dla tych izb wypełniły odpowiednio tylko 1-3 osoby, co budzi wątpliwości co do reprezentatywności tych opinii Propozycje zmian przepisów celnych Ankietowani wskazali następujące propozycje w zakresie zmian przepisów celnych: - większe ułatwienia dla podmiotów wiarygodnych oraz traktowanie w ten sposób odpraw dokonywanych z udziałem wiarygodnych agencji celnych - zmniejszenie wymagań koniecznych do działania jako przedstawiciel bezpośredni - w wywozie odprawa bez nakładania zamknięć celnych i przedstawiania towarów w urzędzie celnym oraz możliwość dokonywania odprawy z doładunkiem - możliwość wykorzystywania jednego zabezpieczenia dla wszystkich procedur danego podmiotu - wydłużenie terminów płatności oraz rozliczanie podatku VAT w rozliczeniach miesięcznych - zwolnienie z obowiązku składania zabezpieczenia dla należności celno-podatkowych do wysokości uproszczenia w procedurze TIR - finansowa odpowiedzialność funkcjonariuszy za popełnione błędy - określenie maksymalnego czasu trwania odprawy celnej/poszczególnych czynności - odformalizowanie procedur poprzez: mniejszą ilość wymaganych dokumentów, składanie świadectw SANEPID do 7 dni od dnia odprawy, zniesienie obowiązku przedkładania załączników do SAD lub składanie ich w formie elektronicznej, zgłoszenia ustne w procedurach gospodarczych, mniejszą liczbę rewizji. 5. Opinie dotyczące korzystania z ułatwień przewidzianych przepisami prawa celnego 5.1. Problemy w korzystaniu z ułatwień płatniczych i w procedurach uproszczonych Ankietowani ocenili, że występują problemy w korzystaniu z: - ułatwień płatniczych (54%) - procedur uproszczonych (46%). Stosunek odpowiedzi dla 5 wymienionych wyżej izb celnych jest podobny jak dla całej administracji celnej. Jedynie w IC Katowice występuje wyraźna przewaga opinii negatywnych dotycząca ułatwień płatniczych (75%), przy niewielkich problemach w stosowaniu procedur uproszczonych (25%). 4

5 5.2. Przyczyny problemów w korzystaniu z ułatwień Najczęstszą przyczyną problemów w korzystaniu z ww. ułatwień jest: a. dla procedur uproszczonych: - awarie systemu CELINA i brak zwrotnego potwierdzenia zwolnienia towaru - przewlekłość i sformalizowanie procedury uzyskania pozwolenia oraz odpraw - zbyt częste rewizje; b. dla ułatwień płatniczych i zabezpieczeń: - awarie systemu ZEFIR i brak możliwości saldowania elektronicznego - żądanie oryginałów przelewów przy obrocie elektronicznym - zbyt krótkie terminy płatności - przewlekłość postępowania w celu uzyskania zabezpieczenia oraz saldowania - wysokie koszty zabezpieczenia - nieakceptowanie zabezpieczeń wydanych przez gwaranta wymienionego w rozporządzeniu. 6. Uwagi dodatkowe dotyczące funkcjonowania polskiej administracji celnej Wielu ankietowanych zwróciło uwagę również na następujące problemy występujące w polskiej administracji celnej: - niski poziom kultury obsługi przedsiębiorców (pokrzykiwanie, nieuprzejme zachowanie) oraz podejrzliwe traktowanie podmiotów jak potencjalnych oszustów - niezbyt sprawna obsługa w porównaniu z innymi państwami członkowskimi UE - niedostosowanie struktury i zatrudnienia w administracji celnej do potrzeb obsługi obrotu, niska motywacja funkcjonariuszy, nieefektywna praca, niekompetencja, brak komunikacji między administracją celną i stronami postępowania celnego - niedostateczna informatyzacja obsługi oraz wadliwie działające systemy. IV. Wnioski Ze względu na niewielką liczbę zebranych ankiet oraz nieproporcjonalną ilość wypełnionych ankiet dla poszczególnych izb celnych, wyniki mogą być do pewnego stopnia niereprezentatywne. Jednakże należy zwrócić uwagę, że w ocenie wielu respondentów największym problemem związanym z ich działalnością jest niejednolite stosowanie przepisów prawa celnego oraz słaby dostęp do informacji. Mimo że znaczna część respondentów profesjonalnie zajmuje się obsługą celną, skomplikowane przepisy oraz dostęp do informacji stanowi dla nich poważny problem (75% ocen niezadowalających). Oczekiwana jest kompletna i aktualna informacja na stronach internetowych organów celnych, a także w formie bezpłatnych broszur oraz ulotek informujących każdorazowo o zmianach przepisów prawa oraz kompetentna pomoc doraźna (helpdesk). Równie istotnym problemem utrudniającym prowadzenie działalności jest rozbieżność w interpretacji przepisów (75% ocen niezadowalających). Problemem jest także przewlekłość postępowania, mimo dotrzymywania terminów ustawowych w większości przypadków, co stanowi główną przyczynę generowania nadmiernych kosztów (przestoje i opóźnienia). Zdaniem respondentów przewlekłość postępowania spowodowana jest złą organizacją pracy, nadmiernym formalizmem postępowań, niskimi kompetencjami funkcjonariuszy oraz niedostateczną lub wadliwą informatyzacją obsługi (zgłoszenia, obsługa zabezpieczeń). W postępowaniach dotyczących pozwoleń problemem pozostaje korupcja. Występują opinie o niedostosowaniu struktury administracji i zatrudnienia do 5

6 potrzeb obrotu. Niedostatecznie wykorzystywana jest analiza ryzyka, przez co podmioty wiarygodne nie mogą korzystać z uzasadnionych ułatwień. W ocenach ogólnych podkreśla się niższy standard obsługi niż w innych państwach członkowskich UE, nieuprzejme i podejrzliwe traktowanie stron. Różnice w ocenie pięciu wskazanych na wstępie Izb Celnych: Gdynia, Katowice, Kraków, Poznań i Warszawa, nie są duże. Najlepsze opinie w zakresie prowadzenia postępowań uzyskały: IC Gdynia, dalej: IC Katowice i Kraków, najgorsze IC Warszawa. Dostępność informacji najlepiej oceniana jest w IC Katowice i Poznań, najgorzej w IC Gdynia, z kolei jednolitość stosowania przepisów: najlepiej w IC Katowice i Kraków, najgorzej w IC Poznań. Przedstawione przez ankietowanych oceny oraz propozycje zmian w funkcjonowaniu organów celnych zasługują na rozważenie i ewentualne podjęcie stosownych działań w celu poprawy sytuacji w obszarach, które uzyskały zdecydowanie negatywne oceny (przewlekłość postępowania, słaby dostęp do informacji o przepisach, niejednolitość w stosowaniu przepisów). W związku z powyższym uzasadnione wydaje się podjęcie następujących działań: 1) w zakresie dotyczącym przewlekłości postępowania celnego oraz naruszania terminów przewidzianych dla zwrotu należności celnych - komórki odpowiedzialne za kontrolę wewnętrzną (w MF i w IC) powinny podjąć stosowne działania sprawdzające terminowość załatwiania spraw prowadzonych przez izby i urzędy celne (przede wszystkim w zakresie potwierdzenia istnienia przyczyn powodujących uchybienia terminów); 2) w zakresie postulatów zgłaszanych przez ankietowanych dotyczących lepszego dostępu do informacji oraz zapewnienia jednolitości stosowania przepisów prawa, wskazane jest aby dyrektorzy izb celnych: - wykazali zdecydowanie większą aktywność w zorganizowaniu na swoim terenie dostępu do informacji, w szczególności dla dużych przedsiębiorców, np. poprzez bieżące informowanie ich o zmianach przepisów prawa celnego, - zwrócili szczególną uwagę na zapewnienie jednolitego stosowania przepisów prawa przez podległe jednostki oraz przekazywanie im wyjaśnień i interpretacji kierowanych przez departamenty Ministerstwa Finansów, - zintensyfikowali szkolenia dla funkcjonariuszy celnych oraz zainteresowanych przedsiębiorców funkcjonujących na obszarze działania izby. Ponadto w omawianym zakresie Departament Ceł podjął następujące działania: - zgłosił do Dyrektora Departamentu Organizacji Służby Celnej potrzebę wydania ulotek i materiałów informacyjnych oraz zarezerwowania środków finansowych na ten cel oraz podjął prace związane z opracowaniem takich materiałów, - zawnioskował we wrześniu b.r. do Departamentu Organizacji Służby Celnej o zintensyfikowanie szkoleń na poziomie centralnym, które będą prowadzone przez pracowników Departamentu Ceł, - przygotował zaktualizowaną wersję Polskiego Podręcznika Celnego, który zostanie umieszczony we wrześniu b.r. na stronach internetowych Służby Celnej w celu zapewnienia zainteresowanym podmiotom dostępu do bardzo dokładnych wyjaśnień i interpretacji przepisów prawa celnego. 6

7 Ponadto na uwagę zasługuje postulat dotyczący stworzenia jednego, tzw. helpdesk u (np. w jednej z izb celnych), który funkcjonowałby 24 h/dobę, posiadającego pełną i aktualną informację w zakresie przepisów prawa celnego i podatku akcyzowego, z możliwością obsługi podmiotów zagranicznych, np. w języku angielskim i rosyjskim; 3) w zakresie zarzutów dotyczących nadmiernej ilości wymaganych dokumentów należy zauważyć, że w ramach programu odbiurokratyzowania polskiej administracji, zostały zmienione przepisy prawa celnego zmniejszające do niezbędnego minimum ilość wymaganych dokumentów. Jednakże należy zauważyć, że postulaty ankietowanych zmierzają niekiedy do wprowadzenia skrajnych uproszczeń, które są niemożliwe do zrealizowania, np. ustne zgłoszenie towaru w gospodarczych procedurach celnych. Dlatego można liczyć się z tym, że żądanie od podmiotów niezbędnych dokumentów, mimo odformalizowania postępowania celnego, nadal może być przedmiotem krytyki. Jednakże wskazane wydaje się, aby dyrektorzy izb celnych przeprowadzili analizę dotyczącą wymogów stawianych przedsiębiorcom przez poszczególne jednostki organizacyjne podległe dyrektorowi, w zakresie dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Niejednokrotnie wymagane dokumenty nie są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, albo są zarejestrowane w wykazach prowadzonych przez organy celne, a ich żądanie nie tylko przedłuża postępowanie, ale również obciąża w sposób nieuzasadniony przedsiębiorców. W związku z tym, że 10 izb celnych oceniło niewielu ankietowanych (1-3), których oceny nie mogą być reprezentatywne dla oceny funkcjonowania danej izby i podległych jej urzędów celnych, pod rozwagę Dyrektorów Izb Celnych daje się pomysł umieszczenia na stronach internetowych izb celnych lub wyłożenia w siedzibach izb i urzędów celnych podobnych ankiet. Ocena dokonana przez przedsiębiorców działających na terenie danej izby może wskazać dyrektorowi tej izby obszary, na poprawę których będzie miał on wpływ wykorzystując swoje kompetencje (np. przewlekłość postępowania, niejednolite stosowanie przepisów w zakresie właściwości danej izby, niska kultura obsługi, niekompetencja). Zasady przeprowadzenia ankiety, termin, zakres pytań oraz analizę wyników tej ankiety, ustalałby i przeprowadzał dyrektor danej izby w zależności od zadań, które realizują podległe mu organy celne i z uwzględnieniem specyfiki funkcjonowania izby i podległych jej urzędów celnych. Celem przeprowadzenia takiej ankiety byłoby przede wszystkim pozyskanie przez dyrektora danej izby informacji, które stanowiłyby podstawę do podjęcia przed niego konkretnych działań, zmierzających do usprawnienia funkcjonowania kierowanej przez niego jednostki oraz poprawę wizerunku administracji celnej na terenie działania danej izby celnej. 7